DOMSTOLENS DOM
den 26 september 1996 ( *1 )
I mål C-241/94,
Republiken Frankrike, företrädd av Edwige Belliard, directeur adjoint vid utrikesministeriets rättsavdelning, Catherine de Salins, sous-directeur vid samma avdelning, och Jean-Marc Belorgey, chargé de mission vid samma avdelning, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg vid Franska ambassaden, 9, boulevard du Prince Henri,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Jean-Paul Reppenne och Ben Smulders, båda rättstjänsten, i egenskap av ombud, med delgivningsadress hos Carlos Gómez de la Cruz, rättstjänsten, Centre Wagner, Kirchberg,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut SG (94) d/8907 av den 27 juni 1994 om stöd till bolaget Kimberly Clark Sopalin,
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G. C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena C. N. Kakouris, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet och G. Hirsch (referent) samt domarna G. F. Mancini, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, L. Sevón och M. Wathelet,
generaladvokat: F. G. Jacobs,
justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 26 mars 1996 av: Republiken Frankrike, företrädd av Catherine de Salins och Jean-Marc Belorgey, och kommissionen, företrädd av Ben Smulders och Xavier Lewis, båda rättstjänsten, i egenskap av ombud,
och efter att den 7 maj 1996 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 2 september 1994 har Republiken Frankrike med stöd av artikel 173 första stycket väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut SG (94) d/8907 av den 27 juni 1994 (nedan kallat det omtvistade beslutet).
2
Kommissionen har i det omtvistade beslutet fastslagit att det finansiella deltagande som Fonds national de l'emploi (nedan kallat FNE) gör vid genomförandet av en social plan i bolaget Kimberly Clark Sopalin (nedan kallat Kimberly Clark) utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget.
3
Kimberly Clark, vars huvudsakliga verksamhet är tillverkning och bearbetning av cellulosavadd, har en tillverkningsfabrik i Sotteville-les-Rouen som i början av år 1993 hade 465 anställda. Med anledning av att verksamheten omstrukturerades ändrade Kimberly Clark inriktning till att enbart tillverka pappersnäsdukar, samtidigt som företaget passade på att modernisera maskinparken, omorganisera produktionen, införa nya arbetsmetoder och föreslå att antalet anställda skulle skäras ner med 207 personer.
4
I enlighet med den franska lagstiftningen om uppsägning på grund av arbetsbrist, upprättade Kimberly Clark en social plan som innehöll ett visst antal åtgärder varav vissa delfinansierades av staten inom ramen för FNE. Kostnaden för planen uppskattades till 109,08 miljoner FF, varav 27,25 miljoner FF, det vill säga ungefär 25 procent, bekostades av staten.
5
Med stöd av de uppgifter som lämnats av de franska myndigheterna i skrivelserna av den 28 januari och den 10 mars 1994, antog kommissionen det omtvistade beslutet. I beslutet påpekade kommissionen inledningsvis att FNE, genom det avtal som ingåtts mellan staten (FNE) och Kimberly Clark, hade åtagit sig att med 27,25 miljoner FF finansiera en del av den totala kostnaden för den sociala planen. Kommissionen bedömde att FNE: s ingripande utgjorde statligt stöd, eftersom avtalen hade ingåtts med företag som fått problem med sysselsättningen och eftersom FNE: s bidrag, som finansieras med statliga medel, fastställs från fall till fall beroende på företagets ekonomiska situation och dess egna ansträngningar. Kommissionen påpekade även att stödet riskerade att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna på sätt som avses i artikel 92.1 i EG-fördraget.
6
Kommissionen förklarade trots detta att stödet var förenligt med den gemensamma marknaden, eftersom det var fråga om stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner och det i enlighet med artikel 3 c i fördraget inte påverkade handeln i negativ riktning i en omfattning som stred mot det gemensamma intresset. För att komma fram till denna slutsats grundade sig kommissionen på att kapaciteten hade minskat till följd av omstruktureringen av företaget, på att stödet i huvudsak gick till de anställda som sagts upp och på att det var ett begränsat stödbelopp som hade beviljats.
