Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
1 Libera circolazione delle merci - Disposizioni del Trattato - Ambito di applicazione - Energia elettrica - Inclusione
(Trattato CE, artt. 30 e ss.)
2 Monopoli nazionali a carattere commerciale - Diritti esclusivi d'importazione e di esportazione di energia elettrica - Inammissibilità - Giustificazione - Art. 90, n. 2, del Trattato - Presupposti per l'applicazione - Attribuzione di diritti esclusivi in Italia
(Trattato CE, artt. 37, 90 e 169)
Massima
3 Rientrano nell'ambito di applicazione delle norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci l'importazione e l'esportazione di energia elettrica. Questa costituisce, infatti, una merce ai sensi dell'art. 30, il che trova conferma in particolare nella nomenclatura doganale comunitaria (codice NC 27.16).
4 E' incompatibile con l'art. 37 del Trattato il fatto che uno Stato membro conferisca ad un ente nazionale diritti esclusivi d'importazione e di esportazione di energia elettrica, qualora i diritti esclusivi d'importazione siano atti a pregiudicare direttamente le condizioni di sbocco dei soli operatori o venditori degli altri Stati membri ed i diritti esclusivi di esportazione pregiudichino unicamente le condizioni di approvvigionamento degli operatori o consumatori degli altri Stati membri, gli uni e gli altri determinando così una discriminazione nei confronti degli esportatori o degli importatori stabiliti in altri Stati membri.
Risulta cionondimeno dal combinato disposto dei nn. 1 e 2 dell'art. 90 del Trattato che, in forza del n. 2, si può giustificare la concessione, da parte di uno Stato membro, a un'impresa incaricata della gestione di servizi di interesse economico generale di diritti esclusivi contrari, in particolare, all'art. 37 del Trattato, qualora l'adempimento della specifica missione affidata a detta impresa possa essere garantito unicamente grazie alla concessione di tali diritti e purché lo sviluppo degli scambi non risulti compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.
Per quanto riguarda, in primo luogo, la questione se la Repubblica italiana abbia dimostrato, a sufficienza, che i diritti esclusivi di cui trattasi sono necessari per consentire all'impresa che ne è titolare di adempiere la specifica missione affidatale, tocca, certo, allo Stato membro che si richiama all'art. 90, n. 2, dimostrare che ricorrono i presupposti per l'applicazione di tale norma. Tuttavia quest'onere della prova non può estendersi fino ad esigere che la Repubblica italiana, la quale ha esposto in maniera circostanziata le ragioni per cui, in caso di abolizione dei provvedimenti contestati, risulterebbe a suo parere pregiudicato l'assolvimento, in condizioni economicamente accettabili, delle funzioni di interesse economico generale di cui ha incaricato un'impresa, si adoperi maggiormente per dimostrare, in positivo, che nessun altro provvedimento immaginabile, per definizione ipotetico, potrebbe garantire l'assolvimento di tali funzioni alle stesse condizioni.
Infatti, in quanto la Commissione, alla quale tocca provare l'asserito inadempimento e fornire alla Corte gli elementi necessari perché questa accerti la sussistenza dell'inadempimento, si è limitata essenzialmente ad un'argomentazione di puro diritto per respingere gli argomenti dedotti dal suddetto Stato membro per giustificare il mantenimento dei diritti esclusivi, la Corte deve attenersi alla valutazione della fondatezza dei motivi giuridici dedotti dalla Commissione e non le spetta, sulla scorta di osservazioni generiche, procedere alla valutazione - che necessariamente implica l'apprezzamento di dati economici, finanziari e sociali - dei mezzi che lo Stato membro potrebbe adottare per garantire l'approvvigionamento di energia elettrica del paese ai costi più bassi possibile e in maniera responsabile nei confronti della collettività.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, il se i diritti esclusivi di cui trattasi incidano sullo sviluppo degli scambi in misura contraria all'interesse della Comunità, toccava alla Commissione, per provare la sussistenza dell'inadempimento, definire, sotto il controllo della Corte, l'interesse della Comunità alla luce del quale valutare lo sviluppo degli scambi e dimostrare come, in assenza di una politica comune nel settore interessato, uno sviluppo degli scambi diretti tra produttori e consumatori, parallelamente a quello degli scambi tra grandi reti, sarebbe stato possibile in mancanza, segnatamente, di un diritto di accesso di tali produttori e di tali consumatori alle reti di trasporto e di distribuzione.
