Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
1. Praejudicielle spoergsmaal ° forelaeggelse for Domstolen ° nationale retsforskrifters raekkevidde ° spoergsmaalet, om en praejudiciel afgoerelse er noedvendig ° den nationale rets afgoerelse
(EF-traktaten, art. 177)
2. Tilnaermelse af lovgivningerne ° informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter ° tekniske forskrifter i direktiv 83/189' s forstand ° begreb ° nationale bestemmelser om vagtselskaber og materiel, som disse stiller til raadighed for forbrugerne
(Raadets direktiv 83/189, art. 1)
3. Tilnaermelse af lovgivningerne ° informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter ° pligt for medlemsstaterne til at fremsende ethvert udkast til teknisk forskrift til Kommissionen ° muligt for private at paaberaabe sig de relevante bestemmelser ° tilsidesaettelse af forpligtelsen ° betydning ° en ikke meddelt forskrift kan ikke bringes i anvendelse over for borgerne
(Raadets direktiv 83/189, art. 8 og 9)
4. Frie varebevaegelser ° kvantitative restriktioner ° foranstaltninger med tilsvarende virkning ° virksomhed som vagtselskab undergivet forudgaaende godkendelse ° tilladt
(EF-traktaten, art. 30)
Sammendrag
1. Som led i den praejudicielle procedure efter traktatens artikel 177 tilkommer det den nationale ret at vurdere raekkevidden af de nationale bestemmelser, og hvorledes de skal anvendes. Da den nationale ret under hensyn til sagens omstaendigheder bedst er i stand til at vurdere, hvorvidt en praejudiciel forelaeggelse er noedvendig for dens afgoerelse i sagen, kan de praejudicielle spoergsmaal ikke antages at vaere blevet uden genstand som foelge af, at nationale retsforskrifter er blevet afloest af andre.
2. En bestemmelse i national ret, hvorefter ingen maa drive virksomhed som vagtselskab uden forudgaaende ministeriel godkendelse, er ikke en teknisk forskrift i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1 i direktiv 83/189 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter, for saa vidt som en saadan bestemmelse alene indeholder betingelser for oprettelse af vagtselskaber og ikke specifikationer for produkterne.
Bestemmelser, som foreskriver en godkendelsesprocedure for alarmsystemer og -centraler, som skal vaere fulgt, inden virksomhederne markedsfoerer produkterne over for forbrugerne, udgoer derimod tekniske forskrifter, for saa vidt som disse bestemmelser indeholder detaljerede regler om bl.a de krav, som stilles til kvalitetsproevning og paalidelighed, og som kraeves opfyldt, for at et alarmsystem eller en alarmcentral kan godkendes og markedsfoeres i den paagaeldende stat.
Kvalifikationen af en bestemmelse, hvorefter de omhandlede produkter ikke maa markedsfoeres, foer de er godkendt efter en fremgangsmaade, der skal fastsaettes administrativt, afhaenger af bestemmelsens retsvirkninger ifoelge national ret. Saafremt en saadan bestemmelse ifoelge national ret alene giver bemyndigelse til at udstede administrative forskrifter, hvis regler er bindende for de beroerte, og saaledes ikke i sig selv medfoerer retsvirkninger for borgerne, er den ikke en teknisk forskrift i direktivets forstand. Hvis den derimod paalaegger de beroerte virksomheder pligt til at ansoege om forudgaaende godkendelse for deres materiel, maa den anses for at vaere en teknisk forskrift, ogsaa selv om de forudsatte administrative regler ikke er blevet udstedt.
3. Artikel 8 og 9 i direktiv 83/189 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at meddele Kommissionen samtlige udkast til tekniske forskrifter, der er omfattet af direktivet, og til at udsaette udstedelsen og ikrafttraedelsen et vist tidsrum, medmindre der foreligger presserende grunde, skal fortolkes saaledes, at borgerne kan paaberaabe sig dem for en national ret, og at det paahviler denne at afslaa at anvende en national teknisk forskrift, der ikke er blevet meddelt i overensstemmelse med direktivet.
Ved at paalaegge medlemsstaterne en praecis forpligtelse til at meddele udkast inden de vedtages, er disse bestemmelser ud fra et indholdsmaessigt synspunkt ubetingede og tilstraekkeligt praecise. En fortolkning af direktivet, hvorefter en tilsidesaettelse af meddelelsespligten maa anses for en vaesentlig proceduremangel, der kan medfoere, at de paagaeldende tekniske forskrifter ikke kan bringes i anvendelse over for borgerne, kan styrke effektiviteten af den praeventive faellesskabskontrol, som direktivet har foreskrevet med det formaal at sikre varernes frie bevaegelighed.
4. Traktatens artikel 30 er ikke til hinder for en national bestemmelse, hvorefter ingen kan drive virksomhed som vagtselskab uden forudgaaende ministeriel godkendelse. For saa vidt som en saadan bestemmelse opstiller en betingelse for, at en virksomhed kan etablere sig og drive virksomhed som vagtselskab, falder den ikke ind under anvendelsesomraadet for artikel 30.
