Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1 Vrij verkeer van personen - Vrijheid van vestiging - Vrij verrichten van diensten - Kredietinstellingen - Depositogarantiestelsels - Richtlijn 94/19 - Rechtsgrondslag - Artikel 57, lid 2, van Verdrag - Toelaatbaarheid
(EG-Verdrag, art. 57, lid 2; richtlijn 94/19 van het Europees Parlement en de Raad)
2 Gemeenschapsrecht - Beginselen - Subsidiariteitsbeginsel - Uiteenzetting in richtlijn 94/19 inzake depositogarantiestelsels waarom optreden van wetgever strookt met subsidiariteitsbeginsel - Geen uitdrukkelijke vermelding van beginsel - Schending van motiveringsplicht - Geen
(EG-Verdrag, art. 190; richtlijn 94/19 van het Europees Parlement en de Raad)
3 Vrij verkeer van personen - Vrijheid van vestiging - Vrij verrichten van diensten - Kredietinstellingen - Depositogarantiestelsels - Richtlijn 94/19 - Verbod voor bijkantoren die zijn opgericht door kredietinstelling waaraan in een Lid-Staat vergunning is verleend, om grotere dekking aan te bieden dan door garantiestelsel van Lid-Staat van ontvangst wordt geboden - Schending van motiveringsplicht, artikelen 3, sub s, en 129 A van Verdrag en van evenredigheidsbeginsel - Geen
(EG-Verdrag, art. 190; richtlijn 94/19 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 1, tweede alinea)
4 Vrij verkeer van personen - Vrijheid van vestiging - Vrij verrichten van diensten - Kredietinstellingen - Depositogarantiestelsels - Richtlijn 94/19 - Verbod voor bijkantoren die zijn opgericht door kredietinstelling waaraan in een Lid-Staat vergunning is verleend, om grotere dekking aan te bieden dan door garantiestelsel van Lid-Staat van ontvangst wordt geboden - Toelaatbaarheid bij huidige stand van harmonisatie - Schending van artikel 57, lid 2, van Verdrag - Geen
(EG-Verdrag, art. 57, lid 2; richtlijn 94/19 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 1, tweede alinea; aanbeveling 87/63 van Commissie)
5 Vrij verkeer van personen - Vrijheid van vestiging - Vrij verrichten van diensten - Kredietinstellingen - Depositogarantiestelsels - Richtlijn 94/19 - Verplichting voor Lid-Staten om bijkantoren van kredietinstellingen waaraan in andere Lid-Staat vergunning is verleend, tot hun garantiestelsel toe te laten - Schending van beginsel van toezicht door staat van herkomst - Geen
(Richtlijn 94/19 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2)
6 Gemeenschapsrecht - Beginselen - Evenredigheid - Draagwijdte - Schending door richtlijn 94/19 die Lid-Staten verplicht bijkantoren van kredietinstellingen waaraan in andere Lid-Staat vergunning is verleend, tot hun depositogarantiestelsel toe te laten - Geen
(Richtlijn 94/19 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2)
7 Gemeenschapsrecht - Beginselen - Evenredigheid - Draagwijdte - Schending door richtlijn 94/19 die alle kredietinstellingen verplicht, aan depositogarantiestelsel deel te nemen - Geen
(Richtlijn 94/19 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, lid 1, eerste alinea)
Samenvatting
8 Het Parlement en de Raad hebben richtlijn 94/19 inzake de depositogarantiestelsels terecht vastgesteld op grond van artikel 57, lid 2, van het Verdrag. Krachtens deze bepaling kan de Gemeenschap immers hinderpalen betreffende de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan afschaffen door de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten, waarbij zij rekening houdt met het door de verschillende Lid-Staten nagestreefde algemeen belang en zij dit belang beschermt tot op een niveau dat in de Gemeenschap aanvaardbaar lijkt.
Het is duidelijk, dat deze richtlijn hinderpalen voor de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten afschaft. Overeenkomstig de doelstellingen van het Verdrag, die in artikel 2 van het Verdrag zeer algemeen zijn geformuleerd, beoogt de richtlijn een harmonische ontwikkeling van de werkzaamheden van kredietinstellingen in de gehele Gemeenschap te bevorderen door alle beperkingen van de vrijheid van vestiging en van het vrij verrichten van diensten weg te nemen en tegelijk de stabiliteit van het bankwezen en de bescherming van de spaarders te versterken. De mechanismen van de richtlijn, met name het feit dat alle kredietinstellingen moeten deelnemen aan depositogarantiestelsels en de dekking, door de garantiestelsels van elke Lid-Staat, van de deposanten bij bijkantoren die zijn opgericht door kredietinstellingen waaraan in andere Lid-Staten vergunning is verleend, beletten, dat de Lid-Staten de bescherming van de deposanten aanvoeren om de werkzaamheden van kredietinstellingen waaraan in andere Lid-Staten vergunning is verleend, te belemmeren.
9 Ofschoon het Parlement en de Raad in richtlijn 94/19 inzake de depositogarantiestelsels het subsidiariteitsbeginsel niet uitdrukkelijk hebben vermeld, zijn zij de motiveringsplicht van artikel 190 van het Verdrag nagekomen, daar zij hebben aangegeven, waarom zij meenden dat hun optreden met dat beginsel strookte, en hebben beklemtoond, dat het doel van hun optreden, wegens de omvang ervan, het best op communautair niveau en niet genoegzaam door de Lid-Staten kon worden bereikt.
10 Het bij artikel 4, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 94/19 inzake de depositogarantiestelsels ingestelde uitvoerverbod, op grond waarvan de dekking die wordt geboden aan deposanten bij bijkantoren die zijn opgericht door kredietinstellingen waaraan in een andere Lid-Staat vergunning is verleend, de dekking die door het overeenkomstige garantiestelsel van de Lid-Staat van ontvangst wordt geboden, niet mag overtreffen, en dat noodzakelijk werd geacht door de Raad en het Parlement, levert geen schending op van de artikelen 3, sub s, of 129 A van het Verdrag, noch van het evenredigheidsbeginsel. Door te overwegen, dat het bedrag en de reikwijdte van de door het garantiestelsel geboden dekking geen mededingingsinstrument mogen worden, en dat marktverstoringen kunnen worden teweeggebracht wanneer bijkantoren van bepaalde kredietinstellingen hogere dekkingsniveaus verstrekken dan kredietinstellingen waaraan in de Lid-Staat van ontvangst vergunning is verleend, hebben de Raad en het Parlement het verbod genoegzaam gemotiveerd.
Ofschoon de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten in de banksector die de richtlijn wil bevorderen, gepaard moeten gaan met een hoog niveau van consumentenbescherming in de Gemeenschap - het doel van de artikelen 3, sub s, en 129 A van het Verdrag - verplicht geen enkele bepaling van het Verdrag de gemeenschapswetgever evenwel om het hoogste beschermingsniveau dat in een bepaalde Lid-Staat bestaat, te veralgemenen. De verlaging van het beschermingsniveau die in bepaalde gevallen het gevolg kan zijn van artikel 4, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn, brengt het met de richtlijn beoogde algemene resultaat, een aanmerkelijke verbetering van de bescherming van de deposanten in de Gemeenschap, dus niet in gevaar en is derhalve niet onverenigbaar met het in de artikelen 3, sub s, en 129 A van het Verdrag gestelde doel.
Bij het beperkte toezicht dat de rechter uitoefent op het optreden van de gemeenschapswetgever in een economisch complexe situatie, is trouwens niet gebleken, dat de gemeenschapsinstellingen, door er van meet af aan voor te kiezen, marktverstoringen te vermijden, geen rechtmatig doel nastreefden, of dat het uitvoerverbod voor de betrokken kredietinstellingen kennelijk buitensporig was.
