Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1 Cuestiones prejudiciales - Competencia del Tribunal de Justicia - Límites
(Tratado CE, arts. 169 y 177)
2 Cuestiones prejudiciales - Competencia del Tribunal de Justicia - Límites - Cuestión que carece manifiestamente de pertinencia
(Tratado CE, art. 177)
3 Aproximación de las legislaciones - Residuos - Reglamento (CEE) nº 259/93 - Concepto - Definición común - Aplicabilidad directa a todos los traslados de residuos, incluso en el interior de los Estados miembros
[Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, art. 2, letra a); Directiva 75/442/CEE del Consejo, art. 1, letra a)]
4 Aproximación de las legislaciones - Residuos - Directiva 75/442/CEE - Concepto - Sustancias y objetos susceptibles de reutilización económica - Inclusión
[Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, art. 2, letra a); Directivas del Consejo 75/442/CEE, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE, y 91/689/CEE, art. 1, ap. 3]
Índice
5 Si bien el Tribunal de Justicia no puede pronunciarse, con arreglo al artículo 177 del Tratado, sobre la validez de una disposición de Derecho interno con respecto al Derecho comunitario, como podría hacerlo en el marco del artículo 169 del Tratado, es competente, en cambio, para proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos de interpretación pertenecientes al ámbito del Derecho comunitario que puedan permitirle apreciar dicha compatibilidad para la resolución del asunto que le haya sido sometido.
6 En el marco del procedimiento previsto en el artículo 177 del Tratado, corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen del litigio y que deben asumir la responsabilidad de la decisión prejudicial que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia. Una petición presentada por un órgano jurisdiccional nacional puede ser rechazada si resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario o el examen de la validez de una norma comunitaria que dicho órgano jurisdiccional solicita no tienen relación alguna con la existencia real o el objeto del litigio principal.
7 La letra a) del artículo 2 del Reglamento nº 259/93, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, establece, en el Título I (Ámbito de aplicación y definiciones), que, a efectos del Reglamento, se entenderá por «residuos» las sustancias u objetos definidos en la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442 modificada. Esta definición común del concepto de residuos, establecida con el fin de garantizar que los sistemas nacionales de vigilancia y de control de los traslados de residuos respeten unos criterios mínimos, se aplica directamente, incluso a los traslados de residuos en el interior de cualquier Estado miembro.
8 El concepto de «residuos», que figura en la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156, al que se remiten el apartado 3 del artículo 1 de la Directiva 91/689, relativa a los residuos peligrosos, y la letra a) del artículo 2 del Reglamento nº 259/93, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, no debe entenderse en el sentido de que excluye las sustancias y objetos susceptibles de reutilización económica, aunque los materiales de que se trate puedan ser objeto de transacción o de cotización en listas comerciales públicas o privadas. En particular, un proceso de neutralización de los residuos destinado únicamente a hacerlos inocuos, la descarga de residuos en depresiones del terreno o su uso para terraplenar y la incineración de residuos constituyen operaciones de eliminación o de valorización comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la citada normativa comunitaria. El hecho de que una sustancia sea calificada como desecho reutilizable, sin que se precisen sus características o su destino, es irrelevante a este respecto. Lo mismo se aplica a la trituración de un residuo.