Parti
Nella causa C-158/94,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Richard B. Wainwright, consigliere giuridico principale, e Antonio Aresu, membro del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro dello stesso servizio, Centre Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
sostenuta da
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dalla signora Lindsey Nicoll, del Treasury Solicitor's Department, in qualità di agente, assistita dal signor David Anderson, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata del Regno Unito, 14, boulevard Roosevelt,
interveniente,
contro
Repubblica italiana, rappresentata dal professor Umberto Leanza, capo del servizio del contenzioso diplomatico del Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, assistito dal signor Ivo M. Braguglia, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata d'Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,
convenuta,
sostenuta da
Repubblica francese, rappresentata dalla signora Catherine de Salins, vicedirettore presso la direzione degli affari giuridici del Ministero degli Affari esteri, e dal signor Jean-Marc Belorgey, chargé de mission presso la stessa direzione, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata di Francia, 8 B, boulevard Joseph II,
Irlanda, rappresentata dal signor Michael A. Buckley, Chief State Solicitor, in qualità di agente, assistito dal signor John D. Cooke, SC, e dalla signora Jennifer Payne, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata d'Irlanda, 28, route d'Arlon,
intervenienti,
avente ad oggetto la domanda volta a far dichiarare che la Repubblica italiana, avendo istituito e mantenendo, rispetto agli altri Stati membri, nell'ambito di un monopolio nazionale a carattere commerciale, diritti esclusivi di importazione e di esportazione nel settore dell'energia elettrica, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 30, 34 e 37 del Trattato CE,
LA CORTE,
composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. Gulmann, H. Ragnemalm e M. Wathelet, presidenti di sezione, G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray, D.A.O. Edward (relatore), J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann e L. Sevón, giudici,
avvocato generale: G. Cosmas
cancellieri: H. von Holstein, cancelliere aggiunto signora D. Louterman-Hubeau, amministratore principale
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 7 maggio 1996, nel corso della quale la Commissione è stata rappresentata dai signori Richard B. Wainwright e Antonio Aresu, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dal signor Nicholas Green, barrister, la Repubblica italiana dal signor Ivo M. Braguglia, la Repubblica francese dai signori Marc Perrin de Brichambaut, direttore presso la direzione degli affari giuridici del Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, e Jean-Marc Belorgey, e l'Irlanda dal signor Paul Gallagher, SC, e dalla signora Jennifer Payne,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 26 novembre 1996,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 14 giugno 1994, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE, un ricorso volto a far dichiarare che la Repubblica italiana, avendo istituito e mantenendo, rispetto agli altri Stati membri, nell'ambito di un monopolio nazionale a carattere commerciale, diritti esclusivi di importazione e di esportazione nel settore dell'energia elettrica, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 30, 34 e 37 del Trattato CE.
2 In Italia, la legge 6 dicembre 1962, n. 1643 (GURI n. 316 del 12 dicembre 1962), ha nazionalizzato il settore dell'energia elettrica istituendo l'Ente nazionale per l'energia elettrica (in prosieguo: l'«ENEL») e trasferendogli le imprese industriali che svolgevano la loro attività in tale settore. In particolare, l'art. 1, primo comma, della legge affida all'ENEL il compito di esercitare su tutto il territorio nazionale le attività di produzione, importazione ed esportazione, trasporto, trasformazione, distribuzione e vendita dell'energia elettrica, da qualsiasi fonte prodotta.
3 I diritti dell'ENEL sono stati successivamente precisati con decreto legislativo 18 marzo 1965, n. 342 (GURI n. 104 del 26 aprile 1965), il cui art. 20 vieta espressamente alle imprese diverse dall'ENEL di effettuare importazioni, esportazioni e scambi di energia elettrica, nonché vettoriamenti per conto terzi.
4 Inoltre, in forza degli artt. 133 e ss. del testo unico 11 dicembre 1933, n. 1755, sulle acque e gli impianti elettrici, modificato dalle leggi 26 gennaio 1942, n. 127, e 19 luglio 1959, n. 606, l'importazione e l'esportazione di energia elettrica sono subordinate al rilascio di un'autorizzazione da parte del Ministro dei Lavori pubblici. Come risulta dagli atti, in forza dell'autorizzazione attualmente vigente, valida fino al 31 dicembre 1997, l'ENEL può importare o esportare, da o verso i paesi europei vicini all'Italia, un massimo di 30 000 TWh (Terawattora = miliardo di kWh) all'anno, con tolleranza del +20%.
5 La Commissione, ritenendo che la normativa italiana testé descritta conferisse diritti esclusivi di importazione e di esportazione di energia elettrica allo Stato, che li esercitava per mezzo dell'ENEL, e fosse pertanto in contrasto con gli artt. 30, 34 e 37 del Trattato, con lettera 9 agosto 1991 - conformemente all'art. 169 del Trattato - ha intimato al governo italiano di presentarle le proprie osservazioni sull'inadempimento addebitato entro il termine di due mesi.
6 Con lettera 5 novembre 1991 il governo italiano ha contestato la sussistenza dell'inadempimento, affermando in particolare che il mantenimento dei diritti esclusivi di importazione e di esportazione dell'ENEL era giustificato ai sensi degli artt. 36 e 90, n. 2, del Trattato CE.
7 Il 26 novembre 1992 la Commissione ha notificato alla Repubblica italiana un parere motivato, nel quale ha respinto gli argomenti dedotti dal governo italiano, affermando in particolare che le eccezioni previste dagli artt. 36 e 90, n. 2, del Trattato non erano applicabili nella fattispecie.
8 Poiché il governo italiano, con lettera 6 ottobre 1993, ha confermato la sua posizione, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
9 Con due ordinanze 18 gennaio 1995 il presidente della Corte ha ammesso l'intervento della Repubblica francese e dell'Irlanda a sostegno delle conclusioni della Repubblica italiana; con ordinanza in pari data ha ammesso l'intervento del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Sulla conformità dei diritti esclusivi di importazione e di esportazione con gli artt. 30, 34 e 37 del Trattato
10 A parere della Commissione, l'esistenza di un monopolio nazionale d'importazione in favore dell'ENEL impedisce, da un lato, ai produttori degli altri Stati membri di vendere la loro produzione sul territorio italiano a clienti diversi dal detentore del monopolio e, dall'altro, ai potenziali clienti che si trovino sul territorio italiano di scegliere liberamente le proprie fonti di approvvigionamento di energia elettrica provenienti da altri Stati membri.
