Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1 Prejudiciële vragen - Bevoegdheid van Hof - Grenzen
(EG-Verdrag, art. 169 en 177)
2 Prejudiciële vragen - Bevoegdheid van Hof - Grenzen - Kennelijk irrelevante vraag
(EG-Verdrag, art. 177)
3 Harmonisatie van wetgevingen - Afvalstoffen - Verordening nr. 259/93 - Begrip - Gemeenschappelijke definitie - Rechtstreekse toepasselijkheid op ieder vervoer van afvalstoffen, daaronder begrepen binnen Lid-Staten
(Verordening nr. 259/93 van de Raad, art. 2, onder a; richtlijn 75/442 van de Raad, art. 1, onder a)
4 Harmonisatie van wetgevingen - Afvalstoffen - Richtlijn 75/442 - Begrip - Stoffen en voorwerpen geschikt voor economisch hergebruik - Daaronder begrepen
(Verordening nr. 259/93 van de Raad, art. 2, onder a; richtlijnen van de Raad 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, en 91/689, art. 1, lid 3)
Samenvatting
5 Ofschoon het Hof zich op grond van artikel 177 van het Verdrag niet kan uitspreken over de verenigbaarheid van een nationaal rechtsvoorschrift met het gemeenschapsrecht, gelijk het zou kunnen doen in het kader van artikel 169 van het Verdrag, is het wel bevoegd de nationale rechterlijke instantie alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het gemeenschapsrecht te verschaffen welke die rechterlijke instantie in staat stellen deze verenigbaarheid voor de beslechting van het bij haar aanhangig geding te beoordelen.
6 In het kader van de procedure van artikel 177 van het Verdrag is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, te oordelen over de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis alsmede over de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Een verzoek van een nationale rechter kan alleen worden afgewezen, wanneer duidelijk blijkt, dat de uitlegging van het gemeenschapsrecht of het onderzoek naar de geldigheid van een communautair voorschrift geen verband houdt met de realiteit of met het voorwerp van het hoofdgeding.
7 Artikel 2, onder a, van verordening nr. 259/93 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, bepaalt in titel I (Werkingssfeer en definities), dat voor de toepassing van de verordening onder "afvalstoffen" wordt verstaan, de stoffen en voorwerpen als omschreven in artikel 1, onder a, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd. Deze gemeenschappelijke definitie van het begrip afvalstoffen, die is ingevoerd teneinde te waarborgen dat de nationale stelsels van toezicht en controle op het vervoer van afvalstoffen voldoen aan minimumcriteria, is rechtstreeks toepasselijk, zelfs op het vervoer van afvalstoffen binnen een Lid-Staat.
8 Het begrip "afvalstoffen" in richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, waarnaar wordt verwezen door artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/689 betreffende gevaarlijke afvalstoffen, en artikel 2, onder a, van verordening nr. 259/93 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, moet niet aldus worden opgevat, dat stoffen of voorwerpen die voor economisch hergebruik geschikt zijn daar niet onder vallen, zelfs al kunnen de betrokken materialen worden verhandeld of zijn zij in openbare of particuliere prijscouranten opgenomen. Inzonderheid een procédé waarbij afvalstoffen enkel inert en aldus onschadelijk worden gemaakt, het storten van afvalstoffen met het oog op het egaliseren of ophogen van terreinen en de verbranding van afvalstoffen vormen handelingen op het gebied van de verwijdering of de nuttige toepassing, die binnen de werkingssfeer van voormelde communautaire voorschriften vallen. Het feit dat een stof in de categorie van voor hergebruik bestemde residuen is ingedeeld zonder nadere omschrijving van de kenmerken of de bestemming ervan, is in dit verband irrelevant. Hetzelfde geldt voor de vermaling van een afvalstof.
