Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
++++
Livre circulação de pessoas ° Trabalhadores ° Igualdade de tratamento ° Vantagens sociais ° Regulamentação nacional que subordina a concessão do subsídio de funeral à condição de este se efectuar no território nacional ° Inadmissibilidade ° Justificação ° Ausência
(Regulamento n. 1612/68 do Conselho, artigo 7. , n. 2)
Sumário
O artigo 7. , n. 2, do Regulamento n. 1612/68, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade, opõe-se à regulamentação de um Estado-Membro que subordina a concessão de um subsídio relativo às despesas de funeral efectuadas por um trabalhador migrante à condição de a inumação ou a cremação terem lugar no território do referido Estado-Membro.
Com efeito, deve considerar-se que uma disposição de direito nacional, a menos que seja objectivamente justificada e proporcionada ao objectivo prosseguido, é, mesmo que seja indistintamente aplicável, indirectamente discriminatória, e que, portanto, não respeita a igualdade de tratamento estabelecida pelo referido artigo 7. , n. 2, desde que seja simplesmente susceptível, pela sua própria natureza, de afectar preponderantemente os trabalhadores migrantes, em comparação com os trabalhadores nacionais e que, em consequência, acarrete o risco de desfavorecer mais particularmente os primeiros.
Ora, por um lado, no que respeita às despesas de funeral, é o trabalhador migrante que, estando exposto a despesas da mesma natureza e de montante comparável àquelas a que um trabalhador nacional deve fazer face, será sobretudo, aquando do falecimento de um membro da sua família, susceptível de proceder a uma inumação noutro Estado-Membro, tendo em conta as relações que os membros de uma tal família em regra mantêm com o seu Estado de origem. Por outro lado, a recusa de concessão do subsídio em caso de celebração do funeral noutro Estado-Membro não pode ser justificada nem por considerações de saúde pública, nem por considerações relativas ao custo do funeral, uma vez que as despesas de transporte da urna para um local distante do domicílio do defunto não são, de qualquer modo, reembolsadas, nem finalmente pela dificuldade de controlo das despesas efectuadas.
Partes
No processo C-237/94,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177. do Tratado CE, pelo Social Security Commissioner (Reino Unido), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
John O' Flynn
e
Adjudication Officer,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 7. do Regulamento (CEE) n. 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: D. A. O. Edward, presidente de secção, J.-P. Puissochet (relator), P. Jann, L. Sevón e M. Wathelet, juízes,
advogado-geral: C. O. Lenz,
secretário: H. von Holstein, secretário-adjunto,
vistas as observações escritas apresentadas:
° em representação de J. O' Flynn, por R. Drabble, barrister, mandatado por C. Dabezies, solicitor,
° em representação do Governo do Reino Unido, por S. Braviner, do Treasury Solicitor' s Department, na qualidade de agente, assistido por S. Richards, barrister,
° em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por C. Docksey, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações de J. O' Flynn, representado por R. Drabble, do Governo do Reino Unido, representado por S. Braviner e P. Watson, barrister, e da Comissão, representada por C. Docksey, na audiência de 29 de Fevereiro de 1996,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 21 de Março de 1996,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 28 de Junho de 1994, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 22 de Agosto seguinte, o Social Security Commissioner submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177. do Tratado CE, três questões prejudiciais relativas à interpretação do artigo 7. do Regulamento (CEE) n. 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2, EE 05 F1 p. 77, a seguir "Regulamento n. 1612/68").
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe J. O' Flynn ao Adjudication Officer, a propósito da recusa de concessão do subsídio de funeral previsto nas Social Fund (Maternity and Funeral Expenses) Regulations 1987 (regulamentação de 1987 sobre o fundo social ° despesas de maternidade e despesas de funeral, a seguir "regulamentação de 1987").
3 O subsídio de funeral é uma prestação social concedida em função dos rendimentos. Destina-se a cobrir as despesas que decorrem, por ocasião do falecimento de um familiar, para o requerente ou para um membro da sua família, isto é, nos termos da regulamentação de 1987, para a "pessoa responsável".
4 Nos termos da Regulation 7 (1) (c) da regulamentação de 1987, o subsídio de funeral só é concedido "se o funeral tiver lugar no Reino Unido". Segundo a Regulation 3 (1), da mesma regulamentação, "' funeral' significa um enterro ou uma cremação".
5 Por força da Regulation 7 (2) da regulamentação de 1987, o subsídio de funeral é fixado num montante suficiente para cobrir as despesas indispensáveis suportadas pela pessoa responsável. Para este efeito, cobre todos os custos normalmente ligados à inumação ou à cremação num lugar próximo da residência do defunto e, se for caso disso, as despesas de transporte dos restos mortais até essa residência, no território do Reino Unido. Não cobre, em contrapartida, a totalidade das despesas de transporte da urna para o lugar da inumação ou da cremação se este se situar longe da residência do defunto. Nesse caso, as despesas adicionais de transporte da urna ficam a cargo da pessoa responsável.