Partes
En los asuntos acumulados C-304/94, C-330/94, C-342/94 y C-224/95,
que tienen por objeto las peticiones dirigidas al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, por las Preture circondariali di Terni (C-304/94, C-330/94 y C-342/94) y di Pescara (C-224/95) (Italia), y destinadas a obtener, en los procesos penales seguidos ante dichos órganos jurisdiccionales contra
Euro Tombesi y Adino Tombesi (asunto C-304/94),
Roberto Santella (asunto C-330/94),
Giovanni Muzi y otros (asunto C-342/94),
Anselmo Savini (asunto C-224/95),
una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos (DO L 78, p. 32), de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20), y del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (DO L 30, p. 1),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
integrado por los Sres.: G.F. Mancini, Presidente de Sala; P.J.G. Kapteyn y H. Ragnemalm (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- En nombre del Sr. Savini, por el Sr. Giovanni Simone, Abogado de Chieti;
- en nombre del Gobierno italiano (C-304/94, C-330/94 y C-342/94), por el Profesor Umberto Leanza, jefe del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato;
- en nombre del Gobierno danés (C-304/94, C-330/94 y C-342/94), por el Sr. Peter Biering, Kontorchef, en calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno francés (C-304/94, C-330/94 y C-342/94), por la Sra. Edwige Belliard, directeur adjoint de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, y por el Sr. Jean-Louis Falconi, secrétaire des affaires étrangères de la misma Dirección, en calidad de Agentes;
- en nombre del Gobierno neerlandés (C-304/94, C-330/94, C-342/94 y C-224/95), por el Sr. Johannes G. Lammers, plaatsvervangend juridisch adviseur, en calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno del Reino Unido (C-224/95), por los Sres. John E. Collins, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, y Derrick Wyatt, QC;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas (C-304/94, C-330/94, C-342/94 y C-224/95), por el Sr. Antonio Aresu y la Sra. Maria Condou Durande, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones del Sr. Savini, representado por Lord Kingsland, Barrister y el Sr. Andrew Wiseman, Solicitor; del Gobierno italiano, representado por el Sr. Maurizio Fiorilli, avvoccato dello Stato; del Gobierno danés, representado por el Sr. Peter Biering; del Gobierno neerlandés, representado por el Sr. Johannes S. van den Oosterkamp, adjunct juridisch adviseur del Ministerie van Buitenlandse zaken, en calidad de Agente; del Gobierno del Reino Unido, representado por el Sr. Derrick Wyatt y la Sra. Stephanie Ridley, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, y de la Comisión, representada por el Sr. Antonio Aresu y la Sra. Maria Condou Durande, expuestas en la vista de 27 de junio de 1996;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 24 de octubre de 1996;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resoluciones de 27 de octubre (C-304/94), 14 de noviembre (C-342/94), 23 de noviembre (C-330/94) y 15 de diciembre de 1994 (C-224/95), recibidas en el Tribunal de Justicia los días 17 de noviembre (C-304/94), 12 (C-330/94) y 30 de diciembre de 1994 (C-342/94) y 27 de junio de 1995 (C-224/95), las Preture circondariali di Terni (C-304/94, C-330/94 y C-342/94) y di Pescara (C-224/95) plantearon al Tribunal de Justicia cuestiones sobre la interpretación de la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos (DO L 78, p. 32), de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20), y del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (DO L 30, p. 1).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de los procesos penales seguidos contra los Sres. Euro y Adino Tombesi, Roberto Santella, Giovanni Muzi y otros y Anselmo Savini, acusados de haber transportado, descargado, eliminado o incinerado residuos urbanos y especiales producidos por terceros sin haber obtenido previamente la autorización de la región competente.
La normativa comunitaria sobre residuos
3 La Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), tiene por objeto armonizar las legislaciones nacionales en lo que se refiere a la eliminación de residuos. Las disposiciones de esta Directiva fueron modificadas por la Directiva 91/156.
4 La Directiva 75/442, modificada, define en la letra a) de su artículo 1 los residuos como «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse».
5 En su tercer considerando, la Directiva 91/156 precisa que es necesario disponer de una terminología común y de una definición de residuos para hacer más eficaz la gestión de éstos en la Comunidad.
6 Así, en la Decisión 94/3/CE, de 20 de diciembre de 1993, por la que se establece una lista de residuos de conformidad con la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442 (DO 1994, L 5, p. 15), la Comisión estableció una lista armonizada y no exhaustiva de residuos.
7 Dicha lista, que se denomina comúnmente «Catálogo europeo de residuos», se aplica a todos los residuos, independientemente de que se destinen a operaciones de eliminación o de recuperación. No obstante, la inclusión de una sustancia en dicho catálogo no implica que sea un residuo en cualquier circunstancia. La inclusión en dicha lista sólo surte efecto si la sustancia se ajusta a la definición de residuos (véanse los puntos 2 y 3 de la introducción al Catálogo europeo de residuos).
8 La Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos (DO L 84, p. 43; EE 15/02, p. 98), fue derogada con efectos de 12 de diciembre de 1993 por la Directiva 91/689. La Directiva 94/31/CE del Consejo, de 27 de junio de 1994, por la que se modifica la Directiva 91/689 (DO L 168, p. 28), aplazó al 27 de junio de 1995 la derogación de la Directiva 78/319.
9 En su quinto considerando, la Directiva 91/689 recuerda que para mejorar la eficacia de la gestión de residuos peligrosos en la Comunidad, es necesario utilizar una definición precisa y uniforme de los residuos peligrosos basada en la experiencia.
