YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN LAUSUNTO 2/94
28 päivänä maaliskuuta 1996
Euroopan unionin neuvosto on esittänyt EY:n perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdan nojalla Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle lausuntopyynnön, joka on jätetty Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 26.4.1994; perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohta kuuluu seuraavasti:
”Neuvosto, komissio tai jäsenvaltio voi hankkia yhteisön tuomioistuimen lausunnon siitä, onko suunniteltu sopimus sopusoinnussa tämän sopimuksen määräysten kanssa. Jos yhteisön tuomioistuimen lausunto on kielteinen, sopimus voi tulla voimaan vain Euroopan unionista tehdyn sopimuksen N artiklassa määrätyin edellytyksin.”
Selvitys lausuntopyynnöstä
I — Lausuntopyynnön sisältö
1.
Neuvosto, asiamiehinään oikeudellisen yksikön pääjohtaja J.-C. Piris, oikeudellisen yksikön johtaja J.-P. Jacqué ja oikeudellisen yksikön virkamies A. Lo Monaco, pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta lausuntoa seuraavasta kysymyksestä:
”Onko Euroopan yhteisön liittyminen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamisesta 4 päivänä marraskuuta 1950 tehtyyn yleissopimukseen (jäljempänä yleissopimus) yhteensopiva EY:n perustamissopimuksen kanssa?”
2.
Neuvosto katsoo, ettei periaatepäätöstä neuvottelujen käynnistämisestä voida tehdä ennen kuin yhteisöjen tuomioistuin on tutkinut, onko suunniteltu liittyminen yhteensopiva perustamissopimuksen kanssa.
Suullisissa huomautuksissaan neuvosto esittää, että pyyntö on otettava tutkittavaksi, vaikkakin se myöntää, ettei suunnitellun sopimuksen tekstiä ole olemassa. Neuvosto ei ole käyttänyt menettelyä väärin, vaan se on kohdannut oikeusjärjestystä ja institutionaalista järjestystä koskevia periaatteellisia kysymyksiä. Lisäksi sopimus, johon yhteisö liittyisi, on tiedossa ja liittymisen aiheuttamat oikeudelliset kysymykset ovat riittävän täsmällisiä, jotta yhteisöjen tuomioistuin voi antaa lausunnon asiasta.
3.
Neuvosto esittelee suunnitellun sopimuksen tavoitteen ja päämäärät sekä määrittelee kantansa sopimukseen liittymisen merkityksestä, yhteisön osallistumisesta valvontaelinten toimintaan ja yleissopimukseen sekä sen lisäpöytäkirjoihin tehtävistä muutoksista.
4.
Yleissopimukseen liittymisen merkityksen osalta neuvosto täsmentää, että jokaisen yhteisön on liityttävä yleissopimukseen toimivaltansa puitteissa ja kunkin yhteisön oikeuden soveltamisalalle asetetut rajoitukset huomioon ottaen. Liittymisen tulee koskea yleissopimusta ja niitä lisäpöytäkirjoja, jotka ovat tulleet voimaan ja jotka kaikki yhteisön jäsenvaltiot ovat ratifioineet. Liittymisellä ei saa olla minkäänlaista vaikutusta niihin varaumiin, jotka yleissopimuksen sopimuspuolina olevat yhteisön jäsenvaltiot ovat esittäneet ja jotka jäävät voimaan kansalliseen toimivaltaan kuuluvilla aloilla. Yhteisö hyväksyy neuvoston mukaan sitoutumisen järjestelmään, jossa yksityiset tai toiset valtiot voivat tehdä valituksen valtiota vastaan; valitus, jossa osapuolina ovat yhteisö ja sen jäsenvaltiot, on kuitenkin jätettävä järjestelmän ulkopuolelle EY:n perustamissopimuksen 219 artiklassa yhteisöjen tuomioistuimelle tältä osin myönnetyn yksinomaisen toimivallan kunnioittamiseksi.
5.
