Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
Landbouw ° Gemeenschappelijke ordening der markten ° Op basis van groenten en fruit verwerkte produkten ° Marktregulerende maatregelen voor conserven van gekweekte paddestoelen ° Heffing van extra bedrag bij invoer ° Vaststelling op niveau dat neerkomt op invoerverbod ° Onevenredige financiële last ° Schending van evenredigheidsbeginsel ° Onwettigheid
(Verordening nr. 1796/81 van de Raad, art. 2, lid 1)
Samenvatting
Door bij verordening nr. 1796/81 als marktregulerende maatregel het extra bedrag bij de invoer van conserven van gekweekte paddestoelen forfaitair vast te stellen op een niveau dat overeenkomt met de kostprijs van binnen de Gemeenschap geproduceerde champignons van eerste kwaliteit, heeft de Raad het evenredigheidsbeginsel geschonden. De vaststelling van dit bedrag op een dergelijk niveau is namelijk buitensporig, omdat daardoor wordt voorbijgegaan aan het doel van de verordening, namelijk de bescherming van de gemeenschappelijke markt, de importeurs worden gestraft en in feite sprake is van een invoerverbod. Dit kan evenmin worden gerechtvaardigd door het feit dat duurzame maatregelen, zoals de betrokken marktregulerende maatregelen, in vergelijking met tijdelijke maatregelen, de lange-termijnplanning van handelsactiviteiten van importeurs vergemakkelijken. Bovendien vallen daardoor voor uit derde landen ingevoerde champignons van geringere kwaliteit de kosten aanzienlijk hoger uit dan voor binnen de Gemeenschap geproduceerde champignons van mindere kwaliteit, waardoor de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid waarover de Raad op dit gebied beschikt, duidelijk zijn overschreden. Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1796/81 is dus ongeldig, voor zover daarin de hoogte van het extra bedrag wordt vastgesteld.
Partijen
In zaak C-295/94,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van het Finanzgericht Hamburg (Duitsland), in het aldaar aanhangig geding tussen
Huepeden & Co. KG
en
Hauptzollamt Hamburg-Jonas,
om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van verordening (EEG) nr. 1796/81 van de Raad van 30 juni 1981 betreffende maatregelen ten aanzien van de invoer van conserven van gekweekte paddestoelen (PB 1981, L 183, blz. 1),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: C. N. Kakouris (rapporteur), kamerpresident, G. F. Mancini, en J. L. Murray, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: H. A. Ruehl, hoofdadministrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
° Huepeden & Co. KG, vertegenwoordigd door U. Lorenz-Meyer, advocaat te Hamburg,
° de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door D. Canga Fano en J.-P. Hix, leden van zijn juridische dienst, als gemachtigden,
° de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door K. D. Borchardt, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van partijen ter terechtzitting van 1 februari 1996,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 maart 1996,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 22 september 1994, ingekomen bij het Hof op 4 november daaraanvolgend, heeft het Finanzgericht Hamburg krachtens artikel 177 EG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de geldigheid van verordening (EEG) nr. 1796/81 van de Raad van 30 juni 1981 betreffende maatregelen ten aanzien van de invoer van conserven van gekweekte paddestoelen (PB 1981, L 183, blz. 1; hierna: "bestreden verordening").
2 Deze vraag is gerezen in een geding tussen de vennootschap Huepeden & Co. KG (hierna: "Huepeden") en het Hauptzollamt Hamburg-Jonas (hierna: "Hauptzollamt") over de betaling van extra bedragen die het Hauptzollamt heeft gevorderd op grond van verordening (EEG) nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide (PB 1979, L 197, blz. 1), en op grond van de bestreden verordening.
De gemeenschapsregeling
3 Voordat de bestreden verordening werd vastgesteld, gold verordening (EEG) nr. 3429/80 van de Commissie van 29 december 1980 tot vaststelling van de voor de invoer van champignonconserven geldende vrijwaringsmaatregelen (PB 1980, L 358, blz. 66). Rechtsgrondslag voor deze verordening was verordening (EEG) nr. 516/77 van de Raad van 14 maart 1977 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten (PB 1977, L 73, blz. 1), en in het bijzonder artikel 14 daarvan. In verordening nr. 3429/80 was het contingent voor de invoer van champignonconserven uit derde landen voor het kwartaal van 1 januari tot en met 31 maart 1981 vastgesteld op 7 196 ton. Bovendien was in de verordening in een controle van de invoer door middel van invoercertificaten voorzien en werd daarin bepaald, dat ingeval de uit derde landen afkomstige en in het vrije verkeer in de Gemeenschap gebrachte hoeveelheden champignonconserven de bij deze verordening vastgestelde hoeveelheid overschreden, een extra bedrag van 175 ECU per 100 kg netto zou worden geheven.