11 Het bij artikel 4, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 94/19 inzake de depositogarantiestelsels ingestelde uitvoerverbod, op grond waarvan de dekking die wordt geboden aan deposanten bij bijkantoren die door kredietinstellingen zijn opgericht in andere Lid-Staten dan waar hun vergunning is verleend, niet hoger mag zijn dan de dekking die door het overeenkomstige garantiestelsel van de Lid-Staat van ontvangst wordt geboden, kan niet in strijd met artikel 57, lid 2, worden geacht op de enkele grond dat er situaties bestaan die niet gunstig zijn voor bijkantoren van kredietinstellingen waaraan in een bepaalde Lid-Staat vergunning is verleend.
Het is immers mogelijk, dat de in een Lid-Staat gevestigde marktdeelnemers bij een harmonisatie het voordeel van een voor hen bijzonder gunstige nationale wettelijke regeling verliezen. Ofschoon het "uitvoerverbod" een uitzondering vormt op de met de richtlijn op algemene wijze nagestreefde minimale harmonisatie en wederzijdse erkenning, waren het Parlement en de Raad, gelet op de complexiteit van de materie en de verschillen die tussen de wettelijke regelingen van de Lid-Staten bestonden, bevoegd de vereiste harmonisatie in etappen tot stand te brengen.
Nu het denkbaar was, dat de uitoefening van bankwerkzaamheden door bijkantoren van instellingen waaraan in een bepaalde Lid-Staat vergunning was verleend, wordt belemmerd door de verplichte deelneming aan een garantiestelsel dat in een andere Lid-Staat is ingevoerd overeenkomstig aanbeveling 87/63 van de Commissie betreffende de invoering van depositogarantiestelsels in de Gemeenschap, draagt artikel 4, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn ertoe bij deze belemmering af te bouwen, en levert zij in elk geval een beperking op die veel minder zwaar weegt dan de verplichting om zich in verschillende Lid-Staten van ontvangst te onderwerpen aan verschillende wettelijke regelingen inzake depositogarantiestelsels.
12 Artikel 4, lid 2, van richtlijn 94/19 inzake de depositogarantiestelsels, dat de Lid-Staten verplicht om bijkantoren van kredietinstellingen waaraan in een andere Lid-Staat vergunning is verleend, in hun garantiestelsel te laten deelnemen, ter aanvulling van de garantie die hun deposanten reeds genieten door hun deelneming aan het garantiestelsel van hun staat van herkomst, levert geen schending op van het beginsel van toezicht door de Lid-Staat van herkomst.
Daar het beginsel van toezicht door de staat van herkomst geen door het Verdrag vastgesteld beginsel is en het door de gemeenschapswetgever niet in het bankrecht is ingevoerd met de bedoeling alle andere regelingen ter zake daaraan ondergeschikt te maken, kon de gemeenschapswetgever daarvan afwijken, mits hij het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden niet schond. Daar hij inzake depositogarantie nog niet was opgetreden, kon er van een dergelijk gewettigd vertrouwen geen sprake zijn.
13 Artikel 4, lid 2, van richtlijn 94/19 inzake de depositogarantiestelsels, dat de Lid-Staten verplicht om bijkantoren van kredietinstellingen waaraan in een andere Lid-Staat vergunning is verleend in hun garantiestelsel te laten deelnemen, ter aanvulling van de garantie die hun deposanten reeds genieten door hun deelneming aan het garantiestelsel van hun staat van herkomst, levert geen schending op van het evenredigheidsbeginsel.
Nu deze bepaling de bezwaren wil ondervangen die het gevolg zijn van de verschillen in schadeloosstelling en de ongelijke mededingingsvoorwaarden tussen nationale instellingen en bijkantoren van instellingen uit andere Lid-Staten op eenzelfde grondgebied, en de gemeenschapswetgever rekening wilde houden met de kosten van financiering van de garantiestelsels door een geharmoniseerd minimaal garantieniveau vast te stellen, blijkt, dat de gemeenschapswetgever geen al te zware lasten wilde opleggen aan de Lid-Staten van herkomst die nog niet over depositogarantiestelsels beschikten of slechts over stelsels die in een lagere dekking dan dit minimale niveau voorzien, zodat hij hen niet het risico kon doen dragen dat verbonden is aan de hogere dekking die het gevolg is van een beleidskeuze van een bepaalde Lid-Staat van ontvangst. Elke andere oplossing, zoals een verplichte aanvullende dekking door de stelsels van de Lid-Staat van herkomst, zou het niet mogelijk hebben gemaakt om het beoogde doel te bereiken.
Daar aan deze verplichting verschillende voorwaarden zijn verbonden die de taak van de Lid-Staat van ontvangst beogen te verlichten, kan deze de bijkantoren die aan een van zijn garantiestelsels willen deelnemen, verplichten om een bijdrage te betalen, en kan hij van de Lid-Staat van herkomst informatie over die bijkantoren verlangen. Daaruit blijkt, dat deze verplichting niet tot gevolg heeft, dat aan de garantiestelsels van de Lid-Staten van ontvangst buitensporige lasten worden opgelegd.
14 Artikel 3, lid 1, van richtlijn 94/19, dat alle kredietinstellingen verplicht aan een depositogarantiestelsel deel te nemen, is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Gelet op het feit dat in sommige Lid-Staten geen depositogarantiestelsel bestond en op de dwingende noodzaak dat de gemeenschapswetgever een geharmoniseerd minimum voor de depositogarantie verzekerde, ongeacht waar in de Gemeenschap de deposito's zijn verricht, kan deze verplichting, die slechts een beperkt aantal kredietinstellingen van een Lid-Staat waar een stelsel van vrijwillige deelneming bestond tot deelneming verplicht, niet buitensporig worden geacht.
Elke andere oplossing, zoals een verplichting om de klanten over een eventuele deelneming in te lichten, zou het niet mogelijk hebben gemaakt om het doel van een geharmoniseerd minimum voor de garantie van alle deposito's te bereiken.
Partijen
In zaak C-233/94,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door B. Kloke, Oberregierungsrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, als gemachtigde, en H.-J. Niemeyer, advocaat te Brussel, D-53107 Bonn,
verzoekster,
tegen
Europees Parlement, vertegenwoordigd door J. Schoo, afdelingshoofd bij de juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij het secretariaat-generaal van het Europees Parlement, Kirchberg,
en
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door zijn juridisch adviseur J. Aussant en door K. Borchers en J.-P. Hix, leden van zijn juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij B. Eynard, directeur van de directie juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,
verweerders,
ondersteund door
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur D. Gouloussis en door U. Wölker, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
interveniënte,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van richtlijn 94/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 inzake de depositogarantiestelsels (PB 1994, L 135, blz. 5),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, J. L. Murray en L. Sevón, kamerpresidenten, C. N. Kakouris, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann (rapporteur), H. Ragnemalm, M. Wathelet en R. Schintgen, rechters,
advocaat-generaal: P. Léger
griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 5 november 1996,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 december 1996,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 18 augustus 1994, heeft de Bondsrepubliek Duitsland krachtens artikel 173 EG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van richtlijn 94/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 inzake de depositogarantiestelsels (PB 1994, L 135, blz. 5; hierna: "richtlijn"), en subsidiair van artikel 4, lid 1, tweede alinea, artikel 4, lid 2, en artikel 3, lid 1, eerste alinea, tweede zin, van de richtlijn.
2 De richtlijn is op grond van artikel 57, lid 2, eerste en derde zin, EG-Verdrag vastgesteld volgens de procedure van artikel 189 B van het Verdrag. In de Raad heeft de Bondsrepubliek Duitsland tegen de richtlijn gestemd.