10 Con tal fin, la Directiva 91/689 se remite en el apartado 3 de su artículo 1 a la definición de residuos dada por la Directiva 75/442 y precisa, en el apartado 4 de su artículo 1, la definición de residuos peligrosos. La Decisión 94/904/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, por la que se establece una lista de residuos peligrosos en virtud del apartado 4 del artículo 1 de la Directiva 91/689 (DO L 356, p. 14), completa la Directiva 91/689 y hace referencia igualmente, en su Anexo, a la definición de «residuo» que figura en la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442.
11 El Reglamento nº 259/93 derogó, a partir de su fecha de aplicación, la Directiva 84/631/CEE del Consejo, de 6 de diciembre de 1984, relativa al seguimiento y al control en la Comunidad de los traslados transfronterizos de residuos peligrosos (DO L 326, p. 31; EE 15/05, p. 122). Conforme al artículo 44 del Reglamento nº 259/93, éste entró en vigor el tercer día siguiente a su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, es decir el 9 de febrero de 1993. Fue aplicable quince meses después de la fecha de su publicación, es decir, el 6 de mayo de 1994.
12 La Decisión 94/774/CE de la Comisión, de 24 de noviembre de 1994, relativa al modelo de documento de seguimiento contemplado en el Reglamento nº 259/93 (DO L 310, p. 70), establece un documento de seguimiento uniforme, que consta de un formulario de notificación y un formulario de traslado/acompañamiento, que se utilizará para la notificación y acompañamiento de los traslados de residuos previstos por el Reglamento nº 259/93 y servirá de certificado de eliminación y de valorización.
La legislación italiana
13 La Directiva 75/442 y la Directiva 78/319 se desarrollaron en Derecho italiano mediante el Decreto del Presidente de la República nº 915, de 10 de septiembre de 1982 (GURI nº 343, de 15 de diciembre de 1982, p. 9071; en lo sucesivo, «DPR nº 915/82»). En el apartado 1 del artículo 2 de dicho Decreto se define «residuo» como «toda sustancia u objeto derivado de la actividad humana o de los ciclos naturales abandonado o destinado a ser abandonado». El Decreto distingue entre residuos urbanos, especiales y peligrosos, que están sujetos a normas diferentes. Los artículos 24 y siguientes contemplan una serie de sanciones por la infracción de las disposiciones del Decreto.
14 El Decreto-ley nº 397, de 9 de septiembre de 1988 (GURI nº 213, de 10 de septiembre de 1988, p. 3), convalidado mediante la Ley nº 475, de 9 de noviembre de 1988 (GURI nº 264, de 10 de noviembre de 1988, p. 3), establece normas especiales en relación con los residuos industriales, así como sanciones en caso de infracción (artículo 9 octies). Dicho Decreto-ley introdujo, para los residuos derivados de procesos de producción susceptibles de reutilización como materias primas de sustitución («materias primas secundarias»), mecanismos que diferían de los aplicables a los residuos en general.
15 De las resoluciones de remisión se desprende que la Corte suprema di cassazione ha interpretado dicho Decreto-ley en el sentido de que se limita a establecer el marco legal, aun cuando el DPR nº 915/82 continúa vigente en tanto se aprueben normas específicas de desarrollo. La Corte suprema di cassazione ha declarado que el referido Decreto-ley no trata las materias primas secundarias como una categoría separada.
16 Una serie de Decretos-ley titulados «Disposiciones en materia de reutilización de los desechos derivados de ciclos de producción o de consumo en procesos de producción o procesos de combustión, así como en materia de eliminación de los residuos» fueron adoptados, sin embargo, a partir de noviembre de 1993 [Decreto-ley nº 443, de 9 de noviembre de 1993 (GURI nº 264, de 10 de noviembre de 1993)] con el fin de completar dicho marco legal.
17 La reiterada renovación de los Decretos-ley puede explicarse por el hecho de que, con arreglo a la Constitución italiana, un Decreto-ley, pese a ser inmediatamente aplicable, pierde toda su eficacia, con carácter retroactivo, si el Parlamento no lo convalida en los sesenta días siguientes a su publicación. El Parlamento puede determinar, no obstante, mediante Ley la naturaleza de las relaciones jurídicas surgidas de los Decretos no convalidados (apartado 3 del artículo 77 de la Constitución italiana).