4 Voor het daaropvolgende kwartaal van 1 april tot en met 30 juni 1981 gold vervolgens verordening (EEG) nr. 796/81 van de Commissie van 27 maart 1981 tot vaststelling van de voor de invoer van champignonconserven geldende vrijwaringsmaatregelen (PB 1981, L 82, blz. 8), die eveneens op artikel 14 van verordening nr. 516/77 was gebaseerd. Bij deze verordening werd het invoercontingent vastgesteld op 7 618 ton en werd bepaald, dat ingeval van overschrijding van deze hoeveelheid eveneens een extra bedrag van 175 ECU per 100 kg netto zou worden geheven.
5 Bij verordening (EEG) nr. 1755/81 van de Commissie van 30 juni 1981 tot vaststelling van de bij invoer van conserven van gekweekte paddestoelen geldende vrijwaringsmaatregelen (PB 1981, L 175, blz. 23), die eveneens op artikel 14 van verordening nr. 516/77 steunde, werd voor het kwartaal van 1 juli tot en met 30 september 1981 het invoercontingent ditmaal vastgesteld op 5 736 ton en het ingeval van overschrijding te betalen extra bedrag op 160 ECU per 100 kg netto.
6 Deze verordening werd gevolgd door de bestreden verordening die, anders dan de eerdere verordeningen van de Commissie, niet op artikel 14 van verordening nr. 516/77 is gebaseerd, maar op artikel 13, lid 2, en de vastgestelde maatregelen niet als "vrijwaringsmaatregelen" bestempelt, maar als "marktregulerende maatregelen". Bovendien is in artikel 3 van deze verordening het invoercontingent vastgesteld op 34 750 ton per jaar en in artikel 2 het ingeval van overschrijding van dit contingent te betalen extra bedrag op 160 ECU per 100 kg netto.
7 In de arresten van 16 oktober 1991 (zaak C-24/90, Werner Faust, Jurispr. 1991, blz. I-4905, en de zaken C-25/90 en C-26/90, Wuensche, Jurispr. 1991, blz. I-4939 en blz. I-4961) heeft het Hof de artikelen 1 van de verordeningen nrs. 3429/80, 796/81 en 1755/81, voor zover daarin de hoogte van het extra bedrag wordt vastgesteld, ongeldig verklaard wegens schending van het evenredigheidsbeginsel. Het Hof heeft zich echter niet over de geldigheid van de bestreden verordening uitgesproken.
8 Teneinde aan deze arresten te voldoen heeft de Commissie verordening (EEG) nr. 2163/92 van 30 juli 1992 betreffende de heffing van het extra bedrag als bedoeld in de verordeningen (EEG) nr. 3429/80, (EEG) nr. 796/81 en (EEG) nr. 1755/81 tot vaststelling van de voor de invoer van conserven van champignons, respectievelijk van gekweekte paddestoelen, geldende vrijwaringsmaatregelen (PB 1992, L 217, blz. 16) vastgesteld, waarbij zij voor alle importen tussen 1 januari en 30 september 1981 het extra bedrag, als bedoeld in de drie verordeningen betreffende de vrijwaringsmaatregelen, met terugwerkende kracht tot 105 ECU per 100 kg netto verlaagde.
9 Verordening nr. 2163/92 had geen betrekking op de bestreden verordening. De hoogte van het bij deze verordening vastgestelde extra bedrag bleef dus op 160 ECU per 100 kg netto gehandhaafd.
Het hoofdgeding
10 In juli en december 1987 voerde Huepeden diverse partijen champignonconserven uit China in de Bondsrepubliek Duitsland in. Nadat de formaliteiten voor het in het vrije verkeer brengen waren voltooid, bleek dat Huepeden voor een in juli 1987 ingevoerde partij en voor twee andere in december van datzelfde jaar ingevoerde partijen geen geldig invoercertificaat kon overleggen. Op basis van de bestreden verordening vorderde het Hauptzollamt dus 165 467,13 DM aan extra bedrag na.