11 I diritti esclusivi di importazione dell'ENEL sarebbero quindi atti a restringere gli scambi fra Stati membri e, in quanto misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione, contrari all'art. 30 del Trattato. Tali diritti costituirebbero al contempo una discriminazione ai sensi dell'art. 37 del Trattato, non soltanto rispetto agli esportatori stabiliti in altri Stati membri, ma altresì rispetto agli utenti stabiliti nello Stato membro interessato.
12 La Commissione sostiene che le stesse considerazioni valgono, mutatis mutandis, per quanto riguarda i diritti esclusivi di esportazione attribuiti all'ENEL. Il titolare di tali diritti avrebbe la naturale tendenza a destinare la produzione nazionale al mercato nazionale, a scapito delle domande provenienti da altri Stati membri, cosicché questi diritti dovrebbero essere considerati discriminatori ai sensi degli artt. 34 e 37 del Trattato.
13 Prima di esaminare questi argomenti, occorre verificare la tesi del governo italiano secondo la quale l'energia elettrica non costituisce una «merce» ai sensi del Trattato e non può quindi rientrare nelle disposizioni dello stesso relative alla libera circolazione delle merci.
Quanto alla qualificazione dell'energia elettrica come «merce» ai sensi del Trattato
14 Il governo italiano sostiene che l'energia elettrica presenta analogie molto più evidenti con la categoria dei «servizi» piuttosto che con quella delle «merci» e che non rientra pertanto nell'ambito di applicazione ratione materiae degli artt. 30-37 del Trattato. Sottolinea che l'energia elettrica è una sostanza incorporea, non immagazzinabile e priva, dal punto di vista economico, di vita propria, giacché essa non sarebbe mai utile di per sé, ma unicamente in ragione delle sue possibili applicazioni. In particolare, tanto la sua importazione quanto la sua esportazione si risolverebbero in semplici operazioni di gestione della rete elettrica che, data la loro natura, rientrerebbero nella categoria dei «servizi».
15 Secondo il governo italiano, inoltre, quand'anche l'energia elettrica fosse una merce ai sensi del Trattato, risulta dalle sentenze 24 marzo 1994, causa C-275/92, Schindler (Racc. pag. I-1039), e 18 giugno 1991, causa C-260/89, ERT (Racc. pag. I-2925), che l'importazione e l'esportazione di una merce strettamente finalizzate alla prestazione di un servizio sono assorbite nel servizio stesso e, pertanto, sottratte alle norme sulla libera circolazione delle merci.
16 In tali sentenze la Corte ha dichiarato, in primo luogo, che l'importazione di documenti pubblicitari e di biglietti di lotteria in uno Stato membro per far partecipare gli abitanti di detto Stato membro a una lotteria organizzata in un altro Stato membro si ricollega a un'attività di «servizi», ai sensi dell'art. 60 del Trattato, e rientra pertanto nell'ambito di applicazione dell'art. 59 del Trattato (punto 1 del dispositivo della citata sentenza Schindler) e, in secondo luogo, che la concessione a una sola impresa di diritti esclusivi in materia di trasmissione di messaggi televisivi e l'attribuzione a tal fine del potere esclusivo di importare, di noleggiare o di distribuire materiali e prodotti necessari per la loro diffusione non costituiscono, in quanto tali, una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 30 del Trattato (punto 15 della citata sentenza ERT).
17 Occorre tuttavia ricordare che, nella sentenza 27 aprile 1994, causa C-393/92, Almelo e a. (Racc. pag. I-1477, punto 28), la Corte ha dichiarato che è pacifico in diritto comunitario, come d'altronde nei diritti nazionali, che l'energia elettrica costituisce una merce ai sensi dell'art. 30 del Trattato. Ha riconosciuto, in particolare, che l'energia elettrica è considerata una merce nell'ambito della nomenclatura doganale comunitaria (codice NC 27.16) e che già nella sentenza 15 luglio 1964, causa 6/64, Costa (Racc. pag. 1127), si era ritenuto che l'energia elettrica potesse rientrare nel campo di applicazione dell'art. 37 del Trattato.
18 Nella citata sentenza Schindler la Corte ha rilevato espressamente, al punto 22, che l'importazione e la diffusione dei documenti e biglietti necessari all'organizzazione di una lotteria non sono fini a se stesse ma unicamente destinate a consentire la partecipazione alla lotteria degli abitanti degli Stati membri in cui detti oggetti sono importati e diffusi. La sentenza Schindler non può quindi essere trasposta a una situazione, quale la fattispecie, in cui i servizi necessari all'importazione o all'esportazione di energia elettrica nonché al suo trasporto e alla sua distribuzione altro non sono se non gli strumenti della fornitura all'utente di una merce ai sensi del Trattato.