Parter
I sag C-194/94,
angaaende en anmodning, som Tribunal de commerce de Liège (Belgien) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i de for naevnte ret verserende sager,
CIA Security International SA
mod
Signalson SA,
Securitel SPRL,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 30 og Raadets direktiv 83/189/EOEF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT L 109, s. 8), som aendret ved Raadets direktiv 88/182/EOEF af 22. marts 1988 (EFT L 81, s. 75),
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C.N. Kakouris, D.A.O. Edward og J.-P. Puissochet samt dommerne G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann (refererende dommer), J.L. Murray, H. Ragnemalm og L. Sevón,
generaladvokat: M.B. Elmer
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer Louterman-Hubeau,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
° CIA Security International SA ved advokat C. van Rutten, Liège
° Signalson SA ved advokat V.-V. Dehin, Liège
° Securitel SPRL ved advokat J.-L. Brandenberg, Liège
° den belgiske regering ved directeur d' administration J. Devadder, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget
° den tyske regering ved Ministerialrat E. Roeder, Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtiget
° den nederlandske regering ved juridisch adviseur A. Bos, som befuldmaegtiget
° Det Forenede Kongerige ved S. Braviner, Treasury Solicitor' s Department, og Barrister E. Sharpston, som befuldmaegtigede
° Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent R. Wainwright og J.-F. Pasquier, der er udstationeret som national ekspert ved Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 5. juli 1995 er afgivet mundtlige indlaeg af CIA Security International SA ved advokat C. van Rutten, af Signalson SA ved advokat V.-V. Dehin, af den belgiske regering ved conseiller adjoint D. Jacob, Indenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, af den nederlandske regering ved adjunct-juridisch adviseur J.S. van den Oosterkamp, af Det Forenede Kongerige ved S. Braviner og E. Sharpston og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved R. Wainwright og J.-F. Pasquier,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 24. oktober 1995,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved dom af 20. juni 1994, indgaaet til Domstolen den 4. juli 1994, har Tribunal de commerce de Liège i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen seks praejudicielle spoergsmaal om fortolkningen af traktatens artikel 30 og Raadets direktiv 83/189/EOEF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT L 109, s. 8, herefter "direktiv 83/189"), som aendret ved Raadets direktiv 88/182/EOEF af 22. marts 1988 (EFT L 81, s. 75).
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under sager mellem selskabet CIA Security International (herefter "CIA Security") og selskaberne Signalson og Securitel, der som vagtselskaber alle tre er omfattet af den belgiske lov af 10. april 1990 om overvaagningsvirksomhed, vagtselskaber og intern overvaagningstjeneste (herefter "vagtselskabsloven").
3 Det hedder i lovens artikel 1, stk. 3: "Ved vagtselskab forstaas i denne lov enhver fysisk eller juridisk person, som udoever virksomhed, der bestaar i til tredjemand, fast eller lejlighedsvis, at levere tjenesteydelser med hensyn til udvikling, installation og vedligeholdelse af alarmsystemer og -centraler."
4 I vagtselskabslovens artikel 1, stk. 4, hedder det: "Denne artikel omfatter alarmsystemer og -centraler, som er beregnet til at forebygge eller konstatere forseelser mod personer eller formuegenstande".
5 I lovens artikel 4 bestemmes foelgende: "Ingen kan drive virksomhed som vagtselskab uden Indenrigsministeriets forudgaaende godkendelse. Godkendelse meddeles kun, saafremt virksomheden opfylder betingelserne i denne lov og de betingelser med hensyn til soliditet og det tekniske udstyrs indretning, som fastsaettes af Kongen ...".
6 Ved artikel 12 i vagtselskabslovens bestemmes: "De i artikel 1, stk. 4, omhandlede alarmsystemer og -centraler og disses bestanddele maa ikke markedsfoeres eller paa nogen som helst maade stilles til raadighed for brugerne, foer de er godkendt efter en fremgangsmaade, der fastsaettes af Kongen ...".
7 Ved kongelig anordning af 14. maj 1991 er der fastsat en fremgangsmaade for godkendelse af de alarmsystemer og -centraler, der er omfattet af loven af 10. april 1990 om overvaagningsvirksomhed, vagtselskaber og intern overvaagningsvirksomhed (herefter "anordningen af 14. maj 1991").
8 I anordningens artikel 2, stk. 1, bestemmes det, at fabrikanter, importoerer, grossister og andre fysiske eller juridiske personer ikke i Belgien maa markedsfoere nyt materiel eller paa nogen som helst maade stille saadant materiel til raadighed for brugerne, hvis det ikke forinden er godkendt af en hertil oprettet kommission, herefter benaevnt "materielkommissionen".
9 Af anordningens artikel 4-7 fremgaar, at der, inden eventuel godkendelse meddeles, skal foretages en undersoegelse og afproevning af materiellet.
10 Ifoelge artikel 5 bestaar undersoegelsen i identifikation af materiellet, kontrol af de elektroniske kredsloeb i forhold til de dokumenter, fabrikanten har fremlagt, samt kontrol af de minimumskrav, der stilles. De proever, der foretages paa materiellet omfatter ifoelge artikel 6 i anordningen af 14. maj 1991 funktionel aekvivalens, mekaniske egenskaber, de mekaniske og/eller elektroniske funktioners paalidelighed, ufoelsomhed over for falske alarmer og beskyttelse mod misbrug og forsoeg paa at saette materiellet ud af brug. Med henblik herpaa undergives materiellet de proever, der fremgaar af anordningens bilag 3 og 4.