3 Aan de richtlijn ging aanbeveling 87/63/EEG van de Commissie van 22 december 1986 betreffende de invoering van depositogarantiestelsels in de Gemeenschap, vooraf (PB 1987, L 33, blz. 16; hierna: "aanbeveling van de Commissie"). Luidens punt 1, sub b, van de aanbeveling hadden de depositogarantiestelsels tot doel, de inleggers bij alle erkende kredietinstellingen, met inbegrip van de inleggers bij bijkantoren van instellingen waarvan het hoofdkantoor zich in een andere Lid-Staat bevindt, te beschermen.
4 Van oordeel dat deze aanbeveling niet volledig het gewenste resultaat had opgeleverd, diende de Commissie op 14 april 1992 een voorstel in voor een richtlijn van de Raad inzake de depositogarantiestelsels (PB 1992, C 163, blz. 6).
5 Artikel 3 van de richtlijn bepaalt:
"1. Iedere Lid-Staat ziet erop toe dat op zijn grondgebied een of meer depositogarantiestelsels worden ingevoerd en officieel worden erkend. Uitgezonderd in de omstandigheden bedoeld in de tweede alinea en in lid 4, mogen kredietinstellingen waaraan op grond van artikel 3 van [de eerste] richtlijn 77/780/EEG [van de Raad van 12 december 1977 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen; PB 1977, L 322, blz. 30] in die Lid-Staat vergunning is verleend, alleen deposito's aanvaarden indien zij aan een van die stelsels deelnemen.
De Lid-Staten mogen een kredietinstelling evenwel vrijstellen van deelneming aan een depositogarantiestelsel indien deze kredietinstelling deelneemt aan een stelsel dat de kredietinstelling zelf beschermt, en met name haar liquiditeit en solvabiliteit waarborgt, waardoor aan de deposanten een beschermingsniveau wordt geboden dat ten minste gelijkwaardig is aan het door een depositogarantiestelsel geboden niveau, en dat volgens de bevoegde autoriteiten aan de volgende voorwaarden voldoet:
- het stelsel bestaat en is op het tijdstip van aanneming van deze richtlijn officieel erkend;
- het stelsel heeft tot doel te voorkomen dat de deposito's bij de aan dit stelsel deelnemende kredietinstellingen niet-beschikbaar worden, en heeft de nodige middelen daartoe ter beschikking;
- het stelsel behelst geen door de Lid-Staat zelf of een van zijn lokale of regionale autoriteiten verleende garantie aan de kredietinstellingen;
- het stelsel zorgt ervoor dat de deposanten op de wijze en onder de voorwaarden van artikel 9 worden voorgelicht.
De Lid-Staten die van deze mogelijkheid gebruik maken, stellen de Commissie daarvan in kennis; zij doen met name mededeling van de kenmerken van deze beschermingsstelsels en van de daaronder vallende kredietinstellingen, alsmede van na de toezending van de inlichtingen opgetreden wijzigingen. De Commissie geeft de mededelingen door aan het Raadgevend Comité voor het bankwezen.
(...)
4. Indien de nationale wetgeving zulks toestaat en de bevoegde autoriteiten die de vergunning hebben verleend, daarvoor uitdrukkelijk toestemming hebben gegeven, mag een van een depositogarantiestelsel uitgesloten kredietinstelling deposito's blijven aanvaarden, mits zij vóór haar uitsluiting alternatieve garantieregelingen heeft getroffen die de deposanten een bescherming waarborgen die qua niveau en reikwijdte ten minste gelijkwaardig is aan de door het officieel erkende depositogarantiestelsel geboden bescherming."
6 Artikel 4 luidt als volgt:
"1. De overeenkomstig artikel 3, lid 1, in een Lid-Staat ingevoerde en officieel erkende depositogarantiestelsels dekken de deposanten bij door kredietinstellingen in andere Lid-Staten opgerichte bijkantoren.
Noch het bedrag, noch de reikwijdte, met inbegrip van het percentage, van de verleende dekking mag tot en met 31 december 1999 het maximumbedrag en de reikwijdte overtreffen van de dekking die door het overeenkomstige garantiestelsel op het grondgebied van de Lid-Staat van ontvangst wordt geboden.
Vóór die datum stelt de Commissie een verslag op over de ervaring die met de toepassing van de tweede alinea is opgedaan, en beraadt zij zich op de noodzaak van verlenging van deze regeling. In voorkomend geval dient de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een voorstel voor een richtlijn houdende verlenging in.
2. Indien het bedrag en/of de reikwijdte, met inbegrip van het percentage, van de door het (de) depositogarantiestelsel(s) van de Lid-Staat van ontvangst geboden dekking het bedrag en/of de reikwijdte overtreffen van de dekking die wordt verleend in de Lid-Staat waar aan de kredietinstelling vergunning is verleend, draagt de Lid-Staat van ontvangst er zorg voor dat er op zijn grondgebied een officieel erkend depositogarantiestelsel is waaraan door een bijkantoor vrijwillig kan worden deelgenomen, ter aanvulling van de garantie die de deposanten ervan reeds genieten op grond van de deelneming aan het stelsel van de Lid-Staat van herkomst.
Het stelsel waaraan het bijkantoor moet deelnemen, dekt de categorie van instellingen waartoe het behoort of die daarmee het meest overeenstemt in de Lid-Staat van ontvangst.
3. De Lid-Staten dragen er zorg voor dat objectieve en algemeen toegepaste voorwaarden worden vastgesteld voor de deelneming door bijkantoren aan een stelsel in een Lid-Staat van ontvangst overeenkomstig lid 2. Voorwaarde voor deelneming is dat voldaan wordt aan de relevante verplichtingen, met inbegrip van met name de betaling van bijdragen en andere lasten. Bij de tenuitvoerlegging van dit lid volgen de Lid-Staten de in bijlage II opgenomen richtsnoeren.
4. Indien een uit hoofde van lid 2 vrijwillig deelnemend bijkantoor niet voldoet aan zijn verplichtingen als deelnemer aan het depositogarantiestelsel, worden de bevoegde autoriteiten die de vergunning hebben verleend, daarvan in kennis gesteld en nemen deze, in samenwerking met het garantiestelsel, alle passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de bovenbedoelde verplichtingen worden nagekomen.
Indien het bijkantoor in weerwil van de getroffen maatregelen aan deze verplichtingen blijft verzaken, mag het depositogarantiestelsel, na een passende opzeggingstermijn van ten minste twaalf maanden, met de toestemming van de bevoegde autoriteiten die de vergunning hebben verleend, het bijkantoor van deelneming uitsluiten. Deposito's die vóór het tijdstip van uitsluiting zijn verricht, vallen tot de datum waarop zij verschuldigd worden, onder de dekking van het depositogarantiestelsel waaraan vrijwillig wordt deelgenomen. De deposanten worden in kennis gesteld van de intrekking van de aanvullende dekking.
5. De Commissie brengt uiterlijk op 31 december 1999 verslag uit over de werking van de leden 2, 3 en 4 en stelt in voorkomend geval wijzigingen daarin voor."
7 Voorts bepaalt artikel 7 het volgende:
"1. De depositogarantiestelsels voorzien erin dat het totaal van de deposito's van een zelfde deposant wordt gedekt tot een bedrag van 20 000 ecu wanneer de deposito's niet-beschikbaar zijn.
Tot en met 31 december 1999 mogen de Lid-Staten waar op het tijdstip van aanneming van deze richtlijn de deposito's niet tot een bedrag van 20 000 ecu worden gedekt, het in hun garantiestelsels geldende maximumbedrag handhaven, zonder dat dit bedrag evenwel lager mag zijn dan 15 000 ecu.
2. De Lid-Staten mogen voorschrijven dat voor bepaalde deposanten of bepaalde deposito's geen garantie, dan wel een lager garantiebedrag geldt. De lijst van uitsluitingen is in bijlage I opgenomen.