7
Den franska regeringen har som enda grund för sin talan åberopat att kommissionens rättstillämpning var felaktig. Den franska regeringen anser att tillämpningen av FNE: s bidragsregler inte utgör stöd till företag i den mening som avses i artikel 92 i fördraget utan utgör en allmän åtgärd riktad till anställda i syfte att bekämpa arbetslösheten. I detta hänseende har den gjort gällande att FNE: s ingripande i allmänhet inte gynnar ”vissa företag eller viss produktion” i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget. Vidare har Kimberly Clark inte gynnats, då FNE: s bidragssystem inte lättar företagets bördor och bidraget inte bidrar till att uppfylla företagets juridiska skyldigheter samt då dessa ingripanden sker till förmån för de anställda och inte har som resultat att förbättra företagens konkurrensställning.
8
I den franska lagstiftningen föreskrivs att arbetsgivaren vid uppsägning av ekonomiska skäl (artikel L 321-1 i Code du travail) skall utge ett lagstadgat eller avtalat avgångsvederlag till de anställda som sägs upp, varav det lagstadgade vederlaget utgör ett minimum (artikel L 122-9 i Code du travail). Vidare är arbetsgivaren skyldig att under ett år ge de anställda som berörs ”förtur till återanställning” (artikel 321—14) och erbjuda dem ett omskolningsavtal (artikel 321-5), under förutsättning att de varit anställda i två år, att inte förmånligare avtal har ingåtts och att de ännu inte har fyllt 57 år.
9
Förutom dessa minimiskyldigheter måste företag med minst 50 anställda enligt den franska lagstiftningen upprätta en social plan, vilken måste sättas i verket när minst tio anställda sägs upp under en trettiodagarsperiod, vilket var fallet beträffande Kimberly Clark. Avsikten med en sådan plan är att undvika uppsägningar eller att begränsa antalet uppsagda och att underlätta omplacering av den personal som oundvikligen måste sägas upp, i synnerhet äldre anställda eller anställda som på grund av sociala skäl eller på grund av sina kvalifikationer är särskilt svåra att återanpassa i arbetslivet.
10
Minimikravet för samtliga sociala planer är att anställda som mister sitt arbete skall omplaceras och att det i detta hänseende skall finnas alternativa åtgärder till omskolningsavtal. Vad dessa åtgärder närmare skall innebära definieras dock inte närmare i någon lag eller annan författning.
11
Av handlingarna i målet framgår att den nationella domstolen i en tvist av detta slag kan ogiltigförklara uppsägningar och på så sätt ge rättslig efterföljd åt en plan som inte innehåller några verkliga åtgärder avseende omplacering av de anställda som har mist sitt arbete. Bland de åtgärder som kan ingå i en social plan förekommer ingripanden från FNE.
12
Dessa ingripanden sker via avtal som förhandlats fram mellan företaget och staten. Avtalen i fråga har beroende på sin typ något av följande tre syften: förkortad arbetstid som ett alternativ till uppsägning, förbättrade möjligheter till omplacering och pensionering av de anställda som är äldst med bättre villkor än vid arbetslöshet.
13
Statens deltagande i de sociala planerna fastslås i lagar och andra författningar som är tillämpliga på samtliga företag och varierar beroende på de sociala mål som eftersträvas av staten. FNE: s ingripande kan endast ske inom gränserna för de bidragstak som fastställs i Code du travail för varje typ av avtal, vilka är tillämpliga på samtliga företag.
14
Beräkningsmetoden för hur åtagandet skall fastställas inom de lagstadgade taken föreskrivs i cirkulär. Beräkningen beror delvis på företagets storlek, eftersom kostnaderna för förebyggande åtgärder eller åtgärder till följd av uppsägningar är extremt höga. I de flesta fall beror den även på kvaliteten av den aktuella sociala planen.
15
I vissa fall går det att avvika från regeln om delfinansiering. Detta gäller i synnerhet för företag som är föremål för tvångsackord eller i konkurs, som är undantagna, och i yttersta undantagsfall för företag som befinner sig i mycket allvarliga ekonomiska svårigheter.