Yhteisön osallistuminen valvontaelinten, ja erityisesti tulevaisuudessa perustettavan ainoan ihmisoikeustuomioistuimen toimintaan, voidaan neuvoston mukaan ratkaista erilaisilla tavoilla: joko tuomioistuimessa ei olisi yhteisön tuomaria, tuomioistuimeen nimitettäisiin pysyvä tuomari, jonka asema vastaisi muiden tuomarien asemaa, tai tuomioistuimeen nimitettäisiin erikoisasemassa oleva tuomari, jonka äänioikeus rajoittuisi yhteisön oikeutta koskeviin asioihin. Tämä tuomari ei samanaikaisesti voisi olla yhteisöjen tuomioistuimen jäsen. Tuomarin nimittämismenettelystä määrättäisiin yleissopimuksessa, ottaen huomioon, että yhteisön ehdottamien ehdokkaiden nimeäminen olisi yhteisön sisäinen asia. Yhteisön osallistumista ministerikomiteaan ei ole suunniteltu; komiteahan menettäisi merkityksensä tulevassa tuomioistuinjärjestelmässä.
6.
Yleissopimusta ja lisäpöytäkirjoja, jotka ovat tällä hetkellä avoinna vain Euroopan neuvoston jäsenvaltioille, on neuvoston mukaan muutettava. Yhteisö ei suunnittele liittymistä Euroopan neuvostoon. Myös niitä teknisiä säännöksiä ja määräyksiä, joiden nojalla Euroopan neuvoston jäsenvaltiot toimivat yleissopimuksen valvontajärjestelmässä, on muutettava. Jos yhteisö liittyy sopimukseen, se sitoutuu vain toimivaltansa asettamissa rajoissa. On luotava järjestelmä, jolla yhteisö ja jäsenvaltiot voivat selkeyttää kysymyksen niiden keskinäisestä toimivallanjaosta yleissopimuksessa määrätyissä eri toimielimissä.
7.
Eritellessään liittymisen yhteensopivuutta perustamissopimuksen kanssa neuvosto tarkastelee, onko yhteisö toimivaltainen tekemään suunnitellun sopimuksen ja onko yleissopimuksen tuomioistuinjärjestelmä yhteensopiva perustamissopimuksen 164 ja 219 artiklan kanssa.
8.
Neuvosto myöntää, ettei perustamissopimuksessa myönnetä yhteisölle erityistä toimintavaltaa ihmisoikeusasioissa. Näitä oikeuksia suojataan yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden kautta. Tämän oikeuskäytännössä vahvistetun suojaamisen tarpeellisuus on nyttemmin lausuttu julki Euroopan unionista tehdyn sopimuksen F artiklassa. Neuvosto katsoo ihmisoikeuksien suojaamisen olevan seuraus horisontaalisesta periaatteesta, joka on kiinteä osa yhteisön tavoitteita. Erityisartiklan puuttuessa EY:n perustamissopimuksen 235 artikla on perusta liittymiselle edellyttäen, että tämän artiklan soveltamisedellytykset täyttyvät.
9.
Neuvosto tuo esiin myös kysymyksen siitä, vaarantaako yhteisön liittyminen yleissopimukseen ja erityisesti sen tuomioistuinjärjestelmään perustamissopimuksen 164 ja 219 artiklassa yhteisöjen tuomioistuimelle myönnetyn yksinomaisen toimivallan ja yhteisön oikeusjärjestyksen itsenäisyyden.
10.
Neuvosto korostaa, ettei Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioilla ole välitöntä oikeusvaikutusta (effet direct); tämä tuomioistuin ei nimittäin voi kumota tai muuttaa kansallisen oikeuden säännöstä tai määräystä, vaan se voi ainoastaan asettaa sopimuspuolelle lopputulosta koskevan velvoitteen. Yhteisöjen tuomioistuimen olisi kuitenkin omassa oikeuskäytännössään noudatettava ihmisoikeustuomioistuimen tuomioita. Yksityisten tekemille valituksille asetettu ennakkoedellytys, jonka mukaan asiassa on turvauduttava kaikkiin kansallisiin oikeussuojakeinoihin, aiheuttaa sen, että yhteisön sisäisten tuomioistuinten ja erityisesti yhteisöjen tuomioistuimen olisi ratkaistava, onko yhteisön toimi yhteensopiva yleissopimuksen kanssa. Yhteisöjen tuomioistuin on 14.12.1991 antamassaan lausunnossa 1/91 (Kok. 1991, s. I-6079) hyväksynyt sen, että yhteisö sitoutuu kansainvälisellä sopimuksella luotuun tuomioistuinjärjestelmään, kunhan tämä tuomioistuin rajoittuu tulkitsemaan ja soveltamaan kyseistä sopimusta eikä vaaranna yhteisön oikeusjärjestyksen itsenäisyyttä. Neuvosto tuo esiin kysymyksen siitä, koskeeko tämä toteamus pelkästään tilannetta, jossa kansainvälisellä sopimuksella luodun tuomioistuimen tuomiot koskevat vain kansainvälistä sopimusta, vai koskeeko toteamus myös tilannetta, jossa tuomiot voivat koskea yhteisön oikeuden yhteensopivuutta sopimuksen kanssa.