Partijen
In de gevoegde zaken C-304/94, C-330/94, C-342/94 en C-224/95,
betreffende verzoeken aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van de Pretura circondariale di Terni (C-304/94, C-330/94 en C-342/94) (Italië) en de Pretura circondariale di Pescara (C-224/95) (Italië), in de aldaar dienende strafzaken tegen
E. Tombesi en A. Tombesi (C-304/94), R. Santella (C-330/94), G. Muzi e.a. (C-342/94), A. Savini (C-224/95),
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 tot wijziging van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen (PB 1991, L 78, blz. 32), richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB 1991, L 377, blz. 20), en verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB 1993, L 30, blz. 1),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Zesde kamer),
samengesteld als volgt: G. F. Mancini, kamerpresident, P. J. G. Kapteyn en H. Ragnemalm (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: L. Hewlett, administrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- A. Savini, vertegenwoordigd door G. Simone, advocaat te Chieti,
- de Italiaanse regering (C-304/94, C-330/94 en C-342/94), vertegenwoordigd door U. Leanza, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door P. Giorgio Ferri, avvocato dello Stato,
- de Deense regering (C-304/94, C-330/94 en C-342/94), vertegenwoordigd door P. Biering, kontorchef, als gemachtigde,
- de Franse regering (C-304/94, C-330/94 en C-342/94), vertegenwoordigd door E. Belliard, onderdirecteur bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en J.-L. Falconi, secretaris buitenlandse zaken bij die directie, als gemachtigden,
- de Nederlandse regering (C-304/94, C-330/94, C-342/94 en C-224/95), vertegenwoordigd door J. G. Lammers, plaatsvervangend juridisch adviseur, als gemachtigde,
- de regering van het Verenigd Koninkrijk (C-224/95), vertegenwoordigd door J. E. Collins, van het Treasury Solicitor's Department, als gemachtigde, en D. Wyatt, QC,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen (C-304/94, C-330/94, C-342/94 en C-224/95), vertegenwoordigd door A. Aresu en M. Kontou-Durande, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van A. Savini, vertegenwoordigd door Lord Kingsland, Barrister, en A. Wiseman, Solicitor; de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door M. Fiorilli, avvocato dello Stato; de Deense regering, vertegenwoordigd door P. Biering; de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door J. S. van den Oosterkamp, assistent-juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door D. Wyatt en S. Ridley, van het Treasury Solicitor's Department, als gemachtigden, en de Commissie, vertegenwoordigd door A. Aresu en M. Kontou-Durande, ter terechtzitting van 27 juni 1996,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 24 oktober 1996,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikkingen van 27 oktober (C-304/94), 14 november (C-342/94), 23 november (C-330/94) en 15 december 1994 (C-224/95), binnengekomen bij het Hof op 17 november (C-304/94), 12 (C-330/94) en 30 december 1994 (C-342/94) en 27 juni 1995 (C-224/95), hebben de Pretura circondariale di Terni (C-304/94, C-330/94 en C-342/94) en de Pretura circondariale di Pescara (C-224/95) het Hof vragen gesteld over de uitlegging van richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 tot wijziging van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen (PB 1991, L 78, blz. 32), richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB 1991, L 377, blz. 20), en verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB 1993, L 30, blz. 1).
2 Deze vragen zijn gerezen in strafzaken tegen E. en A. Tombesi, R. Santella, G. Muzi e.a. en A. Savini, die ervan worden verdacht, door derden geproduceerd bijzonder en stedelijk afval te hebben vervoerd, gestort, verwijderd of verbrand, zonder daarvoor eerst een vergunning van de bevoegde Regione te hebben verkregen.
De communautaire regeling betreffende afvalstoffen
3 Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB 1975, L 194, blz. 47), beoogt de nationale wettelijke regelingen betreffende de verwijdering van afvalstoffen te harmoniseren. De bepalingen van deze richtlijn zijn gewijzigd bij richtlijn 91/156.
4 Richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, bevat in artikel 1, onder a, de volgende definitie van afvalstoffen: "elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen".
5 In de derde overweging van de considerans van richtlijn 91/156 wordt gepreciseerd, dat het ter wille van een doeltreffender afvalbeheer in de Gemeenschap noodzakelijk is de terminologie te harmoniseren en over een vaste definitie van afvalstoffen te beschikken.
6 Derhalve heeft de Commissie bij beschikking 94/3/EG van 20 december 1993 houdende vaststelling van een lijst van afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, onder a, van richtlijn 75/442/EEG (PB 1994, L 5, blz. 15), een geharmoniseerde en niet-uitputtende lijst van afvalstoffen opgesteld.
7 Deze lijst, die gewoonlijk "Europese afvalcatalogus" wordt genoemd, is van toepassing op alle afvalstoffen, zonder dat het van belang is of de stoffen voor verwijdering of voor nuttige toepassing bestemd zijn. Het feit dat een stof op de lijst voorkomt betekent echter niet, dat zij onder alle omstandigheden een afvalstof is. De opneming op deze lijst heeft alleen gevolgen, indien de stof aan de definitie van afvalstoffen voldoet (zie de punten 2 en 3 van de inleiding bij de Europese afvalcatalogus).
8 Richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (PB 1978, L 84, blz. 43), is bij richtlijn 91/689 met ingang van 12 december 1993 ingetrokken. Richtlijn 94/31/EG van de Raad van 27 juni 1994 tot wijziging van richtlijn 91/689 (PB 1994, L 168, blz. 28), heeft de intrekking van richtlijn 78/319 verschoven naar 27 juni 1995.
9 In de vijfde overweging van de considerans van richtlijn 91/689 wordt eraan herinnerd, dat, om het beheer van gevaarlijke afvalstoffen in de Gemeenschap doeltreffender te maken, de definitie van gevaarlijke afvalstoffen moet worden verfijnd en geüniformiseerd in het licht van de opgedane ervaring.