16
Den franska regeringen har för det första påpekat att FNE: s bidragsregler, som endast har ett socialt mål, utan undantag gäller samtliga företag. Den anser att staten endast godkänner eller underkänner ett sådant avtal som företaget har begärt att få ingå med FNE, enligt kriterier som är objektiva och som endast avser de villkor som definieras i lagar och andra författningar avseende dessa avtal (exempelvis arbetstagarens ålder eller dennes lämplighet för att omplaceras). De avtal som ingås av FNE riktar sig således inte enbart till en viss typ av företag, en viss produktionssektor eller en särskild region.
17
Beträffande de gränser som föreskrivs i lagar och andra författningar, har den franska regeringen hänvisat till de bestämmelser i Code du travail där FNE: s ingripanden regleras. Företagens och de anställdas deltagande i finansieringen av FNE: s särskilda bidrag för förtidspension fastställs således direkt i lagar och andra författningar. Om dessa gränser inte respekteras, har lagen åsidosatts och gränserna kan sanktioneras av domstol.
18
Beträffande de gränser som förvaltningen själv fastställer, har den franska regeringen uppgett att dessa anges i cirkulär eller direktiv som är tillgängliga för allmänheten och att avsikten med dessa är att, inom ramen för det utrymme för skönsmässig bedömning som föreskrivs i bestämmelserna, definiera förvaltningens allmänna riktlinjer. I detta sammanhang har den franska regeringen understrukit att statens bedömning vid FNE: s ingripanden inte har till resultat att företag som beviljas bidrag gynnas i förhållande till sina konkurrenter utan tvärtom sker i syfte att upprätthålla en strikt likabehandling.
19
Det skall betonas att enligt artikel 92.1 i fördraget är stöd, som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
20
Det framgår av fast rättspraxis att det i artikel 92.1 inte görs åtskillnad mellan orsakerna till och målen för de statliga ingripandena, vilka i stället bedöms mot bakgrund av resultatet (dom av den 2 juli 1974, Italien mot kommissionen, 173/73, Rec. s. 709, punkt 27).
21
Att FNE: s ingripanden är av social karaktär räcker således inte för att de skall undgå att betecknas som stöd i den mening som avses i artikel 92 i fördraget.
22
Det kan vidare konstateras att FNE: s ingripanden varken begränsas branschvis eller geografiskt eller är förbehållna en viss begränsad kategori av företag.
23
FNE har dock, vilket kommissionen helt korrekt har påpekat, ett utrymme för skönsmässig bedömning, vilket gör att FNE kan variera det finansiella ingripandet av olika skäl, såsom bland annat vem som kan få bidrag, till vilket belopp det skall uppgå och vilka villkor som gäller för ingripandet. Den franska regeringen har själv vitsordat att förvaltningen kan frångå de riktlinjer som fastställts när det i särskilda fall är befogat.
24
Av dessa skäl kan det konstateras att systemet med FNE: s deltagande i de sociala planerna riskerar, på grund av sitt syfte och sin allmänna systematik, att försätta vissa företag i en bättre ställning än andra och att sålunda uppfylla villkoren för ett stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget.
25
Den franska regeringens argument skall därför inte godkännas på denna punkt.
26
Den franska regeringen har för det andra påpekat att FNE: s bidragssystem inte lättar företagens bördor, att bidraget inte hjälper företagen att uppfylla sina juridiska skyldigheter och att det av företagen i detta fall krävs en större ansträngning än den som krävs för att strikt uppfylla de krav som uppställs i allmän lag. Enligt den franska regeringen behöver de företag som är skyldiga att upprätta en social plan när de avser att säga upp personal inte utnyttja FNE: s bidragssystem. Företaget kan nämligen genom egna åtgärder uppnå syftet med en social plan att gynna omplacering utan att behöva ingå avtal med FNE. Enligt den franska regeringen är avsikten med dessa avtal att företagen skall kunna vidta mera omfattande åtgärder än vad som är nödvändigt för att uppfylla de lagstadgade skyldigheterna avseende sociala planer.