II — Menettely
1.
Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklan 1 kohdan mukaisesti lausuntopyyntö on annettu tiedoksi Euroopan yhteisöjen komissiolle ja jäsenvaltioille. Belgian hallitus, asiamiehenään ulkoasiain-, ulkomaankaupan-ja kehitysyhteistyöministeriön hallintojohtaja J. Devadder; Tanskan hallitus, asiamiehinään ulkoasiainministeriön oikeudelliset neuvonantajat, suurlähettiläs L. Mikaelsen ja osastopäällikkö P. Biering; Saksan hallitus, asiamiehinään liittovaltion talousministeriön Ministerialrat E. Röder ja liittotasavaltion oikeusministeriön hallintojohtaja A. Dittrich; Helleenien tasavallan hallitus, asiamiehinään valtioneuvoston kunniapuheenjohtaja V. Rotis, Helleenien tasavallan pysyvän edustuston oikeudellinen neuvonantaja S. Zisimopoulos ja ulkoasiainministeriön Euroopan yhteisöihin liittyviä asioita hoitavan erityisosaston ulkoasiainsihteeri N. Dafniou; Espanjan hallitus, asiamiehinään yhteisön oikeutta ja toimielimiä koskevan koordinoinnin pääjohtaja A. Navarro Gonzalez ja valtionasiamies, yhteisöihin liittyviä riita-asioita hoitavan osaston virkamies Rosario Silva de Lapuerta; Ranskan valtio, asiamiehinään ulkoasiainministeriön oikeudellisen osaston apulaisjohtaja E. Belliard, saman osaston apulaisosastopäällikkö C. de Salins ja saman osaston ulkoasiainsihteeri C. Chavance; Alankomaiden hallitus, asiamiehenään ulkoasianministeriön oikeudellinen neuvonantaja A. Bos; Portugalin hallitus, asiamiehinään ulkoasiainministeriön yhteisöön liittyviä asioita hoitavan yleisosaston oikeudellisen osaston johtaja L. Fernandes ja saman osaston neuvonantaja M. L. Duarte; Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus, asiamiehinään Treasury Solicitor's Departementin virkamies J. Collins avustajinaan barrister S. Richards ja barrister D. Anderson, samoin kuin komissio, asiamiehinään johtava oikeudellinen neuvonantaja J. Amphoux, oikeudellinen neuvonantaja J. Pipkorn ja oikeudellisen osaston virkamies R. Gosalbo-Bono, ovat esittäneet kirjalliset huomautuksensa.
2.
Itävallan tasavallan, Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan liityttyä Euroopan unioniin lausuntopyyntö annettiin tiedoksi myös näille jäsenvaltioille. Itävallan hallitus, asiamiehenään yliopiston dosentti K. Berchtold, ja Suomen hallitus, asiamiehenään ulkoasianministeriön osastopäällikkö H. Rotkirch, ovat jättäneet kirjalliset huomatuksensa.
3.
Euroopan parlamentin, jonka asiamiehinä ovat lakimies G. Garzon Clariana ja oikeudellisen osaston jäsen E. Perillo, on omasta pyynnöstään sallittu esittää huomautuksensa.
4.