18 En los procedimientos principales, los Decretos-ley aplicables eran el Decreto-ley nº 530, de 7 de septiembre de 1994 (GURI nº 210, de 8 de septiembre de 1994; en lo sucesivo, «DL nº 530/94»), en los asuntos C-304/94, C-330/94 y C-342/94 y el Decreto-ley nº 619, de 7 de noviembre de 1994 (GURI nº 261, de 8 de noviembre de 1994; en lo sucesivo, «DL nº 619/94»), en el asunto C-224/95. En el momento de la fase oral ante el Tribunal de Justicia, estaba en vigor el Decreto-ley nº 246, de 3 de mayo de 1996 (GURI nº 106, de 8 de mayo de 1996; en lo sucesivo, «DL nº 246/96»). Posteriormente, se adoptaron los Decretos-ley nº 352, de 8 de julio de 1996 (GURI nº 158, de 8 de julio de 1996), y nº 462, de 6 de septiembre de 1996 (GURI nº 210, de 7 de septiembre de 1996). Al no haberse convalidado ninguno de los referidos Decretos-ley, sus efectos se convalidaron mediante la Ley nº 575, de 11 de noviembre de 1996 (GURI nº 265, de 12 de noviembre de 1996).
19 Aunque sus disposiciones difieren en algunos aspectos el contenido de los citados Decretos-ley, en la parte que afecta a los procedimientos principales, es básicamente el mismo.
20 Los Decretos-ley distinguen entre «residuos» y «desechos» y establecen procedimientos simplificados para la recogida, transporte, tratamiento y reutilización de desechos, tal como se definieron mediante Decretos del Ministro de Medio Ambiente. Por ejemplo, el DL nº 246/96 se aplica, de conformidad con su artículo 1 a «las actividades dirigidas a la reutilización de los desechos derivados de procesos de producción o de consumo». La letra b) del apartado 1 del artículo 2 del Decreto-ley define «desecho» como «una sustancia o material residual derivado de un proceso de producción o de consumo susceptible de ser reutilizado».
21 El artículo 5 del DL nº 246/96 establece normas simplificadas para el tratamiento, el almacenamiento y la reutilización de los desechos enumerados en los Anexos 2 y 3 del Decreto del Ministro de Medio Ambiente de 5 de septiembre de 1994 (GURI nº 212, de 10 de septiembre de 1994, Supplemento ordinario nº 126; en lo sucesivo «DM de 5 de septiembre de 1994») y del Decreto del Ministro de Medio Ambiente de 16 de enero de 1995 (GURI nº 24, de 30 de enero de 1995, Supplemento ordinario).
22 Los Decretos-ley antes citados excluyen de su ámbito de aplicación «las sustancias que responden a especificaciones comerciales concretas, cotizadas en bolsas de materias primas o en listas de precios oficiales publicadas por las Cámaras de Comercio, de Industria, de Artes y Oficios y de Agricultura [...] tal como figuran en el Anexo I del Decreto del Ministro de Medio Ambiente de 5 de septiembre de 1994» (véase el apartado 3 del artículo 3 del DL nº 246/96). El Anexo I del DM de 5 de septiembre de 1994 enumera los desechos considerados como materias primas secundarias.
23 Con arreglo al artículo 8 del DL nº 246/96, las operaciones de tratamiento, almacenamiento y reutilización de desechos derivados de procesos de producción o consumo no contemplados en el artículo 5 continúan sujetas al régimen de autorización previsto en el DPR nº 915/82.
24 El artículo 12 del DL nº 246/96 sustituye las sanciones penales previstas por el DPR nº 915/82 por sanciones adaptadas a las nuevas normas. En particular, en los apartados 4 y 6 del artículo 12 se dispone lo siguiente:
«4. No se impondrá sanción alguna a las personas que, antes del 7 de enero de 1995, hubieren cometido un acto constitutivo de delito con arreglo al Decreto del Presidente de la República nº 915 [...] en el ejercicio de actividades consideradas como recogida, transporte, almacenamiento, tratamiento o pretratamiento, recuperación o reutilización de desechos en las formas y casos previstos en el Decreto del Ministro de Medio Ambiente de 26 de enero de 1990, publicado en la Gazzetta ufficiale nº 30, de 6 de febrero de 1990, y de conformidad con las disposiciones de dicho Decreto o de normas regionales.
[...]