27
Den franska regeringen har betonat att företaget inte har en lagstadgad skyldighet att ingå avtal med FNE. De kostnader som uppkommer för företaget på grund av dessa avtal är således frivilliga. Staten hjälper således inte företagen att uppfylla sina lagstadgade skyldigheter. Den finansiella effekten av att företagen ingår ett eller flera avtal med FNE är allt som oftast att företagen belastas med en betydande kostnad, eftersom statens del allt som oftast är den minsta, i synnerhet i fråga om stora företag. Kimberly Clark är för övrigt ett bra exempel på detta.
28
Om Kimberly Clark nämligen hade nöjt sig med att säga upp den personal som från början ansågs övertalig (312 personer) och hade erbjudit varje berörd anställd ett omskolningsavtal, vilket motsvarar den allmänna skyldighet som uppställs i allmän lag, skulle kostnaden för Kimberly Clark maximalt ha uppgått till 45 miljoner FF, eftersom den genomsnittliga kostnaden för det avtalade avgångsvederlaget avseende den personal, som berördes av omstruktureringen uppgick till ungefär 140000 FF per person och Kimberly Clarks deltagande i finansieringen av omskolningsavtalen uppgick till 4500 FF per person (45 miljoner FF =312 X 140000 + 312 X 4500). Om Kimberly Clark hade upprättat en social plan genom vilken företaget med bred marginal skulle ha uppfyllt de lagstadgade skyldigheterna med enbart egna medel, måste det i en motsvarande beräkning läggas till 7 miljoner FF för tilläggsåtgärder. Den totala kostnaden för planen skulle då uppgå till 52 miljoner FF (45 miljoner + 7 miljoner).
29
Den sociala plan som Kimberly Clark genomfört, med bidrag från FNE, har däremot kostat företaget 81,83 miljoner FF och staten 27,25 miljoner FF. FNE: s ingripande har således varit mycket mera kostsamt för Kimberly Clark än om företaget med egna medel hade genomfört en plan som utan tvekan hade uppfyllt de skyldigheter som föreskrivs i lag.
30
Kommissionen har påpekat att den omständigheten att ingripandet täcker bidragstagarens frivilliga utgifter inte räcker för att utesluta att det är fråga om ett stöd. Enligt kommissionens fasta praxis anses ingripanden till förmån för vissa företag eller viss produktion utgöra stöd, även då dessa ingripanden tjänar till finansiering av kostnader som det berörda företaget har ådragit sig frivilligt. När det under alla omständigheter föreligger en skyldighet att upprätta en social plan, vilket var fallet för Kimberly Clark, är det felaktigt att påstå att FNE: s ingripanden inte täcker några obligatoriska kostnader för företaget. Eftersom företaget är skyldigt att förutom obligatoriska utgifter i strikt mening (avgångsvederlag etc) även betala tillläggskostnader för att genomföra den sociala planen (under domstolskontroll), täcker FNE: s ingripande en varierande del av samtliga kostnader som, i varierande grad, är obligatoriska. Det kan således täcka obligatoriska kostnader.
31
Beträffande det omtvistade beslutet har det inte med hjälp av de uppgifter som har lämnats i de franska myndigheternas skrivelse av den 28 januari 1994 kunnat uteslutas att en del av de obligatoriska kostnaderna hade bestritts av FNE.
32
I detta sammanhang anser kommissionen att den franska regeringens ”beräkning” som har gjorts för att bedöma om FNE: s ingripande till förmån för Kimberly Clark har inneburit en fördel för företaget, inte bidrar med något nytt i detta hänseende. Beräkningen baserar sig nämligen på hypotetiska uppgifter och förklarar inte varför Kimberly Clark utan att få några fördelar gick med på ett ingripande som, efter vad som sägs, har kostat företaget mycket mer än om det med egna medel hade upprättat en plan som utan tvekan hade uppfyllt de skyldigheter som föreskrivs i lag. Det framgår i synnerhet av beräkningen att om Kimberly Clark inte hade behövt betala sin del i planen, vilket FNE kan besluta, skulle nettovinsten ha varit odiskutabel och det skulle ha varit klarlagt att FNE: s ingripande täckte obligatoriska kostnader.