19 La Corte ha inoltre dichiarato, nella citata sentenza ERT (punto 18), che l'attribuzione a un monopolio di servizi in materia televisiva del potere esclusivo di importare, noleggiare o distribuire materiali e prodotti necessari per la diffusione di messaggi televisivi non costituisce una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa, ai sensi dell'art. 30 del Trattato, purché non ne consegua una discriminazione tra prodotti nazionali e prodotti importati a danno di questi ultimi. Ciò considerato, non può in alcun caso desumersi da tale sentenza che l'importazione e l'esportazione del materiale de quo esulino dall'ambito stesso di applicazione delle norme del Trattato sulla libera circolazione delle merci.
20 Si deve pertanto esaminare la compatibilità dei diritti esclusivi di importazione e di esportazione di energia elettrica controversi alla luce di tali norme, tra le quali l'art. 37.
Sull'art. 37 del Trattato
21 Ai sensi dell'art. 37, n. 1, gli Stati membri procedono a un progressivo riordinamento dei monopoli nazionali che presentano un carattere commerciale, in modo che venga esclusa, alla fine del periodo transitorio, qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi. Quest'obbligo vale per qualsiasi organismo per mezzo del quale uno Stato membro, de iure o de facto, controlla, dirige o influenza sensibilmente, direttamente o indirettamente, le importazioni o le esportazioni fra gli Stati membri e si applica altresì ai monopoli di Stato delegati. L'art. 37, n. 2, impone peraltro agli Stati membri di astenersi, in particolare, da qualsiasi nuova misura contraria ai principi enunciati nel n. 1.
22 Pertanto, pur senza esigere l'abolizione di tali monopoli, la norma de qua ne impone un riordinamento che assicuri, alla scadenza del periodo transitorio, la completa soppressione delle discriminazioni in oggetto (sentenza 3 febbraio 1976, causa 59/75, Manghera e a., Racc. pag. 91, punto 5). Inoltre, già prima della scadenza del periodo transitorio, essa vietava agli Stati membri di introdurre nuove discriminazioni del tipo di quelle previste al n. 1.
23 Orbene, come la Corte ha dichiarato nelle sentenze Manghera e a., citata (punto 12), e 13 dicembre 1990, causa C-347/88, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-4747, punto 44), i diritti esclusivi d'importazione determinano, nei confronti degli esportatori stabiliti in altri Stati membri, una discriminazione vietata dall'art. 37, n. 1. Diritti del genere, infatti, sono atti a pregiudicare direttamente le condizioni di sbocco soltanto degli operatori o venditori degli altri Stati membri.
24 Analogamente, i diritti esclusivi di esportazione determinano, per definizione, una discriminazione nei confronti degli importatori stabiliti in altri Stati membri, giacché tale esclusiva pregiudica unicamente le condizioni di approvvigionamento degli operatori o consumatori di tali altri Stati.
25 Occorre peraltro rilevare, come ha fatto la Commissione, che l'ENEL, incaricato dalla legge di svolgere sul territorio nazionale non soltanto le attività di produzione, importazione ed esportazione, trasporto e trasformazione, ma altresì quelle di distribuzione e di vendita di energia elettrica, riserva la produzione nazionale disponibile in via prioritaria agli utenti situati sul territorio italiano. Ciò dato, se ne deve concludere che i diritti esclusivi di esportazione dell'ENEL hanno, se non come oggetto, quanto meno come effetto quello di restringere specificamente le correnti di esportazione, stabilendo così una differenza di trattamento tra il commercio interno e il commercio di esportazione, in modo da assicurare un particolare vantaggio al mercato interno italiano (v., in proposito, quanto all'art. 34 del Trattato, in particolare, sentenza 9 giugno 1992, causa C-47/90, Delhaize e Le Lion, Racc. pag. I-3669, punto 12).
26 A parere del governo italiano, tuttavia, risulta dalla citata sentenza ERT che, allorché gli scambi di una merce sono strettamente connessi a prestazioni di servizi, come nel caso dell'energia elettrica, per dimostrare un'infrazione alle norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci in generale e dell'art. 37 in particolare, non è sufficiente far valere ostacoli indiretti o potenziali agli scambi intracomunitari, bensì occorre fornire la prova dell'esistenza di un ostacolo effettivo, e quindi della discriminazione reale che il prodotto importato subisce rispetto al prodotto nazionale.
27 In questo contesto, il governo italiano sottolinea che il livello delle importazioni di energia elettrica in Italia è costantemente aumentato nel corso degli ultimi anni e che l'Italia è attualmente il maggior importatore di energia elettrica dell'Unione europea.
28 Il governo italiano aggiunge che la Corte - dichiarando, nella sentenza 24 novembre 1993, cause riunite C-267/91 e C-268/91, Keck e Mithouard (Racc. pag. I-6097, punto 16), che non può costituire ostacolo diretto o indiretto, in atto o in potenza, agli scambi commerciali fra gli Stati membri ai sensi della giurisprudenza Dassonville (sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Racc. pag. 837), l'assoggettamento di prodotti provenienti da altri Stati membri a disposizioni nazionali che limitino o vietino talune modalità di vendita, sempreché, in particolare, incidano in egual misura, tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto quello sostanziale, sullo smercio dei prodotti sia nazionali sia provenienti da altri Stati membri - ha generalizzato il principio sancito dalla citata sentenza ERT, cosicché i diritti esclusivi di importazione e di esportazione dell'ENEL potrebbero essere contrari alle disposizioni del Trattato in materia di libera circolazione delle merci soltanto qualora fossero destinati a consentire all'ENEL di operare liberamente una discriminazione, nel loro impiego, tra l'energia elettrica prodotta in Italia e quella prodotta nel resto dell'Unione europea, a vantaggio della prima.