11 Af artikel 8 i anordningen af 14. maj 1991 fremgaar foelgende: "Hvis ansoegeren ved hjaelp af de noedvendige dokumenter godtgoer, at materiellet har vaeret undergivet proever, som mindst svarer til de i artikel 7 beskrevne proever, af et laboratorium, der er godkendt i en anden af EOEF' s medlemsstater, ifoelge EOEF' s normer, og at det er blevet godkendt dér inden for de sidste tre aar foer ansoegningens indgivelse, skal det i artikel 4, stk. 1, omhandlede organ kun undergive materiellet de proever, som ikke er blevet foretaget i den anden medlemsstat."
12 Det fremgaar endvidere af sagens akter, at anordningen af 14. maj 1991 ikke var meddelt Kommissionen i overensstemmelse med den i direktiv 83/189 fastsatte informationsprocedure med hensyn til tekniske forskrifter, og at den belgiske regering i februar 1993 fremsendte et nyt udkast til kongelig anordning om godkendelsesprocedure for alarmsystemer og -centraler, efter at Kommissionen havde fremsat en begrundet udtalelse i henhold til EOEF-traktatens artikel 169. Dette udkast, der blev vedtaget den 31. marts 1994, er i det vaesentlige identisk med anordningen af 14. maj 1991, der samtidig ophaevedes, idet dog artikel 8 i anordningen af 14. maj 1991 blev aendret i overensstemmelse med Kommissionens forslag.
13 De tre parter i hovedsagerne er konkurrenter, hvis virksomhed navnlig bestaar i fremstilling og salg af alarmsystemer og -centraler.
14 CIA Security anlagde den 21. januar 1994 sager ved Tribunal de commerce de Liège med paastand om, at Signalson og Securitel tilpligtedes at bringe den uredelige adfaerd, de havde udvist i januar 1994 til ophoer. Sagsoegeren stoettede navnlig sine paastande paa artikel 93 og 95 i den belgiske lov af 14. juli 1991 om markedsfoering, hvorefter det er forbudt at handle i strid med god markedsfoeringsskik. CIA Security gjorde saaledes gaeldende, at Signalson og Securitel havde kraenket sagsoegerens aere, idet de bl.a. havde haevdet, at et tyverisikringssystem, som sagsoegeren forhandler ° "Andromède" ° ikke opfyldte de krav, der stilles i henhold til de belgiske retsforskrifter om sikkerhedssystemer.
15 Signalson og Securitel fremsatte en raekke selvstaendige modkrav, principalt at der blev nedlagt forbud mod, at CIA Security fortsat udoevede virksomhed, idet selskabet ikke havde godkendelse som vagtselskab, og det forhandlede et ikke-godkendt alarmsystem.
16 Tribunal de commerce de Liège fandt, at selv om paastandene i sagerne og de fremsatte modkrav angik uredelig adfaerd, der er forbudt ifoelge markedsfoeringsloven, skulle den belgiske lov om vagtselskaber og anordningen af 14. maj 1991 imidlertid tages i betragtning ved bedoemmelsen heraf.
17 Den forelaeggende ret fandt endvidere, at hvis CIA Security havde overtraadt vagtselskabsloven og anordningen af 14. maj 1991, maatte sagerne eventuelt afvises som foelge af manglende soegsmaalsinteresse, og at Signalson og Securitel, hvis vagtselskabsloven og anordningen af 14. maj 1991 maatte anses for at vaere uforenelige med faellesskabsretten, ikke kunne stoette deres modkrav om, at adfaerden skulle bringes til ophoer, paa en overtraedelse af disse bestemmelser.
18 Da Tribunal de commerce de Liège naerede tvivl om, hvorvidt de belgiske forskrifter var forenelige med traktatens artikel 30, og da den konstaterede, at de ikke havde vaeret meddelt Kommissionen i overensstemmelse med direktiv 83/189, foer de blev udstedt, besluttede retten at udsaette sagen og at forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1) Er bestemmelserne i loven af 10. april 1990 om overvaagningsvirksomhed, vagtselskaber og intern overvaagningstjeneste, naermere betegnet artikel 4 og 12, udtryk for kvantitative indfoerselsrestriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, som er forbudt i henhold til EOEF-traktatens artikel 30?
2) Er den kongelige anordning af 14. maj 1991 om fastsaettelse af fremgangsmaaden for godkendelse af de af loven af 10. april 1990 omhandlede alarmsystemer og -centraler, navnlig artikel 2 og 8, forenelig med traktatens artikel 30, hvorefter kvantitative indfoerselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion er forbudt?
3) Indeholder loven af 10. april 1990, navnlig i artikel 4 og 12, tekniske forskrifter, som forinden vedtagelsen skulle have vaeret meddelt Kommissionen i henhold til artikel 8 i direktiv 83/189/EOEF?