10 Daartoe verwijst richtlijn 91/689 in artikel 1, lid 3, naar de definitie van afvalstoffen van richtlijn 75/442 en preciseert zij in artikel 1, lid 4, de definitie van gevaarlijke afvalstoffen. Beschikking 94/904/EG van de Raad van 22 december 1994 tot vaststelling van een lijst van gevaarlijke afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689 (PB 1994, L 356, blz. 14), vult richtlijn 91/689 aan en verwijst in haar bijlage eveneens naar de definitie van "afvalstoffen" in artikel 1, onder a, van richtlijn 75/442.
11 Verordening nr. 259/93 heeft met ingang van haar toepassingsdatum richtlijn 84/631/EEG van de Raad van 6 december 1984 betreffende toezicht en controle in de Gemeenschap op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen (PB 1984, L 326, blz. 31), ingetrokken. Ingevolge artikel 44 van verordening nr. 259/93 is deze verordening op de derde dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, dat wil zeggen op 9 februari 1993, in werking getreden. Zij is vijftien maanden na de datum van haar bekendmaking, dat wil zeggen op 6 mei 1994, van toepassing geworden.
12 Beschikking 94/774/EG van de Commissie van 24 november 1994 betreffende het model van een uniform begeleidend document als bedoeld in verordening nr. 259/93 (PB 1994, L 310, blz. 70), heeft een uniform begeleidend document opgesteld, bestaande uit een kennisgevingsformulier en een overbrengings-/begeleidend formulier, dat wordt gebruikt voor de in verordening nr. 259/93 bedoelde kennisgeving en voor de begeleiding van overbrengingen van afvalstoffen en dient als verklaring van verwijdering en nuttige toepassing.
De Italiaanse wettelijke regeling
13 De richtlijnen 75/442 en 78/319 zijn bij decreet nr. 915 van de president van de Republiek van 10 september 1982 in Italiaans recht omgezet (GURI nr. 343 van 15 december 1982, blz. 9071; hierna "decreet nr. 915/82"). Artikel 2, lid 1, van dit decreet omschrijft afval als "alle stoffen of voorwerpen afkomstig van menselijke activiteit of van natuurlijke kringlopen, waarvan afstand is gedaan of die bestemd zijn om afstand van te doen". Het decreet maakt onderscheid tussen stedelijk, bijzonder en gevaarlijk afval, en voorziet in verschillende regels hiervoor. De artikelen 24 en volgende voorzien in een reeks boetes waarmee overtreding van de bepalingen van het decreet wordt bestraft.
14 Besluitwet nr. 397 van 9 september 1988 (GURI nr. 213 van 10 september 1988, blz. 3), omgezet in wet nr. 475 van 9 november 1988 (GURI nr. 264 van 10 november 1988, blz. 3), bevat bijzondere regels betreffende industrieel afval en stelt boetes op overtreding van die regels (artikel 9 octies). Deze besluitwet heeft voor uit productiecycli afkomstige residuen die als vervangende grondstoffen ("secundaire grondstoffen") kunnen worden hergebruikt, maatregelen ingevoerd die verschillen van de maatregelen die voor afvalstoffen in het algemeen gelden.
15 Blijkens de verwijzingsbeschikkingen heeft de Corte suprema di cassazione deze besluitwet aldus uitgelegd, dat zij enkel een wettelijk kader omschrijft, zodat decreet nr. 915/82 blijft gelden totdat specifieke regels zijn vastgesteld. De Corte suprema di cassazione oordeelde, dat deze besluitwet secundaire grondstoffen niet als een bijzondere categorie behandelde.
16 Sinds november 1993 zijn echter ter aanvulling van dit wettelijk kader enkele besluitwetten vastgesteld, genaamd "Bepalingen betreffende het hergebruik van residuen afkomstig van productiecycli of van verbruik in het kader van een productieproces of van een verbrandingsproces alsmede betreffende de verwijdering van afval" [besluitwet nr. 443 van 9 november 1993 (GURI nr. 264 van 10 november 1993)].
17 De voortdurende vervanging van deze besluitwetten wordt voornamelijk verklaard door het feit, dat volgens de Italiaanse Grondwet een besluitwet weliswaar onmiddellijk geldt, maar met terugwerkende kracht iedere werking verliest, indien het parlement ze niet binnen zestig dagen na haar bekendmaking omzet in een wet. Het parlement kan in een wet echter bepalen, wat er met de op basis van deze niet-omgezette besluitwetten ontstane rechtsbetrekkingen gebeurt (artikel 77, lid 3, van de Italiaanse Grondwet).
