Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1. Udviklingssamarbejde ° Faellesskabets indgaaelse af internationale aftaler ° samarbejdsaftale EF-Indien ° bestemmelse om respekt for menneskerettighederne ° hjemmel ° traktatens artikel 130 Y ° lovlighed
(EF-traktaten, art. 130 U, stk. 2, art. 130 Y og 235; samarbejdsaftalen EF-Indien, art. 1, stk. 1; Raadets afgoerelse 94/578)
2. Udviklingssamarbejde ° Faellesskabets indgaaelse af internationale aftaler ° aftale, der indeholder bestemmelser om saerlige samarbejdsomraader ° hjemmel ° traktatens artikel 130 Y ° lovlighed ° betingelser ° samarbejdsaftale EF-Indien
(EF-traktaten, art. 130 U, stk. 1, og art. 130 Y; samarbejdsaftalen EF-Indien, art. 7, 10, 13, 15 og 19; Raadets afgoerelse 94/578)
Sammendrag
1. Afgoerelse 94/578 om indgaaelse af samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske Faellesskab og Republikken Indien om partnerskab og udvikling har for saa vidt angaar aftalens artikel 1, stk. 1, om respekten for menneskerettighederne og de demokratiske principper, lovligt kunnet udstedes i henhold til traktatens artikel 130 Y og kraevede ikke, at artikel 235 anvendtes som retsgrundlag. Den blotte omstaendighed, at den paagaeldende bestemmelse kvalificerer respekten for menneskerettighederne som et vaesentligt element i samarbejdet, tillader ikke den slutning, at aftalen overskrider maalsaetningen i henhold til traktatens artikel 130 U, stk. 2, idet den betydning, som respekten for menneskerettighederne og de demokratiske principper skal tillaegges, fremgaar af selve bestemmelsens ordlyd, ligesom det heraf foelger, at politikken med hensyn til udviklingssamarbejde skal tilpasses hertil.
2. En aftale om udviklingssamarbejde mellem Faellesskabet og et tredjeland, der er indgaaet med hjemmel i traktatens artikel 130 Y, kan indeholde bestemmelser paa saerlige omraader, uden at der kraeves andet retsgrundlag, eller at det kraeves, at medlemsstaterne deltager i aftalen, for saa vidt som aftalens vigtigste maal er at gennemfoere de i artikel 130 U, stk. 1, anfoerte maalsaetninger, og paa betingelse af, at bestemmelserne med hensyn til saerlige omraader ikke indeholder forpligtelser af en saadan betydning, at de i realiteten maa anses for saerskilte maalsaetninger i forhold til formaalet med udviklingssamarbejdet.
Det samarbejde, som er omfattet af bestemmelserne om saerlige omraader i aftalen om samarbejde mellem Faellesskabet og Republikken Indien om partnerskab og udvikling tager udtrykkeligt saerligt hensyn til de behov, som et udviklingsland har, og bidrager derigennem bl.a. til gennemfoerelsen af de i traktatens artikel 130 U, stk. 1, naevnte maalsaetninger.
Specielt hvad angaar aftalens bestemmelser med hensyn til saerlige omraader, der omfatter energi, turisme og kultur (artikel 7, 13 og 15), bekaempelse af narkotikamisbrug (artikel 19) samt intellektuel ejendomsret (artikel 10), bemaerkes, at disse fastsaetter rammerne for samarbejdet mellem de kontraherende parter, idet de omraader, der er genstand for samarbejdet, og visse aspekter og bestemte aktioner, som tillaegges saerlig betydning, herved blot praeciseres, hvorimod de ikke indeholder konkrete gennemfoerelsesordninger for samarbejdet inden for hvert enkelt saerlige omraade.
Den blotte omstaendighed, at aftalen indeholder bestemmelser om samarbejde paa et saerligt omraade, indebaerer ikke noedvendigvis en generel bemyndigelse, der kan begrunde en kompetence for Faellesskabet til at ivaerksaette en hvilken som helst form for samarbejde paa dette omraade, saaledes at den ikke foregriber kompetencefordelingen mellem Faellesskabet og medlemsstaterne eller retsgrundlaget for faellesskabsretsakter til gennemfoerelse af samarbejdet paa omraadet. Afgoerelse 94/578 om aftalens indgaaelse har saaledes gyldigt kunnet vedtages med hjemmel i traktatens artikel 130 Y for saa vidt angaar aftalens artikel 7, 10, 13, 15 og 19.
Parter
I sag C-268/94,
Den Portugisiske Republik ved professor João Mota de Campos, director Luis Fernandes, Serviço Jurídico, Direcção-Geral das Comunidades Europeias, Udenrigsministeriet, og consultora jurídica Maria Luisa Duarte, sammesteds, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Den Portugisiske Ambassade, 33, allée Scheffer,
sagsoeger,
stoettet af
Den Hellenske Republik ved juridisk konsulent Aikaterini Samoni-Rantou og forskningsmedarbejder Georgios Karipsiadis, begge Udenrigsministeriets Saerlige Juridiske Kontor for EF-Spoergsmaal, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse paa Den Graeske Ambassade, 117, Val Sainte Croix,
intervenient,
mod
Raadet for Den Europaeiske Union ved Jorge Monteiro og António Tanca, Raadets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos direktoer Bruno Eynard, Direktoratet for Juridiske Anliggender, Den Europaeiske Investeringsbank, 100, boulevard Konrad Adenauer,
sagsoegt,
stoettet af
Kongeriget Danmark ved kontorchef Peter Biering, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg paa Den Danske Ambassade, 4, boulevard Royal,
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved Lindsey Nicoll, Treasury Solicitor' s Department, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg paa Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,
og af
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Claire Bury og Ana Maria Alves Vieira, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
intervenienter,
angaaende en paastand om annullation af Raadets afgoerelse 94/578/EF af 18. juli 1994 om indgaaelse af samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske Faellesskab og Republikken Indien om partnerskab og udvikling (EFT L 223, s. 23),
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray og L. Sevón (refererende dommer) samt dommerne C.N. Kakouris, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann og M. Wathelet,
generaladvokat: A. La Pergola
justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 5. marts 1996 af Den Portugisiske Republik ved professor João Mota de Campos og Luis Fernandes, af Den Hellenske Republik ved Aikaterini Samoni-Rantou og Georgios Karipsiadis, af Raadet ved direktoer Ramón Torrent, Raadets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, António Tanca og Isabel Lopes-Cardoso, Raadets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, af Kongeriget Danmark ved Peter Biering, og af Kommissionen ved Claire Bury og Ana Maria Alves Vieira,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 23. maj 1996,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 26. september 1994 har Den Portugisiske Republik i henhold til EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Raadets afgoerelse 94/578/EF af 18. juli 1994 om indgaaelse af samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske Faellesskab og Republikken Indien om partnerskab og udvikling (EFT L 223, s. 23, herefter "den anfaegtede afgoerelse").