4) Indeholder den kongelige anordning af 14. maj 1991, navnlig i artikel 2 og 8, tekniske forskrifter, som forinden udstedelsen skulle have vaeret meddelt Kommissionen i henhold til artikel 8 i direktiv 83/189/EOEF?
5) Er bestemmelserne i Raadets direktiv 83/189/EOEF om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter, navnlig artikel 8 og 9, ubetingede og tilstraekkeligt praecise til, at de kan paaberaabes af borgerne ved en national ret?
6) Paahviler det en national ret i henhold til faellesskabsretten og i overensstemmelse med den beskyttelse, der ifoelge denne tilkommer borgerne, at afslaa at anvende en national teknisk forskrift, som ikke er blevet meddelt Kommissionen af den medlemsstat, der har vedtaget den, i henhold til forpligtelsen i artikel 8 i Raadets direktiv 83/189/EOEF?"
Indledende bemaerkninger
19 Indledningsvis bemaerkes, at den belgiske regering, Signalson og Securitel har anfoert, at ethvert spoergsmaal om, hvorvidt anordningen af 14. maj 1991 er forenelig med faellesskabsretten, er blevet uden genstand, idet den nationale ret, der skal traeffe afgoerelse i sagen, i denne type af sager skal anvende den lovgivning, der er gaeldende paa det tidspunkt, hvor afgoerelsen traeffes, og anordningen af 14. maj 1991 efter sagens anlaeg er blevet afloest af kongelig anordning af 31. marts 1994, der, ogsaa efter Kommissionens opfattelse, er i overensstemmelse med faellesskabsretten.
20 Denne opfattelse kan ikke tiltraedes. Af Domstolens praksis fremgaar nemlig, at det tilkommer den nationale ret at vurdere raekkevidden af de nationale bestemmelser, og hvorledes de skal anvendes (jf. bl.a. dom af 7.12.1995, Ayuntamiento de Ceuta, C-45/94, Sml. I, s. 4385). Da den nationale ret under hensyn til sagens omstaendigheder bedst er i stand til at vurdere, hvorvidt en praejudiciel forelaeggelse er noedvendig for dens afgoerelse i sagen, kan de praejudicielle spoergsmaal ikke antages at vaere blevet uden genstand som foelge af, at anordningen af 14. maj 1991 er blevet afloest af den kongelige anordning af 31. marts 1994.
21 Herefter findes tredje, fjerde, femte og sjette praejudicielle spoergsmaal at burde besvares foerst.
Tredje og fjerde spoergsmaal
22 Med tredje og fjerde spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige oplyst, om bestemmelser som artikel 4 og 12 i vagtselskabsloven og anordningen af 14. maj 1991 er tekniske forskrifter, som skulle have vaeret meddelt Kommissionen i overensstemmelse med artikel 8 i direktiv 83/189, inden de blev udstedt.
23 Begrebet "teknisk forskrift" defineres i artikel 1, nr. 5, i direktiv 83/189 som "tekniske specifikationer, herunder de administrative bestemmelser, der gaelder herfor, som retligt eller faktisk skal overholdes, for at et produkt kan markedsfoeres eller anvendes i en medlemsstat eller i en vaesentlig del af denne stat, bortset fra de specifikationer, som de lokale myndigheder fastsaetter". Ifoelge samme artikels nr. 1 forstaas ved "' tekniske specifikationer' , en specifikation, der indeholdes i et dokument, som fastlaegger karakteristika for et produkt, som f.eks. kvalitet, brugsegenskaber, sikkerhed, dimensioner, herunder terminologiske forskrifter for varen, symboler, proevning og proevningsmetoder, emballering, maerkning eller etikettering ...".
24 Det skal for det foerste undersoeges, om en bestemmelse som vagtselskabslovens artikel 4 er en teknisk forskrift i direktiv 83/189' s forstand.
25 Dette spoergsmaal maa besvares benaegtende, idet tekniske forskrifter i direktiv 83/189' s forstand er specifikationer, der fastlaegger karakteristika for produkterne, mens artikel 4 alene indeholder betingelserne for oprettelse af vagtselskaber.
26 For saa vidt angaar anordningen af 14. maj 1991 bemaerkes, at denne indeholder detaljerede regler om bl.a. de krav, som stilles til kvalitetsproevning og paalidelighed, og som kraeves opfyldt, for at et alarmsystem eller en alarmcentral kan godkendes og markedsfoeres i Belgien. Disse regler er foelgelig tekniske forskrifter i direktiv 83/189' s forstand.
27 Med hensyn til vagtselskabslovens artikel 12 bemaerkes, at det heri er bestemt, at de omhandlede produkter ikke maa markedsfoeres, foer de er godkendt efter en fremgangsmaade, der fastsaettes af Kongen. Denne fremgangsmaade er blevet fastsat ved anordningen af 14. maj 1991.
28 Ifoelge Kommissionen og CIA Security maa lovens artikel 12 vaere en teknisk forskrift i direktivets forstand, mens Signalson, Det Forenede Kongerige og den belgiske regering i deres skriftlige indlaeg har gjort gaeldende, at der herved kun er tale om en rammelov, der ikke indeholder nogen form for tekniske forskrifter i direktiv 83/189' s forstand.