11 Nadat haar bezwaarschrift was afgewezen, stelde Huepeden beroep in bij het Finanzgericht Hamburg, waarbij zij stelde dat de bestreden verordening ongeldig was wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel.
12 Van mening dat de uitslag van het geding afhing van de geldigheid van die verordening, besloot het Finanzgericht de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag voor te leggen:
"Is artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1796/81 van de Raad van 30 juni 1981 geldig?"
De vraag
13 Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de hoogte van het in de bestreden verordening bedoelde extra bedrag in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
14 Volgens vaste rechtspraak zijn ingevolge dit beginsel maatregelen waarbij de deelnemers aan het economische verkeer financiële lasten worden opgelegd, slechts wettig, wanneer zij geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich meebrengt en waardoor de op te leggen lasten niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel (zie onder meer arrest van 11 juli 1989, zaak 265/87, Schraeder, Jurispr. 1989, blz. 2237, r.o. 21).
15 Allereerst moet dus het doel van de bestreden verordening worden onderzocht en vervolgens moet worden vastgesteld of de maatregelen geschikt en evenredig zijn.
16 Rechtsgrondslag van deze verordening is verordening nr. 516/77 en met name artikel 13, lid 2 daarvan, volgens hetwelk, behoudens uitzonderingen waartoe de Raad besluit, in het handelsverkeer met derde landen de toepassing van enige kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking verboden is.
17 Volgens de eerste en de vierde overweging van de considerans heeft de bestreden verordening tot doel om voor champignonconserven marktregulerende maatregelen in te voeren, teneinde de markt te beschermen tegen verstoringen door de invoer uit derde landen.
18 Zoals in de derde overweging van de considerans van deze verordening wordt verklaard, is gebleken dat de eerder door de Commissie genomen vrijwaringsmaatregelen door de aard ervan niet het meest aangewezen hulpmiddel vormden.
19 Gelet op het aldus gepreciseerde doel van de bestreden verordening, moet worden vastgesteld dat het vereiste van een extra bedrag ingeval van overschrijding van het toegestane contingent geschikt en noodzakelijk was voor de verwezenlijking van dit doel.
20 De hoogte van dat bedrag is forfaitair vastgesteld op 160 ECU per 100 kg netto, zonder gradering naar kwaliteit van de produkten en omstandigheden waaronder zij zijn ingevoerd. Bovendien is dat bedrag nagenoeg even hoog als het bedrag in de eerdere verordeningen van de Commissie waarbij vrijwaringsmaatregelen waren ingevoerd, en komt het blijkens het dossier overeen met omstreeks 150 % van de waarde van gekweekte champignons van derde kwaliteit.
21 Bijgevolg moet worden nagegaan, of de hoogte van dit extra bedrag niet de door het evenredigheidsbeginsel gestelde grens te boven gaat.
22 Om te beginnen betogen de Raad en de Commissie, dat de bestreden verordening geldig is, omdat de redenen op grond waarvan het Hof de drie eerdere verordeningen van de Commissie ongeldig heeft verklaard, niet naar de onderhavige zaak kunnen worden getransponeerd wegens de verschillen tussen deze verordening en de ongeldig verklaarde verordeningen. Dienaangaande voeren zij aan, dat de bestreden verordening niet op artikel 14, lid 2, van verordening nr. 516/77 berust, zodat artikel 2, lid 2, van verordening (EEG) nr. 521/77 van de Raad van 14 maart 1977 houdende omschrijving van de wijze van toepassing van de vrijwaringsmaatregelen in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten (PB 1977, L 73, blz. 28) niet van toepassing is. Laatstgenoemde bepaling, die een specifieke toepassing van het evenredigheidsbeginsel vormt, bepaalt dat de overeenkomstig artikel 14 van verordening nr. 516/77 vastgestelde maatregelen slechts mogen worden getroffen in de mate en voor de tijdsduur die strikt noodzakelijk zijn. Hieruit zou volgen, dat in de bestreden verordening enkel het algemene evenredigheidsbeginsel in acht diende te worden genomen, dat minder strenge eisen stelt dan artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77.
23 Dit argument moet worden verworpen. Hun overwegingen betreffende de niet-toepasselijkheid van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77, die juist zijn, daargelaten, erkennen de Raad en de Commissie zelf, dat het algemene evenredigheidsbeginsel van toepassing is.