3. Dit artikel belet niet dat bepalingen worden gehandhaafd of vastgesteld die een hogere of een ruimere dekking van deposito's behelzen. Meer bepaald mogen depositogarantiestelsels voor bepaalde categorieën deposito's volledige dekking bieden op grond van sociale overwegingen.
(...)"
8 De artikelen 8 tot en met 10 bevatten een aantal eisen betreffende de structuur van de depositogarantiestelsels.
De primaire vordering
9 Tot staving van haar primaire vordering tot nietigverklaring van de gehele richtlijn voert de Bondsregering twee middelen aan, te weten ontoereikende rechtsgrondslag van de richtlijn en schending van de motiveringsplicht van artikel 190 EG-Verdrag.
Het middel inzake ontoereikende rechtsgrondslag van de richtlijn
10 Volgens de Duitse regering vormt artikel 57, lid 2, eerste en derde zin, van het Verdrag, naar luid waarvan de Raad en het Parlement richtlijnen vaststellen inzake de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten betreffende de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan, geen voldoende rechtsgrondslag voor de richtlijn. Haars inziens blijkt uit de eerste, de tweede, de vierde, de zestiende en de zeventiende overweging van de considerans van de richtlijn, dat deze niet enkel de werkzaamheden van de banken regelt, maar in de eerste plaats de bescherming van de deposanten beoogt te versterken. De richtlijn had derhalve ook op artikel 235 van het Verdrag moeten worden gebaseerd. Daar artikel 57 een lex specialis is ten opzichte van artikel 100 A, kan deze laatste bepaling in casu niet van toepassing zijn. Artikel 129 A, dat specifiek betrekking heeft op de bescherming van consumenten, en dus ook van de deposanten, machtigt de Raad niet om naast de krachtens artikel 100 A getroffen maatregelen, maatregelen vast te stellen die behoren tot de in artikel 189 van het Verdrag bedoelde rechtsinstrumenten.
11 De Duitse regering concludeert, dat de richtlijn bij gebreke van de door artikel 235 van het Verdrag vereiste eenparigheid niet rechtmatig is vastgesteld.
12 In het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap moet de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling (zie laatstelijk arrest van 3 december 1996, zaak C-268/94, Portugal/Raad, Jurispr. 1996, blz. I-6177, r.o. 22).
13 In casu moet worden vastgesteld, dat de richtlijn volgens de eerste overweging van haar considerans, die verwijst naar de doelstellingen van het Verdrag die in artikel 2 van het Verdrag zeer algemeen zijn geformuleerd, een harmonische ontwikkeling van de werkzaamheden van kredietinstellingen in de gehele Gemeenschap beoogt te bevorderen door alle beperkingen van de vrijheid van vestiging en van het vrij verrichten van diensten weg te nemen en tegelijk de stabiliteit van het bankwezen en de bescherming van de spaarders te versterken.
14 Luidens artikel 3, sub c, van het Verdrag omvat het optreden van de Gemeenschap de totstandbrenging van een interne markt, gekenmerkt door de afschaffing tussen de Lid-Staten van hinderpalen voor het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal. Voorts bepaalt artikel 7 A van het Verdrag, dat de Gemeenschap de maatregelen vaststelt die ertoe bestemd zijn de interne markt tot stand te brengen overeenkomstig de bepalingen van onder meer artikel 57, lid 2, van het Verdrag.
15 Daaruit volgt, dat de krachtens die bepaling vastgestelde maatregelen bijdragen tot de afschaffing van hinderpalen voor het vrije verkeer, die onder meer het gevolg kunnen zijn van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten betreffende de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan.
16 Zoals het Hof bij herhaling heeft vastgesteld, kunnen de Lid-Staten bij gebreke van coördinatie op gemeenschapsniveau immers onder bepaalde voorwaarden een nationale regeling opleggen die een met het Verdrag verenigbaar rechtmatig doel nastreeft en die haar rechtvaardiging vindt in dwingende redenen van algemeen belang, waaronder de consumentenbescherming (zie met name arrest van 4 december 1986, zaak 205/84, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1986, blz. 3755).
17 Daaruit volgt, dat de Lid-Staten in bepaalde omstandigheden maatregelen die het vrije verkeer belemmeren, kunnen vaststellen of handhaven. Het zijn met name die hinderpalen die de Gemeenschap krachtens artikel 57, lid 2, van het Verdrag kan afschaffen door de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten betreffende de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan. Daar het om coördinatiemaatregelen gaat, houdt de Gemeenschap rekening met het door de verschillende Lid-Staten nagestreefde algemeen belang en beschermt zij dit belang tot op een niveau dat in de Gemeenschap aanvaardbaar lijkt.
18 In casu bepaalt de richtlijn, dat alle kredietinstellingen moeten deelnemen aan depositogarantiestelsels die erin voorzien dat het totaal van de deposito's van een zelfde deposant bij een kredietinstelling wordt gedekt tot een bedrag van 20 000 ECU wanneer de deposito's niet-beschikbaar zijn. Voorts dekken de overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn in een Lid-Staat ingevoerde depositogarantiestelsels de deposanten bij door kredietinstellingen in andere Lid-Staten opgerichte bijkantoren.
19 De aldus door de richtlijn ingevoerde regeling belet, dat de Lid-Staten de bescherming van de deposanten aanvoeren om de werkzaamheden van kredietinstellingen waaraan in andere Lid-Staten vergunning is verleend, te belemmeren. Het is dus duidelijk, dat de richtlijn hinderpalen voor de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten afschaft.
20 Derhalve hebben het Parlement en de Raad de richtlijn terecht vastgesteld op grond van artikel 57, lid 2, van het Verdrag en dienden zij zich niet op een andere rechtsgrondslag te baseren.
21 Mitsdien moet het middel inzake de ontoereikende rechtsgrondslag worden afgewezen.
Het middel inzake schending van de motiveringsplicht
22 De Bondsregering stelt, dat de richtlijn nietig moet worden verklaard wegens schending van de motiveringsplicht van artikel 190 van het Verdrag. Zij bevat immers geen enkele rechtvaardiging betreffende haar verenigbaarheid met het subsidiariteitsbeginsel van artikel 3 B, tweede alinea, van het Verdrag. De Duitse regering voegt daaraan toe, dat aangezien dit beginsel de bevoegdheden van de Gemeenschap beperkt en het Hof bevoegd is om na te gaan of de gemeenschapswetgever zijn bevoegdheid niet heeft overschreden, de inachtneming van dit beginsel aan het rechterlijk toezicht van het Hof onderworpen moet zijn. Bovendien dwingt de motiveringsplicht van artikel 190 tot inaanmerkingneming van de wezenlijke overwegingen, feitelijk en rechtens, waarop een rechtshandeling is gebaseerd en waarvan de eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel deel uitmaakt.
23 Met betrekking tot de concrete inhoud van de motiveringsplicht ten aanzien van het subsidiariteitsbeginsel stelt de Duitse regering, dat de gemeenschapsinstellingen in detail moeten vermelden, waarom enkel de Gemeenschap, en niet de Lid-Staten, bevoegd is om ter zake op te treden. In casu vermeldt de richtlijn evenwel noch waarom haar doelstellingen niet genoegzaam door een optreden op het niveau van de Lid-Staten kunnen worden bereikt, noch de redenen die voor een optreden van de Gemeenschap pleiten.
24 Vooraf zij beklemtoond, dat verzoekster met dit middel niet stelt dat de richtlijn indruist tegen het subsidiariteitsbeginsel, maar de gemeenschapswetgever enkel verwijt dat hij niet heeft aangegeven om welke redenen zijn optreden met dit beginsel strookt.
