Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
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Agricoltura ° Organizzazione comune dei mercati ° Prodotti trasformati a base di ortofrutticoli ° Misure di gestione del mercato di conserve di funghi di coltivazione ° Riscossione di un importo supplementare all' importazione ° Fissazione ad un livello che equivale a un divieto delle importazioni ° Onere finanziario sproporzionato ° Violazione del principio di proporzionalità ° Illegittimità
[Regolamento (CEE) del Consiglio n. 1796/81, art. 2, n. 1]
Massima
Fissando in modo forfettario, col regolamento n. 1796/81, l' importo supplementare all' importazione di conserve di funghi di coltivazione, quale misura di gestione del mercato, ad un livello corrispondente al prezzo di costo dei funghi di produzione comunitaria di prima categoria, il Consiglio ha violato il principio di proporzionalità. Infatti, la fissazione di tale importo ad un siffatto livello è eccessiva, poiché esula dallo scopo del detto regolamento, consistente nella protezione del mercato comunitario, penalizza gli importatori ed equivale a un vero divieto delle importazioni. Essa non può giustificarsi, inoltre, con la circostanza che misure permanenti, quali le misure di gestione del mercato, agevolino, rispetto a misure temporanee, la programmazione a lungo termine delle attività commerciali degli importatori. Per di più, per le categorie inferiori dei funghi importati dai paesi terzi, il livello così fissato supera in modo assai sensibile il costo dei funghi di categorie inferiori prodotte nella Comunità, il che lo colloca manifestamente oltre il potere discrezionale che in materia spetta al Consiglio. Ne risulta che l' art. 2, n. 1, del regolamento controverso non è valido quanto al livello dell' importo supplementare fissato.
Parti
Nel procedimento C-295/94,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell' art. 177 del Trattato CE, dal Finanzgericht di Amburgo (Germania) nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Huepeden & Co. KG
e
Hauptzollamt Hamburg-Jonas,
domanda vertente sulla validità del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1796, relativo alle misure applicabili all' importazione di conserve di funghi di coltivazione (GU L 183, pag. 1),
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dai signori C.N. Kakouris (relatore), presidente di sezione, G.F. Mancini e J.L. Murray, giudici,
avvocato generale: F.G. Jacobs
cancelliere: H.A. Ruehl, amministratore principale
viste le osservazioni scritte presentate:
° per la Huepeden & Co. KG, dall' avv. Ulrich Lorenz-Meyer, del foro di Amburgo;
° per il Consiglio dell' Unione europea, dai signori Diego Canga Fano e Jan-Peter Hix, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti;
° per la Commissione delle Comunità europee, dal signor Klaus Dieter Borchardt, membro del servizio giuridico, in qualità di agente,
vista la relazione d' udienza,
sentite le osservazioni orali delle parti all' udienza del 1 febbraio 1996,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 14 marzo 1996,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 22 settembre 1994, pervenuta in cancelleria il 4 novembre successivo, il Finanzgericht di Amburgo ha sottoposto alla Corte di giustizia, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CE, una questione pregiudiziale relativa alla validità del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1796, relativo alle misure applicabili all' importazione di conserve di funghi di coltivazione (GU L 183, pag. 1; in prosieguo: il "regolamento controverso").
2 Tale questione è stata sollevata nell' ambito di una lite tra la società Huepeden & Co. KG (in prosieguo: la "Huepeden") e lo Hauptzollamt Hamburg-Jonas (in prosieguo: lo "Hauptzollamt"), in merito al pagamento di importi supplementari pretesi da quest' ultimo, ai sensi del regolamento (CEE) del Consiglio 24 luglio 1979, n. 1697, relativo al recupero "a posteriori" dei dazi all' importazione o dei dazi all' esportazione che non sono stati corrisposti dal debitore per le merci dichiarate per un regime doganale comportante l' obbligo di effettuarne il pagamento (GU L 197, pag. 1), e del regolamento controverso.