18 De in de hoofdgedingen toepasselijke besluitwetten waren besluitwet nr. 530 van 7 september 1994 (GURI nr. 210 van 8 september 1994; hierna: "besluitwet nr. 530/94") in de zaken C-304/94, C-330/94 en C-342/94, en besluitwet nr. 619 van 7 november 1994 (GURI nr. 261 van 8 november 1994; hierna: "besluitwet nr. 619/94") in zaak C-224/95. Ten tijde van de mondelinge behandeling voor het Hof gold besluitwet nr. 246 van 3 mei 1996 (GURI nr. 106 van 8 mei 1996; hierna: "besluitwet nr. 246/96"). Nadien zijn besluitwet nr. 352 van 8 juli 1996 (GURI nr. 158 van 8 juli 1996) en besluitwet nr. 462 van 6 september 1996 (GURI nr. 210 van 7 september 1996) vastgesteld. Aangezien geen van deze besluitwetten in een wet is omgezet, zijn hun rechtsgevolgen bekrachtigd bij wet nr. 575 van 11 november 1996 (GURI nr. 265 van 12 november 1996).
19 Ofschoon hun bepalingen op sommige punten verschillen, is de inhoud van bovengenoemde besluitwetten, voor zover het de hoofdgedingen betreft, in wezen identiek.
20 De besluitwetten maken onderscheid tussen "afvalstoffen" en "residuen" en voorzien in vereenvoudigde procedures voor het ophalen, het vervoer, de behandeling en het hergebruik van residuen, zoals omschreven in decreten van de minister van Milieuzaken. Besluitwet nr. 246/96 bijvoorbeeld geldt op grond van artikel 1 voor "activiteiten met betrekking tot het hergebruik van uit productiecycli of verbruik afkomstige residuen". Artikel 2, lid 1, onder b, van de besluitwet omschrijft het begrip "residu" als "elke residuele stof of materie, afkomstig uit een productieproces of uit verbruik en geschikt om te worden hergebruikt".
21 Artikel 5 van besluitwet nr. 246/96 bevat vereenvoudigde regels voor de behandeling, de opslag en het hergebruik van de residuen genoemd in de bijlagen 2 en 3 bij het decreet van de minister van Milieuzaken van 5 september 1994 (GURI nr. 212 van 10 september 1994, Supplemento ordinario nr. 126; hierna: "decreet van de minister van 5 september 1994") en het decreet van de minister van Milieuzaken van 16 januari 1995 (GURI nr. 24 van 30 januari 1995, Supplemento ordinario).
22 Voormelde besluitwetten sluiten van hun werkingssfeer uit "materialen die aan nauwkeurige handelsspecificaties beantwoorden en welke op een goederenbeurs zijn genoteerd dan wel zijn opgenomen in officiële prijscouranten bij de kamers van koophandel, industrie, handwerksnijverheid en landbouw (...) zoals genoemd in bijlage I bij het decreet van de minister van Milieuzaken van 5 september 1994" (zie artikel 3, lid 3, van besluitwet nr. 246/96). Bijlage I bij het decreet van de minister van 5 september 1994 geeft een opsomming van de residuen die als secundaire grondstoffen worden aangemerkt.
23 Op grond van artikel 8 van besluitwet nr. 246/96 blijft voor de behandeling, de opslag en het hergebruik van uit productiecycli of verbruik afkomstige residuen welke niet in artikel 5 worden bedoeld, de vergunningsregeling van decreet nr. 915/82 gelden.
24 Artikel 12 van besluitwet nr. 246/96 vervangt de bij decreet nr. 915/82 ingevoerde strafsancties door sancties die aan de gewijzigde regels zijn aangepast. Artikel 12, leden 4 en 6, luidt als volgt:
"4. Niet strafbaar is degene die vóór 7 januari 1995 een handeling heeft verricht die bij decreet nr. 915 van de president van de Republiek is aangemerkt als strafbaar feit (...) bij de uitoefening van activiteiten die zijn ingedeeld bij de handelingen op het gebied van het ophalen, het vervoer, de opslag, de behandeling, de voorbehandeling, de terugwinning of het hergebruik van residuen, volgens de modaliteiten en in de gevallen voorzien in de bepalingen van het decreet van de minister van Milieuzaken van 26 januari 1990 en bekendgemaakt in de Gazzetta ufficiale nr. 30 van 6 februari 1990 en in overeenstemming hiermee of in overeenstemming met de regionale wettelijke voorschriften;
(...)
6. De bepalingen van decreet nr. 915 van de president van de Republiek (...) zijn niet van toepassing, voor zover zij de activiteiten, in dit decreet bedoeld en door dit decreet ingedeeld bij de handelingen bestemd voor het hergebruik van residuen, regelen en strafbaar stellen. De in decreet nr. 915 van de president van de Republiek voorziene sancties zijn van toepassing, wanneer de residuen niet werkelijk en objectief bestemd zijn om te worden hergebruikt."
