Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
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1. Livre circulação de pessoas ° Liberdade de estabelecimento ° Carta de condução ° Obrigação de trocar a carta de condução emitida pelo Estado-Membro de origem por uma carta de condução do Estado-Membro de acolhimento ° Admissibilidade até à entrada em vigor da Directiva 91/439
(Tratado CE, artigo 52. ; Directiva 91/439 do Conselho)
2. Livre circulação de pessoas ° Liberdade de estabelecimento ° Carta de condução ° Inobservância da obrigação de trocar a carta de condução emitida pelo Estado-Membro de origem por uma carta de condução do Estado-Membro de acolhimento ° Equiparação à condução sem carta ° Sanções penais ° Sanções desproporcionadas ° Inadmissibilidade
(Tratado CE, artigo 52. ; Directiva 80/1263 do Conselho)
Sumário
1. No estado actual do direito comunitário e antes da entrada em vigor da Directiva 91/439 relativa à carta de condução, o artigo 52. do Tratado não se opõe a que um Estado-Membro exija que o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro troque essa carta por uma carta do Estado-Membro de acolhimento no prazo de um ano a contar da fixação da sua residência habitual no território desse Estado, para continuar a beneficiar aí do direito de conduzir um veículo automóvel.
Com efeito, atendendo à complexidade da matéria e às divergências que subsistiam entre as legislações dos Estados-Membros, o Conselho, a quem competia realizar a harmonização das condições de emissão das cartas de condução e prever o seu reconhecimento mútuo entre os Estados-Membros, a fim de eliminar os entraves à livre circulação das pessoas que resultariam da obrigação de obter uma carta de condução emitida pelo Estado-Membro de acolhimento, estava habilitado a efectuar progressivamente essa harmonização, e assim podia validamente permitir aos Estados-Membros que impusessem, a título transitório, a referida obrigação de troca.
2. O artigo 52. do Tratado opõe-se a que a condução de um veículo automóvel por uma pessoa que teria podido obter uma carta de condução do Estado de acolhimento por troca com a carta emitida por outro Estado-Membro, mas que não procedeu a essa troca no prazo fixado, seja equiparada à condução sem carta e seja por isso penalmente punida com prisão ou multa, atendendo às consequências que resultam, da existência de antecedentes criminais, para o exercício de uma profissão independente ou assalariada e especialmente para o acesso a certas actividades ou funções, o que constituiria uma restrição adicional e duradoura à liberdade de circulação das pessoas.
Com efeito, os Estados-Membros, que, não existindo regulamentação comunitária na matéria, continuam competentes para punir a violação da obrigação de troca da carta de condução, que eles podem impor ao abrigo da Directiva 80/1263 relativa à criação de uma carta de condução comunitária, não podem todavia prever uma sanção desproporcionada, que, devido à incidência que o direito de conduzir um veículo automóvel tem no exercício efectivo dos direitos que se prendem com a livre circulação de pessoas, criaria um entrave a essa livre circulação. Ora, a equiparação à condução sem carta, que implica a aplicação de sanções penais, mesmo de natureza pecuniária, é duplamente desproporcionada. É-o, por um lado, porque a emissão de uma carta de condução por um Estado-Membro por troca com a carta emitida por outro Estado-Membro não constitui o fundamento do direito de conduzir um veículo no território do Estado de acolhimento, que é directamente conferido pelo direito comunitário, e sim a confirmação da existência desse direito, e porque a obrigação de troca corresponde, no essencial, a exigências inerentes à gestão administrativa. É-o, por outro lado, pelas consequências que implica para o futuro profissional do interessado.