Belgian hallitusta, asiamiehenään J. Devadder; Tanskan hallitusta, asiamiehinään L. Mikaelsen ja P. Biering; Saksan hallitusta, asiamiehenään A. Dittrich; Helleenien tasavallan hallitusta, asiamiehinään ulkoasiainministeriön Euroopan yhteisöihin liittyviä asioita hoitavan erityisosaston avustava oikeudellinen erityisneuvonantaja A. Samoni-Rantou ja N. Dafniou; Espanjan hallitusta, asiamiehenään R. Silva de Lapuerta; Ranskan hallitusta, asiamiehinään ulkoasiainministeriön oikeudellisen osaston apulaisjohtaja J.-F. Dobelle ja C. Chavance; Irlannin hallitusta, asiamiehinään D. Gleeson, SC, ja M. Buckley; Italian hallitusta, asiamiehenään ulkoasiainministeriön diplomaattisia riitoja, valtiosopimuksia ja lainsäädäntöasioita hoitavan osaston johtaja, professori U. Leanza; Alankomaiden hallitusta, asiamiehenään ulkoasiainministeriön oikeudellinen apulais-neuvonantaja M. Fiestra; Portugalin hallitusta, asiamiehinään L. Fernandes ja M. L. Duarte; Suomen hallitusta, asiamiehenään H. Rotkirch; Ruotsin hallitusta, asiamiehenään ulkoasiainministeriön Eurooppaa koskevia asioita hoitavan oikeudellisen osaston laki-mies L. Nordling; Yhdistyneen kuningaskunnan hallitusta, asiamiehenään J. E. Collins, avustajaan S. Richards ja D. Anderson; Euroopan unionin neuvostoa, asiamiehinään J.-C. Piris, J.-P. Jacqué ja oikeudellisen yksikön virkamies A. Lo Monaco; komissiota, asiamiehinään J. Pipkorn ja R. Gosalbo-Bono, sekä Euroopan parlamenttia, asiamiehinään G. Garzón Clariana ja E. Perillo, kuultiin 7.11.1995 pidetyssä istunnossa.
III — Ihmisoikeuksien kunnioittamisen historia yhteisössä
1.
Sen enempää EY:n perustamissopimuksessa kuin myöskään EHTY:n tai Euratomin perustamissopimuksessa ei ole erityistä viittausta perusoikeuksiin, ellei sellaiseksi lueta johdanto-osan viimeisessä perustelukappaleessa olevaa mainintaa ”rauhan ja vapauden turvaamisesta”.
2.
Yhteisöjen tuomioistuin on suojannut perusoikeuksia yhteisön oikeuden yleisillä periaatteilla ja viitannut yhteiseen valtiosääntöperinteeseen ja kansainvälisiin sopimuksiin, erityisesti yleissopimukseen.
3.
Tähän oikeuskäytäntöön tukeutuen Euroopan yhtenäisasiakirjan johdanto-osassa viitataan jäsenvaltioiden valtiosäännöissä ja lainsäädännössä, yleissopimuksessa ja Euroopan sosiaalisten oikeuksien peruskirjassa tunnustettujen perusoikeuksien kunnioittamiseen.
4.
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen F artiklan 2 kohdassa todetaan, että ”unioni pitää arvossa yhteisön oikeuden yleisinä periaatteina perusoikeuksia, sellaisina kuin ne taataan — — yleissopimuksessa ja sellaisina kuin ne ilmenevät jäsenvaltioiden yhteisessä valtiosääntöperinteessä”. Tämän sopimuksen J.1 artiklan 2 kohdan viides luetelmakohta koskee ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamista. Sopimuksen K.2 artiklan 1 kohdassa on nimenomainen viittaus yleissopimuksen noudattamiseen oikeus-ja sisäasioita koskevassa yhteistyössä.
5.
Perusoikeuksien noudattaminen on mainittu myös jäsenvaltioiden ja yhteisöjen toimielinten poliittisissa julistuksissa. Näistä voidaan mainita Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission 5 päivänä huhtikuuta 1977 antama yhteinen perusoikeuksia koskeva julistus (Sopimuskokoelma 1995, s. 877); Euroopan parlamentin, neuvoston, neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden edustajien ja komission 11 päivänä kesäkuuta 1986 antama yhteinen rasismin ja muukalaisvihan vastainen julistus (Sopimuskokoelma 1995, s. 889); neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden edustajien rasismista ja muukalaisvihan vastaisesta taistelusta 29 päivänä toukokuuta 1990 hyväksymä päätöslauselma (EYVL C 157, s. 1); neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden edustajien 28 päivänä marraskuuta 1991 ihmisoikeuksista, demokratiasta ja kehityksestä hyväksymä päätöslauselma {Euroopan yhteisöjen tiedote nro 11/91, kohta 2.3.1.) sekä neuvoston ja jäsenvaltioiden tästä päätöslauselmasta 18 päivänä marraskuuta 1992 tekemät johtopäätökset. Poliittisista julistuksista voidaan myös mainita eri kokoonpanoissa kokoontuneiden Eurooppa-neuvostojen julistukset, kuten eurooppalaisesta identiteetistä 14 päivänä joulukuuta 1973 annettu julistus {Euroopan yhteisöjen tiedote nro 12/73, kohta 2501); demokratiasta 8 päivänä huhtikuuta 1978 annettu julistus; yhteisön kansainvälisestä roolista 2 ja 3 päivänä joulukuuta 1988 annettu julistus (Euroopan yhteisöjen tiedote nro 12/88, kohta 1.1.10); ihmisoikeuksista 29 päivänä kesäkuuta 1991 annettu julistus {Euroopan yhteisöjen tiedote nro 6/91, liite V) sekä ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 45. vuosipäivän johdosta ihmisoikeuksista 11 päivänä joulukuuta 1993 annettu julistus {Euroopan yhteisöjen tiedote nro 12/93, kohta 1.4.12).