6. No se aplicarán las disposiciones del Decreto del Presidente de la República nº 915 [...] en la medida en que regulen e impongan sanciones en relación con las actividades que el presente Decreto regula y califica como dirigidas a la reutilización de los desechos. Las sanciones establecidas en el Decreto del Presidente de la República nº 915 [...] se aplicarán cuando los desechos no estén efectiva y objetivamente destinados a su reutilización.»
Los asuntos C-304/94, C-330/94 y C-342/94
25 En el asunto C-304/94, se acusa a los Sres. Euro Tombesi y Adino Tombesi, con arreglo a lo dispuesto, entre otros, en el apartado 11 del artículo 25 del DPR nº 915/82, de haber descargado sin autorización escombros y recortes de mármol procedentes de la sociedad Sotema, de la que son propietarios y representantes legales. Se les acusa asimismo de no haber llevado los registros obligatorios de carga y descarga de los residuos y de haber incurrido en falsedad.
26 En el asunto C-330/94, se acusa al Sr. Roberto Santella, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 16 y 26 del DPR nº 915/82, de haber producido sin autorización residuos tóxicos y peligrosos, consistentes en alquitrán obtenido a partir de las emisiones de filtros electrostáticos utilizados en hornos de cocción, con el fin de eliminarlos mediante incineración.
27 Por último, en el asunto C-342/94, se acusa a los Sres. Giovanni Muzi y otros, entre otras cosas, de infringir lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 25, en relación con el artículo 6 del DPR nº 915/82, por lo que respecta a los residuos especiales denominados «orujos» (desechos de aceite de oliva).
28 Ante la Pretura circondariale di Terni, los acusados en los procedimientos principales alegaron que las sustancias y objetos controvertidos no se consideraban ya como residuos, con arreglo a un régimen establecido mediante un acto normativo posterior, con lo que se hacía desaparecer el elemento legal del delito imputado.
29 La Pretura circondariale di Terni considera que la adopción urgente de las disposiciones del DL nº 530/94 es contraria a las Directivas comunitarias aplicables, en la medida en que establecen un régimen tendente a excluir toda una categoría de residuos del ámbito de aplicación del DPR nº 915/82 y de la normativa comunitaria.
30 La Pretura circondariale di Terni, suspendió, en consecuencia, el procedimiento para plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
«1) ¿Deben seguir entendiéndose e interpretándose actualmente a la luz de la anterior jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia los conceptos de "residuos" y de "residuos destinados a la valorización" definidos en las Directivas 91/156/CEE y 91/689/CEE así como en el Reglamento (CEE) nº 259/93 y, simultáneamente, puede considerarse, en todo caso, que estos dos conceptos comprenden todos los materiales, siempre que sean residuales, derivados de ciclos de producción o de consumo en procesos de producción o de combustión y, en caso afirmativo, deben considerarse dichos materiales sujetos asimismo al régimen establecido por las Directivas antes citadas, desde el punto de vista de la normativa comunitaria?
2) ¿Puede incluirse entre las actividades destinadas a permitir la reutilización de un desecho un proceso de neutralización destinado únicamente a hacer inocuos los residuos y, en consecuencia, quedar excluido como tal del ámbito de aplicación del régimen establecido por la normativa comunitaria en materia de residuos?
3) La descarga de residuos en depresiones del terreno o su uso para terraplenar ¿puede considerarse una actividad de valorización de residuos que haga posible su calificación como desechos no sujetos a la normativa comunitaria en materia de residuos?
4) La incineración de residuos, ¿puede incluirse entre las actividades de valorización de materiales por el solo hecho de que de la misma se obtengan desechos comercializables y, en consecuencia, puede quedar excluida del ámbito de aplicación del régimen establecido por la normativa comunitaria en materia de residuos y, en particular, de las normas en materia de incineración?
5) ¿Es posible calificar residuos como desechos reutilizables sin precisar sus características ni su destino al efecto, quedando así excluidos del ámbito de aplicación de la normativa comunitaria en materia de residuos?
6) ¿Es posible que un residuo, sin sufrir modificación alguna de sus características, pase a considerarse un desecho excluido de la normativa comunitaria en materia de residuos por el sólo hecho de haber sido triturado, sin que se haya determinado la reutilización futura de dicho desecho triturado?»