Partes
No processo C-193/94,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, em aplicação do artigo 177. do Tratado CE, pelo Amtsgericht Tiergarten, de Berlim, destinado a obter, nos processos penais pendentes neste órgão jurisdicional contra
Sofia Skanavi
e
Konstantin Chryssanthakopoulos,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 6. , 8. -A e 52. do Tratado,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. N. Kakouris e G. Hirsch, presidentes de secção, G. F. Mancini (relator), F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm e L. Sevón, juízes,
advogado-geral: P. Léger,
secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
° em representação do Governo alemão, por Ernst Roeder, Ministerialrat no Ministério Federal da Economia, na qualidade de agente,
° em representação do Governo francês, por Philippe Martinet, secretário dos Negócios Estrangeiros na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Catherine de Salins, subdirectora na mesma direcção, na qualidade de agentes,
° em representação do Governo do Reino Unido, por Stephen Braviner, do Treasury Solicitor' s Department, na qualidade de agente, assistido por Rhodri Thompson, barrister,
° em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Goetz zur Hausen, consultor jurídico, na qualidade de agente,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações do Governo alemão, representado por Gereon Thiele, assessor no Ministério Federal da Economia, na qualidade de agente, do Governo do Reino Unido, representado por Rhodri Thompson, e da Comissão, representada por Goetz zur Hausen, na audiência de 12 de Setembro de 1995,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 17 de Outubro de 1995,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 20 de Maio de 1994, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 4 de Julho seguinte, rectificado pelo despacho de 26 de Julho de 1994, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 8 de Agosto seguinte, o Amtsgericht Tiergarten, de Berlim, submeteu, nos termos do artigo 177. do Tratado CE, uma questão prejudicial sobre a interpretação dos artigos 6. , 8. -A e 52. do Tratado CE.
2 Esta questão foi suscitada no âmbito de um procedimento criminal movido pelo Ministério Público contra S. Skanavi e seu marido, K. Chryssanthakopoulos.
3 Por força das disposições conjugadas do § 4 do Verordnung ueber internationalen Kraftfahrzeugverkehr (regulamento alemão relativo à circulação internacional de automóveis, a seguir "IntVO") e do § 21, n. 1, ponto 1, do Strassenverkehrsgesetz (Código da Estrada alemão, parte legislativa, a seguir "StVG"), S. Skanavi é acusada do crime de condução sem carta, que é punido com pena que pode ir até um ano de prisão ou multa ou, quando a infracção tenha sido cometida por negligência, com pena que pode ir até seis meses de prisão ou multa. K. Chryssanthakopoulos está sujeito às mesmas penas, por força das disposições conjugadas do referido § 4 do IntVO e do § 21, n. 1, ponto 2, do StVG, por, na sua qualidade de proprietário de um veículo automóvel, ter ordenado ou autorizado que uma pessoa conduzisse esse veículo sem carta.
As directivas relativas à carta de condução
4 As cartas de condução foram objecto de uma primeira harmonização através da adopção da Primeira Directiva 80/1263/CEE do Conselho, de 4 de Dezembro de 1980, relativa à criação de uma carta de condução comunitária (JO L 375, p. 1; EE 07 F2 p. 259), que, como o seu primeiro considerando indica, visa designadamente contribuir para a melhoria da segurança rodoviária e facilitar a circulação das pessoas que se estabelecem num Estado-Membro que não aquele em que fizeram o exame de condução ou que se deslocam na Comunidade.
5 Para esse efeito, a Directiva 80/1263 aproximou as normas nacionais na matéria, designadamente no que respeita aos sistemas nacionais de emissão das cartas de condução, às categorias de veículos e às condições de validade das referidas cartas. Instituiu também um modelo comunitário de carta de condução e um sistema de reconhecimento mútuo das cartas de condução pelos Estados-Membros, assim como a troca das cartas quando os titulares mudam a sua residência ou local de trabalho de um Estado-Membro para outro.