La normativa comunitaria
3 Prima dell' adozione del regolamento controverso, la Commissione aveva adottato il regolamento (CEE) 29 dicembre 1980, n. 3429, che stabilisce le misure di salvaguardia applicabili all' importazione di conserve di funghi di coltivazione (GU L 358, pag. 66). Tale regolamento, basato sul regolamento (CEE) del Consiglio 14 marzo 1977, n. 516, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 73, pag. 1), e soprattutto sull' art. 14 di quest' ultimo, aveva fissato, per il trimestre dal 1 gennaio al 31 marzo 1981, il contingente all' importazione delle conserve di funghi di coltivazione provenienti dai paesi terzi a 7 196 tonnellate. Inoltre esso aveva istituito un controllo delle importazioni tramite licenze d' importazione ed aveva previsto, per il caso in cui conserve di funghi provenienti dai paesi terzi e messe in libera pratica nella Comunità superassero il quantitativo fissato dal regolamento in parola, la riscossione di un importo supplementare di 175 ECU/100 kg di peso netto.
4 Per il trimestre successivo, dal 1 aprile al 30 giugno 1981, la Commissione ha poi emanato il regolamento (CEE) 27 marzo 1981, n. 796, che stabilisce le misure di salvaguardia applicabili all' importazione di conserve di funghi di coltivazione (GU L 82, pag. 8), del pari basato sull' art. 14 del regolamento n. 516/77. Questo regolamento aveva fissato il contingente all' importazione a 7 618 tonnellate e previsto che, qualora venisse superato tale quantitativo, si sarebbe ugualmente riscosso un importo supplementare di 175 ECU/100 kg di peso netto.
5 Per il trimestre dal 1 luglio al 30 settembre 1981, il regolamento (CEE) della Commissione 30 giugno 1981, n. 1755, che stabilisce le misure di salvaguardia applicabili all' importazione di conserve di funghi di coltivazione (GU L 175, pag. 23), fondato anch' esso sull' art. 14 del regolamento n. 516/77, ha fissato stavolta il contingente all' importazione a 5 736 tonnellate e l' importo supplementare da percepire in caso di superamento a 160 ECU/100 kg di peso netto.
6 A tale regolamento ha fatto seguito il regolamento controverso che, contrariamente ai precedenti regolamenti della Commissione, si basa non sull' art. 14 del regolamento n. 516/77, ma sull' art. 13, n. 2, di quest' ultimo e non definisce le misure decretate "misure di salvaguardia", ma "misure di gestione del mercato". Inoltre tale regolamento ha fissato, all' art. 3, il contingente all' importazione a 34 750 tonnellate annue e, all' art. 2, l' importo supplementare da percepire in caso di superamento del contingente in parola a 160 ECU/100 kg di peso netto.
7 Nelle sentenze 16 ottobre 1991, causa C-24/90, Werner Faust (Racc. pag. I-4905), e cause C-25/90 e C-26/90, Wuensche (Racc., rispettivamente, pag. I-4939 e pag. I-4961), la Corte ha dichiarato invalidi i rispettivi artt. 1 dei regolamenti nn. 3429/80, 796/81 e 1755/81, quanto al livello dell' importo supplementare fissato, per violazione del principio di proporzionalità. Essa non si è invece pronunciata sulla validità del regolamento controverso.
8 Allo scopo di conformarsi a tali sentenze, la Commissione ha adottato il regolamento (CEE) 30 luglio 1992, n. 2163, relativo alla riscossione di un importo supplementare a norma dei regolamenti (CEE) n. 3429/80, (CEE) n. 796/81 e (CEE) n. 1755/81, che stabiliscono le misure di salvaguardia applicabili all' importazione di funghi di coltivazione (GU L 217, pag. 16), con cui essa ha ridotto, con effetto retroattivo, a 105 ECU/100 kg di peso netto l' importo supplementare previsto nei tre regolamenti relativi alle misure di salvaguardia per le importazioni effettuate tra il 1 gennaio ed il 30 settembre 1981.
9 Il regolamento n. 2163/92 non concerneva il regolamento controverso. Pertanto il livello dell' importo supplementare fissato da tale regolamento a 160 ECU/100 kg di peso netto è stato mantenuto.
La controversia nella causa principale
10 Nei mesi di luglio e dicembre 1987, la Huepeden ha importato in Germania parecchie partite di conserve di funghi provenienti dalla Cina. In seguito allo svolgimento delle formalità relative alla messa in libera pratica, è risultato che, per una partita importata nel luglio 1987 ed altre due importate nel dicembre del medesimo anno, la Huepeden non poteva produrre alcuna valida licenza d' importazione. Di conseguenza lo Hauptzollamt esigeva dall' interessata, in base al regolamento controverso, la somma di 165 467,13 DM a titolo di importo supplementare.