Zaken C-304/94, C-330/94 en C-342/94
25 In zaak C-304/94 worden E. Tombesi en A. Tombesi vervolgd omdat zij, in strijd met onder meer artikel 25, lid 11, van decreet nr. 915/82, zonder vergunning marmerafval en -resten hebben gestort, afkomstig van de marmerbewerking door de vennootschap Sotema, waarvan zij eigenaars en wettelijke vertegenwoordigers zijn. Hun is voorts ten laste gelegd, dat zij niet het voorgeschreven register van het laden en storten van afvalstoffen hebben gehouden en dat zij valse verklaringen hebben afgelegd.
26 In zaak C-330/94 is Santella ten laste gelegd, dat hij zonder vergunning en in strijd met de artikelen 16 en 26 van decreet nr. 915/82 toxische en gevaarlijke afvalstoffen heeft geproduceerd, bestaande in teer afkomstig van de uitstoot van elektrofilters van calcineerovens en bestemd om door middel van verbranding te worden verwijderd.
27 In zaak C-342/94 worden Muzi e.a. onder meer vervolgd wegens overtreding van de bepalingen van artikel 25, lid 1, juncto artikel 6 van decreet nr. 915/82 betreffende bijzondere afvalstoffen die "olijfkoeken" (residuen van olijfolie) worden genoemd.
28 Voor de Pretura circondariale di Terni betoogden verdachten in de hoofdzaken, dat de betrokken stoffen en voorwerpen ingevolge een bij een latere normatieve handeling ingevoerde regeling niet meer als afvalstoffen werden beschouwd, waardoor dus de wettelijke grondslag van het verweten strafbare feit was vervallen.
29 Volgens de Pretura circondariale di Terni is de overijlde vaststelling van de bepalingen van decreet nr. 530/94 in strijd met de toepasselijke communautaire richtlijnen, voor zover deze bepalingen in een regeling voorzien die een gehele categorie afvalstoffen aan de toepassing van decreet nr. 915/82 en van de communautaire regeling beoogt te onttrekken.
30 De Pretura circondariale di Terni heeft derhalve de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende vragen voorgelegd:
"1) Moeten de begrippen $afvalstoffen' en $afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing' in de richtlijnen 91/156/EEG en 91/689/EEG alsmede in verordening (EEG) nr. 259/93, verder worden uitgelegd in het licht van de eerdere arresten van het Hof ter zake, en vallen onder deze twee begrippen alle residuen afkomstig van productiecycli of van verbruik in het kader van een productieproces of van een verbrandingsprocédé, en zo ja, moeten ook laatstbedoelde materialen gemeenschapsrechtelijk gezien worden geacht onder de betrokken richtlijnen te vallen?
2) Moet een procédé waarbij afvalstoffen enkel inert en aldus onschadelijk worden gemaakt, worden gerekend tot de activiteiten gericht op het hergebruik van residuen, die als zodanig zijn onttrokken aan de gemeenschapsregeling inzake afvalstoffen?
3) Kan het storten van afvalstoffen met het oog op het egaliseren of ophogen van terreinen worden beschouwd als een nuttige toepassing van afvalstoffen, zodat deze als residuen kunnen worden gekwalificeerd en als zodanig niet onderworpen zijn aan de gemeenschapsregeling inzake afvalstoffen?
4) Kan het verbranden van afvalstoffen worden beschouwd als een nuttige toepassing ervan op de enkele grond dat de residuen hieraan een economische waarde ontlenen, en kan het dus worden onttrokken aan de gemeenschapsregeling inzake afvalstoffen, meer in het bijzonder aan de regels inzake verbranding?
5) Kunnen afvalstoffen worden ingedeeld als voor hergebruik geschikte residuen zonder dat de kenmerken en de bestemming ervan worden vermeld, en aldus aan de gemeenschapsregeling inzake afvalstoffen worden onttrokken?
6) Kunnen afvalstoffen waarvan de kenmerken in geen enkel opzicht worden gewijzigd, door het enkele feit van het vermalen niet aan de gemeenschapsregeling inzake afvalstoffen onderworpen residuen worden, wanneer niet is bepaald hoe de vermalen afvalstoffen later zullen worden hergebruikt?"
Zaak C-224/95
31 In zaak C-224/95 wordt Savini ten laste gelegd dat hij tot 1 oktober 1991, in strijd met artikel 25, lid 1, van decreet nr. 915/82 en zonder vergunning van de Regione Abruzzo, bijzondere afvalstoffen heeft vervoerd die waren geproduceerd door Elios Srl (hierna: "Elios") en verkocht aan SIA Srl (hierna: "SIA"), een vennootschap die van de Regione Marche toestemming had gekregen om dergelijke materialen op te halen en te vervoeren. Elios, die elektromechanische installaties en elektrische machines vervaardigt, verkocht haar afval, bestaande in koper afkomstig uit de vervaardiging van elektrische spoelen, resten van metalen kabels, ijzer, schroot van ijzer en van diverse andere metalen, namelijk aan SIA.