6.
Euroopan parlamentille ja neuvostolle toimitetussa 4.2.1976 päivätyssä kertomuksessa ”perusoikeuksien suojaaminen yhteisön oikeutta luotaessa ja kehitettäessä”(Euroopan yhteisöjen tiedote, täydennysosa 5/76) komissio katsoi, että itse yhteisön liittyminen yleissopimukseen ei ole välttämätöntä.
7.
Komissio ehdotti muodollisesti liittymistä ensimmäisen kerran neuvostolle 4.4.1979”muistiossa Euroopan yhteisöjen liittymisestä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevaan yleissopimukseen”(Euroopan yhteisöjen tiedote, täydennysnumero 2/79).
8.
Tämä ehdotus toistettiin tiedonannossa, jonka komissio antoi 19.11.1990 yhteisön liittymisestä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevaan eurooppalaiseen yleissopimukseen.
9.
Komissio julkaisi 26.10.1993 valmisteluasiakirjan, jonka nimi oli ”Yhteisön liittyminen ihmisoikeuksien eurooppalaiseen yleissopimukseen ja yhteisön oikeusjärjestys” ja jossa komissio nimenomaisesti käsitteli liittymisen oikeudellista perustaa ja yhteisöjen tuomioistuimen yksinomaista tuomiovaltaa.
10.
Euroopan parlamentti on useasti ilmoittanut kannattavansa liittymistä, viimeksi yhteisön liittymisestä ihmisoikeuksien eurooppalaiseen yleissopimukseen 18 päivänä tammikuuta 1994 annetussa päätöslauselmassa, joka hyväksyttiin oikeusasioita ja kansalaisten oikeuksia käsittelevän valiokunnan kertomuksen perusteella (EYVL C 44, s. 32).
IV — Lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen
1.
Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset väittävät, ettei lausuntopyyntöä voida ottaa tutkittavaksi. Myös Tanskan, Suomen ja Ruotsin hallitukset nostavat esiin kysymyksen lausuntopyynnön ennenaikaisuudesta.
Suullisissa huomautuksissaan Irlannin hallitus korostaa, ettei ole olemassa mitään erityistä liittymissopimusluonnosta, josta yhteisöjen tuomioistuin voisi antaa lausuntonsa. Teknisiä ongelmia on lukuisia ja ne voidaan ratkaista usealla tavalla. Mitään päätöstä niistä tahoista, jotka kutsutaan neuvotteluihin, ei ole vielä tehty.
Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan mitään sopimusta ei ole ”suunniteltu” perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Lausuntopyyntö voidaan esittää yhteisöjen tuomioistuimelle vain sopimusehdotusta koskevien perusteellisten neuvotteluiden jälkeen. Lausunnossa 1/78 (4.10.1979, Kok. 1979, s. 2871) pyyntö on tosin hyväksytty huolimatta siitä, että neuvottelut olivat vielä käymättä. Kyseisen lausunnon pyyntöhetkellä sopimus oli kuitenkin ollut olemassa luonnoksena; neuvotteluita oli käyty lausuntomenettelyn aikana ja yhteisöjen tuomioistuimelle oli tiedotettu sopimustekstien viimeisestä muodosta ennen kuin yhteisöjen tuomioistuin antoi lausuntonsa. Sen sijaan nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ei mitään sopimusluonnosta ole olemassa eikä mitään neuvotteluita ole suunnitteilla ennen lausunnon antamista. Lausuntopyyntö 1/78 oli ollut asianmukainen, koska sopimuksen oikeudellisesta perustasta oli erimielisyyttä. Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa ollaan yksimielisiä ainoasta mahdollisesta oikeudellisesta perustasta eli perustamissopimuksen 235 artiklasta.