2 Den anfaegtede afgoerelse er truffet i henhold til EF-traktatens artikel 113 og 130 Y, sammenholdt med artikel 228, stk. 2, foerste punktum, og artikel 228, stk. 3, foerste afsnit.
3 Afgoerelsen blev truffet af Raadet med kvalificeret flertal efter hoering af Europa-Parlamentet. Under den samling, hvor afgoerelsen blev truffet, gav Den Portugisiske Republik ved en erklaering, der blev optaget i moedeprotokollen, udtryk for uenighed med hensyn til afgoerelsens retsgrundlag.
4 Samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske Faellesskab og Republikken Indien om partnerskab og udvikling (herefter "aftalen") traadte i kraft den 1. august 1994 (EFT L 223, s. 35).
5 Aftalens artikel 1, stk. 1, bestemmer foelgende: "Respekten for menneskerettighederne og de demokratiske principper er grundlaget for samarbejdet mellem de kontraherende parter samt bestemmelserne i denne aftale og udgoer et vaesentligt element i aftalen."
6 I samarbejdsaftalens artikel 1, stk. 2, foerste afsnit, bestemmes: "Aftalens vigtigste maal er gennem dialog og partnerskab at styrke og udvikle de forskellige aspekter af samarbejdet mellem de kontraherende parter for at naa til et taettere og bredere indbyrdes forhold." I artikel 1, stk. 2, andet afsnit, er anfoert de emner, som samarbejdet koncentreres om.
7 Det bestemmes i samarbejdsaftalens artikel 2, at Faellesskabet og Indien indroemmer hinanden mestbegunstigelsesbehandling i deres handelsforbindelser.
8 Artikel 3 indeholder bestemmelser om handel og handelsmaessigt samarbejde, og artikel 4 vedroerer oekonomisk samarbejde.
9 I aftalens artikel 5-19 er de oevrige samarbejdsomraader anfoert, herunder energi (artikel 7), intellektuel ejendomsret (artikel 10), turisme (artikel 13), information og kultur (artikel 15) og bekaempelse af narkotikamisbrug (artikel 19). Bestemmelserne har foelgende ordlyd:
"Artikel 7 Energi
De kontraherende parter anerkender den betydning, som energisektoren har for den oekonomiske og sociale udvikling, og forpligter sig til at optrappe samarbejdet isaer med hensyn til energifremstilling og -besparelse samt effektiv udnyttelse af energi. Et forbedret samarbejde omfatter energiplanlaegning, alternative energikilder, herunder solenergi, samt hensyntagen til miljoemaessige paavirkninger af energiforbruget."
"Artikel 10 Intellektuel ejendomsret
De kontraherende parter traeffer, i det omfang deres respektive lovgivninger, forskrifter og politikker tillader det, foranstaltninger til at sikre en hensigtsmaessig og effektiv beskyttelse af intellektuel ejendomsret, herunder patenter, varemaerker, ophavsret og lignende rettigheder, geografiske betegnelser (herunder oprindelsesbetegnelser), industrielle moenstre og integrerede kredsloebs topografi, idet saadan beskyttelse udvides, hvor det maatte vaere oenskeligt. Parterne traeffer ogsaa, hvor dette er muligt, foranstaltninger til at lette adgangen til databaser, hvis indehaver er organisationer, som beskaeftiger sig med intellektuel ejendomsret."
"Artikel 13 Turisme
De kontraherende parter er enige om at bidrage til samarbejde om turisme paa grundlag af saerlige foranstaltninger, som omfatter:
a) udveksling af oplysninger og udfoerelse af undersoegelser
b) uddannelsesprogrammer
c) fremme af investeringer og joint ventures."
"Artikel 15 Information og kultur
De kontraherende parter samarbejder inden for information og kultur for baade at skabe bedre forstaaelse parterne imellem og at styrke de kulturelle baand mellem de to regioner. Samarbejdet kan omfatte:
a) udveksling af oplysninger om anliggender af kulturel interesse
b) forberedende undersoegelser og faglig bistand til bevarelse af kulturarven
c) samarbejde om medieanliggender og audiovisuel dokumentation
d) tilrettelaeggelse af kulturelle begivenheder og udvekslinger."
"Artikel 19 Bekaempelse af narkotikamisbrug
1. De kontraherende parter bekraefter deres forsaet om i overensstemmelse med deres respektive befoejelser at oege effektiviteten af de strategier og foranstaltninger, som ivaerksaettes med henblik paa at bekaempe udbud af og handelen med narkotika og psykotrope stoffer samt at forebygge og nedbringe narkotikamisbrug, under hensyn til arbejdet paa omraadet i internationale organer.