32 Voor de Pretore di Pescara betoogde Savini, dat de feiten sinds de vaststelling van decreet nr. 619/94, dat de vervoerde stoffen aan de werkingssfeer van decreet nr. 915/82 had onttrokken, niet langer strafbaar waren.
33 De Pretore di Pescara oordeelde, dat de bepalingen van decreet nr. 619/94 juncto het decreet van de minister van 5 september 1994, alle handelingen betreffende de in deze bepalingen genoemde stoffen van de werkingssfeer van de Italiaanse wettelijke regeling inzake afvalstoffen uitsloten.
34 Omdat de Pretore di Pescara twijfels had over de verenigbaarheid van deze uitsluiting met het gemeenschapsrecht, heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende vragen voorgelegd:
"1) Vallen voor economisch hergebruik geschikte stoffen en voorwerpen ingevolge het gemeenschapsrecht al dan niet onder het begrip afvalstoffen en onder de desbetreffende regeling inzake milieubescherming?
2) Omvat het begrip afvalstoffen in de zin van de richtlijnen 91/156/EEG en 91/689/EEG en verordening (EEG) nr. 259/93, elke stof waarvan de bezitter zich ontdoet dan wel besloten heeft of verplicht is zich te ontdoen, ongeacht of de voor hergebruik bestemde stof nog kan worden verhandeld dan wel in een openbare of particuliere prijscourant is opgenomen?"
35 Bij beschikking van de president van het Hof van 26 januari 1995 zijn de zaken C-304/94, C-330/94 en C-342/94 voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsmede voor het arrest gevoegd. Bij beschikking van 7 februari 1996 zijn deze zaken en zaak C-224/95 voor de mondelinge behandeling en het arrest gevoegd.
De ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen
36 Om te beginnen moet worden opgemerkt, dat ofschoon het Hof zich op grond van artikel 177 EG-Verdrag niet kan uitspreken over de verenigbaarheid van nationale rechtsvoorschriften met het gemeenschapsrecht, gelijk het zou kunnen doen in het kader van artikel 169 van het Verdrag (zie bijvoorbeeld arrest van 15 juli 1964, zaak 6/64, Costa, Jurispr. 1964, blz. 1203), het wel bevoegd is de nationale rechterlijke instantie alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het gemeenschapsrecht te verschaffen welke die rechterlijke instantie in staat stellen deze verenigbaarheid voor de beslechting van het bij haar aanhangig geding te beoordelen (zie bijvoorbeeld arrest van 12 juli 1979, zaak 223/78, Grosoli, Jurispr. 1979, blz. 2621, r.o. 3).
37 In casu betwist de Commissie de ontvankelijkheid van de laatste vijf vragen van de Pretore di Terni in de zaken C-304/94, C-330/94 en C-342/94, omdat in de verwijzingsbeschikkingen niet wordt uiteengezet, wat hun verband is met het voorwerp van de zaak.
38 Volgens vaste rechtspraak is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, te oordelen over de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis alsmede over de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Een verzoek van een nationale rechter kan alleen worden afgewezen, wanneer duidelijk blijkt, dat de door die rechter gestelde vraag betreffende de uitlegging van het gemeenschapsrecht of de geldigheid van een communautair voorschrift geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie onder meer arresten van 16 juli 1992, zaak C-67/91, Asociación Española de Banca Privada e.a., Jurispr. 1992, blz. I-4785, r.o. 25 en 26; 3 maart 1994, gevoegde zaken C-332/92, C-333/92 en C-335/92, Eurico Italia e.a., Jurispr. 1994, blz. I-711, r.o. 17, en 6 juli 1995, zaak C-62/93, BP Soupergaz, Jurispr. 1995, blz. I-1883, r.o. 10).
39 Dit is in casu echter niet het geval, aangezien de betrokken vragen blijkens het dossier rechtstreeks verband houden met de eerste vraag en met het voorwerp van de zaken voor de Pretura circondariale di Terni.
40 Bovendien moet worden vastgesteld, dat sommige feiten van de hoofdzaken zich weliswaar hebben voorgedaan vóór de datum waarop de richtlijnen 91/156 en 91/689 alsmede verordening nr. 259/93 van toepassing werden, doch dat de verwijzingsbeschikkingen een uitzetting van die feiten bevatten en de nationale rechters in hun prejudiciële vragen uitdrukkelijk naar die communautaire teksten verwijzen. Mitsdien moeten alle aan het Hof gestelde vragen worden onderzocht.