29 Vero è che, nella citata sentenza ERT, la Corte ha dichiarato che gli articoli del Trattato sulla libera circolazione delle merci non ostano alla concessione ad una sola impresa di diritti esclusivi nel settore delle emissioni di messaggi televisivi e all'attribuzione a tal fine del potere esclusivo di importare, noleggiare o distribuire materiali e prodotti necessari per la diffusione, purché non ne consegua una discriminazione tra prodotti nazionali e prodotti importati a danno di questi ultimi.
30 Tuttavia, come l'avvocato generale ha rilevato al paragrafo 65 delle sue conclusioni, le importazioni delle merci di cui trattasi nella citata causa ERT erano destinate esclusivamente al detentore di un monopolio di prestazioni di servizi che, di per sé, non era in contrasto con il diritto comunitario, mentre nel caso di specie l'energia elettrica importata dal titolare dei diritti esclusivi non è destinata al consumo esclusivo di costui, bensì al consumo dell'insieme delle imprese e dei consumatori dello Stato membro interessato.
31 Analogamente, si deve rilevare che la citata sentenza Keck e Mithouard riguarda unicamente disposizioni nazionali che limitano o vietano talune modalità di vendita e non le normative nazionali che mirano a disciplinare gli scambi di merci fra gli Stati membri (punto 12 della sentenza) o relative ai requisiti ai quali le merci di cui trattasi devono rispondere (punto 15 della sentenza).
32 Infine, il fatto che il volume degli scambi sia costantemente aumentato nel corso degli ultimi anni non è atto a confutare quanto dichiarato ai punti 23-25 della presente sentenza, vale a dire che l'esistenza di diritti esclusivi di importazione e di esportazione in uno Stato membro determina discriminazioni nei confronti, rispettivamente, degli esportatori e degli importatori stabiliti in altri Stati membri, giacché i detti scambi sono gestiti in esclusiva dal titolare di tali diritti, mentre tutti gli operatori economici degli altri Stati membri sono esclusi d'ufficio dalle importazioni e dalle esportazioni dirette e privati della libera scelta dei loro clienti o fornitori nello Stato membro in cui questi è stabilito.
Sugli artt. 30, 34 e 36 del Trattato
33 Poiché i diritti esclusivi d'importazione e di esportazione controversi sono quindi in contrasto con l'art. 37 del Trattato, non è più necessario esaminare se essi siano incompatibili con gli artt. 30 e 34 né, di conseguenza, se possano eventualmente essere giustificati ai sensi dell'art. 36 del Trattato.
34 Occorre ancora verificare, tuttavia, se i diritti esclusivi di cui trattasi non possano essere giustificati, come asserisce il governo italiano, ai sensi dell'art. 90, n. 2, del Trattato o degli artt. 130 A e 130 B dello stesso.
Sulle giustificazioni fondate sull'art. 90, n. 2, del Trattato
35 La Commissione deduce, in via principale, che non ci si può richiamare all'art. 90, n. 2, del Trattato per giustificare misure statali incompatibili con le norme del Trattato sulla libera circolazione delle merci, tra le quali l'art. 37.
36 In subordine sostiene che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, perché possa applicarsi la deroga di cui all'art. 90, n. 2, non è sufficiente che uno Stato membro abbia affidato a un'impresa la gestione di un servizio economico di interesse generale, ma occorre inoltre che l'applicazione delle norme del Trattato osti all'adempimento della specifica missione affidata a tale impresa e che non venga compromesso l'interesse della Comunità (sentenza 10 dicembre 1991, causa C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Racc. pag. I-5889, punto 26). Secondo la Commissione, inoltre, risulta dalle sentenze 19 maggio 1993, causa C-320/91, Corbeau (Racc. pag. I-2533, punti 14 e 16), e 27 aprile 1994, causa C-393/92, Almelo e a., citata (punto 49), che, affinché le restrizioni alla concorrenza determinate dall'attribuzione di diritti esclusivi ad imprese incaricate di una funzione di interesse economico generale possano essere giustificate ai sensi dell'art. 90, n. 2, del Trattato, occorre che esse siano necessarie per garantire l'adempimento della specifica funzione attribuita a tali imprese, e in particolare per consentire loro di beneficiare di condizioni economicamente accettabili.
37 Occorre anzitutto esaminare l'argomento, dedotto in via principale dalla Commissione, secondo il quale l'art. 90, n. 2, del Trattato non può essere richiamato a giustificazione di provvedimenti statali incompatibili con le norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci.
Sull'applicabilità dell'art. 90, n. 2, del Trattato a provvedimenti statali incompatibili con le norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci
38 L'art. 90, n. 1, del Trattato vieta in via generale agli Stati membri di emanare o mantenere, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, misure contrarie alle norme del Trattato CE, specialmente a quelle contemplate dagli artt. 6 e da 85 a 94 incluso. Questa norma implica necessariamente che gli Stati membri possono concedere a determinate imprese diritti esclusivi e conferire loro un monopolio.