2. Parternes samarbejde omfatter foelgende:
a) uddannelse, sundhedsfremmeforanstaltninger samt revalidering af narkotikamisbrugere, herunder projekter for arbejdsmaessig og social genindpasning af narkotikamisbrugere
b) foranstaltninger til fremme af alternative erhvervsmuligheder
c) faglig, finansiel og administrativ bistand i forbindelse med tilsynet med handelen med praekursorer, forebyggelse, behandling og nedbringelse af narkotikamisbrug
d) udveksling af alle relevante oplysninger, herunder oplysninger om hvidvaskning af penge."
10 I aftalens artikel 24, stk. 1, er det bestemt, at de kontraherende parter kan aftale at udvide aftalen med henblik paa at styrke samarbejdet og at udvide samarbejdsomraaderne ved hjaelp af aftaler om saerlige aktiviteter eller sektorer. Ifoelge artikel 24, stk. 2, kan hver af de kontraherende parter inden for rammerne af aftalen stille forslag om at udvide samarbejdsomraaderne under hensyn til erfaringerne med aftalens anvendelse.
11 I aftalens artikel 25 er det praeciseret, at med forbehold af de relevante bestemmelser i traktaterne om oprettelse af De Europaeiske Faellesskaber, beroerer aftalen eller foranstaltninger, der traeffes i henhold til aftalen, paa ingen maade medlemsstaternes befoejelser til at ivaerksaette bilaterale aktiviteter med Indien inden for rammerne af det oekonomiske samarbejde eller til om fornoedent at indgaa nye aftaler om oekonomisk samarbejde med Indien.
12 Ved kendelse af 14. februar 1995 tillod Domstolens praesident Den Hellenske Republik at intervenere til stoette for Den Portugisiske Republiks paastande. Ved tre kendelser af 14. marts 1995 tillod Domstolens praesident Kongeriget Danmark, Det Forenede Kongerige og Kommissionen at intervenere til stoette for Raadets paastande. Ved skrivelse af 7. juni 1995 meddelte Det Forenede Kongeriges regering imidlertid Domstolen, at regeringen ikke agtede at indgive indlaeg.
13 Med naervaerende sag har den portugisiske regering bestridt, at hjemmelen for Faellesskabets kompetence og foelgelig den procedure, Faellesskabet fulgte ved aftalens indgaaelse, var lovmaessige. Det er den portugisiske regerings opfattelse, at retsgrundlaget for den anfaegtede afgoerelse ikke i fornoedent omfang bemyndiger Faellesskabet til at indgaa aftalen, dels for saa vidt angaar aftalens bestemmelse om menneskerettigheder, dels dens bestemmelser om saerlige samarbejdsomraader. Det havde derfor vaeret noedvendigt tillige at anvende traktatens artikel 235, ligesom samtlige medlemsstater skulle have deltaget i aftalen.
Beskyttelsen af menneskerettigheder og demokratiske principper
14 Der boer foerst foretages en gennemgang af den portugisiske regerings argumentation om, at aftalens artikel 1, stk. 1, kraevede anvendelse af traktatens artikel 235 som retsgrundlag for den anfaegtede afgoerelse.
15 I denne forbindelse har den portugisiske regering for det foerste henvist til, at EOEF-traktatens artikel 235 sikrede, at Faellesskabet havde det fornoedne retsgrundlag til at indfoeje en menneskerettighedsklausul i samarbejdsaftaler, der blev indgaaet inden traktaten om Den Europaeiske Union traadte i kraft.
16 Det er saaledes regeringens opfattelse, at den omstaendighed, at grundrettighederne som generelle principper er uomgaengelige i Faellesskabets retsorden, ikke giver grundlag for at antage, at Faellesskabet har kompetence til at vedtage foranstaltninger paa dette omraade, hverken internt eller i forhold til tredjelande. Henvisningerne til disse grundrettigheder i praeamblen til den europaeiske faelles akt samt i praeamblen til og i enkelte artikler i traktaten om Den Europaeiske Union skal endvidere ifoelge den portugisiske regering ses som en programerklaering; de definerer en generel maalsaetning, men giver ikke Faellesskabet saerlige handlingsbefoejelser.
17 Ifoelge den portugisiske regering definerer EF-traktatens artikel 130 U, stk. 2, paa tilsvarende maade blot en generel maalsaetning. Artikel 130 Y udgoer derfor kun det fornoedne retsgrundlag til at indgaa en samarbejdsaftale, for saa vidt som respekten for menneskerettighederne er medtaget som en generel maalsaetning for aftalen. Aftalen med Republikken Indien er imidlertid mere vidtgaaende, idet det i artikel 1, stk. 1, hedder, at "Respekten for menneskerettighederne ... udgoer et vaesentligt element" i aftalen. Konsekvenserne af denne saerlige kvalifikation er ikke praeciseret i aftalen, men regeringen antager, at Faellesskabet vil kunne bringe visse aktionsmidler i anvendelse, der kun kan have hjemmel i traktatens artikel 235.
18 Raadet, der stoettes af den danske regering og Kommissionen, finder, at aftalens artikel 1, stk. 1, er en logisk foelge af kravet i artikel 130 U, stk. 2. Da dette krav er et vaesentligt element i udviklingspolitikken, er det logisk, at det er medtaget i aftalen.
19 Raadet og de procesdeltagere, der stoetter Raadet, har gjort gaeldende, at en bestemmelse af denne type i en samarbejdsaftale giver Faellesskabet mulighed for at suspendere aftalen, saafremt den anden kontraherende part groft kraenker menneskerettighederne, med den begrundelse, at en bestemmelse af vaesentlig betydning er overtraadt. De har herved henvist til artikel 60 i Wienerkonventionen om traktatretten.
20 Den danske regering har endvidere anfoert, at artikel 235 netop ville udgoere det korrekte retsgrundlag, saafremt Faellesskabet maatte oenske at indgaa en specifik aftale med et tredjeland, hvis hovedformaal var beskyttelse af menneskerettighederne. Den aftale, der er indgaaet med Republikken Indien, har imidlertid ikke et saadant formaal. Aftalens artikel 1, stk. 1, er alene medtaget med henblik paa at sikre aftalens gennemfoerelse i oevrigt.