29 Hertil bemaerkes, at en bestemmelse maa anses for at vaere en teknisk forskrift i direktiv 83/189' s forstand, naar den medfoerer selvstaendige retsvirkninger. Saafremt bestemmelsen ifoelge national ret alene giver bemyndigelse til at udstede administrative forskrifter, hvis regler er bindende for de beroerte, og saaledes ikke i sig selv medfoerer retsvirkninger for borgerne, er den ikke en teknisk forskrift i direktivets forstand (jf. dom af 1.6.1994, sag C-317/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2039, praemis 26). I denne forbindelse bemaerkes, at medlemsstaterne i medfoer af artikel 8, stk. 1, foerste led, i direktiv 83/189 samtidig med udkastet til tekniske forskrifter skal give underretning om bemyndigelsesgrundlaget, hvis kendskab hertil er noedvendigt med henblik paa at vurdere raekkevidden af udkastet.
30 En bestemmelse maa derimod, som den belgiske regering har anfoert i retsmoedet, anses for at vaere en teknisk forskrift i direktiv 83/189' s forstand, naar den paalaegger de beroerte virksomheder pligt til at ansoege om forudgaaende godkendelse for deres materiel, ogsaa selv om de forudsatte administrative regler ikke er blevet udstedt.
31 Det tredje og fjerde spoergsmaal skal derfor besvares med, at en bestemmelse som vagtselskabslovens artikel 4 ikke er en teknisk forskrift i direktiv 83/189' s forstand, hvorimod bestemmelser som dem, der er indeholdt i den kongelige anordning af 14. maj 1991, er tekniske forskrifter, og kvalifikationen af en bestemmelse som vagtselskabslovens artikel 12 afhaenger af bestemmelsens retsvirkninger ifoelge national ret.
Femte og sjette spoergsmaal
32 Med femte og sjette spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige oplyst, om bestemmelserne i direktiv 83/189, navnlig artikel 8 og 9, er ubetingede og tilstraekkeligt praecise, saaledes at de kan goeres gaeldende af borgerne for en national ret, som skal afslaa at anvende en national teknisk forskrift, hvis denne ikke er blevet meddelt i overensstemmelse med direktivet.
33 Det bestemmes i direktivets artikel 8, stk. 1 og 2:
"1. Medlemsstaterne sender straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der blot er tale om gengivelse af en international eller europaeisk standard i dens helhed, i hvilket tilfaelde det vil vaere tilstraekkeligt at oplyse herom; de giver tillige kort Kommissionen underretning om grundene til, at det er noedvendigt at indfoere en saadan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgaar af udkastet. Medlemsstaterne giver i givet fald samtidig underretning om teksten til de tilgrundliggende vaesentligste og direkte beroerte love og administrative bestemmelser, hvis kendskab hertil er noedvendig med henblik paa at vurdere raekkevidden af udkastet til teknisk forskrift.
Kommissionen underretter straks de oevrige medlemsstater om udkastet; den kan desuden forelaegge det til udtalelse for det i artikel 5 omhandlede udvalg og eventuelt for det udvalg, der er kompetent paa det paagaeldende omraade.
2. Kommissionen og medlemsstaterne kan indgive bemaerkninger til den medlemsstat, der har givet meddelelse om et udkast til teknisk forskrift, og vedkommende medlemsstat skal ved den videre udformning af den tekniske forskrift tage videst muligt hensyn dertil."
34 Direktivets artikel 9 er affattet saaledes:
"Med forbehold af stk. 2 og 2a udsaetter medlemsstaterne vedtagelsen af et udkast til teknisk forskrift seks maaneder regnet fra datoen for den i artikel 8, stk. 1, omhandlede meddelelse, hvis Kommissionen eller en anden medlemsstat inden tre maaneder efter samme dato afgiver en udfoerlig udtalelse om, at den paataenkte foranstaltning boer aendres for at fjerne eller mindske eventuelle hindringer for den frie vareudveksling, som kunne resultere af foranstaltningen. Den paagaeldende medlemsstat underretter Kommissionen om, hvordan den agter at foelge en saadan udfoerlig udtalelse op. Kommissionen fremkommer med bemaerkninger hertil.
2. Den i stk. 1 omtalte frist er paa tolv maaneder, hvis Kommissionen inden tre maaneder efter den i artikel 8, stk. 1, omhandlede meddelelse giver udtryk for, at den agter at foreslaa eller vedtage et direktiv paa omraadet.
2a. Saafremt Kommissionen konstaterer, at en meddelelse efter artikel 8, stk. 1, vedroerer et omraade, der er omfattet af et forslag til direktiv eller til forordning, som er forelagt for Raadet, underretter den inden tre maaneder efter meddelelsen vedkommende medlemsstat herom.
Medlemsstaterne undlader at vedtage tekniske forskrifter paa et omraade, der er omfattet af et forslag til direktiv eller til forordning, som Kommissionen forelaegger Raadet inden fremsendelsen af den i artikel 8, stk. 1, omhandlede meddelelse, inden for en frist paa tolv maaneder regnet fra datoen for forelaeggelsen af naevnte forslag.