El asunto C-224/95
31 En el asunto C-224/95, se acusa al Sr. Savini de haber transportado, sin autorización de la región de Abruzzo residuos especiales producidos por Elios Srl (en lo sucesivo, «Elios») y vendidos a SIA Srl (en lo sucesivo, «SIA»), sociedad autorizada por la región de Marche para recoger y transportar este tipo de materiales, infringiendo lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 25 del DPR nº 915/82. Elios, que produce instalaciones electromecánicas y maquinaria eléctrica, vendía en efecto sus residuos, consistentes en cobre sin revestimiento sobrante de la fabricación de bobinas eléctricas de cobre, fragmentos de cobre, materiales ferrosos y chatarra de hierro y mixta, a SIA.
32 Ante el Pretore di Pescara, el Sr. Savini alegó que los hechos habían dejado de ser punibles a raíz de la adopción del DL nº 619/94, que excluyó las sustancias que fueron objeto de transporte del ámbito de aplicación del DPR nº 915/82.
33 El Pretore di Pescara considera que las disposiciones del DL nº 619/94 en relación con el DM de 5 de septiembre de 1994 excluían del ámbito de aplicación de la legislación italiana sobre residuos todas las operaciones relativas a las sustancias en ellas enumeradas.
34 Por albergar dudas acerca de la compatibilidad de dicha exclusión con el Derecho comunitario, el Pretore di Pescara decidió suspender el procedimiento para plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
«1) La normativa comunitaria, ¿establece la exclusión de la definición de residuos y del ámbito de aplicación de las normas pertinentes en materia de protección de la salud y el medio ambiente de las sustancias y objetos susceptibles de reutilización económica?
2) El concepto de residuo que se desprende de las Directivas 91/156/CEE y 91/689/CEE y del Reglamento (CEE) nº 259/93, ¿incluye cualquier sustancia de la que se desprenda el destinatario, o de la que tenga la intención o la obligación de desprenderse, independientemente del hecho de que la sustancia destinada a la reutilización sea objeto de una transacción o de cotización en listas de precios públicas o privadas?»
35 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 26 de enero de 1995, se acumularon los asuntos C-304/94, C-330/94 y C-342/94 a efectos de las fases escrita y oral, así como de la sentencia. Mediante auto de 7 de febrero de 1996, estos asuntos y el asunto C-224/95 se acumularon a efectos de la fase oral y de la sentencia.
Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
36 Con carácter preliminar, debe señalarse que, si bien el Tribunal de Justicia no puede pronunciarse, con arreglo al artículo 177 del Tratado, sobre la validez de una disposición de Derecho interno con respecto al Derecho comunitario, como podría hacerlo en el marco del artículo 169 del Tratado (véase, por ejemplo, la sentencia de 15 de julio de 1964, Costa, 6/64, Rec. p. 1141), es competente, en cambio, para proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos de interpretación pertenecientes al ámbito del Derecho comunitario que puedan permitirle apreciar dicha compatibilidad para la resolución del asunto que le haya sido sometido (véase, por ejemplo, la sentencia de 12 de julio de 1979, Grosoli, 223/78, Rec. p. 2621, apartado 3).
37 En el presente caso, la Comisión discute la admisibilidad de las cinco últimas cuestiones planteadas por el Pretore di Terni en los asuntos C-304/94, C-330/94 y C-342/94 basándose en que las resoluciones de remisión no explican cuál es su relación con el objeto del litigio.
38 A este respecto, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen del litigio y que deben asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia. Una petición presentada por un órgano jurisdiccional nacional puede ser rechazada si resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario o el examen de la validez de una norma comunitaria que dicho órgano jurisdiccional solicita no tienen relación alguna con la existencia real o el objeto del litigio principal (véanse, en particular, las sentencias de 16 de julio de 1992, Asociación Española de Banca Privada y otros, C-67/91, Rec. p. I-4785, apartados 25 y 26; de 3 de marzo de 1994, Eurico Italia y otros, asuntos acumulados C-332/92, C-333/92 y C-335/92, Rec. p. I-711, apartado 17, y de 6 de julio de 1995, BP Soupergaz, C-62/93, Rec. p. I-1883, apartado 10).
39 No ocurre así, sin embargo, en el presente caso, ya que de los autos se desprende que dichas cuestiones tienen una relación directa con la primera cuestión y con el objeto de los litigios de los que conoce la Pretura circondariale di Terni.