21 Indledningsvis bemaerkes, at i henhold til Domstolens faste praksis kan traktatens artikel 235 kun vaere hjemmel for en retsakt, hvis ingen anden traktatbestemmelse giver faellesskabsinstitutionerne den fornoedne kompetence til at udstede den paagaeldende retsakt (jf. bl.a. dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 1493, praemis 13, og af 26.3.1996, sag C-271/94, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 1689, praemis 13).
22 Inden for rammerne af kompetencefordelingen i Faellesskabet skal valget af hjemmel for en retsakt foretages paa grundlag af objektive forhold, som Domstolen kan efterproeve. Saadanne forhold omfatter bl.a. retsakters formaal og indhold (jf. bl.a. dom af 11.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 2867, praemis 10, og af 12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Raadet, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 25).
23 Ordlyden af traktatens artikel 130 U, stk. 2, "Faellesskabets politik ... skal bidrage til den generelle maalsaetning om udvikling og befaestelse af demokratiet og retsstaten samt til maalsaetningen om respekt for menneskerettighederne og de grundlaeggende frihedsrettigheder" indebaerer, at Faellesskabet skal tage hensyn til maalsaetningen om respekt for menneskerettighederne, naar det traeffer foranstaltninger med hensyn til udviklingssamarbejde.
24 Det bemaerkes, at den blotte omstaendighed, at det i aftalens artikel 1, stk. 1, er bestemt, at respekten for menneskerettighederne og de demokratiske principper "udgoer et vaesentligt element" i aftalen, ikke tillader den slutning, at aftalen overskrider maalsaetningen i henhold til traktatens artikel 130 U, stk. 2. Den betydning, som respekten for menneskerettighederne og de demokratiske principper skal tillaegges, fremgaar nemlig af selve bestemmelsens ordlyd. Heraf foelger navnlig, at politikken med hensyn til udviklingssamarbejde skal tilpasses hertil.
25 Som generaladvokaten har anfoert i punkt 27 i sit forslag til afgoerelse, understregede en raekke erklaeringer og dokumenter fra medlemsstaterne og faellesskabsinstitutionerne, som allerede var udfaerdiget, inden traktaten om Den Europaeiske Union ° og foelgelig EF-traktatens afsnit XVII ° traadte i kraft, betydningen af menneskerettighederne inden for rammerne af udviklingssamarbejdet.
26 Specielt hvad angaar den portugisiske regerings argument om, at den omstaendighed, at respekten for menneskerettighederne kvalificeres som et vaesentligt element i samarbejdet, maa forudsaette saerlige aktionsmidler, bemaerkes for det foerste, at en koordinering af samarbejdspolitikken og respekten for menneskerettigheder noedvendigvis indebaerer, at der etableres en vis indbyrdes rangfoelge.
27 I denne forbindelse bemaerkes, at en bestemmelse som aftalens artikel 1, stk. 1, navnlig kan vaere af vaesentlig betydning for adgangen til ° i medfoer af folkeretten ° at opnaa, at en aftale om udviklingssamarbejde suspenderes eller ophoerer, saafremt det paagaeldende tredjeland ikke respekterer menneskerettighederne.
28 Det bemaerkes for det andet, at aftalens artikel 1, der har overskriften "Grundlag og maal", samt ordlyden af artikel 1, stk. 1, bekraefter, at spoergsmaalet om respekt for menneskerettigheder og demokratiske principper ifoelge aftalen ikke udgoer et saerligt samarbejdsomraade.
29 For saa vidt angaar aftalens artikel 1, stk. 1, maa det derfor fastslaas, at den anfaegtede afgoerelse gyldigt har kunnet udstedes i henhold til artikel 130 Y.
Aftalens bestemmelser om saerlige samarbejdsomraader
30 Den portugisiske regering har gjort gaeldende, at visse af aftalens bestemmelser om saerlige samarbejdsomraader har en saadan raekkevidde, at retsgrundlaget for den anfaegtede afgoerelse ikke er tilstraekkeligt.
31 Regeringen har understreget, at der ved fortolkningen af bestemmelserne i EF-traktatens afsnit XVII, "Udviklingssamarbejde", navnlig skal laegges vaegt paa, at Faellesskabets kompetence med hensyn til udviklingssamarbejde er et supplement til medlemsstaternes. En samarbejdsaftale kan derfor ikke udelukkende stoettes paa artikel 130 Y, uanset aftalens konkrete anvendelsesomraade og arten af de forpligtelser, der foelger af aftalen. Denne artikel indeholder kun den rette og noedvendige hjemmel for samarbejdsaftaler, der enten udtrykkeligt eller stiltiende respekterer graenserne for Faellesskabets handlingsbefoejelser. Saafremt en samarbejdsaftale derimod omfatter et omraade, der henhoerer under medlemsstaternes kompetence, kraever indgaaelsen af en saadan aftale medlemsstaternes deltagelse. I den foreliggende sag er dette tilfaeldet med hensyn til aftalens bestemmelser om intellektuel ejendomsret og bekaempelse af narkotikamisbrug. I retsmoedet oplyste den portugisiske regering, at samarbejdet om turisme og kultur ligeledes kraevede, at medlemsstaternes deltog i aftalens indgaaelse.
32 Ifoelge den portugisiske regering kraever aftalens bestemmelse om energi, at man anvender traktatens artikel 235, idet dette omraade ganske vist er omfattet af Faellesskabets maalsaetning, men EF-traktaten indeholder ingen speciel bestemmelse om aktionsmidler.