24 Vervolgens zijn de Raad en de Commissie van mening, dat het feit dat bij de bestreden verordening geen tijdelijke vrijwaringsmaatregelen, maar duurzame marktregulerende maatregelen zijn ingevoerd, eraan in de weg staat dat de verordening ongeldig wordt verklaard om dezelfde redenen als die welke het Hof in zijn eerdergenoemde arresten Werner Faust en Wuensche in aanmerking heeft genomen.
25 Deze redenering moet eveneens worden verworpen. Uit de bestreden verordening volgt namelijk, dat de daarin vastgestelde maatregelen in wezen identiek zijn aan de eerdere vrijwaringsmaatregelen in de verordeningen van de Commissie. Gelet op zowel het doel van de bestreden verordening, namelijk bescherming van de gemeenschappelijke markt, als de daarin gebruikte methodes, namelijk vaststelling van invoercontingenten, invoercontrole door middel van invoercertificaten en vaststelling van extra bedragen ingeval van overschrijding, verschilt deze verordening niet fundamenteel van de verordeningen nrs. 3429/80, 796/81 en 1755/81 en is het verschil in benaming van de maatregelen in dit verband niet van belang.
26 Daarom is een forfaitaire heffing als waarin in de bestreden verordening is voorzien, die op een zeer hoog niveau is vastgesteld en wordt opgelegd aan alle marktdeelnemers die de vastgestelde hoeveelheden overschrijden, ongeacht of deze overschrijding in voorkomend geval door onachtzaamheid dan wel door fraude werd veroorzaakt, buitensporig, omdat zij verder gaat dan nodig is voor het doel van de verordening, namelijk bescherming van de gemeenschappelijke markt, en de importeurs worden benadeeld. In die omstandigheden moet worden aangenomen, dat het evenredigheidsbeginsel niet is geëerbiedigd.
27 Dienaangaande werpen de Raad en de Commissie tegen, dat bij de beoordeling van de evenredigheid van de maatregel niet kan worden volstaan met een onderzoek van de hoogte van de extra bedragen, maar dat de bij de verordening ingevoerde regeling eveneens in haar geheel, alsook de verhouding tussen die bedragen en de hoeveelheden die met vrijstelling van rechten kunnen worden ingevoerd, moeten worden bezien. Volgens hen is de bestreden verordening voor de marktdeelnemers minder hinderlijk dan de eerdere verordeningen van de Commissie, omdat de van heffing van het extra bedrag vrijgestelde hoeveelheden, die in die verordeningen voor het jaar 1981 ongeveer 27 000 ton bedroegen, in de bestreden verordening voor de daaropvolgende jaren bijna 37 000 ton bedroegen. Bijgevolg zou de handhaving van het extra bedrag op 160 ECU per 100 kg netto gerechtvaardigd zijn. De Raad voegt hieraan toe, dat het feit dat bij de bestreden verordening duurzame maatregelen zijn ingevoerd en geen tijdelijke, zoals voordien, de marktdeelnemers in staat stelt hun activiteiten daarop af te stemmen, zodat de hoogte van het extra bedrag gerechtvaardigd is.
28 Deze argumenten kunnen niet worden aanvaard. Afgezien van het feit, dat de van het extra bedrag vrijgestelde hoeveelheden in de zaak in het hoofdgeding niet ter discussie zijn gesteld, blijkt uit de verhoging daarentegen wel, zoals de advocaat-generaal in punt 27 van zijn conclusie opmerkt, dat de dreiging van een marktverstoring niet zeer ernstig was. Bovendien kan het feit dat duurzame maatregelen, zoals de betrokken marktregulerende maatregelen, in vergelijking met tijdelijke maatregelen de lange-termijnplanning van handelsactiviteiten van importeurs vergemakkelijken, niet rechtvaardigen dat een heffing op een te hoog niveau wordt vastgesteld. Hieruit volgt, dat de handhaving van het extra bedrag op het niveau dat reeds was vastgesteld in de verordeningen van de Commissie waarbij vrijwaringsmaatregelen werden ingevoerd, niet kan worden gerechtvaardigd.
29 De Raad en de Commissie stellen eveneens, dat bij de vaststelling van de bestreden verordening het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen, omdat het betrokken extra bedrag een maatregel is die het handelsverkeer minder beperkt dan een algeheel invoerverbod, waartoe de Raad, gelet op zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op het gebied van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek, had kunnen besluiten.