40 Además, si bien resulta que algunos hechos de los litigios principales son anteriores a las fechas a partir de las cuales fueron aplicables las Directivas 91/156 y 91/689, así como el Reglamento nº 259/93, hay que señalar que las resoluciones de remisión contienen una exposición de dichos hechos y que los órganos jurisdiccionales nacionales se refieren expresamente en sus cuestiones prejudiciales a los citados textos comunitarios. Por consiguiente, procede examinar la totalidad de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia.
Sobre el fondo
41 Mediante sus cuestiones, que procede examinar conjuntamente, las Preture circondariali di Terni y di Pescara pretenden básicamente que se dilucide si el concepto de «residuos» al que se refieren las normas comunitarias debe entenderse en el sentido de que excluye las sustancias u objetos susceptibles de reutilización económica.
42 Con carácter preliminar, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia (véase, en particular, la sentencia de 26 de septiembre de 1996, Arcaro, C-168/95, Rec. p. I-4705, apartado 36), una Directiva a la que no se ha adaptado el Derecho interno no puede crear obligaciones a cargo de un particular y que una disposición de una Directiva no puede invocarse, por tanto, como tal contra dicha persona.
43 Por otra parte, de las resoluciones de remisión se deduce que en el momento en que se produjeron los hechos que constituyen el objeto de los litigios principales podían ser sancionados con arreglo al Derecho nacional y que los Decretos-ley que excluyeron la aplicación a los mismos de las sanciones resultantes del DPR nº 915/82 entraron en vigor posteriormente. En estas circunstancias, no cabe preguntarse sobre las consecuencias que podrían derivarse del principio de legalidad de las penas respecto a la aplicación del Reglamento nº 259/93.
44 Sentadas estas premisas, procede recordar que, la letra a) del artículo 2 del Título I (Ambito de aplicación y definiciones) del Reglamento nº 259/93 establece que, a efectos del Reglamento, se entenderá por «residuos» las sustancias u objetos definidos en la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442.
45 A tenor del apartado 1 de su artículo 1, el Reglamento nº 259/93 se aplicará a los traslados de residuos, tanto dentro de la Comunidad como a la entrada o salida de la misma. El apartado 1 del artículo 13 del Título III (Traslado de residuos en el interior de los Estados miembros) precisa que los Títulos II (Traslado de residuos entre Estados miembros), VII (Disposiciones comunes) y VIII (Otras disposiciones) no se aplicarán a los traslados realizados en el interior de un Estado miembro.
46 Por ello, procede señalar que, con el fin de garantizar que los sistemas nacionales de vigilancia y de control de los traslados de residuos respeten los criterios mínimos, la letra a) del artículo 2 del Título I del Reglamento nº 259/93 ha establecido, mediante la remisión a la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442 modificada, una definición común del concepto de residuos que se aplica directamente, incluso a los traslados de residuos en el interior de cualquier Estado miembro.
47 Con respecto a la interpretación de la normativa comunitaria relativa a los residuos, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, el concepto de residuo, con arreglo al artículo 1 de la Directiva 75/442, en su versión original, y de la Directiva 78/319, no debe entenderse en el sentido de que excluye las sustancias y objetos susceptibles de reutilización económica. Una normativa nacional que adopte una definición del concepto de residuo que excluya las sustancias y objetos susceptibles de reutilización económica no es compatible con la Directiva 75/442, en su versión original, y con la Directiva 78/319 (sentencias de 28 de marzo de 1990, Zanetti y otros, C-359/88, Rec. p. I-1509, apartados 12 y 13, y de 10 de mayo de 1995, Comisión/Alemania, C-422/92, Rec. p. I-1097, apartado 22).
48 Dicha interpretación no queda desvirtuada ni por las modificaciones introducidas en la primera de estas dos Directivas mediante la Directiva 91/156, ni por la derogación de la segunda mediante la Directiva 91/689 (véase la sentencia Comisión/Alemania, antes citada, apartado 23), ni por el Reglamento nº 259/93.
49 Así, en virtud del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 75/442 modificada, los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para fomentar, en primer lugar, la prevención o la reducción de los residuos y de su nocividad y, en segundo lugar, la valorización de los residuos mediante reciclado, nuevo uso, recuperación o cualquier otra acción destinada a obtener materias primas secundarias, o la utilización de los residuos como fuente de energía. En efecto, el sexto considerando de la Directiva 91/156 indica que es deseable fomentar el reciclado de los residuos y su reutilización como materias primas y que puede ser necesario adoptar normas específicas para los residuos reutilizables.