33 Raadet er derimod af den opfattelse, at Domstolens praksis, hvorefter foranstaltninger, der er accessoriske i forhold til hovedformaalet med den retsakt, de er knyttet til, skal have hjemmel i den eller de bestemmelser, der er relevante for hovedformaalet og ikke kraever et saerligt retsgrundlag, er anvendt korrekt. I den foreliggende sag er det alene aftalens handelsmaessige aspekt, der har resulteret i forpligtelser, der som foelge af deres raekkevidde og betydning i relation til aftalens opbygning kraever et saerligt retsgrundlag, nemlig artikel 113.
34 Kommissionen, der tilslutter sig Raadets argumenter, har anfoert, at Faellesskabets kompetence med hensyn til udviklingssamarbejdspolitik i forhold til tredjelande snarere foelger af artikel 130 W end af artikel 130 Y.
35 Den portugisiske regerings argumentation rejser spoergsmaalet om, i hvilket omfang en aftale mellem Faellesskabet og et tredjeland, der er indgaaet med hjemmel i artikel 130 Y, kan indeholde bestemmelser paa saerlige omraader, uden at der kraeves andet retsgrundlag, eller at det kraeves, at medlemsstaterne deltager i aftalen.
36 I denne forbindelse bemaerkes indledningsvis, at det fremgaar af traktatens afsnit XVII, navnlig dens artikel 130 U, stk. 1, artikel 130 W, stk. 1, artikel 130 X og 130 Y, dels at Faellesskabet har en saerlig kompetence til at indgaa aftaler med tredjelande om udviklingssamarbejde, dels at denne kompetence ikke er en enekompetence, men et supplement til medlemsstaternes kompetence.
37 For at en aftale kan betegnes som en samarbejdsaftale i traktatens artikel 130 Y' s forstand, skal den bidrage til den maalsaetning, der er anfoert i artikel 130 U. Det fremgaar bl.a. af artiklens stk. 1, at denne maalsaetning er vid, idet de foranstaltninger, der er noedvendige for gennemfoerelsen, skal kunne omfatte forskellige saerlige omraader. Dette er bl.a. tilfaeldet med hensyn til en aftale, der fastsaetter rammerne for dette samarbejde.
38 Paa denne baggrund ville et krav om, at en aftale om udviklingssamarbejde mellem Faellesskabet og et tredjeland ligeledes skulle udstedes i henhold til en anden bestemmelse end artikel 130 Y, og eventuelt tillige skulle vaere indgaaet af medlemsstaterne, saafremt den beroerte et saerligt omraade, i praksis toemme den i artikel 130 Y omhandlede kompetence og procedure for indhold.
39 Det bemaerkes herefter, at uanset om der i en aftale om udviklingssamarbejde optages bestemmelser, der angaar forskellige saerlige forhold, kan denne omstaendighed ikke aendre den maade, hvorpaa aftalen skal kvalificeres, idet kvalifikationen boer ske ud fra aftalens hovedindhold, og ikke ud fra saerlige bestemmelser, naar disse ikke indeholder forpligtelser af en saadan betydning for de saerlige omraader, at de i realiteten maa anses for saerskilte maalsaetninger i forhold til formaalet med udviklingssamarbejdet (jf. bl.a. i denne retning udtalelse 1/78 af 4.10.1979, Sml. s. 2871, praemis 56).
40 I lyset af disse betragtninger skal der i den foreliggende sag foerst foretages en gennemgang af aftalens formaal og den almindelige opbygning af de beroerte bestemmelser.
41 Ifoelge artikel 1, stk. 2, foerste afsnit, er aftalens vigtigste maal at udvikle de forskellige aspekter af samarbejdet mellem de kontraherende parter. Bestemmelsens andet afsnit samt aftalens praeambel understreger dels udviklingen af forholdet mellem de kontraherende parter i begge parters interesse, dels stoetten til udviklingsbestraebelser i Indien. I dette afsnit er navnlig udviklingen af det oekonomiske samarbejde fremhaevet.
42 Mens aftalens artikel 2, 3 og 4 angaar handelsforholdet og det oekonomiske samarbejde mellem de kontraherende parter generelt, indeholder artikel 5-15 og artikel 17, 18 og 19 bestemmelser om saerlige omraader, hvoraf stoerstedelen vedroerer det oekonomiske samarbejde.
43 Aftalens artikel 16 omhandler udviklingssamarbejdet generelt. Som anfoert i bestemmelsens stk. 1 er Faellesskabet "... rede til at styrke samarbejdet og oege effektiviteten heri for at bidrage til Indiens egne bestraebelser for at skabe en baeredygtig oekonomisk udvikling og social fremgang for befolkningen gennem konkrete projekter og programmer". I dette stykke hedder det videre: "Faellesskabets stoette vil vaere i overensstemmelse med Faellesskabets politik og forskrifter samt med de finansielle midler, der er til raadighed for samarbejde, samt med en detaljeret udviklingsstrategi". I artikel 16, stk. 2, bestemmes bl.a. foelgende: "Projekter og programmer rettes imod de fattigste befolkningsgrupper."
44 Denne gennemgang viser, at det samarbejde, som aftalen omfatter, udtrykkeligt tager saerligt hensyn til de behov, som et udviklingsland har, og derigennem bidrager bl.a. til gennemfoerelsen af de i traktatens artikel 130 U, stk. 1, naevnte maalsaetninger.
45 Specielt hvad angaar aftalens bestemmelser med hensyn til saerlige omraader bemaerkes, at disse fastsaetter rammerne for samarbejdet mellem de kontraherende parter. Samlet vurderet fastlaegges herved blot de omraader, der er genstand for samarbejdet, og visse aspekter og bestemte aktioner, som tillaegges saerlig betydning, praeciseres. Bestemmelserne indeholder derimod ikke konkrete gennemfoerelsesordninger for samarbejdet inden for hvert enkelt saerlige omraade.