39 L'art. 90, n. 2, dispone che le imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale sono sottoposte alle norme del Trattato, in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata, purché tuttavia lo sviluppo degli scambi non sia compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.
40 Nella sentenza 6 luglio 1982, cause riunite 188/80, 189/80 e 190/80, Francia, Italia e Regno Unito/Commissione (Racc. pag. 2545, punto 12), la Corte ha dichiarato che l'art. 90 riguarda soltanto le imprese in ordine al comportamento delle quali gli Stati, essendo in grado di esercitare un'influenza sullo stesso, debbono assumere responsabilità particolari, e che detta norma, da una parte, evidenzia che tali imprese, nei limiti precisati al n. 2, sono soggette al complesso delle norme del Trattato e, dall'altra, vincola gli Stati membri all'osservanza di queste ultime nei rapporti intercorrenti con le imprese stesse.
41 Alla luce di quanto sopra, l'art. 90, n. 1, dev'essere interpretato nel senso che esso mira a evitare che gli Stati membri approfittino dei loro rapporti con le dette imprese per eludere i divieti sanciti da altre norme del Trattato che si indirizzano direttamente a loro, come quelli degli artt. 30, 34 e 37, obbligando o inducendo tali imprese ad assumere comportamenti che, in capo agli Stati membri, sarebbero in contrasto con le dette norme.
42 In questo contesto, il n. 2 della disposizione de qua stabilisce i presupposti in presenza dei quali le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale possono eccezionalmente sottrarsi alle norme del Trattato.
43 Come risulta dal combinato disposto dei nn. 1 e 2 dell'art. 90, la cui portata è stata testé definita, in forza del n. 2 si può giustificare la concessione, da parte di uno Stato membro, a un'impresa incaricata della gestione di servizi di interesse economico generale di diritti esclusivi contrari, in particolare, all'art. 37 del Trattato, qualora l'adempimento della specifica missione affidatale possa essere garantito unicamente grazie alla concessione di tali diritti e purché lo sviluppo degli scambi non risulti compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.
44 Alla luce di quanto sopra, occorre verificare altresì se, come sostiene la Commissione in subordine, nella fattispecie questi presupposti non ricorrano.
Sulla necessità dei diritti esclusivi di importazione e di esportazione dell'ENEL
45 Occorre rilevare in proposito che la Commissione, nella sua lettera di diffida, ha affermato che la Repubblica italiana non poteva più mantenere, rispetto agli altri Stati membri, diritti esclusivi di importazione e di esportazione nel settore dell'energia elettrica, che erano incompatibili, a suo parere, con gli artt. 30, 34 e 37 del Trattato.
46 Nella sua risposta, il governo italiano ha descritto dettagliatamente il settore nazionale dell'energia elettrica, quale si presentava prima dell'adozione della legge del 1962, ricordando in particolare che, ai sensi della stessa, il compito affidato all'ENEL consiste in particolare nell'«assicurare con minimi costi di gestione una disponibilità di energia elettrica adeguata per quantità e prezzo alle esigenze di un equilibrato sviluppo economico del paese». Il governo italiano ha dedotto inoltre una serie di argomenti di carattere economico e giuridico per giustificare il mantenimento dei diritti esclusivi controversi, segnatamente ai sensi dell'art. 90, n. 2, del Trattato. In particolare, ha sostenuto che l'abolizione di tali diritti comporterebbe inevitabilmente un pregiudizio per la specifica missione affidata all'ENEL, quale precedentemente ricordata.
47 Nel parere motivato, la Commissione non ha affatto affrontato la discussione sul piano economico, dedicandosi piuttosto alle considerazioni di ordine giuridico in forza delle quali essa continuava a ritenere che il mantenimento dei diritti esclusivi controversi fosse incompatibile con gli artt. 30, 34 e 37 del Trattato. Quanto all'art. 90, n. 2, si è limitata ad affermare che tale norma non si applica a provvedimenti statali in contrasto con tali articoli.
48 Nelle sue osservazioni sul parere motivato, il governo italiano ha sottolineato le conseguenze della posizione della Commissione che, mettendo in discussione talune modalità di organizzazione del settore elettrico italiano, rischierebbe di compromettere un'organizzazione soddisfacente dal punto di vista degli obiettivi della politica energetica nazionale, laddove nessuna politica comunitaria sarebbe, allo stato attuale, in grado di sostituirla.
49 Il governo italiano ha insistito altresì sulla necessità di tener conto, in sede di esame critico di quell'aspetto parziale di tale organizzazione costituito dai diritti esclusivi di importazione e di esportazione, della situazione specifica di ciascuno Stato membro.
50 Sebbene in tali osservazioni il governo italiano avesse peraltro confermato di mantenere la propria posizione sull'inadempimento contestato, nel ricorso la Commissione ha continuato a limitarsi, come risulta dai punti 35 e 36 della presente sentenza, a ribadire la sua tesi principale sull'inapplicabilità dell'art. 90, n. 2, del Trattato a provvedimenti statali in contrasto con le norme del Trattato sulla libera circolazione delle merci nonché a richiamare le sentenze Merci convenzionali porto di Genova, Corbeau e Almelo e a., citate, senza tuttavia esaminarne l'applicazione concreta al caso di specie.