50 A tal efecto, el sistema de vigilancia establecido por la Directiva 75/442 ha sido reforzado por la Directiva 91/156. Con arreglo al artículo 8 de la Directiva 75/442 modificada, los Estados miembros deberán garantizar que todo poseedor de residuos se ocupe él mismo de la valorización o la eliminación de acuerdo con las disposiciones de la Directiva, o los remita a un recolector privado o público o a una empresa que efectúe las operaciones previstas en los Anexos II A o II B. El Anexo II A se refiere a las operaciones de eliminación, mientras que el Anexo II B se aplica a las operaciones que dejan una posibilidad de armonización y enumera una serie de procedimientos, como la utilización como combustible u otro modo de producir energía, el reciclado o recuperación de materias y la valorización de productos.
51 Con arreglo al artículo 10 de la Directiva 75/442 modificada, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el Anexo II B deberá obtener una autorización al respecto. Además, en virtud del artículo 12, los establecimientos o empresas que efectúen con carácter profesional la recogida o el transporte de residuos o que se ocupen de la eliminación o valorización de residuos por encargo de terceros, si no están sujetos a autorización, deberán estar registrados ante las autoridades competentes. Por último, conforme al artículo 13, estarán sujetos a inspecciones periódicas apropiadas por parte de las autoridades competentes.
52 De lo antedicho se desprende que el sistema de vigilancia y de gestión establecido por la Directiva 75/442 modificada comprende todos los objetos y sustancias de los que se desprenda el propietario, aunque tengan un valor comercial y se recojan con fines comerciales a efectos de reciclado, recuperación o reutilización.
53 Como señala el Abogado General en los puntos 60 y 61 de sus conclusiones, un proceso de neutralización de los residuos destinado únicamente a hacerlos inocuos, la descarga de residuos en depresiones del terreno o su uso para terraplenar y la incineración de residuos constituyen operaciones de eliminación o de valorización comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la normativa comunitaria en materia de residuos. El hecho de que una sustancia sea calificada como desecho reutilizable, sin que se precisen sus características o su destino, es irrelevante a este respecto. Lo mismo se aplica a la trituración de un residuo.
54 Procede, pues, responder a las cuestiones planteadas que el concepto de «residuos» que figura en el artículo 1 de la Directiva 75/442 modificada, al que se remiten el apartado 3 del artículo 1 de la Directiva 91/689 y la letra a) del artículo 2 del Reglamento nº 259/93, no debe entenderse en el sentido de que excluye las sustancias y objetos susceptibles de reutilización económica, aunque los materiales de que se trate puedan ser objeto de transacción o de cotización en listas comerciales públicas o privadas. En particular, un proceso de neutralización de los residuos destinado únicamente a hacerlos inocuos, la descarga de residuos en depresiones del terreno o su uso para terraplenar y la incineración de residuos constituyen operaciones de eliminación o de valorización comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la citada normativa comunitaria. El hecho de que una sustancia sea calificada como desecho reutilizable, sin que se precisen sus características o su destino, es irrelevante a este respecto. Lo mismo se aplica a la trituración de un residuo.
Decisión sobre las costas
Costas
55 Los gastos efectuados por los Gobiernos italiano, danés, francés, neerlandés y del Reino Unido, así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por las Preture circondariali di Terni y di Pescara mediante resoluciones de 27 de octubre, 14 de noviembre, 23 de noviembre y 15 de diciembre de 1994, declara:
El concepto de «residuos», que figura en el artículo 1 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, al que se remiten el apartado 3 del artículo 1 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos, y la letra a) del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, no debe entenderse en el sentido de que excluye las sustancias y objetos susceptibles de reutilización económica, aunque los materiales de que se trate puedan ser objeto de transacción o de cotización en listas comerciales públicas o privadas. En particular, un proceso de neutralización de los residuos destinado únicamente a hacerlos inocuos, la descarga de residuos en depresiones del terreno o su uso para terraplenar y la incineración de residuos constituyen operaciones de eliminación o de valorización comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la citada normativa comunitaria. El hecho de que una sustancia sea calificada como desecho reutilizable, sin que se precisen sus características o su destino, es irrelevante a este respecto. Lo mismo se aplica a la trituración de un residuo.
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