46 Denne konstatering bekraeftes af den omstaendighed, at visse af aftalens bestemmelser har til formaal at udvide og supplere samarbejdet gennem nye foranstaltninger. I artikel 22, stk. 2, femte afsnit, er det saaledes bestemt, at det blandede udvalg, der er omhandlet i denne artikel, ligeledes har kompetence til at sikre, at alle sektoraftaler, som Faellesskabet og Indien har indgaaet eller maatte indgaa, fungerer korrekt. Paa tilsvarende maade foelger det af artikel 24, stk. 1, at der er mulighed for at styrke og udvide samarbejdet ved hjaelp af aftaler om saerlige aktiviteter eller sektorer. Ifoelge artikel 24, stk. 2, kan hver af de kontraherende parter inden for rammerne af aftalen desuden stille forslag om at udvide samarbejdsomraaderne. Artikel 25 understreger endelig, at hverken aftalen eller foranstaltninger, der traeffes i henhold til aftalen, paa nogen maade beroerer Faellesskabets medlemsstaters befoejelser til at ivaerksaette bilaterale aktiviteter med Republikken Indien inden for rammerne af det oekonomiske samarbejde eller til om fornoedent at indgaa nye aftaler om oekonomisk samarbejde med Indien.
47 Den blotte omstaendighed, at aftalen indeholder bestemmelser om samarbejde paa et saerligt omraade, indebaerer ikke noedvendigvis en generel bemyndigelse, der kan begrunde en kompetence til at ivaerksaette en hvilken som helst form for samarbejde paa dette omraade. Paa tilsvarende maade foregriber de heller ikke kompetencefordelingen mellem Faellesskabet og medlemsstaterne eller retsgrundlaget for faellesskabsretsakter til gennemfoerelse af samarbejdet paa omraadet.
48 Til kontrol af, at denne antagelse er korrekt, skal formaalet med og indholdet af samtlige de bestemmelser, som den portugisiske regering har anfaegtet, gennemgaas naermere.
Energi, turisme og kultur
49 Den portugisiske regering har gjort gaeldende, at aftalens artikel 7, der vedroerer energiomraadet, danner grundlag for, at der senere kan vedtages saerlige foranstaltninger, navnlig af generel og retsanordnende karakter, til gennemfoerelse af de maalsaetninger og forpligtelser, der foelger af aftalen. Der er ikke tale om bibestemmelser eller blot om hensigtserklaeringer fra de kontraherende parter. Bestemmelsen forudser bl.a. et snaevrere samarbejde med hensyn til alternative energikilder. Da der ikke findes saerlige handlingsbefoejelser paa dette omraade, burde Faellesskabet have soegt hjemmelen hertil i traktatens artikel 235.
50 For saa vidt angaar aftalens artikel 13 har den portugisiske regering gjort gaeldende, at selve bestemmelsens ordlyd foreskriver saerlige foranstaltninger, navnlig uddannelsesprogrammer. Det fremgaar imidlertid af EF-traktatens artikel 126, stk. 3, og artikel 127, stk. 3, at Faellesskabet ikke har kompetence til egenhaendigt at indgaa en aftale om turisme.
51 Med hensyn til kulturomraadet har regeringen for det foerste anfoert, at EF-traktatens artikel 128 kun har til formaal at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne og om noedvendigt stoette og udbygge medlemsstaternes indsats paa naermere angivne omraader. Faellesskabets kompetence er saaledes klart subsidiaer i forhold til en maalsaetning om koordinering af den kulturpolitik, som de enkelte medlemsstater definerer inden for rammerne af deres selvstaendige kompetence. Af artikel 128, stk. 3, fremgaar ganske vist, at Faellesskabet og dets medlemsstater skal fremme samarbejdet med tredjelande, men denne bestemmelse giver ikke Faellesskabet en ekstern kompetence. Den portugisiske regering har henledt opmaerksomheden paa, at selv om man antog, at der fandtes en saadan kompetence, ville foranstaltningerne kun kunne vedtages med enstemmighed i Raadet og ifoelge proceduren med faelles beslutningstagning. Paa denne baggrund er det den portugisiske regerings opfattelse, at saafremt samarbejdsaftaler indeholder bestemmelser paa det kulturelle omraade, er mindstekravet, at artikel 235 bringes i anvendelse, og at der indgaas en blandet aftale.
52 Ifoelge Raadet og Kommissionen er aftalens bestemmelser om energi, turisme og kultur sekundaere i forhold til aftalens hovedformaal. Bestemmelserne omhandler saaledes ikke maal, der kan isoleres fra udviklingssamarbejdsaftalens maal, ligesom de i oevrigt er deklaratoriske. Raadet har endvidere anfoert, at aftalens artikel 7 ikke foreskriver et snaevrere samarbejde om alternative energikilder, men blot naevner dette som ét muligt samarbejdsomraade.
53 Henset hertil bemaerkes for det foerste, at den portugisiske regering ikke har bestridt, at de bestemmelser i aftalen, som vedroerer energi, turisme og kultur, soeger at fremme de i artikel 130 U anfoerte maalsaetninger.
54 Ved vurderingen af raekkevidden af bestemmelserne i aftalens artikel 7, 13 og 15 skal der henses til den gennemgang af den almindelige opbygning af aftalens bestemmelser vedroerende de saerlige omraader, som er foretaget i naervaerende doms praemis 45, 46 og 47. En gennemgang af ordlyden af artikel 7, 13 og 15 bekraefter, at disse bestemmelser definerer rammerne for samarbejdet paa de paagaeldende omraader. De forpligtelser, der er indeholdt i bestemmelserne om energi, turisme og kultur, er forpligtelser til at udvise en bestemt adfaerd og er ikke saerskilte formaal i forhold til dem, der gaelder for udviklingssamarbejdet.
55 Efter at den naermere raekkevidde af bestemmelserne i aftalens artikel 7, 13 og 15 saaledes er fastlagt, bemaerkes, for saa vidt angaar indfoejelsen af disse bestemmelser i aftalen, at afgoerelsen gyldigt har kunnet indgaas med hjemmel i traktatens artikel 130 Y.