25 De in artikel 190 van het Verdrag neergelegde motiveringsplicht vereist, dat alle betrokken handelingen een uiteenzetting van de redenen bevatten op grond waarvan de instelling ze heeft vastgesteld, zodat het Hof zijn toezicht kan uitoefenen en de Lid-Staten en de belanghebbenden de voorwaarden kennen waaronder de gemeenschapsinstellingen het Verdrag hebben toegepast (zie met name arrest van 17 mei 1994, zaak C-41/93, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1994, blz. I-1829, r.o. 34).
26 In casu moet worden vastgesteld, dat het Parlement en de Raad in de tweede overweging van de considerans van de richtlijn hebben overwogen, dat "aandacht dient te worden geschonken aan de situatie die zich kan voordoen in geval van het niet-beschikbaar worden van de deposito's bij een kredietinstelling die bijkantoren in andere Lid-Staten heeft" en "dat het noodzakelijk is dat een geharmoniseerd minimumniveau voor de bescherming van deposito's wordt gewaarborgd, ongeacht waar deze deposito's zich in de Gemeenschap bevinden". Uit die overwegingen blijkt, dat de gemeenschapswetgever van oordeel was, dat het doel van zijn optreden, wegens de omvang ervan, het best op communautair niveau kon worden bereikt. Deze redenering komt terug in de derde overweging van de considerans, waaruit blijkt, dat de beslissing over welk garantiestelsel bevoegd is bij insolventie van een bijkantoor in een andere Lid-Staat dan die van het hoofdkantoor van de kredietinstelling, gevolgen teweegbrengt die tot buiten de grenzen van de Lid-Staat merkbaar zijn.
27 Bovendien wijzen het Parlement en de Raad in de vijfde overweging van de considerans erop, dat de wijze waarop de Lid-Staten gevolg hebben gegeven aan de aanbeveling van de Commissie, niet volledig het gewenste resultaat heeft opgeleverd. De gemeenschapswetgever stelde aldus vast, dat het doel van zijn optreden niet genoegzaam door de Lid-Staten kon worden bereikt.
28 Uit die overwegingen blijkt, dat het Parlement en de Raad in elk geval hebben aangegeven, waarom zij meenden dat hun optreden strookte met het subsidiariteitsbeginsel, en dus de motiveringsplicht van artikel 190 van het Verdrag zijn nagekomen. Dienaangaande kan niet worden geëist, dat dit beginsel uitdrukkelijk wordt vermeld.
29 Derhalve mist het middel inzake schending van de motiveringsplicht feitelijke grondslag en moet het dus worden afgewezen.
De subsidiaire vordering
30 Subsidiair vordert de Bondsregering nietigverklaring van
- artikel 4, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn, volgens hetwelk de dekking voor deposanten bij bijkantoren die door kredietinstellingen zijn opgericht in andere Lid-Staten dan waar hun vergunning is verleend, de dekking die door het overeenkomstige garantiestelsel van de Lid-Staat van ontvangst wordt geboden, niet mag overtreffen (hierna: "uitvoerverbod"),
- artikel 4, lid 2, volgens hetwelk de Lid-Staat waarvan het depositogarantiestelsel het bedrag en/of de reikwijdte van de dekking in een andere Lid-Staat overtreft, een depositogarantiestelsel moet invoeren waaraan de bijkantoren van kredietinstellingen waaraan in deze Lid-Staat vergunning is verleend, ter aanvulling van hun garantie kunnen deelnemen (hierna: "aanvullende garantie"), en
- artikel 3, lid 1, eerste alinea, tweede zin, van de richtlijn, dat de kredietinstellingen verplicht aan een garantiestelsel deel te nemen (hierna: "deelnemingsplicht").
Artikel 4, lid 1, tweede alinea
31 In de eerste plaats stelt de Duitse regering, dat het "uitvoerverbod" van artikel 4, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn onvoldoende is gemotiveerd.
32 In de tweede plaats druist het in tegen artikel 57, lid 2, van het Verdrag, dat tot doel heeft de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan in een andere Lid-Staat te vergemakkelijken.
33 In de derde plaats is het onverenigbaar met het in de artikelen 3, sub s, en 129 A vermelde doel om een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken.
34 In de vierde plaats is het "uitvoerverbod" in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Het middel inzake schending van de motiveringsplicht
35 Volgens de Bondsregering bevat de veertiende overweging van de considerans, de enige die in dit verband van belang is, slechts een algemene motivering, en wordt daarin niet uitgelegd, waarom de Raad en het Parlement het nodig achtten, dat het bedrag en de reikwijdte van de dekking geen mededingingsinstrument mogen worden. Deze instellingen hadden met name moeten aangeven, welke omstandigheden volgens hen de in die overweging vermelde marktverstoringen kunnen teweegbrengen.
36 Gelet op de in rechtsoverweging 25 van dit arrest aangehaalde rechtspraak moet worden vastgesteld, dat de gemeenschapsinstellingen hun verplichting tot motivering van het "uitvoerverbod" zijn nagekomen. In de veertiende overweging van de considerans hebben zij immers uiteengezet, dat marktverstoringen kunnen worden teweeggebracht wanneer bijkantoren van kredietinstellingen hogere dekkingsniveaus verstrekken dan kredietinstellingen waaraan in de Lid-Staat van ontvangst vergunning is verleend, en dat het bedrag en de reikwijdte van de door het garantiestelsel geboden dekking geen mededingingsinstrument mogen worden. Derhalve moest huns inziens, althans in een eerste fase, worden bepaald dat het bedrag en de reikwijdte van de dekking die door het stelsel van de Lid-Staat van herkomst worden geboden aan deposanten van bijkantoren in een andere Lid-Staat, het maximumbedrag en de reikwijdte die door het overeenkomstige stelsel van de Lid-Staat van ontvangst worden geboden, niet mogen overtreffen.
37 Uit die overwegingen blijkt duidelijk waarom de wetgever de bepaling van artikel 4, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn heeft vastgesteld.
38 Het middel inzake schending van de motiveringsplicht moet derhalve worden afgewezen.
Het middel inzake schending van artikel 57, lid 2, van het Verdrag
39 De Bondsregering stelt, dat het "uitvoerverbod", doordat het de bijkantoren verplicht het bedrag van de dekking te verlagen tot het niveau van dat van de Lid-Staat van ontvangst, de uitoefening van hun werkzaamheden in die staat moeilijker, zo niet onmogelijk, maakt, en derhalve indruist tegen het doel van artikel 57, lid 2, dat de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan juist wil vergemakkelijken. Het "uitvoerverbod" bemoeilijkt ook het proces van toenadering tussen de nationale garantiestelsels en is dus in strijd met het doel van de richtlijn om in alle Lid-Staten depositogarantiestelsels in te voeren en de bestaande stelsels te harmoniseren. Dat doel moet worden bereikt door een minimale harmonisatie en door wederzijdse erkenning van de nationale stelsels.
40 Dienaangaande betoogt de Bondsregering, dat het Duitse depositogarantiestelsel dat van toepassing is op de bescherming van deposanten bij bijkantoren in andere Lid-Staten, in die staten niet wordt erkend, zodat het beschermingsniveau daar moet worden verlaagd. De daaruit voor de Duitse kredietinstellingen voortvloeiende verplichting om voor bijkantoren in andere Lid-Staten verschillende premies in te voeren, veroorzaakt grote moeilijkheden en belet die instellingen zelfs om een net van bijkantoren in andere Lid-Staten op te richten, hetgeen zij zonder het "uitvoerverbod" wel zouden doen. Volgens de Bondsregering geldt dit ook voor de Italiaanse, Deense en Franse kredietinstellingen, daar deze krachtens de richtlijn het beschermingsniveau voor deposito's bij bijkantoren in sommige andere Lid-Staten moeten verlagen.