6 J. O' Flynn é um nacional irlandês que reside no Reino Unido na qualidade de antigo trabalhador migrante. O seu filho faleceu no Reino Unido em 25 de Agosto de 1988. A cerimónia religiosa teve lugar no Reino Unido mas a inumação teve lugar na Irlanda.
7 J. O' Flynn solicitou o subsídio de funeral, que lhe foi recusado com o fundamento de que a inumação não ocorrera no Reino Unido, como é exigido pela Regulation 7 (1) (c) da regulamentação de 1987.
8 J. O' Flynn interpôs recurso desta recusa. Perante o órgão jurisdicional nacional, sustentou nomeadamente que a Regulation 7 (1) (c) da regulamentação de 1987 discriminava indirectamente os trabalhadores migrantes e violava o artigo 7. , n. 2, do Regulamento n. 1612/68, segundo o qual o trabalhador de um Estado-Membro beneficia, no território dos outros Estados-Membros, das mesmas vantagens sociais e fiscais que os trabalhadores nacionais. As partes no processo opuseram-se quanto aos critérios a utilizar para determinar se uma disposição como a da Regulation 7 (1) (c) da regulamentação de 1987 constituía, ou não, uma discriminação dos trabalhadores migrantes.
9 Segundo J. O' Flynn, a condição em litígio é, por sua natureza e em razão do seu carácter territorial, indirectamente discriminatória dos trabalhadores migrantes. Sustentou, a título subsidiário, que, em qualquer caso, se devia considerar que o carácter discriminatório dessa disposição ficava estabelecido pelo facto de estar demonstrado que os trabalhadores migrantes tinham, normalmente, uma menor vocação para preencher a condição em litígio.
10 O órgão administrativo recorrido sustentou, por seu lado, que a condição só deveria ser considerada discriminatória se estivesse assente que para a preencher os trabalhadores migrantes tinham, nomeadamente por causa dos seus costumes, uma dificuldade muito superior à dos trabalhadores nacionais. Alegou que, para isso, seria necessário demonstrar que, no número de trabalhadores que preenche a condição, a proporção de trabalhadores de todos os outros Estados-Membros era substancialmente inferior à dos trabalhadores nacionais. Acrescentou que, de qualquer modo, um trabalhador migrante não podia invocar a natureza discriminatória da condição em litígio se esta não fosse preenchida por razões estranhas à nacionalidade desse trabalhador.
11 Foi nestas condições que o Social Security Commissioner decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
"1) É compatível com o princípio comunitário da não discriminação em razão da nacionalidade, para efeitos do artigo 7. do Regulamento n. 1612/68, que o Reino Unido sujeite a concessão do subsídio de funeral pelo Social Fund a uma condição territorial, nomeadamente a de que o funeral tenha lugar no Reino Unido?
2) Depende a resposta à questão anterior de algumas das seguintes considerações:
a) o critério a aplicar para determinar a existência de discriminação indirecta em razão da nacionalidade consiste em apurar:
i) se os nacionais de outro Estado-Membro actuando razoavelmente numa situação normal estão, devido à condição territorial, em condições menos vantajosas para receber o subsídio do que os nacionais do Reino Unido (e, em caso afirmativo, deve demonstrar-se que, devido a essa condição, uma proporção substancialmente mais baixa de nacionais de outros Estados-Membros do que de nacionais do Reino Unido é susceptível de receber o subsídio?);
ii) ou se para os nacionais de outros Estados-Membros é substancialmente mais difícil, na prática, preencher essa condição;
iii) ou é outro e, nesse caso, que critério?
b) é suficiente, em cada caso, comparar entre nacionais do Reino Unido e nacionais do Estado-Membro específico de que provém o requerente, ou é necessário comparar entre nacionais do Reino Unido e nacionais de todos os outros Estados-Membros?
3) É uma condição como esta susceptível de provocar uma discriminação ilegal em razão da nacionalidade e/ou pode o requerente invocar esta discriminação no caso de as circunstâncias que o impediram de preencher essa condição se não relacionarem com a nacionalidade mas sim com os custos?"
12 Resulta da fundamentação do despacho de reenvio que o juiz nacional pretende saber se o artigo 7. , n. 2, do Regulamento n. 1612/68 se opõe a uma disposição do tipo da da Regulation 7 (1) (c) da regulamentação de 1987, que subordina a concessão de um subsídio destinado a cobrir as despesas de funeral efectuadas por um trabalhador migrante à condição de o funeral ter ocorrido no território do Estado-Membro cuja legislação prevê a concessão de tal subsídio. Tendo em conta os argumentos que lhe foram expostos por ambas as partes, o juiz nacional pergunta, em especial, se deve ter em conta os seguintes elementos: a proporção e a nacionalidade dos trabalhadores migrantes que efectivamente preenchem a condição em litígio; o grau de dificuldade que os trabalhadores migrantes encontram, na prática, para preencher esta condição e os motivos pelos quais um trabalhador migrante a não preenche numa dada situação.