Bekaempelse af narkotikamisbrug
56 Den portugisiske regering finder, at aftalens artikel 19 indeholder en saerlig, gensidig forpligtelse med hensyn til bekaempelse af narkotikamisbrug. Dette omraade henhoerer imidlertid under samarbejdet om retlige og indre anliggender (jf. artikel K.1, nr. 4 og 9, i traktaten om Den Europaeiske Union). Traktaten om Den Europaeiske Union bekraeftede imidlertid blot den hidtidige faellesskabspraksis, nemlig medlemsstaternes selvstaendige kompetence.
57 EF-traktatens artikel 129, hvori det bestemmes, at Faellesskabet paa omraadet folkesundhed kan yde en indsats til forebyggelse af narkotikamisbrug, giver ifoelge den portugisiske regering ikke hjemmel til, at Faellesskabet kan tiltage sig en beslutningskompetence; Faellesskabets indsats er begraenset til tilskyndelsesforanstaltninger eller henstillinger.
58 Raadet har heroverfor henvist til, at der findes en raekke faellesskabsretsakter, der direkte eller indirekte vedroerer bekaempelse af narkotikamisbrug, og som er blevet vedtaget, uden deres retsgrundlag er blevet bestridt. Da disse retsakter regulerer en raekke forskellige aspekter af narkotikabekaempelsen, foelger det af parallelitetsprincippet, at Faellesskabet har en tilsvarende ekstern kompetence.
59 Ifoelge Kommissionen bidrager faellesskabsaktioner paa narkotikabekaempelsesomraadet ligeledes til den oekonomiske og sociale udvikling i Indien, og det goeres gaeldende, at bekaempelsen af narkotikamisbrug er en integreret del af Faellesskabets udviklingsstoette. I denne forbindelse har Kommissionen henvist til Raadets forordning (EOEF) nr. 443/92 af 25. februar 1992 om finansiel og faglig bistand til og oekonomisk samarbejde med udviklingslandene i Asien og Latinamerika (EFT L 52, s. 1), der indeholder en bestemmelse om, at narkotikabekaempelse er omfattet af udviklingssamarbejdet med disse lande.
60 Det bemaerkes for det foerste, at bekaempelse af narkotikamisbrug som saadan ikke kan undtages fra de foranstaltninger, der er noedvendige for at fremme de maalsaetninger, der er anfoert i artikel 130 U, idet narkotikafremstilling, brug af narkotiske stoffer og aktiviteter i forbindelse hermed kan udgoere alvorlige hindringer for den oekonomiske og sociale udvikling.
61 Det skal derfor undersoeges, om aftalens artikel 19 er saaledes afgraenset, at formaalet om bekaempelse af narkotikamisbrug ikke kraever en selvstaendig kompetence og hjemmel.
62 Hertil bemaerkes, at det fremgaar af ordlyden af artikel 19, stk. 1, at bestemmelsen blot er en hensigtserklaering om samarbejde med hensyn til bekaempelse af narkotikamisbrug. Det praeciseres endvidere, at de kontraherende parter handler i overensstemmelse med deres respektive befoejelser.
63 Aftalens artikel 19, stk. 2, definerer samarbejdets indhold og naevner de midler, som det omfatter. En gennemgang af disse midler viser, at disse kan udgoere foranstaltninger, der falder inden for rammerne af maalsaetningen for udviklingssamarbejdet. Uddannelse, sundhedsfremmeforanstaltninger og revalidering af narkotikamisbrugere samt foranstaltninger til fremme af alternative erhvervsmuligheder som anfoert i bestemmelsens litra a) og b), kan saaledes antages at indgaa blandt udviklingssamarbejdets sociooekonomiske maalsaetninger. Faglig, finansiel og administrativ bistand i forbindelse med forebyggelse, behandling og nedbringelse af narkotikamisbrug, som naevnt i samme artikels litra c), kan sidestilles hermed.
64 Bistand i forbindelse med tilsynet med handelen med praekursorer, der ligeledes er naevnt i stk. 2, litra c), kan som anfoert i punkt 61 i generaladvokatens forslag til afgoerelse henfoeres under de i artikel 130 U omhandlede maalsaetninger, for saa vidt som der er tale om Faellesskabets bidrag til den anden kontraherende parts indsats i bekaempelsen af narkotikamisbrug.
65 For saa vidt angaar artikel 19, stk. 2, litra d), bemaerkes for det foerste, at Raadets repraesentant i retsmoedet oplyste, at denne bestemmelse ikke omhandlede individuelle oplysninger i relation til personer, bankkonti eller saerlige operationer, men kun generelle oplysninger om hvidvaskning af penge.
66 Kun i det omfang udvekslingen af oplysninger bidrager snaevert til andre af de foranstaltninger, der er omhandlet af artikel 19, kan den i litra d) anfoerte bestemmelse saaledes antages at falde inden for rammerne af foranstaltninger, der indgaar i udviklingssamarbejdet. Denne restriktive fortolkning bekraeftes af bestemmelsens egen ordlyd, idet den begraenser bestemmelsens raekkevidde til "relevante" oplysninger. I denne forbindelse bemaerkes endvidere, at artikel 19, stk. 1, udtrykkeligt henviser til de kontraherende parters respektive befoejelser, nemlig for saa vidt angaar Faellesskabet, til dets kompetence med hensyn til bekaempelse af narkotikamisbrug.
67 Med hensyn til den almindelige opbygning af de bestemmelser, der omhandler saerlige omraader, bemaerkes endelig, som allerede anfoert i naervaerende doms praemis 45, 46 og 47, at heller ikke de bestemmelser, der angaar de i aftalens artikel 19, stk. 2, anfoerte foranstaltninger, ud fra deres egen ordlyd og den sammenhaeng, de indgaar i, kan antages at indeholde en generel bemyndigelse til ivaerksaettelse.