Niiden perustavaa laatua olevien ongelmien lisäksi, jotka neuvosto on esittänyt, Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus kiinnittää huomiota muihin vaikeuksiin. Hallitus kysyy, mikä merkitys liittymisellä on jäsenvaltioiden yleissopimukseen tekemien varaumien suhteen; hallitus viittaa jäsenvaltioilla olevaan valtaan poiketa koska tahansa yleissopimuksen tietyistä määräyksistä sekä jäsenvaltioiden ja yhteisön velvoitteiden eroavuutta koskevaan vaaraan; se viittaa ongelmaan, joka koskee yhteisön osallistumista yleissopimuksessa määrättyihin toimielimiin ja erityisesti tulevaan ainoaan ihmisoikeustuomioistuimeen; yhteisön ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallanjakoon; vaikeuteen, joka aiheutuu yhteisön liittymisestä yleissopimukseen ilman, että yhteisö ensin liittyisi Euroopan neuvostoon, sekä EHTY: n ja Euratomin sopimusten luonteeseen. Ottaen huomioon näiden ongelmien määrän ja vakavuuden, yhteisöjen tuomioistuin ei voisi nykytilanteessa antaa asianmukaista lausuntoa.
Perustamissopimuksen 235 artiklassa, joka on ainoa mahdollinen oikeudellinen perusta, edellytetään neuvoston yksimielistä päätöstä. Tällaisen yksimielisyyden puuttuminen korostaa Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan lausuntopyynnön hypoteettisuutta ja tosiasioiden vastaisuutta. Yhteisöjen tuomioistuinhan on ennakkoratkaisupyyntöjen yhteydessä aina kieltäytynyt ratkaisemasta yleisluontoisia tai hypoteettisia kysymyksiä.
Tanskan hallitus huomauttaa, ettei neuvoteltua sopimusluonnosta ole olemassa. Lisäksi neuvoston suostumusta neuvottelujen käynnistämiselle ei ole saatu.
Suomen hallitus muistuttaa, että työjärjestyksen 107 artiklan 2 kohdan ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan lausuntopyyntö voi koskea vain suunnitellun sopimuksen sopusointuisuutta perustamissopimuksen kanssa sekä yhteisöjen toimivaltaa. Tässä tapauksessa lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen riippuu siitä, muodostavatko tähän pyyntöön liitetyt tai pyynnössä mainitut asiakirjat kokonaisuuden, josta suunniteltu sopimus ilmenee riittävällä tarkkuudella, jotta yhteisöjen tuomioistuin voisi antaa lausuntonsa. Jos vastaus on myönteinen, pyynnön mahdollinen ennenaikaisuus ei estä yhteisöjen tuomioistuinta antamasta lausuntoa asiasta yleisesti ja periaatteellisella tasolla.
Ruotsin hallitus toteaa suullisissa huomautuksissaan myöskin, ettei yleissopimuksen tekstiluonnosta eikä edes neuvoston päätöstä neuvottelujen käynnistämisestä ole olemassa. Vaikka yhteisöjen tuomioistuimen olisi otettava lausuntopyyntö tutkittavaksi, ei voitaisi estää sitä, että asiassa esitettäisiin uusi lausuntopyyntö sen jälkeen, kun neuvotteluissa on ryhdytty käsittelemään oikeudellisia ja teknisiä ongelmia.
2.
Komissio, parlamentti sekä Belgian, Saksan, Ranskan, Italian ja Portugalin hallitukset esittävät, että lausuntopyyntö on otettava tutkittavaksi, koska se koskee perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdassa tarkoitettua suunniteltua sopimusta.
Komissio huomauttaa 228 artiklan sanamuodon muutoksesta. ETY:n perustamissopimuksen 228 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan, jossa annettiin mahdollisuus ennalta hankkia yhteisöjen tuomioistuimen lausunto suunnitellun sopimuksen yhteensopivuudesta, entinen sanamuoto liittyi ensimmäiseen alakohtaan, joka koski sopimusten tekemistä yhteisön ja kolmansien valtioiden taikka yhteisön ja kansainvälisen järjestön kanssa. EY:n perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdan uudessa sanamuodossa määrätään vain suunnitellusta sopimuksesta eikä siinä mitenkään viitata tietyn sopimuksen tekemistä edeltävään lausuntoon. Yhteisöjen tuomioistuin on jo lausunnossaan 1/78 tulkinnut laajasti suunnitellun sopimuksen käsitettä; uusi sanamuoto vahvistaa tämän oikeuskäytännön. Kuten lausuntopyynnössä 1/78, yhteisöjen tuomioistuimelle esitetään toimivaltaa koskeva kysymys, eikä ole vaaraa siitä, että kysymys esitettäisiin sille uudestaan mahdollisten neuvottelujen aikana.