Der kan ikke foretages kumulativ anvendelse af stk. 1, 2 og 2a, i naervaerende artikel.
3. Stk. 1, 2 og 2a finder ikke anvendelse, hvis en medlemsstat af presserende grunde, der vedroerer beskyttelsen af menneskers og dyrs sundhed, beskyttelsen af planter eller sikkerheden, er noedt til i loebet af meget kort tid at udarbejde tekniske forskrifter og straks at vedtage og saette dem i kraft, uden at der er mulighed for samraad. Ved den i artikel 8 omhandlede meddelelse orienterer denne medlemsstat om, hvad der har berettiget til at traeffe foranstaltningerne saa hurtigt. Kommissionen traeffer passende foranstaltninger i tilfaelde af misbrug af denne fremgangsmaade."
35 I direktivets artikel 10 er det bestemt, at "artikel 8 og 9 ... ikke [finder] anvendelse, naar medlemsstaterne opfylder deres forpligtelser, der foelger af EF-direktiver og -forordninger; dette gaelder ligeledes for forpligtelser, der foelger af en international aftale, saafremt disse medfoerer vedtagelse af ensartede tekniske specifikationer i Faellesskabet."
36 Det bemaerkes, at Kommissionen allerede i 1986 i en meddelelse (86/C 245/05, EFT 1986 C 245, s. 4) tog stilling til det problem, Tribunal de commerce de Liège har rejst i sine to sidste spoergsmaal. I meddelelsen fastslog Kommissionen dels, at direktivet saetter Kommissionen og de oevrige medlemsstater i stand til at spille en afgoerende rolle, naar det gaelder om at forhindre, at der laegges nye tekniske hindringer i vejen for handelen, dels, at medlemsstaternes forpligtelser er klare og utvetydige for saa vidt som:
° medlemsstaterne skal give meddelelse om alle forslag til tekniske forskrifter, som omfattes af direktivet
° de automatisk skal udsaette vedtagelsen af forslag til tekniske forskrifter i tre maaneder, medmindre det drejer sig om de saerlige tilfaelde, som omfattes af direktivets artikel 9, stk. 3
° de skal udsaette vedtagelsen af forslaget til tekniske forskrifter i yderligere tre eller ni maaneder, afhaengigt af om der er rejst indvendinger eller planlaegges faellesskabslovgivning.
Kommissionen fastslog endelig, at hvis medlemsstaterne ikke overholder deres forpligtelser i henhold til direktivet, kan der opstaa alvorlige huller i det interne marked, og dette kan skade handelen.
37 Af meddelelsen fremgaar, at Kommissionen heraf udleder, "at en teknisk forskrift som omfattes af direktiv 83/189/EOEF, [ikke] kan goeres bindende for tredjemand i en given medlemsstats retssystem, hvis denne medlemsstat har vedtaget forslaget uden at anmelde det til Kommissionen og overholde forpligtelsen til udsaettelse. Det er saaledes Kommissionens opfattelse, at procederende parter har ret til at forvente, at de nationale domstole afslaar at haandhaeve nationale tekniske forskrifter, der ikke er blevet anmeldt saaledes som paabudt i Faellesskabets lovgivning."
38 Under naervaerende sag har Kommissionen fastholdt denne fortolkning af direktiv 83/189, som CIA Security har tilsluttet sig.
39 Den tyske og den nederlandske regering samt Det Forenede Kongerige er uenige i denne fortolkning og er derimod af den opfattelse, at tekniske forskrifter i direktiv 83/189' s forstand kan goeres gaeldende over for borgerne, ogsaa selv om de er udstedt, uden at forpligtelserne i henhold til direktivet er blevet iagttaget. Argumentationen til stoette for denne fortolkning vil blive gennemgaaet nedenfor.
40 Indledningsvis bemaerkes, at direktiv 83/189 har til formaal gennem en praeventiv kontrol at sikre varernes frie bevaegelighed, der er en del af Faellesskabets grundlag. En saadan kontrol er hensigtsmaessig i det omfang, tekniske forskrifter, som er omfattet af direktivet, kan udgoere hindringer for varesamhandelen mellem medlemsstater, idet saadanne kun kan tillades, saafremt de er noedvendige for at tilgodese tvingende hensyn af almen interesse. Den kontrol, der er indfoert ved direktivet, er effektiv, for saa vidt som samtlige udkast til tekniske forskrifter paa dette omraade skal meddeles og/eller udstedelsen og ikraftsaettelsen af disse skal udsaettes i de i artikel 9 anfoerte tidsrum, medmindre presserende grunde berettiger, at der goeres undtagelse.
41 Meddelelsen og suspensionsperioden giver saaledes Kommissionen og de oevrige medlemsstater mulighed for dels at undersoege, om forslaget vil skabe hindringer for samhandelen i strid med EF-traktaten, eller hindringer, som boer soeges undgaaet ved vedtagelse af faelles eller harmoniserede foranstaltninger, dels at foreslaa aendringer i de paataenkte nationale foranstaltninger. Denne procedure giver endvidere Kommissionen mulighed for at foreslaa og udstede faellesskabsbestemmelser til regulering af det omraade, paa hvilket der paataenkes foranstaltninger.