68 Efter at raekkevidden af bestemmelserne i artikel 19 saaledes er blevet fastlagt, maa det fastslaas, at denne artikel ikke kraevede medlemsstaternes deltagelse i aftalen.
Intellektuel ejendomsret
69 For saa vidt angaar aftalens artikel 10 har den portugisiske regering anfoert, at det bl.a. fremgaar af udtalelse 1/94 af 15. november 1994 (Sml. I, s. 5267), at Faellesskabet ikke har enekompetence paa omraadet for beskyttelse af intellektuel ejendomsret.
70 Den portugisiske regering konkluderer, at det fremgaar af princippet om parallelle kompetencer, at traktatens artikel 113 og 130 Y er utilstraekkelige til at sikre Faellesskabet de befoejelser, der er noedvendige for, at det kan opfylde de aftalemaessige forpligtelser, som det har paataget sig ved aftalens artikel 10.
71 Raadet har gjort gaeldende, at den omstaendighed, at Faellesskabet ikke har enekompetence, ikke indebaerer, at Faellesskabet ikke under nogen omstaendigheder kan indgaa aftaler paa egen haand, som indeholder bestemmelser, der beroerer dette omraade. Det er Raadets opfattelse, at Faellesskabet havde kompetence til at indgaa aftalen uden medlemsstaternes deltagelse, idet aftalens bestemmelse om intellektuel ejendomsret kun har begraenset raekkevidde og kun medfoerer vaesentlige forpligtelser for Republikken Indien.
72 Herefter skal det undersoeges, om aftalens artikel 10 kan antages at have hjemmel i det retsgrundlag, der er anfoert i den omtvistede aftale, nemlig traktatens artikel 113 og 130 Y.
73 Det bemaerkes for det foerste, at en oeget beskyttelse af intellektuel ejendomsret som omhandlet i denne artikel kan bidrage til maalsaetningen i artikel 130 U, stk. 1, om en harmonisk og gradvis integration af udviklingslandene i verdensoekonomien.
74 Det bemaerkes dernaest, at det i artikel 10' s foerste punktum alene bestemmes, at de kontraherende parter, i det omfang deres respektive lovgivninger, forskrifter og politikker tillader det, skal traeffe foranstaltninger til at sikre en hensigtsmaessig og effektiv beskyttelse af intellektuel ejendomsret, idet en saadan beskyttelse skal udvides, hvor det maatte vaere oenskeligt.
75 I artikel 10' s sidste punktum bestemmes, at de kontraherende parter, "hvor dette er muligt, [ogsaa skal traeffe] foranstaltninger til at lette adgangen til databaser, hvis indehaver er organisationer, som beskaeftiger sig med intellektuel ejendomsret". Den heraf foelgende forpligtelse er imidlertid af meget begraenset raekkevidde og har alene underordnet karakter, ogsaa set i forhold til hovedindholdet af beskyttelsen af intellektuel ejendomsret.
76 Det bemaerkes herefter, at de forpligtelser, der foelger af aftalens artikel 10, ikke har en saadan raekkevidde, at de udgoer saerskilte maalsaetninger i forhold til udviklingssamarbejdets maalsaetninger. Traktatens artikel 130 Y er foelgelig tilstraekkelig hjemmel for aftalens artikel 10.
77 For saa vidt angaar aftalens artikel 10 i relation til handelspolitikken bemaerkes blot, at Faellesskabet i aftaler med tredjelande, som i oevrigt henhoerer under artikel 113, kan indsaette supplerende bestemmelser, hvori der fastsaettes en ren konsultationsprocedure, eller bestemmelser, hvorefter den anden part skal bestraebe sig paa at naa det samme beskyttelsesniveau for intellektuel ejendomsret (jf. udtalelse 1/94, praemis 68).
Handelspolitik
78 Den portugisiske regering har gjort gaeldende, at traktatens artikel 113 er overfloedig som retsgrundlag for aftalen. Til stoette herfor goeres det gaeldende, at de bestemmelser i aftalen, der vedroerer handelspolitikken, har tilstraekkelig hjemmel i artikel 130 Y, idet aftalens hovedformaal er udviklingssamarbejde, og idet Faellesskabet har saerlige handlingsbefoejelser paa omraadet for den faelles handelspolitik.
79 Hertil bemaerkes blot, at selv om det antages, at den portugisiske regerings argument er korrekt, kraever en indgaaelse af aftalen under alle omstaendigheder kvalificeret flertal samt hoering af Parlamentet i overensstemmelse med traktatens artikel 228, stk. 2, foerste punktum, og artikel 228, stk. 3, foerste afsnit. Den portugisiske regerings anbringende er saaledes af rent formel karakter, idet spoergsmaalet om, hvorvidt traktatens artikel 113 er overfloedig som retsgrundlag for indgaaelsen af aftalen, ikke kan faa betydning for bestemmelsen af den anfaegtede aftales indhold (jf. i denne retning ovennaevnte dom af 26.3.1987, Kommissionen mod Raadet, praemis 12, og dom af 23.2.1988, sag 131/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 905, praemis 11).
80 Det foelger af alt det ovenfor anfoerte, at Raadet boer frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
81 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Raadet har nedlagt paastand om, at Den Portugisiske Republik doemmes til at betale sagens omkostninger. Den Portugisiske Republik har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger. I medfoer af procesreglementets artikel 69, stk. 4, foerste afsnit, baerer Kongeriget Danmark, Den Hellenske Republik, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, der har interveneret i sagen, deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Raadet for Den Europaeiske Union frifindes.
2) Den Portugisiske Republik betaler sagens omkostninger.
3) Kongeriget Danmark, Den Hellenske Republik, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber baerer deres egne omkostninger.
Full & Egal Universal Law Academy