Parlamentti korostaa 228 artiklan tavoitteena olevan, kuten 11.11.1975 annetusta lausunnosta 1/75 (Kok. 1975, s. 1355) ilmenee, sen estäminen, että kansainvälisten sopimusten yhteensopivuus perustamissopimuksen kanssa riitautettaisiin. Tässä asiassa kysymys on sen tutkimisesta, onko yleissopimuksella luotu oikeusjärjestys yhteensopiva yhteisön oikeusjärjestyksen kanssa. Varsinainen oikeudellinen kysymys koskee yhteisöjen tuomioistuimen yksinomaisen tuomiovallan yhteensopivuutta sen kanssa, että yhteisöjen tuomioistuin tunnustaisi yhteisön oikeusjärjestyksen ulkopuolisen tuomioistuimen toimivallan. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut edellä mainitussa lausunnossaan 1/78, että kaikkien asianomaisten valtioiden, mukaan lukien kolmansien valtioiden, edun mukaista on, että toimivaltakysymys ratkaistaan heti neuvottelujen käynnistyessä.
Myös Belgian hallitus ottaa huomioon lausunnon 1/78 muodostaman ennakkotapauksen sekä perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdan uuden sanamuodon. Belgian hallitus painottaa kolmea seikkaa. Jäsenvaltiot ovat katsoneet, että liittymisen yhteensopivuus yhteisön oikeuden kanssa on todettava ennen neuvottelujen käynnistämistä. Yhteisöjen tuomioistuin on jo edellä mainitussa lausunnossa 1/78 ja 10.4.1992 antamassaan lausunnossa 1/92 (Kok. 1992, s. I-2821) todennut, että lausuntopyyntö on otettava tutkittavaksi sillä edellytyksellä, että suunnitellun sopimuksen tavoite on tiedossa ja että pyynnön esittäjällä on intressi saada lausunto, vaikkakaan suunnitellun sopimuksen sisältöä ei vielä ole yksityiskohtaisesti määritelty. Jos lausuntopyynnön esittäneeltä toimielimeltä vaadittaisiin, ettei suunnitellun sopimuksen yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa ole minkäänlaista epäilystä silloin, kun asia saatetaan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi, se merkitsisi perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdan tehokkaan vaikutuksen (effet utile) tunnustamatta jättämistä.
Saksan hallitus esittää suullisissa huomautuksissaan, että lausuntopyyntö on otettava tutkittavaksi, koska lausuntopyyntöä esitettäessä keskustelu liittymisestä oli edennyt sellaiseen vaiheeseen, että lausunnon saaminen vaikutti tarpeelliselta ja perustellulta. Yleissopimus, johon liityttäisiin, samoin kuin liittymisen edellyttämät muutokset, ovat tiedossa. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on edellä mainitussa lausunnossa 1/78 todennut, kaikkien jäsenvaltioiden edun mukaista on, että kysymys yhteisön toimivallasta liittyä yleissopimukseen ratkaistaan ennen neuvotteluja.
Ranskan hallitus myöntää suullisissa huomautuksissaan, ettei yhteisöjen tuomioistuimella ole käytettävissään sopimusluonnosta, että neuvottelujen sisällön osalta on olemassa epävarmuutta ja ettei neuvostolla ole toistaiseksi yhteistä mielipidettä liittymisen sopivuudesta. Yhteisöjen tuomioistuimen on kuitenkin otettava lausuntopyyntö tutkittavaksi, koska liittymisen yhteensopivuutta perustamissopimuksen kanssa koskevat oikeudelliset kysymykset on eritelty selvästi eikä näiden kysymysten asiaankuuluvuutta voida riitauttaa.
Italian hallitus vetoaa suullisissa huomautuksissaan työjärjestyksen 107 artiklan 2 kohtaan, josta ilmenee, että lausuntopyyntö voi koskea suunnitellun sopimuksen sopusointuisuutta perustamissopimuksen määräysten kanssa tai yhteisöjen toimivaltaa tehdä kyseinen sopimus. Jos lausuntopyyntö koskisi toimivaltaa, kuten tässä tapauksessa, jo riittävän pitkälle valmistellun sopimustekstin olemassaoloa ei vaadittaisi. Vaikka myönnettäisiin, että lausuntopyyntö koskee myös liittymisen yhteensopivuutta perustamissopimuksen aineellisten määräysten kanssa, yhteisöjen tuomioistuin ei voi jättää tutkimatta lausuntopyyntöä, koska sopimus, johon on tarkoitus liittyä, on olemassa ja sen yleiset piirteet ovat tiedossa.