Ten gronde
41 Met de gestelde vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wensen de Pretura circondariale di Terni en de Pretura circondariale di Pescara in wezen te vernemen, of het begrip "afvalstoffen" waarnaar de communautaire regelgeving verwijst, aldus moet worden opgevat, dat stoffen of voorwerpen die voor economisch hergebruik geschikt zijn, daar niet onder vallen.
42 Om te beginnen kan volgens vaste rechtspraak (zie onder meer arrest van 26 september 1996, zaak C-168/95, Arcaro, Jurispr. 1996, blz. I-4705, r.o. 36) een niet-omgezette richtlijn aan particulieren geen verplichtingen opleggen en kan een bepaling van een richtlijn als zodanig dus niet tegenover een particulier worden ingeroepen.
43 Voor het overige blijkt uit de verwijzingsbeschikkingen, dat de feiten die in de hoofdzaken aan de orde zijn, op het moment waarop zij zich voordeden naar nationaal recht strafbaar waren en dat de besluitwetten die deze feiten aan de strafbaarstelling ingevolge decreet nr. 915/82 hebben onttrokken, pas later in werking zijn getreden. Onder deze omstandigheden behoeft niet te worden onderzocht, welke gevolgen het legaliteitsbeginsel voor de toepassing van verordening nr. 259/93 zou kunnen hebben.
44 Dit vooropgesteld moet eraan worden herinnerd, dat volgens artikel 2, onder a, van verordening nr. 259/93, dat deel uitmaakt van titel I (Werkingssfeer en definities), voor de toepassing van de verordening onder "afvalstoffen" wordt verstaan, de stoffen en voorwerpen als omschreven in artikel 1, onder a, van richtlijn 75/442.
45 Volgens artikel 1, lid 1, geldt verordening nr. 259/93 voor de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Gemeenschap. Artikel 13, lid 1, dat is opgenomen in titel III (Overbrenging van afvalstoffen binnen Lid-Staten), preciseert, dat de titels II (Overbrenging van afvalstoffen tussen de Lid-Staten), VII (Gemeenschappelijke bepalingen) en VIII (Overige bepalingen) niet van toepassing zijn op overbrengingen binnen een Lid-Staat.
46 Om die reden moet worden geconcludeerd dat, teneinde te waarborgen dat de nationale stelsels van toezicht en controle op het vervoer van afvalstoffen voldoen aan minimumcriteria, artikel 2, onder a, van verordening nr. 259/93, door te verwijzen naar artikel 1, onder a, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, een gemeenschappelijke definitie van het begrip afvalstoffen heeft ingevoerd die rechtstreeks toepasselijk is, zelfs op het vervoer van afvalstoffen binnen een Lid-Staat.
47 Wat de uitlegging van de communautaire regeling inzake afvalstoffen betreft, moet eraan worden herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak het begrip afvalstoffen in de zin van de artikelen 1 van richtlijn 75/442, in haar oorspronkelijke versie, en van richtlijn 78/319, niet aldus moet worden opgevat, dat stoffen en voorwerpen die voor economisch hergebruik geschikt zijn, daar niet onder vallen. Een nationale regeling die het begrip afvalstoffen aldus omschrijft, dat stoffen en voorwerpen die voor economisch hergebruik geschikt zijn, buiten die begripsomschrijving vallen, is dus niet verenigbaar met richtlijn 75/442, in haar oorspronkelijk versie, noch met richtlijn 78/319 (arresten van 28 maart 1990, zaak C-359/88, Zanetti e.a., Jurispr. 1990, blz. I-1509, r.o. 12 en 13, en 10 mei 1995, zaak C-422/92, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1995, blz. I-1097, r.o. 22).
48 Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door richtlijn 91/156, die in de eerste van die twee richtlijnen wijzigingen heeft aangebracht, noch door richtlijn 91/689, die de tweede heeft ingetrokken (zie arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, r.o. 23), noch door verordening nr. 259/93.
49 Zo nemen de Lid-Staten op grond van artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, passende maatregelen ter bevordering van, in de eerste plaats, de preventie of de vermindering van de productie en de schadelijkheid van afvalstoffen en, in de tweede plaats, de nuttige toepassing van afvalstoffen door recycling, hergebruik, terugwinning dan wel andere handelingen gericht op het verkrijgen van secundaire grondstoffen, of het gebruik van afvalstoffen als energiebron. De zesde overweging van de considerans van richtlijn 91/156 preciseert immers, dat het wenselijk is recycling van afvalstoffen en hergebruik van afvalstoffen als grondstoffen aan te moedigen en dat het nodig kan zijn, specifieke voorschriften vast te stellen voor afvalstoffen die opnieuw kunnen worden gebruikt.