11 Dopo il rigetto del suo reclamo, la Huepeden ha proposto dinanzi al Finanzgericht di Amburgo un ricorso in cui essa ha contestato la validità del regolamento litigioso in quanto contrario al principio di proporzionalità.
12 Ritenendo che la soluzione della controversia dipendesse dalla validità di tale regolamento, il Finanzgericht ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
"Se l' art. 2, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1796, sia valido".
Sulla questione sottoposta alla Corte
13 Con tale questione, il giudice nazionale intende in sostanza accertare se il livello dell' importo supplementare previsto dal regolamento controverso sia conforme al principio di proporzionalità.
14 Secondo una giurisprudenza costante, in forza di tale principio la legittimità di provvedimenti che impongono oneri finanziari agli operatori è subordinata alla condizione che i detti provvedimenti siano idonei e necessari per il conseguimento degli obiettivi legittimamente perseguiti dalla normativa in causa, fermo restando che, qualora si presenti una scelta tra più misure appropriate, è necessario ricorrere alla meno restrittiva, e che gli oneri imposti non devono essere sproporzionati in relazione agli scopi perseguiti (v., segnatamente, sentenza 11 luglio 1989, causa 265/87, Schraeder, Racc. pag. 2237, punto 21).
15 Va quindi esaminato innanzi tutto lo scopo perseguito dal regolamento controverso per determinare, in un secondo tempo, se le misure in questione siano idonee e proporzionate.
16 La base di tale regolamento si trova nel regolamento n. 516/77 e, in particolare, nell' art. 13, n. 2, secondo cui, salvo deroga decisa dal Consiglio, è vietata, negli scambi con i paesi terzi, l' applicazione di qualunque restrizione quantitativa o misura di effetto equivalente.
17 Secondo il primo ed il quarto 'considerando' del regolamento controverso, quest' ultimo è diretto ad istituire misure di gestione del mercato delle conserve di funghi al fine di proteggerlo dai rischi che causano le importazioni provenienti dai paesi terzi.
18 Come viene precisato dal terzo 'considerando' del medesimo regolamento, è apparso che le misure di salvaguardia, precedentemente adottate dalla Commissione, non costituivano, per loro natura, il mezzo più adeguato per porvi rimedio.
19 Con riguardo allo scopo del regolamento controverso così precisato, va constatato che la riscossione di un importo supplementare in caso di superamento del contingente autorizzato era idonea e necessaria per raggiungere il medesimo.
20 Circa il livello di tale importo, va rilevato che esso è stato fissato forfettariamente a 160 ECU/100 kg di peso netto, senza che ne fosse prevista la graduazione con riferimento alla qualità delle merci ed alle circostanze in cui esse sono state importate. Inoltre tale importo è stato fissato praticamente allo stesso livello di quello previsto dai precedenti regolamenti della Commissione che avevano istituito le misure di salvaguardia e corrisponde, come emerge dagli atti di causa, a circa il 150% del valore dei funghi coltivati di terza qualità.
21 Occorre quindi verificare se tale livello dell' importo supplementare ecceda il limite imposto dal rispetto del principio di proporzionalità.
22 Innanzi tutto il Consiglio e la Commissione, in difesa della validità del regolamento litigioso, sostengono che non si possono trasporre al caso di specie i motivi che hanno portato la Corte a dichiarare invalidi i tre precedenti regolamenti della Commissione, date le differenze che presenta rispetto a questi ultimi il regolamento controverso. Essi fanno valere in proposito che il regolamento litigioso non è stato adottato sulla base dell' art. 14, n. 2, del regolamento n. 516/77, talché l' art. 2, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 14 marzo 1977, n. 521, che definisce le modalità di applicazione delle misure di salvaguardia nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 73, pag. 28), non sarebbe applicabile. Quest' ultima disposizione, che costituisce una specifica applicazione del principio di proporzionalità, prevede che le misure adottate conformemente all' art. 14 del regolamento n. 516/77 possono esserlo solo nella misura e per la durata strettamente necessarie. A parere del Consiglio e della Commissione, ne consegue che il regolamento controverso doveva rispettare soltanto il principio generale di proporzionalità, le cui condizioni sono meno restrittive di quelle dell' art. 2, n. 2, del regolamento n. 521/77.