30 Dit argument kan niet worden aanvaard. De bestreden verordening had namelijk niet tot doel, om de invoer boven bepaalde hoeveelheden volledig uit te sluiten, maar zelfs boven de vastgestelde hoeveelheden de mogelijkheid open te laten dat invoercertificaten werden afgegeven tegen betaling van een extra bedrag (zie arrest van 12 april 1984, zaak 345/82, Wuensche, Jurispr. 1984, blz. 1995, r.o. 25). Aangezien de Raad voor die laatste oplossing had gekozen, moest hij het evenredigheidsbeginsel in acht nemen.
31 De Raad stelt ook, dat het extra bedrag op een hoog niveau moest worden vastgesteld teneinde de doeltreffendheid van de bij de bestreden verordening genomen marktregulerende maatregelen te verzekeren.
32 In dit verband moet worden opgemerkt, dat de Raad bij de vaststelling van de hoogte van het extra bedrag weliswaar over een zekere beoordelingsvrijheid beschikt, maar dat dit bedrag niet zo hoog mocht worden vastgesteld, dat het op een verbod zou neerkomen. De verordening heeft namelijk niet tot doel om alle invoer boven de vastgestelde hoeveelheden te verbieden, doch om de gemeenschappelijke markt van champignons te beschermen tegen verstoringen ten gevolge van overmatige invoer uit derde landen.
33 De Commissie betoogt daarnaast nog, dat de hoogte van het extra bedrag gerechtvaardigd was, omdat het overeenkwam met de kostprijs van champignons van eerste kwaliteit, en de importen waarmee de vastgestelde hoeveelheden werden overschreden, vooral dit soort champignons betroffen.
34 Ook dit argument moet worden verworpen. Zoals de advocaat-generaal in punt 31 van zijn conclusie heeft beklemtoond, vormt de hoogte van het bij de bestreden verordening vastgestelde extra bedrag, dat overeenkomt met de kostprijs van binnen de Gemeenschap geproduceerde champignons van eerste kwaliteit, ten minste 100 % van de produktiekosten van die ingevoerde champignons.
35 Bovendien zij opgemerkt dat, zoals de Commissie erkent, het extra bedrag bij de bestreden verordening was vastgesteld op basis van de kosten van binnen de Gemeenschap geproduceerde champignons van eerste kwaliteit. Hieruit volgt, dat de hoogte van het extra bedrag voor uit derde landen ingevoerde champignons van lagere kwaliteit veel ernstigere gevolgen heeft gehad en dus aanzienlijk hoger uitvalt dan de kosten van binnen de Gemeenschap geproduceerde champignons van lagere kwaliteit. Door het extra bedrag vast te stellen op een hoger niveau dan noodzakelijk is om het door de verordening nagestreefde doel te bereiken, heeft de Raad de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid dus duidelijk overschreden en inbreuk gemaakt op het evenredigheidsbeginsel.
36 De Commissie stelt ook, dat het in de bestreden verordening vastgestelde extra bedrag bij de derde landen in het kader van de onderhandelingen tijdens de "Uruguay-ronde" geen enkel bezwaar heeft ontmoet.
37 Dit argument is niet relevant, want het feit dat derde landen niet hebben gereageerd op de hoogte van het extra bedrag, kan niet van invloed zijn op de vraag of dit bedrag in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht, en in het bijzonder met het evenredigheidsbeginsel.
38 Ten slotte betoogt de Commissie, dat differentiatie van het extra bedrag naar de kwaliteit van de champignons voor haar zeer moeilijk is, met name door het ontbreken van een aantal gegevens die deze differentiatie mogelijk maakt.
39 In dit verband moet worden opgemerkt, dat deze moeilijkheid, zelfs indien zij reëel is, niet zou kunnen rechtvaardigen, dat een extra bedrag zo hoog wordt vastgesteld, dat de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid van de Raad worden overschreden.
40 Gelet op het voorgaande moet op de gestelde vraag worden geantwoord, dat artikel 2, lid 1, van de bestreden verordening ongeldig is, voor zover daarin de hoogte van het extra bedrag wordt vastgesteld.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
41 De kosten door de Raad van de Europese Unie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door het Finanzgericht Hamburg bij beschikking van 22 september 1994 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1796/81 van de Raad van 30 juni 1981 betreffende maatregelen ten aanzien van de invoer van conserven van gekweekte paddestoelen is ongeldig, voor zover daarin de hoogte van het extra bedrag wordt vastgesteld.
Full & Egal Universal Law Academy