50 Met het oog daarop is het bij richtlijn 75/442 ingevoerde stelsel van toezicht bij richtlijn 91/156 versterkt. Op grond van artikel 8 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, moeten de Lid-Staten ervoor zorgen, dat iedere houder van afvalstoffen hetzij zelf zorg draagt voor de nuttige toepassing of de verwijdering ervan in overeenstemming met de bepalingen van de richtlijn, hetzij deze afgeeft aan een particuliere of openbare ophaler of een onderneming die de in bijlage II A of II B bedoelde handelingen verricht. Bijlage II A betreft verwijderingshandelingen, terwijl bijlage II B betrekking heeft op handelingen waardoor nuttige toepassing mogelijk wordt en een opsomming geeft van een aantal procédés, zoals het gebruik als brandstof of als ander middel voor energieopwekking, de recycling of de terugwinning van stoffen en de nuttige toepassing van producten.
51 Volgens artikel 10 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, moet iedere inrichting of onderneming die de in bijlage II B vermelde handelingen verricht, een vergunning hebben. Voorts bepaalt artikel 12, dat inrichtingen of ondernemingen die beroepsmatig afvalstoffen inzamelen of vervoeren of die ten behoeve van anderen regelingen treffen voor de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen, indien zij niet aan een vergunning zijn onderworpen, zich bij de bevoegde instanties moeten laten registreren. Ten slotte worden zij op grond van artikel 13 op passende wijze periodiek gecontroleerd door de bevoegde instanties.
52 Hieruit volgt, dat het bij richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, ingevoerde stelsel van toezicht en beheer, alle voorwerpen en stoffen beoogt te omvatten waarvan de eigenaar afstand doet, zelfs al hebben zij een commerciële waarde en worden zij voor handelsdoeleinden opgehaald met het oog op recycling, terugwinning of hergebruik.
53 Gelijk de advocaat-generaal in de punten 60 en 61 van zijn conclusie heeft opgemerkt, gaat het bij een procédé waarbij afvalstoffen enkel inert en aldus onschadelijk worden gemaakt, het storten van afvalstoffen met het oog op het egaliseren of ophogen van terreinen en de verbranding van afvalstoffen, om handelingen op het gebied van de verwijdering of de nuttige toepassing, die binnen de werkingssfeer van de communautaire regelgeving vallen. Het feit dat een stof in de categorie voor hergebruik bestemde residuen is ingedeeld zonder nadere omschrijving van de kenmerken of de bestemming ervan, is in dit verband irrelevant. Hetzelfde geldt voor de vermaling van een afvalstof.
54 Mitsdien moet op de gestelde vragen worden geantwoord, dat het begrip "afvalstoffen" in artikel 1 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, waarnaar artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/689 en artikel 2, onder a, van verordening nr. 259/93 verwijzen, niet aldus moet worden opgevat, dat stoffen of voorwerpen die voor economisch hergebruik geschikt zijn daar niet onder vallen, zelfs al kunnen de betrokken materialen worden verhandeld of zijn zij in openbare of particuliere prijscouranten opgenomen. Inzonderheid een procédé waarbij afvalstoffen enkel inert en aldus onschadelijk worden gemaakt, het storten van afvalstoffen met het oog op het egaliseren of ophogen van terreinen en de verbranding van afvalstoffen, vormen handelingen op het gebied van de verwijdering of de nuttige toepassing, die binnen de werkingssfeer van voormelde communautaire voorschriften vallen. Het feit dat een stof in de categorie voor hergebruik bestemde residuen is ingedeeld zonder nadere omschrijving van de kenmerken of de bestemming ervan, is in dit verband irrelevant. Hetzelfde geldt voor de vermaling van een afvalstof.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
55 De kosten door de Italiaanse, de Deense, de Franse en de Nederlandse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk alsmede de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door de Pretura circondariale di Terni en de Pretura circondariale di Pescara bij beschikkingen van 27 oktober, 14 november, 23 november en 15 december 1994 gestelde prejudiciële vragen, verklaart voor recht:
Het begrip "afvalstoffen" in artikel 1 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991, waarnaar artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen, en artikel 2, onder a, van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, verwijzen, moet niet aldus worden opgevat, dat stoffen of voorwerpen die voor economisch hergebruik geschikt zijn daar niet onder vallen, zelfs al kunnen de betrokken materialen worden verhandeld of zijn zij in openbare of particuliere prijscouranten opgenomen. Inzonderheid een procédé waarbij afvalstoffen enkel inert en aldus onschadelijk worden gemaakt, het storten van afvalstoffen met het oog op het egaliseren of ophogen van terreinen en de verbranding van afvalstoffen, vormen handelingen op het gebied van de verwijdering of de nuttige toepassing, die binnen de werkingssfeer van voormelde communautaire voorschriften vallen. Het feit dat een stof in de categorie voor hergebruik bestemde residuen is ingedeeld zonder nadere omschrijving van de kenmerken of de bestemming ervan, is in dit verband irrelevant. Hetzelfde geldt voor de vermaling van een afvalstof.
Full & Egal Universal Law Academy