6 Por força do artigo 8. , n. 1, da referida directiva, se o titular de uma carta de condução nacional ou de uma carta de modelo comunitário válida, emitida por um Estado-Membro, adoptar residência habitual noutro Estado-Membro, a respectiva carta permanecerá válida nesse Estado no máximo durante o ano subsequente à mudança de residência. Dentro desse prazo, a pedido do titular e contra a entrega da sua carta, o Estado-Membro de acolhimento emitirá uma carta de condução de modelo comunitário da categoria ou categorias correspondentes, sem lhe impor, designadamente, a aprovação num exame prático e teórico nem o preenchimento de normas médicas. No entanto, este Estado pode recusar a troca da carta nos casos em que a sua regulamentação nacional, incluindo as normas médicas, obste à emissão da carta.
7 A Directiva 91/439/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, relativa à carta de condução (JO L 237, p. 1), realizou, por um lado, uma nova etapa na harmonização das disposições nacionais, designadamente quanto às condições de emissão das cartas e às categorias de veículos. Por outro lado, suprimiu a obrigação de troca da carta de condução em caso de mudança de Estado de residência habitual, o que, nos termos do seu nono considerando, constitui um obstáculo à livre circulação de pessoas e não pode ser admitido, tendo em conta os progressos já obtidos no âmbito da integração europeia.
8 Por força do artigo 1. , n. 2, da Directiva 91/439, as cartas de condução emitidas pelos Estados-Membros são mutuamente reconhecidas. O artigo 8. , n. 1, da mesma directiva dispõe que o titular de uma carta de condução válida emitida por um Estado-Membro e que tenha adquirido residência habitual noutro Estado-Membro pode solicitar a troca da sua carta por outra carta equivalente, sem todavia estar obrigado a isso.
9 Por força do seu artigo 12. , os Estados-Membros, após consulta da Comissão, deveriam adoptar até 1 de Julho de 1994 as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas necessárias para darem cumprimento à Directiva 91/439 a partir de 1 de Julho de 1996. O artigo 13. dispõe que a Directiva 80/1263 é revogada a partir dessa data.
Os factos do litígio no processo principal
10 S. Skanavi e K. Chryssanthakopoulos, nacionais gregos, fixaram residência na Alemanha, tendo tomado à Treuhand a empresa Guestrower Moebel GmbH (a seguir "Guestrower"). No momento dos factos no processo principal, a Guestrower era dirigida por K. Chryssanthakopoulos.
11 S. Skanavi, que residia na Alemanha desde 15 de Outubro de 1992, foi objecto de um controlo policial em 28 de Outubro de 1993, quando conduzia um veículo particular pertencente à Guestrower, com uma carta de condução emitida pelas autoridades gregas, sem possuir carta de condução alemã.
12 Perante estes factos, o Ministério Público junto do Landgericht Berlin pediu a condenação de cada um dos arguidos em quinze dias de multa à taxa diária de 200 DM, ou seja, 3 000 DM.
13 O juiz de reenvio entendeu que os arguidos tinham cometido por negligência as infracções de que são acusados, por S. Skanavi não ter procedido à troca da carta no prazo de um ano a partir da fixação da residência habitual na Alemanha. Contudo, considerou que a legislação alemã em causa poderia ser contrária ao disposto nos artigos 6. , 8. -A e 52. do Tratado.
14 A este respeito, o juiz nacional observou designadamente que a autorização para conduzir um veículo automóvel é, nas circunstâncias actuais, uma condição essencial para o exercício de uma profissão e que, por conseguinte, exigências excessivas podem afectar a livre circulação. Neste contexto, a obrigação de troca constituiria uma discriminação para com os nacionais de outros Estados-Membros que se estabelecem na Alemanha. Mesmo que a troca não esteja sujeita a qualquer condição especial, o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro e que conduza um veículo depois de expirado o prazo fixado para proceder à troca da carta seria equiparado a uma pessoa que nunca teve carta de condução ou a quem a carta de condução foi retirada. Com isso, estaria sujeito a penas de prisão ou multa e ficaria com antecedentes criminais, o que poderia também ter consequências para o exercício da sua profissão, como a revogação de uma concessão por falta de consciência profissional. Mesmo supondo que a obrigação de troca se justifique por razões objectivas, como a necessidade de verificar a autenticidade da carta ou de efectuar as inscrições suplementares eventualmente exigidas pela legislação alemã, as sanções previstas para a sua violação seriam desproporcionadas relativamente à gravidade da infracção.