23 Tale argomento va disatteso. A prescindere dalle loro considerazioni circa l' inapplicabilità dell' art. 2, n. 2, del regolamento n. 521/77, che sono esatte, il Consiglio e la Commissione riconoscono essi stessi che il principio generale di proporzionalità è applicabile.
24 In secondo luogo, secondo il Consiglio e la Commissione, la circostanza che il regolamento controverso non abbia istituito misure di salvaguardia temporanee, bensì misure di gestione del mercato permanenti, osta a che lo stesso sia dichiarato invalido per i medesimi motivi già accolti dalla Corte nelle citate sentenze Werner Faust e Wuensche.
25 Anche tale argomento va respinto. Risulta infatti dal regolamento controverso che le misure adottate da quest' ultimo sono sostanzialmente identiche alle misure di salvaguardia precedentemente poste in essere grazie ai regolamenti della Commissione. Sia sotto il profilo della finalità perseguita, cioè la protezione del mercato comunitario, sia sotto quello delle tecniche da esso utilizzate, vale a dire la fissazione di contingenti all' importazione, il controllo delle importazioni tramite licenze d' importazione e la fissazione di importi supplementari in caso di superamento, il regolamento di cui è causa non differisce fondamentalmente dai regolamenti nn. 3429/80, 796/81 e 1755/81, non essendo significativa al riguardo la diversa denominazione delle misure.
26 Dato quanto precede, va osservato che un onere forfettario come quello previsto dal regolamento controverso, che è stabilito ad un livello sensibilmente elevato ed è imposto a tutti gli operatori i quali superino i quantitativi fissati, indipendentemente dal fatto che tale superamento sia avvenuto, all' occorrenza, inavvertitamente o fraudolentemente, è eccessivo poiché esula dallo scopo del regolamento, consistente nella protezione del mercato comunitario, e penalizza i consumatori. Di conseguenza, va ritenuto che non si è osservato il principio di proporzionalità.
27 Il Consiglio e la Commissione obiettano al riguardo che, per valutare il carattere proporzionato della misura in parola, non è sufficiente esaminare il livello degli importi supplementari, ma va anche considerata la disciplina istituita dal regolamento nel suo complesso, nonché il rapporto tra la determinazione di tali importi e la fissazione dei quantitativi che possono essere importati in franchigia. A tale proposito, il Consiglio e la Commissione osservano che per gli operatori il regolamento controverso è meno vincolante dei precedenti regolamenti della Commissione, dato che i quantitativi esentati dalla riscossione dell' importo supplementare che, secondo questi ultimi, ammontavano a circa 27 000 tonnellate per il 1981, si avvicinano, nel regolamento in parola, a 37 000 tonnellate per gli anni successivi. Il mantenimento dell' importo supplementare a 160 ECU/100 kg di peso netto è pertanto giustificato. Il Consiglio aggiunge che il fatto che il regolamento controverso istituisca misure permanenti, e non temporanee come quelle stabilite in precedenza, consente agli operatori economici di programmare le loro attività e quindi giustifica la fissazione dell' importo supplementare ad un livello elevato.
28 Tali argomenti non possono venire accolti. Senza considerare il fatto che i quantitativi esentati dall' importo supplementare non sono messi in discussione nella causa principale, il loro aumento indica al contrario, come rileva l' avvocato generale al paragrafo 27 delle sue conclusioni, che il rischio di perturbazioni del mercato non era molto grave. Inoltre la circostanza che misure permanenti, quali le misure di gestione del mercato controverso, agevolino, rispetto a misure temporanee, la programmazione a lungo termine delle attività commerciali degli importatori non può giustificare il fatto che un onere sia fissato ad un livello eccessivo. Ne discende che non può giustificarsi il mantenimento dell' importo supplementare al livello già previsto dai regolamenti della Commissione che hanno istituito in precedenza misure di salvaguardia.
29 Il Consiglio e la Commissione fanno valere anche che, in occasione dell' adozione del regolamento controverso, il principio di proporzionalità è stato rispettato per il motivo che l' importo supplementare di cui è causa è una misura meno restrittiva per gli scambi del divieto totale delle importazioni, misura a cui il Consiglio avrebbe potuto far ricorso tenuto conto del suo ampio potere discrezionale in materia di politica agricola comune.