41 Allereerst zij eraan herinnerd, dat artikel 57, lid 2, van het Verdrag het Parlement en de Raad machtigt richtlijnen vast te stellen inzake de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan, teneinde de hinderpalen voor de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten af te schaffen. De fundamentele verschillen tussen de depositogarantiestelsels van de verschillende Lid-Staten bleken een dergelijke hinderpaal op te leveren. Bijgevolg zijn de wettelijke regelingen betreffende die stelsels geharmoniseerd om de werkzaamheden van de kredietinstellingen op gemeenschapsniveau te vergemakkelijken.
42 Onder die omstandigheden kan het "uitvoerverbod" niet in strijd met artikel 57, lid 2, worden geacht op de enkele grond dat er situaties bestaan die niet gunstig zijn voor bijkantoren van kredietinstellingen waaraan in een bepaalde Lid-Staat vergunning is verleend. Het is immers mogelijk, dat de in een Lid-Staat gevestigde marktdeelnemers door een harmonisatie het voordeel van een voor hen bijzonder gunstige nationale wettelijke regeling verliezen.
43 Ofschoon het "uitvoerverbod" een uitzondering op de met de richtlijn op algemene wijze nagestreefde minimale harmonisatie en wederzijdse erkenning vormt, moet erop worden gewezen, dat, gelet op de complexiteit van de materie en de verschillen die tussen de wettelijke regelingen van de Lid-Staten bestonden, het Parlement en de Raad bevoegd waren de vereiste harmonisatie in etappen tot stand te brengen (zie in die zin arrest van 29 februari 1996, zaak C-193/94, Skanavi en Chryssanthakopoulos, Jurispr. 1996, blz. I-929, r.o. 27).
44 Ten slotte zij eraan herinnerd, dat volgens de aanbeveling van de Commissie de depositogarantiestelsels van de Lid-Staat van ontvangst de deposanten bij bijkantoren van kredietinstellingen waarvan het hoofdkantoor in een andere Lid-Staat is gevestigd, moeten beschermen. In de tweede richtlijn (89/646/EEG) van de Raad van 15 december 1989 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen, alsmede tot wijziging van richtlijn 77/780/EEG (PB 1989, L 386, blz. 1; hierna: "Tweede bankrichtlijn"), werd de kwestie van de depositogarantiestelsels niet behandeld. Het was derhalve denkbaar, dat de uitoefening van bankwerkzaamheden door bijkantoren van instellingen waaraan in Duitsland vergunning was verleend, werd belemmerd door de verplichte deelneming aan een garantiestelsel dat in een andere Lid-Staat overeenkomstig de aanbeveling van de Commissie was ingevoerd. Artikel 4, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn draagt ertoe bij deze belemmering af te bouwen, doordat zij de invloed van de garantiestelsels van de Lid-Staat van ontvangst op algemene wijze reduceert tot een loutere beperking van de maximumdekking van deposanten bij bijkantoren die zijn opgericht door kredietinstellingen waaraan in andere Lid-Staten vergunning is verleend, indien deze dekking 20 000 of eventueel 15 000 ECU overtreft. Deze beperking weegt in elk geval veel minder zwaar dan de verplichting om zich in verschillende Lid-Staten van ontvangst te onderwerpen aan verschillende wettelijke regelingen inzake depositogarantiestelsels. Daaruit volgt, dat artikel 4, lid 1, tweede alinea, zelfs voor de bijkantoren van kredietinstellingen waaraan in Duitsland vergunning is verleend, de toegang tot bankwerkzaamheden en de uitoefening daarvan in andere Lid-Staten heeft vergemakkelijkt.
45 Het middel inzake schending van artikel 57, lid 2, van het Verdrag moet dan ook worden afgewezen.
Het middel inzake de onverenigbaarheid met het in de artikelen 3, sub s, en 129 A van het Verdrag vermelde doel van een hoog niveau van consumentenbescherming
46 De Bondsregering beklemtoont, dat volgens artikel 3, sub s, van het Verdrag consumentenbescherming een dwingende doelstelling van de Gemeenschap is, en dat met artikel 129 A een specifieke titel "Consumentenbescherming" aan het Verdrag is toegevoegd. Ook uit de eerste en de zestiende overweging van de considerans blijkt overigens, dat de richtlijn strekt tot versterking van de bescherming van de spaarders, die des te groter is naarmate het bedrag van de dekking hoger is.
47 Volgens de Duitse regering benadeelt het "uitvoerverbod" van artikel 4, lid 1, tweede alinea, evenwel niet enkel de spaarders van een Lid-Staat waar de dekking gering is en die deposito's hebben bij een bijkantoor van een kredietinstelling waaraan vergunning is verleend in een Lid-Staat die een hoog beschermingsniveau eist, maar ook de spaarders met deposito's in een Lid-Staat met een hoog beschermingsniveau die die deposito's willen overbrengen naar een bijkantoor in een Lid-Staat met een geringere bescherming. Bovengenoemde bepaling is dan ook in strijd met het doel van het Verdrag.
48 Dienaangaande volstaat de vaststelling, dat ofschoon de consumentenbescherming een van de doelstellingen van de Gemeenschap is, zij uiteraard niet de enige is. Dienaangaande is reeds uiteengezet, dat de richtlijn de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten in de banksector wil bevorderen. Die vrijheden moeten uiteraard gepaard gaan met een hoog niveau van consumentenbescherming in de Gemeenschap; geen enkele bepaling van het Verdrag verplicht de gemeenschapswetgever evenwel om het hoogste beschermingsniveau dat in een bepaalde Lid-Staat bestaat, te veralgemenen. De verlaging van het beschermingsniveau die derhalve in bepaalde gevallen het gevolg kan zijn van artikel 4, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn, brengt het met de richtlijn beoogde algemene resultaat, een aanmerkelijke verbetering van de bescherming van de deposanten in de Gemeenschap, niet in gevaar.
49 Om die redenen moet ook het middel inzake de onverenigbaarheid van artikel 4, lid 1, tweede alinea, met de in de artikelen 3, sub s, en 129 A van het Verdrag vermelde doelstelling van een hoog niveau van consumentenbescherming worden afgewezen.
Het middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
50 De Bondsregering betoogt, dat de gemeenschapswetgever zelfs in het geval van harmonisatiemaatregelen niet verder mag gaan dan zijn discretionaire bevoegdheid, die onder meer wordt beperkt door het evenredigheidsbeginsel. In casu is dit beginsel niet geëerbiedigd.
51 Dienaangaande stelt de Bondsregering, dat het "uitvoerverbod" van artikel 4, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn in beginsel onverenigbaar is met artikel 52 van het Verdrag, daar het de vrijheid van vestiging beperkt. Aan bijkantoren wordt namelijk een middel om met de banken van de Lid-Staat van ontvangst te concurreren ontzegd, zodat kredietinstellingen daarom in bepaalde gevallen zelfs moeten afzien van de oprichting van een net van bijkantoren in een andere Lid-Staat.
52 Volgens de Duitse regering is het "uitvoerverbod" niet noodzakelijk voor het bereiken van het doel van de richtlijn, te weten het vermijden van marktverstoringen die zouden kunnen optreden wanneer klanten hun deposito's bij hun nationale kredietinstellingen zouden afhalen om ze over te brengen naar bijkantoren van kredietinstellingen waaraan in andere Lid-Staten vergunning is verleend, aangezien er voor dat verbod alternatieven bestaan die de werkzaamheden van de kredietinstellingen minder zouden verstoren. Voor de kredietinstellingen in Lid-Staten waar de deposanten minder worden beschermd, had men bijvoorbeeld een vrijwaringsclausule kunnen invoeren die interventie slechts toestaat wanneer in een Lid-Staat een verstoring dreigt.