15 Tendo em conta o que antecede, o Amtsgericht Tiergarten, de Berlim, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal a seguinte questão:
"É compatível com os artigos 6. , 8. -A e 52. do Tratado CE uma regulamentação nacional que exige que, no prazo de um ano a partir do momento em que o titular de uma carta de condução emitida por um Estado-Membro da CE fixou a sua residência habitual na República Federal da Alemanha, a carta de condução seja substituída por uma carta de condução alemã, sem o que o titular incorrerá na infracção de condução sem carta, punível com prisão até um ano ou multa?"
Quanto ao objecto da questão prejudicial
16 Deve declarar-se, a título liminar, que a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio incide sobre a interpretação de disposições do Tratado CE, quando os factos do processo principal ocorreram em 28 de Outubro de 1993, isto é, três dias antes da entrada em vigor do Tratado da União Europeia. Ora, embora o artigo 6. do Tratado CE reproduza, no essencial, o conteúdo do artigo 7. do Tratado CEE, e o artigo 52. não tenha sido modificado pelo Tratado da União Europeia, o artigo 8. -A é uma disposição nova que, no entender do referido órgão jurisdicional, poderia opor-se à aplicação da regulamentação nacional em causa no processo penal que tem de decidir.
17 Verifica-se assim que o juiz nacional poderia aplicar o princípio, vigente no direito nacional, da retroactividade da lei penal mais favorável e, por conseguinte, não aplicar o direito nacional na medida em que este fosse contrário às disposições do Tratado.
18 Assim, deve responder-se à questão submetida, uma vez que compete ao juiz nacional apreciar tanto a necessidade de um pedido prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal (v., designadamente, acórdão de 23 de Fevereiro de 1995, Bordessa e o., C-358/93 e C-416/93, Colect., p. I-361, n. 10).
Quanto à obrigação de trocar a carta de condução emitida por outro Estado-Membro
19 Com a sua questão, o órgão jurisdicional nacional pretende saber, em primeiro lugar, se, no estado actual do direito comunitário e antes da entrada em vigor da Directiva 91/439, os artigos 6. , 8. -A e 52. do Tratado se opõem a que um Estado-Membro exija que o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro troque essa carta por uma carta do Estado-Membro de acolhimento no prazo de um ano a contar da fixação da sua residência habitual no território desse Estado, para continuar a beneficiar aí do direito de conduzir um veículo automóvel.
20 A este respeito, deve recordar-se que, em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o artigo 6. do Tratado, que consagra o princípio geral da não discriminação em razão da nacionalidade, apenas tem vocação para se aplicar de modo autónomo às situações regidas pelo direito comunitário para as quais o Tratado não preveja normas específicas de não discriminação (v., designadamente, acórdão de 17 de Maio de 1994, Corsica Ferries, C-18/93, Colect., p. I-1783, n. 19).
21 Ora, o princípio da não discriminação foi posto em prática e concretizado, no domínio do direito de estabelecimento, pelo artigo 52. do Tratado.
22 Deve observar-se em seguida que o artigo 8. -A do Tratado, que enuncia de modo genérico o direito, de qualquer cidadão da União, de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros, tem expressão específica no artigo 52. do Tratado. Ora, como o processo principal é abrangido por esta última disposição, o Tribunal não tem que se pronunciar sobre a interpretação do artigo 8. -A.