42 Det bemaerkes endvidere, at det af fast praksis fremgaar, at naar direktivbestemmelser ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, kan der stoettes ret herpaa over for enhver national regel, der ikke er i overensstemmelse med direktivet (jf. dom af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53 og af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357).
43 Det Forenede Kongerige har anfoert, at bestemmelserne i direktiv 83/189 ikke opfylder disse krav, da meddelelsesproceduren omfatter en raekke upraecise led.
44 Denne opfattelse kan ikke tiltraedes. Artikel 8 og 9 i direktiv 83/189 paalaegger medlemsstaterne en praecis forpligtelse til at meddele udkast til tekniske forskrifter til Kommissionen, inden de vedtages. Da disse artikler ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, kan de goeres gaeldende af borgerne for nationale domstole.
45 Herefter skal det undersoeges, hvilke retsvirkninger det har, saafremt medlemsstaterne undlader at overholde deres meddelelsespligt, herunder naermere bestemt, om direktiv 83/189 skal fortolkes saaledes, at en tilsidesaettelse af meddelelsespligten maa anses for en proceduremangel i forbindelse med vedtagelsen af de paagaeldende tekniske forskrifter, der medfoerer, at disse bliver uanvendelige og foelgelig ikke kan goeres gaeldende over for borgerne.
46 Den tyske og den nederlandske regering samt Det Forenede Kongerige finder, at direktiv 83/189 udelukkende vedroerer forholdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen, at direktivet alene paalaegger medlemsstaterne forpligtelser med hensyn til fremgangsmaaden ved udstedelse af tekniske forskrifter, men ikke beroerer deres kompetence til at udstede de paagaeldende regler, naar suspensionsperioden er udloebet, og at direktivet ikke indeholder udtrykkelige bestemmelser om de eventuelle konsekvenser af, at disse forpligtelser ikke overholdes.
47 I denne forbindelse bemaerkes for det foerste, at ingen af disse omstaendigheder er til hinder for, at en tilsidesaettelse af direktiv 83/189 medfoerer, at de paagaeldende tekniske forskrifter ikke kan bringes i anvendelse.
48 Et saadant resultat af, at forpligtelser i henhold til direktiv 83/189 tilsidesaettes, forudsaetter ikke en udtrykkelig bestemmelse herom. Som allerede naevnt har direktivet utvivlsomt til formaal at beskytte varernes frie bevaegelighed gennem en praeventiv kontrol, ligesom meddelelsespligten er et vaesentligt led i gennemfoerelsen af denne faellesskabskontrol. Kontrollens effektivitet styrkes i det omfang, direktivet fortolkes saaledes, at en tilsidesaettelse af meddelelsespligten maa anses for en vaesentlig proceduremangel, der kan medfoere, at de paagaeldende tekniske forskrifter ikke kan bringes i anvendelse over for borgerne.
49 Det bemaerkes endvidere, at en saadan fortolkning af direktivet er i overensstemmelse med dom af 13. juli 1989 (sag 380/87, Enichem Base m.fl., Sml. s. 2491, praemis 19-24). I denne dom, i hvilken Domstolen tog stilling til medlemsstaternes forpligtelse til at give Kommissionen underretning om udkast til nationale regler vedroerende anvendelse af en bestemmelse i Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 39), fastslog Domstolen, at det hverken paa grundlag af ordlyden eller formaalet med direktivbestemmelsen kunne antages, at medlemsstaternes undladelse af at opfylde forpligtelsen til forudgaaende underretning i sig selv kunne medfoere, at regler, der var vedtaget saaledes, blev retsstridige. I denne forbindelse bemaerkede Domstolen udtrykkeligt, at den paagaeldende bestemmelse alene paalagde en forpligtelse til forhaandsunderretning, der ikke gjorde reglernes ikrafttraedelse betinget af Kommissionens udtrykkelige eller stiltiende accept og ikke fastsatte nogen procedure for en undersoegelse af udkastene paa faellesskabsplan. Domstolen fastslog herefter, at den paagaeldende direktivbestemmelse vedroerte forholdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen, men derimod ikke skabte nogen ret for private, der ville vaere overtraadt, saafremt en medlemsstat tilsidesatte sin pligt til paa forhaand at underrette Kommissionen om de udkast til regler, den havde udarbejdet.
50 I den foreliggende sag har direktivet i modsaetning hertil ikke alene til formaal at sikre underretning af Kommissionen, men netop, som allerede naevnt i praemis 41, mere generelt, at fjerne eller mindske handelshindringerne, at underrette de oevrige medlemsstater om tekniske forskrifter, som en stat paataenker, at give Kommissionen og de oevrige medlemsstater den frist, der er noedvendig for at kunne reagere og foreslaa en aendring, der kan afsvaekke begraensningerne i de frie varebevaegelser som foelge af den paataenkte foranstaltning, og at sikre Kommissionen den noedvendige frist til at fremsaette forslag til et harmoniseringsdirektiv. Ordlyden af artikel 8 og 9 i direktiv 83/189 er i oevrigt klar, idet der heri er fastsat en procedure for undersoegelse af udkast til nationale forskrifter paa faellesskabsplan, og tidspunktet for forskrifternes ikrafttraeden er betinget af Kommissionens udtrykkelige eller stiltiende accept.