53 Een dergelijke vrijwaringsclausule voor crisistijden zou enerzijds in overeenstemming zijn met de theorie van de vrijwaringsmaatregelen in het gemeenschapsrecht en zou anderzijds in casu ruimschoots volstaan. Er behoeft immers niet te worden gevreesd voor marktverstoringen doordat deposanten geld overbrengen naar bijkantoren van banken waaraan in andere Lid-Staten vergunning is verleend, aangezien artikel 9, lid 3, van de richtlijn de aanwending voor reclamedoeleinden van gegevens betreffende de depositogarantiestelsels beperkt. Bij gebreke van reclame zouden de deposanten slechts geleidelijk het bestaan van voordeliger garantiestelsels vernemen en zouden zij niet allen dadelijk grote bedragen afhalen, hetgeen de bevoegde instanties tijd zou geven om vrijwaringsmaatregelen te treffen.
54 Dienaangaande zij herinnerd aan de rechtspraak van het Hof, volgens welke bij het onderzoek van de vraag of een bepaling van gemeenschapsrecht in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, moet worden nagegaan of de aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van het nagestreefde doel en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is (zie met name arrest van 12 november 1996, zaak C-84/94, Verenigd Koninkrijk/Raad, Jurispr. 1996, blz. I-5755, r.o. 57).
55 Teneinde te beoordelen of de betrokken maatregel noodzakelijk is, moet worden beklemtoond, dat de situatie die de gemeenschapswetgever heeft willen regelen, een economisch complexe situatie is. Vóór de vaststelling van de richtlijn bestonden niet in alle Lid-Staten depositogarantiestelsels; bovendien dekten de meeste stelsels niet de deposanten bij bijkantoren die zijn opgericht door kredietinstellingen waaraan in andere Lid-Staten vergunning was verleend. De gemeenschapswetgever diende dus de toekomstige en onzekere gevolgen van zijn optreden te beoordelen. Daarbij moest hij kiezen tussen de algemene preventie van een gevaar en de invoering van een specifiek vrijwaringsstelsel.
56 In een dergelijke situatie kan het Hof zijn beoordeling niet in de plaats stellen van die van de gemeenschapswetgever. Het kan die normatieve keuze hooguit veroordelen indien deze kennelijk onjuist is of indien de voordelen van die keuze niet in verhouding staan tot de nadelen die zij voor bepaalde marktdeelnemers meebrengt.
57 Blijkens de veertiende overweging van de considerans van de richtlijn hebben het Parlement en de Raad er van meet af aan voor gekozen, de marktverstoringen te vermijden die zouden kunnen ontstaan doordat bijkantoren van sommige kredietinstellingen hogere dekkingspercentages aanbieden dan de kredietinstellingen waaraan in de Lid-Staat van ontvangst vergunning is verleend. Daar een dergelijke verstoring niet geheel kan worden uitgesloten, volgt daaruit, dat de gemeenschapswetgever rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat hij een rechtmatig doel nastreefde. Bovendien is de beperking die het "uitvoerverbod" voor de werkzaamheden van de betrokken kredietinstellingen meebrengt, niet kennelijk buitensporig.
58 Derhalve moet ook het middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel worden afgewezen.
59 Mitsdien moet het verzoek tot nietigverklaring van artikel 4, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn worden afgewezen.
Artikel 4, lid 2
60 Volgens de Bondsregering is de in artikel 4, lid 2, van de richtlijn neergelegde verplichting om bijkantoren in het garantiestelsel van de Lid-Staat van ontvangst op te nemen teneinde de garantie in hun staat van herkomst aan te vullen, in strijd met het beginsel van toezicht door de Lid-Staat van herkomst en met het evenredigheidsbeginsel.
Het middel inzake schending van het beginsel van toezicht door de staat van herkomst
61 Verzoekster stelt, dat de gemeenschapswetgever op het tijdstip van de vaststelling van de richtlijn reeds gebonden was aan het beginsel van toezicht door de Lid-Staat van herkomst. Dit beginsel, dat definitief is ingevoerd bij de Tweede bankrichtlijn, die de Lid-Staten vóór 1 januari 1993 moesten omzetten, werd reeds in 1985 in het witboek van de Commissie genoemd als een beslissend middel om de nationale bepalingen inzake financiële diensten te harmoniseren en te coördineren. De Europese Raad heeft dit witboek in 1985 uitdrukkelijk goedgekeurd.
62 Door de vaststelling van artikel 4, lid 2, hebben het Parlement en de Raad dit beginsel geschonden. Indien van de aanvullende garantie gebruik wordt gemaakt, liggen het toezicht op de banken, de verificatiebevoegdheid en de depositogarantie volgens de Duitse regering namelijk niet meer uitsluitend bij de administratie of het garantiestelsel van de Lid-Staat van herkomst, maar zijn deze bevoegdheden verdeeld tussen de staat van herkomst en de staat van ontvangst. Dit heeft tot gevolg, dat het depositogarantiestelsel van de Lid-Staat van ontvangst, dat het risico van insolventie van het bijkantoor draagt, door de Tweede bankrichtlijn wordt belet, de liquiditeit en de solvabiliteit van het bijkantoor afdoende te verifiëren.
63 Voorts stelt de Bondsregering, dat volgens de rechtspraak van het Hof de gemeenschapswetgever bij de uitoefening van zijn bevoegdheden niet zonder rechtvaardiging van zijn vroegere praktijk mag afwijken.
64 Dienaangaande moet allereerst worden vastgesteld, dat niet is aangetoond dat de gemeenschapswetgever het beginsel van toezicht door de staat van herkomst in het bankrecht heeft ingevoerd met de bedoeling alle andere regelingen ter zake daaraan ondergeschikt te maken. Aangezien het niet om een verdragsbeginsel gaat, kon de gemeenschapswetgever daarvan afwijken, mits hij het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden niet schond. Daar hij inzake depositogarantie nog niet was opgetreden, kon er van een dergelijk gewettigd vertrouwen geen sprake zijn.
65 Derhalve moet het middel inzake schending van het beginsel van toezicht door de Lid-Staat van herkomst worden afgewezen.
Het middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
66 Volgens de Bondsregering druist artikel 4, lid 2, van de richtlijn in tegen het evenredigheidsbeginsel, daar de erin neergelegde maatregel niet absoluut noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken.
67 Dienaangaande stelt de Bondsregering vast, dat de depositogarantiestelsels van de Lid-Staat van ontvangst het verschil tussen de lagere dekking in de Lid-Staat van herkomst en de hogere dekking in de Lid-Staat van ontvangst, en in bepaalde gevallen zelfs de gehele garantie, voor hun rekening moeten nemen.
68 De aanvullende garantie brengt aldus aanzienlijke risico's mee voor de depositogarantiestelsels van de Lid-Staat van ontvangst, aangezien zij de deposanten moeten vergoeden hoewel de staat van ontvangst de liquiditeit en de solvabiliteit van het bijkantoor niet meer afdoende kan controleren en dus een eventueel faillissement van een bijkantoor van een buitenlandse instelling niet meer kan voorzien of voorkomen. Die risico's kunnen in elk geval niet worden vermeden doordat elk garantiestelsel volgens de richtsnoeren van bijlage II bij de richtlijn mag verlangen dat hem alle ter zake dienende informatie wordt verstrekt, en het die informatie in overleg met de toezichthoudende autoriteiten van de Lid-Staat van herkomst mag natrekken. Geen enkele bepaling verplicht de toezichthoudende autoriteiten van de Lid-Staat van herkomst immers om de noodzakelijke informatie te verstrekken.
69 Voorts meent de Bondsregering, dat een bepaling volgens welke de depositogarantiestelsels van de Lid-Staat van herkomst aan bijkantoren in een andere Lid-Staat een aanvullende garantie verlenen om hen in staat te stellen het dekkingsniveau van de Lid-Staat van ontvangst te bereiken, een minder radicale oplossing biedt. Deze regeling, die in de dertiende overweging van de considerans van de richtlijn trouwens als een alternatief voor de aanvullende garantie wordt vermeld, biedt het voordeel, dat het risico van insolventie - en dus de verplichting om de deposanten te vergoeden - niet meer wordt afgewenteld op het garantiestelsel van de Lid-Staat van ontvangst, maar ten laste blijft van de staat van herkomst, die veel meer controlemogelijkheden heeft.