23 No que respeita ao artigo 52. , o Tribunal já declarou no acórdão de 28 de Novembro de 1978, Choquet (16/78, Recueil, p. 2293, n. 4), que as regulamentações relativas à emissão e ao reconhecimento mútuo das cartas de condução pelos Estados-Membros têm simultaneamente influência directa e indirecta no exercício dos direitos garantidos pelas disposições do Tratado relativas à livre circulação de trabalhadores, à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços. Com efeito, tendo em conta a importância dos meios de transporte individuais, a posse de uma carta de condução devidamente reconhecida pelo Estado de acolhimento pode ter incidência no exercício efectivo, pelas pessoas abrangidas pelo direito comunitário, de um grande número de actividades profissionais, assalariadas ou independentes, e, mais genericamente, da liberdade de circulação.
24 No mesmo acórdão, no n. 7, o Tribunal considerou todavia que, tendo em conta as exigências da segurança rodoviária, o reconhecimento puro e simples das cartas de condução, a favor das pessoas que optam por fixar residência no território de um Estado-Membro que não aquele que lhes emitiu a carta de condução, não podia ser considerado sem um grau suficiente de harmonização das condições de emissão dessas cartas.
25 Nestas condições, competia ao Conselho realizar essa harmonização e prever que as cartas de condução emitidas pelos Estados-Membros fossem mutuamente reconhecidas, a fim de eliminar os entraves à livre circulação das pessoas que resultariam da obrigação de obter uma carta de condução emitida pelo Estado-Membro de acolhimento.
26 Ora, deve declarar-se, por um lado, que esses entraves só serão totalmente eliminados através da aplicação, a partir de 1 de Julho de 1996, da Directiva 91/439, que prevê no artigo 1. , n. 2, o reconhecimento mútuo, sem qualquer formalidade, das cartas de condução emitidas pelos Estados-Membros. Por outro lado, a obrigação imposta às pessoas que se estabelecem no território de um Estado-Membro, de trocar a carta de condução emitida por outro Estado-Membro por uma carta do Estado de acolhimento, constitui em si um obstáculo à livre circulação de pessoas, como o Conselho indicou no preâmbulo da referida directiva.
27 Todavia, atendendo à complexidade da matéria e às divergências que subsistiam entre as legislações dos Estados-Membros, o Conselho estava habilitado a efectuar progressivamente a harmonização necessária. Assim, podia validamente permitir aos Estados-Membros que impusessem, a título transitório, a obrigação de troca.
28 Nestes termos, deve responder-se à primeira parte da questão submetida que, no estado actual do direito comunitário e antes da entrada em vigor da Directiva 91/439, o artigo 52. do Tratado não se opõe a que um Estado-Membro exija que o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro troque essa carta por uma carta do Estado-Membro de acolhimento no prazo de um ano a contar da fixação da sua residência habitual no território desse Estado, para continuar a beneficiar aí do direito de conduzir um veículo automóvel.
Quanto às sanções previstas para a violação da obrigação de troca
29 Em segundo lugar, o órgão jurisdicional nacional pergunta se os artigos 6. , 8. -A e 52. do Tratado se opõem a que a condução de um veículo automóvel por uma pessoa que teria podido obter uma carta de condução do Estado de acolhimento por troca com a carta emitida por outro Estado-Membro, mas que não procedeu a essa troca no prazo fixado, seja equiparada à condução sem carta e seja por isso penalmente punida com prisão ou multa.
30 Pelas razões expostas nos n.os 20 a 22, o Tribunal só tem que se pronunciar sobre a interpretação do artigo 52.
31 A este respeito, deve declarar-se antes de mais que, por força das disposições da Directiva 80/1263, a carta de condução emitida por um Estado-Membro é reconhecida pelos outros Estados-Membros onde o titular não tenha a sua residência habitual e, durante um ano, mesmo no Estado onde tenha fixado a sua residência habitual.
32 Deve observar-se em seguida que, embora o titular possa ser obrigado a efectuar a troca da carta para continuar a beneficiar do direito de conduzir veículos automóveis no território do Estado-Membro de acolhimento depois de expirado o prazo de um ano, a sua carta de origem permanece válida no Estado-Membro que a emitiu e continua a ser reconhecida pelos outros Estados-Membros.