30 Quest' argomento non può essere accolto. Infatti il regolamento controverso non era diretto ad escludere del tutto le importazioni che superassero determinati quantitativi, ma a lasciar sussistere, anche oltre i quantitativi fissati, la possibilità di rilasciare licenze d' importazione previo versamento di un importo supplementare (v. sentenza 12 aprile 1984, causa 345/82, Wuensche, Racc. pag. 1995, punto 25). Orbene, avendo optato per quest' ultima soluzione, il Consiglio avrebbe dovuto rispettare il principio di proporzionalità.
31 Il Consiglio sostiene anche che l' importo supplementare doveva essere fissato ad un livello elevato al fine di garantire l' efficacia delle misure di gestione del mercato stabilite dal regolamento controverso.
32 Va rilevato in proposito che, pur se il Consiglio dispone di un certo margine di valutazione per determinare il livello dell' importo supplementare, non si può fissare quest' ultimo ad un livello così elevato da equivalere ad un divieto. Infatti il regolamento non si prefigge di vietare qualsiasi importazione oltre i quantitativi fissati, bensì di proteggere il mercato comunitario dei funghi dalle perturbazioni dovute alle importazioni eccessive provenienti da paesi terzi.
33 La Commissione sostiene anche che il livello dell' importo supplementare era giustificato perché corrispondeva al prezzo di costo dei funghi di prima scelta, affinché oggetto delle importazioni eccedenti i quantitativi fissati fossero in particolare funghi di questo tipo.
34 Tale argomento va ugualmente disatteso. Infatti, come ha sottolineato l' avvocato generale al paragrafo 31 delle sue conclusioni, il livello dell' importo supplementare stabilito dal regolamento litigioso, corrispondente al prezzo di costo dei funghi di produzione comunitaria di prima categoria, rappresenta almeno il 100% dei costi di produzione dei funghi importati in parola.
35 Va rilevato inoltre che, come riconosce la Commissione, l' importo supplementare era stato fissato dal regolamento controverso sulla base del costo dei funghi di prima scelta prodotti nella Comunità. Ne deriva che il livello dell' importo supplementare per le categorie inferiori dei funghi importati dai paesi terzi ha avuto effetti molto più gravi e, pertanto, supera in modo assai sensibile il costo dei funghi di categorie inferiori prodotte nella Comunità. Di conseguenza, fissando l' importo supplementare ad un livello che supera quanto necessario per conseguire lo scopo del regolamento, il Consiglio ha oltrepassato manifestamente il potere discrezionale che gli spetta e violato il principio di proporzionalità.
36 La Commissione fa valere ugualmente che l' importo supplementare previsto dal regolamento di cui è causa non ha dato luogo ad alcuna contestazione da parte dei paesi terzi nell' ambito dei negoziati in occasione dell' "Uruguay round".
37 Tale argomento è privo di pertinenza, poiché la mancata reazione dei paesi terzi di fronte al livello dell' importo supplementare non può influire sulla conformità di tale importo col diritto comunitario ed in particolare col principio di proporzionalità.
38 Infine la Commissione sostiene che le riesce molto difficile procedere a una differenziazione dell' importo supplementare in rapporto alla qualità dei funghi, segnatamente perché fanno difetto una serie di elementi che permettano una siffatta operazione.
39 Va rilevato in proposito che tale difficoltà, pur se fosse reale, non potrebbe giustificare la fissazione di un importo supplementare ad un livello che esuli dal margine di valutazione riservato al Consiglio.
40 Risulta dall' insieme delle considerazioni sopra svolte che la questione sollevata va risolta nel senso che l' art. 2, n. 1, del regolamento controverso non è valido quanto al livello dell' importo supplementare fissato.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
41 Le spese sostenute dal Consiglio dell' Unione europea e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione),
pronunciandosi sulla questione sottopostale dal Finanzgericht di Amburgo con ordinanza 22 settembre 1994, dichiara:
L' art. 2, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1796, relativo alle misure applicabili all' importazione di conserve di funghi coltivati, non è valido quanto al livello dell' importo supplementare fissato.
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