13 Estas questões têm relações estreitas entre si e podem, portanto, ser examinadas em conjunto.
14 A título liminar, deve realçar-se que um subsídio como o subsídio de funeral constitui uma "vantagem social", na acepção do artigo 7. , n. 2, do Regulamento n. 1612/68, e que, de acordo com esta disposição, os trabalhadores migrantes devem poder beneficiar dele nas mesmas condições que os trabalhadores nacionais.
15 O Governo do Reino Unido argumenta que o subsídio de funeral se destina a garantir, no interesse dos cidadãos e da saúde pública, que qualquer pessoa falecida no território do Reino Unido aí seja enterrada ou incinerada decentemente. Segundo ele, este subsídio é concedido de modo não discriminatório. Com efeito, é concedido aos trabalhadores migrantes bem como aos trabalhadores nacionais quando a inumação ou a cremação têm lugar no Reino Unido e é recusado tanto aos primeiros como aos segundos quando a inumação ou a cremação tem lugar fora do Reino Unido.
16 Deve, no entanto, observar-se que um subsídio do tipo do subsídio de funeral cobre não apenas as despesas necessárias à inumação ou à cremação dos restos mortais mas ainda todas as despesas efectuadas pela pessoa responsável para garantir ao defunto todos os requisitos de um funeral modesto mas decente, num local próximo da residência deste. No entanto, as despesas de transporte da urna para um local de inumação ou de cremação afastado da sua residência não estão cobertas pelo subsídio.
17 Segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a regra da igualdade de tratamento, inscrita tanto no artigo 48. do Tratado como no artigo 7. do Regulamento n. 1612/68, proíbe não apenas as discriminações ostensivas em razão da nacionalidade mas também todas as formas dissimuladas de discriminação que, aplicando outros critérios de distinção, conduzam na prática ao mesmo resultado (v., nomeadamente, os acórdãos de 12 de Fevereiro de 1974, Sotgiu, 152/73, Colect., p. 91, n. 11; de 21 de Novembro de 1991, Le Manoir, C-27/91, Colect., p. I-5531, n. 10; de 10 de Março de 1993, Comissão/Luxemburgo, C-111/91, Colect., p. I-817, n. 9, e de 23 de Fevereiro de 1994, Scholz, C-419/92, Colect., p. I-505, n. 7).
18 Assim, devem ser consideradas indirectamente discriminatórias as condições do direito nacional que, ainda que indistintamente aplicáveis segundo a nacionalidade, afectem essencialmente (v. acórdãos de 15 de Janeiro de 1986, Pinna, 41/84, Colect., p. 1, n. 24; de 30 de Maio de 1989, Allué e Coonan, 33/88, Colect., p. 1591, n. 12, e Le Manoir, já referido, n. 11) ou na sua grande maioria os trabalhadores migrantes (v. acórdãos de 17 de Novembro de 1992, Comissão/Reino Unido, C-279/89, Colect., p. I-5785, n. 42, e de 20 de Outubro de 1993, Spotti, C-272/92, Colect., p. I-5185, n. 18), bem como as condições indistintamente aplicáveis que possam ser mais facilmente preenchidas pelos trabalhadores nacionais do que pelos trabalhadores migrantes (v. acórdãos Comissão/Luxemburgo, já referido, n. 10, e de 4 de Outubro de 1991, Paraschi, C-349/87, Colect., p. I-4501, n. 23) ou ainda que possam actuar particularmente em detrimento dos trabalhadores migrantes (v. acórdãos de 8 de Maio de 1990, Biehl, C-175/88, Colect., p. I-1779, n. 14, e de 28 de Janeiro de 1992, Bachmann, C-204/90, Colect., p. I-249, n. 9).
19 As coisas só se apresentam diferentemente se estas disposições se justificarem por considerações objectivas, independentes da nacionalidade dos trabalhadores em causa, e se forem proporcionadas ao objectivo legitimamente prosseguido pelo direito nacional (v., neste sentido, os acórdãos Bachmann, já referido, n. 27; Comissão/Luxemburgo, já referido, n. 12, e de 2 de Agosto de 1993, Allué e o., C-259/91, C-331/91 e C-332/91, Colect., p. I-4309, n. 15).