51 Dinanzi alla Corte, il governo italiano ha sostanzialmente reiterato le considerazioni svolte nel corso del procedimento precontenzioso, ribadendo in particolare la propria certezza che l'abolizione dei diritti esclusivi di importazione e di esportazione dell'ENEL impedirebbe allo stesso di adempiere il suo obbligo di fornitura dell'energia a costi e a prezzi contenuti al fine di garantire un equilibrato sviluppo economico del paese. In proposito ha sostenuto che, in caso di abolizione di tali diritti, la maggior parte dei grandi consumatori, stabiliti nelle regioni dell'Italia settentrionale, in prossimità delle frontiere, sceglierebbe di approvvigionarsi presso fornitori stranieri, così privando l'ENEL della principale fonte di ripartizione del costo di distribuzione dell'energia e determinando un aumento del suo prezzo medio, che verrebbe così a colpire i consumatori che, vuoi in ragione del consumo esiguo, vuoi perché stabiliti nelle regioni dell'Italia centrale e meridionale in cui l'accesso a fornitori stranieri è impossibile o economicamente ingiustificato, non avrebbero altra soluzione che quella di approvvigionarsi di elettricità presso l'ENEL.
52 Nonostante questa argomentazione, la Commissione si è limitata a ricordare, nella sua replica, le considerazioni giuridiche svolte nel ricorso affermando, in aggiunta, che il semplice timore che una propensione massiccia dei consumatori industriali ad acquistare energia all'estero possa privare l'ENEL dei suoi clienti più interessanti non giustifica affatto la conclusione secondo la quale la funzione di riequilibrio affidata all'ente possa essere messa a repentaglio: il governo italiano, infatti, non avrebbe provato che non esistono altri provvedimenti a carattere economico, meno restrittivi, quali sovvenzioni ai consumatori svantaggiati o fondi nazionali di sostegno, atti a pervenire allo stesso risultato nel rispetto delle prescrizioni del Trattato.
53 E' tuttavia giocoforza rilevare che la Commissione, elencando genericamente taluni strumenti sostitutivi dei diritti controversi, non ha né tenuto conto delle peculiarità del sistema nazionale di approvvigionamento di energia elettrica (in particolare delle esigenze derivanti dalla configurazione geografica del paese) evidenziate dal governo italiano, né ha esaminato in concreto se tali strumenti consentirebbero all'ENEL di adempiere la funzione di interesse economico generale di cui è incaricato in condizioni economicamente accettabili.
54 Orbene, benché spetti allo Stato membro che si richiami all'art. 90, n. 2, dimostrare che ricorrono i presupposti per l'applicazione della norma, tale onere della prova non può tuttavia estendersi fino a pretendere dallo Stato membro - allorché espone in maniera circostanziata le ragioni per cui, in caso di abolizione dei provvedimenti contestati, risulterebbe a suo parere pregiudicato l'assolvimento, in condizioni economicamente accettabili, delle funzioni di interesse economico generale di cui ha incaricato un'impresa - di andare ancor oltre per dimostrare, in positivo, che nessun altro provvedimento immaginabile, per definizione ipotetico, potrebbe garantire l'assolvimento di tali funzioni alle stesse condizioni.
55 Infatti, nell'ambito di un ricorso per inadempimento in forza dell'art. 169 del Trattato, spetta alla Commissione provare l'asserito inadempimento nonché fornire alla Corte gli elementi necessari perché questa accerti l'esistenza dell'inadempimento (v. sentenza 25 maggio 1982, causa 96/81, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. 1791, punto 6).
56 In proposito va ricordato che lo scopo del procedimento precontenzioso di cui all'art. 169 del Trattato è quello di consentire allo Stato membro di conformarsi volontariamente a quanto prescrive il Trattato o, se del caso, di giustificare la propria posizione (v., in tal senso, sentenza 18 marzo 1986, causa 85/85, Commissione/Belgio, Racc. pag. 1149, punto 11). E' proprio quanto ha fatto il governo italiano deducendo, fin dalla sua risposta alla lettera di diffida della Commissione, una serie di argomenti atti a giustificare il mantenimento dei diritti esclusivi controversi sulla base, in particolare, dell'art. 90, n. 2, del Trattato.
57 Il parere motivato deve contenere un'esposizione coerente e particolareggiata dei motivi che hanno indotto la Commissione alla convinzione che lo Stato interessato è venuto meno a uno degli obblighi che gli incombono ai sensi del Trattato (v., in particolare, sentenza 17 settembre 1996, causa C-289/94, Commissione/Italia, Racc. pag. I-4405, punto 16). Nel caso di specie, le ragioni dedotte dalla Commissione in proposito erano essenzialmente considerazioni giuridiche secondo le quali le giustificazioni presentate dal governo italiano non erano pertinenti.