33
Det skall inledningsvis påpekas att enligt domstolens fasta rättspraxis skall lagenligheten av ett beslut avseende stöd bedömas mot bakgrund av den information som kommissionen har tillgänglig när den antar beslutet (dom av den 10 juli 1986, Belgien mot kommissionen, 234/84, Rec. s. 2263, punkt 16).
34
Det bör vidare konstateras att begreppet stöd omfattar de fördelar som beviljas av offentliga myndigheter och som under olika former lättar bördor som normalt belastar budgeten i ett företag (dom av den 15 mars 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Rec. s. I-877, punkterna 12 och 13).
35
I detta hänseende kan det konstateras att Kimberly Clark, med hänsyn till antalet planerade uppsägningar, var skyldigt att upprätta en social plan. Det framgår av den franska regeringens skrivelse av den 10 mars 1994 att den sociala plan som upprättats beträffande de arbetstagare som inte hade sagts upp bestod av flera delar med deltagande från FNE, såsom avtal om partiell arbetslöshet, stöd för att kunna övergå till halvtid etc. Beträffande de 207 arbetstagare som hade sagts upp framgår det av denna plan att de kostnader som är att hänföra till de avtalade avgångsvederlagen, vilka i sin helhet betalades av Kimberly Clark, uppgick till 37,60 miljoner FF. Kimberly Clark åtog sig vidare att höja denna ersättning med 22,44 miljoner FF.
36
För att kunna bedöma om åtgärderna i fråga är förenliga med den gemensamma marknaden, frågade kommissionen i en skrivelse av den 4 februari 1994 bland annat den franska regeringen vilka kostnader planen skulle ha medfört om denna hade begränsats till att enbart uppfylla de krav som uppställs i den franska lagstiftningen. Den franska regeringen svarade att det är svårt att beräkna vad en social minimiplan kan kosta. Det är inte förrän i repliken som den franska regeringen har gjort preciseringar på denna punkt genom att bland annat uppge att Kimberly Clark ursprungligen haft för avsikt att säga upp 312 av sina 465 anställda och att företaget efter förhandlingar med FNE, som försäkrade att den därefter skulle delta i den sociala planen, nöjt sig med att säga upp 207 personer.
37
Eftersom kommissionen således, trots att den hade framställt en noga angiven begäran, omöjligt kunde göra en bedömning av arten och resultatet av de aktuella åtgärderna, har den helt korrekt kommit fram till att Kimberly Clark — genom att i samarbete med staten upprätta en social plan enligt vilken Kimberly Clark bidrog med upp till 81,83 miljoner FF och staten ingrep med upp till 27,25 miljoner FF — erhållit stöd i den mening som avses i artikel 92 i fördraget.
38
Således kan inte heller den franska regeringens andra argument godtas.
39
Den franska regeringen har för det tredje gjort gällande att de anställda gynnas av de avtal som ingås med FNE, som har till syfte att begränsa de sociala följdverkningar som uppkommer för de anställda på grund av uppsägningarna, och att avtalen inte på något sätt förbättrar företagets konkurrensställning.
40
Med hänsyn till vad som ovan anförts är det tillräckligt att påpeka att kommissionen, med beaktande av den information som den förfogade över när den antog det omtvistade beslutet, med rätta kunde konstatera att Kimberly Clark tack vare FNE: s ingripande hade befriats från vissa lagstadgade skyldigheter avseende de anställda och att det därför försatts i en bättre ställning än sina konkurrenter.
41
Eftersom inget av den franska regeringens argument har godkänts, skall talan ogillas.
Rättegångskostnader
42
Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet, skall denna ersätta rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1)
Talan ogillas.
2)
Republiken Frankrike skall ersätta rättegångskostnaderna.
Rodríguez Iglesias
Kakouris
Edward
Puissochet
Hirsch
Mancini
Kapteyn
Gulmann
Murray
Sevón
Wathelet
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 26 september 1996.
R. Grass
Justi tiesekreterare
G. C. Rodríguez Iglesias
Ordförande
( *1 ) Rättcgängssprik: franska.
Full & Egal Universal Law Academy