70 Dienaangaande zij vastgesteld, dat artikel 4, lid 2, van de richtlijn volgens de dertiende overweging van de considerans de bezwaren wil ondervangen die het gevolg zijn van de verschillen in schadeloosstelling en de ongelijke mededingingsvoorwaarden tussen nationale instellingen en bijkantoren van instellingen uit andere Lid-Staten op een zelfde grondgebied. In de zestiende overweging van de considerans overwoog de gemeenschapswetgever voorts, dat rekening dient te worden gehouden met de kosten van financiering van de stelsels en dat het redelijk lijkt het geharmoniseerde minimale garantieniveau op 20 000 ECU vast te stellen. Artikel 7 van de richtlijn voorziet in de mogelijkheid om tot en met 31 december 1999 van dit minimumbedrag af te wijken, in die zin dat de garantie vóór die datum niet meer dan 15 000 ECU behoeft te bedragen.
71 Uit die overwegingen en bepalingen blijkt, dat de gemeenschapswetgever geen al te zware lasten wilde opleggen aan de Lid-Staten van herkomst die nog niet over depositogarantiestelsels beschikten of slechts over stelsels die in een lagere dekking voorzien. In die omstandigheden kon hij hen niet het risico doen dragen dat verbonden is aan de hogere dekking die het gevolg is van een beleidskeuze van een bepaalde Lid-Staat van ontvangst. Het door verzoekster gesuggereerde alternatief van een verplichte aanvullende dekking door de stelsels van de Lid-Staat van herkomst, maakte het dus niet mogelijk het beoogde doel te bereiken.
72 Daaraan moet worden toegevoegd, dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 136 tot en met 146 van zijn conclusie opmerkt, aan de aan de Lid-Staat van ontvangst opgelegde verplichting verschillende voorwaarden zijn verbonden die de taak van deze Lid-Staat beogen te verlichten. Zo kan de Lid-Staat van ontvangst krachtens artikel 4, lid 3, de bijkantoren die aan een van zijn garantiestelsels willen deelnemen, verplichten om een bijdrage te betalen, en kan hij krachtens punt a van bijlage II bij de richtlijn van de Lid-Staat van herkomst informatie over die bijkantoren verlangen. Voorts beoogt artikel 4, lid 4, van de richtlijn te garanderen, dat de verplichtingen die een dergelijk bijkantoor als lid van het depositogarantiestelsel heeft, worden nagekomen. Uit deze bepalingen blijkt, dat artikel 4, lid 2, niet tot gevolg heeft, dat aan de garantiestelsels van de Lid-Staten van ontvangst buitensporige lasten worden opgelegd.
73 Gelet op het voorgaande, moet het middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel worden afgewezen.
74 Mitsdien moet ook het verzoek tot nietigverklaring van artikel 4, lid 2, van de richtlijn worden afgewezen.
Artikel 3, lid 1, eerste alinea, tweede zin
75 Volgens de Bondsregering is de deelnemingsplicht van artikel 3, lid 1, eerste alinea, tweede zin, van de richtlijn in strijd met artikel 3 B, derde alinea, van het Verdrag en met het algemene evenredigheidsbeginsel.
76 De Duitse regering stelt allereerst, dat het in artikel 3 B, derde alinea, van het Verdrag neergelegde evenredigheidsbeginsel onder meer is uitgewerkt in de desbetreffende conclusies van de Europese Raad Edinburgh, naar luid waarvan de Gemeenschap bij de vaststelling van wetgevende handelingen zo veel mogelijk rekening dient te houden met gevestigde nationale regels en de maatregelen van de Gemeenschap de Lid-Staten alternatieven dienen te bieden om hun doelstellingen te verwezenlijken.
77 Volgens de Duitse regering hebben het Parlement en de Raad bij de formulering van artikel 3, lid 1, eerste alinea, tweede zin, van de richtlijn het in Duitsland bestaande stelsel evenwel niet als "gevestigde nationale regels" in de zin van de richtsnoeren van de Europese Raad in aanmerking genomen. Sinds 1976 bestaat er in die staat immers een depositogarantiefonds van de Duitse bankvereniging waaraan op vrijwillige basis kan worden deelgenomen en dat steeds goed heeft gefunctioneerd.
78 De door de richtlijn opgelegde deelnemingsplicht laat de Lid-Staten geen enkele ruimte voor "alternatieven" om de richtlijn toe te passen, zoals een vrijwillig depositogarantiestelsel. Dienaangaande meent de Duitse regering, dat aangezien vrijwillige deelneming voor de kredietinstellingen een concurrentievoordeel oplevert, zij zonder dwang van de staat aan een depositogarantiestelsel zullen deelnemen. Zo namen in oktober 1993 in Duitsland slechts vijf instellingen, wier totale deposito's gering waren, niet aan een dergelijk stelsel deel.
79 Ten slotte vormt de deelnemingsplicht voor de kredietinstellingen een buitensporige last. Het Duitse stelsel bewijst, dat de deposanten kunnen worden beschermd met minder dwingende maatregelen, zoals de verplichting dat een bank haar klanten inlicht over haar deelneming aan een depositogarantiestelsel.
80 Zonder dat de juiste rechtskracht van de in dit verband door verzoekster aangevoerde conclusies van de Europese Raad Edinburgh behoeft te worden vastgesteld, moet in de eerste plaats worden beklemtoond, dat wanneer de gemeenschapswetgever tot harmonisatie overgaat, niet alle "gevestigde nationale regels" kunnen worden gerespecteerd.
81 In de tweede plaats is de Bondsrepubliek Duitsland de enige Lid-Staat die de vrijwillige deelneming aan het depositogarantiestelsel als een dergelijke regel aanvoert.
82 In de derde plaats staat vast, dat de gemeenschapswetgever een geharmoniseerd minimum voor de depositogarantie onontbeerlijk achtte, ongeacht waar in de Gemeenschap die deposito's zijn verricht. Gelet op die dwingende noodzaak en op het feit dat in sommige Lid-Staten geen depositogarantiestelsel bestond, kan de gemeenschapswetgever niet worden verweten, dat hij ondanks de goede werking van een stelsel van vrijwillige deelneming in Duitsland een deelnemingsplicht heeft ingevoerd.
83 Ten slotte zij daaraan toegevoegd, dat verzoekster zelf erkent, dat in oktober 1993 slechts vijf van de driehonderd kredietinstellingen niet aan een depositogarantiestelsel deelnamen. De deelnemingsplicht heeft dus slechts tot gevolg dat die enkele kredietinstellingen tot deelneming worden verplicht, en kan derhalve niet buitensporig worden geacht.
84 Om dezelfde redenen kan de wetgever evenmin worden verweten dat hij niet heeft voorzien in een alternatieve oplossing, die met name zou bestaan in een verplichting om de klanten over een eventuele deelneming in te lichten. Die alternatieve verplichting zou het immers niet mogelijk hebben gemaakt om het doel van een geharmoniseerd minimum voor de garantie van alle deposito's te bereiken.
85 Derhalve moet het verzoek tot nietigverklaring van artikel 3, lid 1, eerste alinea, tweede zin, van de richtlijn, worden afgewezen.
86 Uit een en ander volgt, dat het beroep moet worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
87 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie zulks hebben gevorderd en de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient laatstgenoemde in de kosten te worden verwezen. Overeenkomstig lid 4, eerste alinea, zal de Commissie van de Europese Gemeenschappen, die in het geding is tussengekomen, haar eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten.
3) Verstaat dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen haar eigen kosten zal dragen.
Full & Egal Universal Law Academy