51 Det skal endelig undersoeges, om der, som Det Forenede Kongerige bl.a. har anfoert, goer sig saerlige grunde gaeldende med hensyn til direktiv 83/189, der er til hinder for, at det kan fortolkes saaledes, at tekniske forskrifter, der er vedtaget i strid med direktivet, ikke kan bringes i anvendelse over for tredjemand.
52 Det er herved navnlig blevet gjort gaeldende, at der ville opstaa en lakune i den paagaeldende nationale lovgivning, saafremt det ikke var muligt at anvende saadanne regler over for tredjemand, hvilket ville kunne medfoere alvorlige vanskeligheder, navnlig med hensyn til sikkerhedsbestemmelser.
53 Denne argumentation kan ikke tiltraedes. En medlemsstat kan saaledes anvende den i artikel 9, stk. 3, i direktiv 83/189 omhandlede hasteprocedure, saafremt den af de i denne bestemmelse anfoerte grunde finder det paakraevet i loebet af meget kort tid at udarbejde tekniske forskrifter og straks vedtage og saette dem i kraft, uden at der er mulighed for samraad.
54 Det foelger af det anfoerte, at direktiv 83/189 skal fortolkes saaledes, at en tilsidesaettelse af meddelelsespligten medfoerer, at de paagaeldende tekniske forskrifter ikke kan bringes i anvendelse, saaledes at de foelgelig ikke kan goeres gaeldende over for borgerne.
55 Femte og sjette spoergsmaal skal herefter besvares med, at bestemmelserne i artikel 8 og 9 i direktiv 83/189 skal fortolkes saaledes, at borgerne kan paaberaabe sig dem for en national ret, og at det paahviler denne at afslaa at anvende en national teknisk forskrift, der ikke er blevet meddelt i overensstemmelse med direktivet.
De to foerste spoergsmaal
56 Med sit foerste og andet spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige oplyst, om traktatens artikel 30 er til hinder for nationale bestemmelser som vagtselskabslovens artikel 4 og 12 og anordningen af 14. maj 1991.
57 Henset til besvarelserne af tredje, fjerde, femte og sjette praejudicielle spoergsmaal er det ufornoedent at besvare de to foerste praejudicielle spoergsmaal, i det omfang de vedroerer i vagtselskabslovens artikel 12 og anordningen af 14. maj 1991, der ikke kan goeres gaeldende over for borgerne. Det er foelgelig alene noedvendigt at besvare den del af det foerste praejudicielle spoergsmaal, der angaar spoergsmaalet om, hvorvidt en bestemmelse som vagtselskabslovens artikel 4, hvorefter ingen kan drive virksomhed som vagtselskab uden Indenrigsministerens forudgaaende godkendelse, er forenelig med traktatens artikel 30.
58 Hertil bemaerkes, at en saadan bestemmelse, for saa vidt som den opstiller en betingelse for, at en virksomhed kan etablere sig og drive virksomhed som vagtselskab, ikke direkte falder ind under anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30, der vedroerer de frie varebevaegelser mellem medlemsstater. Det bemaerkes endvidere, at der af sagens akter intet fremgaar om, at en saadan regel skulle medfoere begraensninger i varernes frie bevaegelighed eller paa anden maade skulle vaere i strid med faellesskabsretten.
59 Det foerste praejudicielle spoergsmaal skal derfor besvares med, at traktatens artikel 30 ikke er til hinder for en national bestemmelse som vagtselskabslovens artikel 4.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
60 De udgifter, der er afholdt af den belgiske regering, den tyske regering, den nederlandske regering, Det Forenede Kongerige og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgoer et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagernes omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Tribunal de commerce de Liège ved dom af 20. juni 1994, for ret:
1) En bestemmelse som artikel 4 i den belgiske lov af 10. april 1990 om overvaagningsvirksomhed, vagtselskaber og intern overvaagningstjeneste er ikke en teknisk forskrift i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Raadets direktiv 83/189/EOEF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter, som aendret ved Raadets direktiv 88/182/EOEF af 22. marts 1988, hvorimod bestemmelser som dem, der er indeholdt i den belgiske kongelige anordning af 14. maj 1991 om fastsaettelsen af fremgangsmaaden for godkendelse af de alarmsystemer og -centraler, der er omfattet af loven af 10. april 1990, er tekniske forskrifter, og kvalifikationen af en bestemmelse som artikel 12 i loven af 10. april 1990 afhaenger af bestemmelsens retsvirkninger ifoelge national ret.
2) Bestemmelserne i artikel 8 og 9 i direktiv 83/189, som aendret ved direktiv 88/182, skal fortolkes saaledes, at borgerne kan paaberaabe sig dem for en national ret, og at det paahviler denne at afslaa at anvende en national teknisk forskrift, der ikke er blevet meddelt i overensstemmelse med direktivet.
3) EF-traktatens artikel 30 ikke er til hinder for en national bestemmelse som artikel 4 i loven af 10. april 1990.
Full & Egal Universal Law Academy