20 Resulta do conjunto desta jurisprudência que, a menos que seja objectivamente justificada e proporcionada ao objectivo prosseguido, uma disposição de direito nacional deve ser considerada indirectamente discriminatória desde que seja susceptível, pela sua própria natureza, de afectar preponderantemente os trabalhadores migrantes, em comparação com os trabalhadores nacionais, e que, em consequência, acarrete o risco de desfavorecer mais particularmente os primeiros.
21 Não é necessário, a este respeito, determinar que a disposição em causa afecta, na prática, uma proporção substancialmente mais importante de trabalhadores migrantes. Basta verificar que esta disposição é susceptível de produzir esse efeito. Deve acrescentar-se que os motivos pelos quais um trabalhador migrante escolhe fazer uso da sua liberdade de circulação no interior da Comunidade não podem ser tomados em consideração para apreciar a natureza discriminatória de uma disposição nacional. Com efeito, a possibilidade de exercer uma liberdade tão fundamental como a liberdade de circulação das pessoas não pode ser limitada por tais considerações, de ordem puramente subjectiva.
22 A este respeito, deve realçar-se que o trabalhador migrante incorre, na sua qualidade de pessoa responsável, em despesas da mesma natureza e de montante comparável àquelas em que incorre um trabalhador nacional. É sobretudo o trabalhador migrante, em contrapartida, que, aquando do falecimento de um membro da sua família, é susceptível de mandar efectuar uma inumação noutro Estado-Membro, tendo em conta os laços que os membros destas famílias em regra mantêm com o seu Estado de origem.
23 Deve pois considerar-se que o facto de subordinar qualquer reembolso das despesas efectuadas por um trabalhador migrante, enquanto pessoa responsável, à condição de a inumação ou a cremação terem lugar no território do Reino Unido constitui uma discriminação indirecta, a menos que tal se justifique objectivamente e seja proporcionado ao objectivo prosseguido.
24 Embora seja exacto que, como argumentou o Governo do Reino Unido, o juiz de reenvio não tenha expressamente interrogado o Tribunal de Justiça a propósito das justificações da disposição nacional em litígio, não é menos verdadeiro que a sua primeira questão incide, de modo geral, sobre a natureza directa ou indirectamente discriminatória de tal disposição, como foi realçado pelo advogado-geral no ponto 33 das suas conclusões.
25 Assim, com o fim de responder tão completa e utilmente quanto possível ao órgão jurisdicional nacional, o Tribunal de Justiça considera necessário abordar este aspecto do problema.
26 No que se refere à protecção da saúde pública, basta realçar que ela fica igualmente garantida se os restos mortais forem transportados para fora do território do Reino Unido com vista a serem inumados ou incinerados noutro Estado-Membro.
27 O Governo do Reino Unido aduziu ainda outra justificação, baseada no custo proibitivo e nos inconvenientes de ordem prática que o pagamento do subsídio comportaria se a inumação ou a cremação tivessem lugar fora do Reino Unido.
28 Deve, no entanto, observar-se que, com excepção das despesas de transporte da urna para fora do Reino Unido, as despesas efectuadas pelo trabalhador migrante no território do Reino Unido não difeririam, em tal hipótese, das que seriam efectuadas se a inumação ou a cremação tivessem lugar no Reino Unido. O controlo destas despesas não seria mais difícil do que no caso de a inumação ou a cremação terem lugar no Reino Unido. Quanto às despesas de transporte da urna para um local afastado da residência do defunto, elas não são, de qualquer modo, reembolsadas.
29 No que respeita às despesas de inumação ou de cremação noutro Estado-Membro, nada se opõe a que o Reino Unido limite o subsídio a um montante fixo ou razoável estipulado em relação com o custo normal de uma inumação ou de uma cremação no Reino Unido.
30 Em consequência, deve responder-se às questões prejudiciais no sentido de que o artigo 7. , n. 2, do Regulamento n. 1612/68 se opõe a uma disposição do tipo da da Regulation 7 (1) (c) da regulamentação de 1987, que subordina a concessão de um subsídio destinado a cobrir as despesas de funeral efectuadas por um trabalhador migrante à condição de a inumação ou a cremação terem lugar no território do Estado-Membro cuja legislação prevê a concessão de tal subsídio.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
31 As despesas efectuadas pelo Governo do Reino Unido e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Social Security Commissioner, por despacho de 28 de Junho de 1994, declara:
O artigo 7. , n. 2, do Regulamento (CEE) n. 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade, opõe-se a uma disposição do tipo da da Regulation 7 (1) (c) das Social Fund (Maternity and Funeral Expenses) Regulations 1987, que subordina a concessão de um subsídio destinado a cobrir as despesas de funeral efectuadas por um trabalhador migrante à condição de a inumação ou a cremação terem lugar no território do Estado-Membro cuja legislação prevê a concessão de tal subsídio.
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