58 L'obiettivo dell'eventuale ricorso della Commissione è quello di precisare, in relazione al procedimento precontenzioso, le censure sulle quali la Commissione invita la Corte a pronunciarsi nonché, quanto meno sommariamente, gli elementi di diritto e di fatto sui quali dette censure si fondano (v., in particolare, sentenza Commissione/Grecia, citata, punto 28). Nel caso di specie, la Commissione ha continuato a limitarsi essenzialmente a un'argomentazione di puro diritto.
59 Orbene, essendo stato così definito l'ambito della lite, la Corte deve attenersi alla valutazione della fondatezza dei motivi giuridici dedotti dalla Commissione. Non spetta certamente alla Corte, sulla scorta di osservazioni generiche formulate in fase di replica, procedere alla valutazione - che necessariamente implica un apprezzamento di dati economici, finanziari e sociali - dei mezzi che uno Stato membro potrebbe adottare al fine di garantire la fornitura di energia elettrica sul territorio nazionale a costi e a prezzi idonei a garantire lo sviluppo economico equilibrato del paese.
60 Alla luce di quanto sopra e, in particolare, del fatto che la Corte non ha accolto l'impostazione giuridica su cui si fondano sia il parere motivato sia il ricorso della Commissione, la Corte non è in grado di accertare, nell'ambito della presente causa, se la Repubblica italiana, mantenendo i diritti esclusivi di importazione e di esportazione dell'ENEL, abbia effettivamente ecceduto i limiti di quanto è necessario per consentire a tale ente di adempiere, in condizioni economicamente accettabili, le funzioni di interesse economico generale affidategli.
61 Si deve tuttavia rammentare che, affinché i diritti esclusivi di importazione e di esportazione dell'ENEL possano essere esclusi dall'applicazione delle norme del Trattato in forza dell'art. 90, n. 2, dello stesso, occorre ancora che lo sviluppo degli scambi non sia pregiudicato in misura contraria all'interesse della Comunità.
Sul pregiudizio per lo sviluppo degli scambi intracomunitari
62 Come risulta dal punto 27 della presente sentenza, il governo italiano ha spiegato, nel controricorso, che il livello delle importazioni di energia elettrica è aumentato costantemente nel corso degli ultimi anni e che l'Italia è attualmente il maggior importatore di energia elettrica dell'Unione europea. Ha inoltre precisato, senza essere contraddetto dalla Commissione, che le importazioni di energia elettrica sono aumentate, nel 1993, dell'11,6% rispetto al 1992, raggiungendo la quota di quasi 40 miliardi di kWh, vale a dire l'equivalente della produzione totale dell'Austria.
63 Quanto alla Commissione, essa si è limitata a ricordare che, affinché determinati provvedimenti possano essere esclusi dall'applicazione delle norme del Trattato in forza dell'art. 90, n. 2, occorre non soltanto che tale applicazione pregiudichi direttamente o indirettamente l'adempimento della specifica funzione affidata, ma che, inoltre, non risulti leso l'interesse della Comunità, senza tuttavia fornire alcuna spiegazione atta a dimostrare che, a causa dei diritti esclusivi di importazione e di esportazione dell'ENEL, gli scambi intracomunitari di energia elettrica si sono sviluppati e continuano a svilupparsi in misura contraria all'interesse della Comunità.
64 Orbene, nel caso di specie essa avrebbe dovuto fornire tale dimostrazione.
65 Infatti, a fronte delle spiegazioni del governo italiano, spettava alla Commissione, per provare la sussistenza dell'inadempimento, definire, sotto il controllo della Corte, l'interesse della Comunità alla luce del quale valutare lo sviluppo degli scambi. Si deve ricordare in proposito che l'art. 90, n. 3, del Trattato incarica espressamente la Commissione di vigilare sull'applicazione di tale articolo rivolgendo, ove occorra, agli Stati membri opportune direttive o decisioni.
66 Nel caso di specie, una definizione del genere si imponeva a maggior ragione in quanto l'unico atto comunitario direttamente relativo agli scambi di energia elettrica, vale a dire la direttiva del Consiglio 29 ottobre 1990, 90/547/CEE, concernente il transito di energia elettrica sulle grandi reti (GU L 313, pag. 30), riconosce espressamente, al suo sesto `considerando', che esistono tra le grandi reti elettriche ad alta tensione dei paesi europei scambi di energia elettrica la cui importanza aumenta ogni anno.
67 Poiché la Commissione si è presa espressamente cura di precisare che il suo ricorso riguarda unicamente i diritti esclusivi di importazione e di esportazione e non altri diritti esistenti, in particolare in materia di trasporto e di distribuzione, le spettava l'onere di dimostrare come, in assenza di una politica comune nel settore interessato, uno sviluppo degli scambi diretti tra produttori e consumatori, parallelamente a quello degli scambi tra grandi reti, sarebbe stato possibile in mancanza, segnatamente, di un diritto di accesso di tali produttori e consumatori alle reti di trasporto e di distribuzione.
68 Dalle considerazioni che precedono risulta che il ricorso della Commissione dev'essere respinto, senza che occorra esaminare gli argomenti dedotti dal governo italiano in ordine agli artt. 130 A e 130 B del Trattato.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
69 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione è rimasta soccombente, dev'essere condannata alle spese. Ai sensi dell'art. 69, n. 4, dello stesso regolamento, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.
3) Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, la Repubblica francese nonché l'Irlanda, parti intervenienti, sopporteranno le proprie spese.
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