33 Por fim, embora seja certo que os Estados-Membros podem recusar a troca da carta de condução em determinadas circunstâncias expressamente previstas pela directiva, esta possibilidade não afecta o direito, de que beneficiam os titulares da carta, de obter a troca desta quando não se verificam essas circunstâncias excepcionais.
34 Daqui resulta que a emissão de uma carta de condução por um Estado-Membro por troca com a carta emitida por outro Estado-Membro não constitui o fundamento do direito de conduzir um veículo automóvel no território do Estado de acolhimento, que é directamente conferido pelo direito comunitário, e sim a confirmação da existência desse direito.
35 Nestas condições, a obrigação de troca que os Estados-Membros podem impor ao abrigo da directiva corresponde, no essencial, a exigências inerentes à gestão administrativa.
36 Não existindo regulamentação comunitária na matéria, os Estados-Membros continuam a ser competentes para punir a violação de tal obrigação. Todavia, resulta de jurisprudência constante relativa à inobservância das formalidades exigidas para a declaração do direito de residência de uma pessoa protegida pelo direito comunitário que os Estados-Membros não podem prever uma sanção desproporcionada que crie um entrave à livre circulação de pessoas, e que é especialmente esse o caso de uma pena de prisão (v., designadamente, acórdão de 12 de Dezembro de 1989, Messner, 265/88, Colect., p. 4209, n. 14). Devido à incidência que o direito de conduzir um veículo automóvel tem no exercício efectivo dos direitos que se prendem com a livre circulação de pessoas, as mesmas considerações impõem-se no que respeita à violação da obrigação de trocar a carta de condução.
37 Deve acrescentar-se que a equiparação da pessoa que não procedeu à troca da carta de condução à pessoa que conduz sem carta, o que implica a aplicação de sanções penais, mesmo de natureza pecuniária, como as que estão previstas na legislação nacional em causa, seria igualmente desproporcionada relativamente à gravidade da infracção, atendendo às consequências que daí resultam.
38 Efectivamente, como observou o órgão jurisdicional de reenvio, uma condenação penal poderia ter consequências para o exercício de uma profissão independente ou assalariada, designadamente para o acesso a certas actividades ou funções, o que constituiria uma restrição adicional e duradoura à liberdade de circulação das pessoas.
39 Assim, deve responder-se à segunda parte da questão submetida pelo órgão jurisdicional nacional que o artigo 52. do Tratado se opõe a que a condução de um veículo automóvel por uma pessoa que teria podido obter uma carta de condução do Estado de acolhimento por troca com a carta emitida por outro Estado-Membro, mas que não procedeu a essa troca no prazo fixado, seja equiparada à condução sem carta e seja por isso penalmente punida com prisão ou multa, atendendo às consequências que daí resultam, como as da ordem jurídica nacional em causa.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
40 As despesas efectuadas pelos Governos alemão, francês e do Reino Unido, bem como pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Amtsgericht Tiergarten, de Berlim, por despacho de 20 de Maio de 1994, rectificado por despacho de 26 de Julho de 1994, declara:
1) No estado actual do direito comunitário e antes da entrada em vigor da Directiva 91/439/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, relativa à carta de condução, o artigo 52. do Tratado CE não se opõe a que um Estado-Membro exija que o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro troque essa carta por uma carta do Estado-Membro de acolhimento no prazo de um ano a contar da fixação da sua residência habitual no território desse Estado, para continuar a beneficiar aí do direito de conduzir um veículo automóvel.
2) O artigo 52. do Tratado opõe-se a que a condução de um veículo automóvel por uma pessoa que teria podido obter uma carta de condução do Estado de acolhimento por troca com a carta emitida por outro Estado-Membro, mas que não procedeu a essa troca no prazo fixado, seja equiparada à condução sem carta e seja por isso penalmente punida com prisão ou multa, atendendo às consequências que daí resultam, como as da ordem jurídica nacional em causa.
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