Portugalin hallitus korostaa suullisissa huomautuksissaan myös, että käytävien neuvottelujen tulos ja sen yleissopimuksen sisältö, johon liittymistä yhteisö suunnittelee, ovat tiedossa.
V — Suunnitellun liittymisen oikeudellinen perusta
1.
Muistutettuaan yhteisön ulkoista toimivaltaa koskevasta oikeuskäytännöstä Itävallan hallitus esittää, että perusoikeuksien kunnioittaminen on osa yhteisön kaikkien oikeuksien harjoittamista. Yleissopimuksella suojattujen oikeuksien takaaminen tapahtuu sen toimivallan perusteella, jonka perusteella yhteisön toimielimet toimivat kullakin kyseessä olevalla alalla. Tämä yleissopimuksella taattujen oikeuksien soveltaminen laaja-alaisesti kaikkialla yhteisön toiminnassa muodostaa samalla yhteisön ulkoisen toimivallan perustan yleissopimukseen liittymiselle.
2.
Komissio, parlamentti ja Belgian, Tanskan, Saksan, Helleenien tasavallan, Italian, Suomen ja Ruotsin hallitukset esittävät, samoin kuin Itävallan hallitus toissijaisesti esittää, että erityismääräysten puuttuessa perustamissopimuksen 235 artikla on liittymisen oikeudellinen perusta. Perustamissopimuksen 235 artiklan soveltamisedellytykset eli yhteisön toimen tarpeellisuus, yhteisön jonkin tavoitteen saavuttaminen ja toimen liittyminen yhteismarkkinoiden toimintaan ovat täyttyneet.
Komissio viittaa edellä mainittuun, 26.10.1993 päivättyyn valmisteluasiakirjaansa, jossa se luonnehti ihmisoikeuksien kunnioittamista yhteisön kaikessa toiminnassa yhteisön tavoitteiden oleelliseksi osaksi.
Komission mukaan asiassa 43/75, Defrenne, 8.4.1976 annetusta tuomiosta (Kok. 1976, s. 455) seuraa, että 235 artiklassa tarkoitetut tavoitteet voidaan täsmentää perustamissopimuksen johdanto-osassa. Niinpä Euroopan yhtenäisasiakirjan johdanto-osassa viitataan ihmisoikeuksien kunnioittamiseen ja yleissopimukseen.
Myös parlamentti katsoo, että ihmisoikeuksien suojaaminen kuuluu yhteisön tavoitteisiin. Unionin kansalaisuus -käsitteen käyttöönottaminen on uusi oikeudellinen tekijä, joka puolustaa tätä väitettä. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen Β artiklan kolmannen luetelmakohdan ja EY:n perustamissopimuksen 8 artiklan yhdessä luettujen määräysten perusteella yhteisön tehtävänä on taata unionin kansalaiselle hänen perusoikeuksiensa sellainen suoja, joka vastaa hänen jäsenvaltion kansalaisena valtion toimesta tapahtuvien toimien suhteen nauttimaa suojaa. Parlamentti korostaa tarpeellisuutta saattaa yhteisö, mukaan lukien yhteisöjen tuomioistuin, sellaisen samanlaisen kansainvälisen tuomioistuinvalvonnan alaiseksi, jonka alaisia jäsenvaltiot ja niiden ylimmät tuomioistuimet ovat. Parlamentin mukaan perustamissopimuksen 235 artiklan valintaa on täydennettävä perustamissopimuksen 228 artiklan 3 kohdan toisella virkkeellä, jossa edellytetään parlamentin puoltavaa lausuntoa tiettyjen kansainvälisten sopimusten tekemisessä. Tällaisen lausunnon tarpeellisuus selittyy tämän määräyksen tarkoituksella, koska tarkoituksena on estää se, ettei parlamentin lainsäädäntöön osallistuvana toimielimenä tarvitsisi yhteisön kansainvälisten velvoitteiden vuoksi muuttaa kansainvälisellä sopimuksella yhteispäätösmenettelyssä hyväksyttyä säädöstä.
Belgian, Saksan, Helleenien tasavallan, Italian, Itävallan ja Suomen ja Ruotsin hallitukset korostavat, että ihmisoikeuksien suojaaminen on yleinen horisontaalinen periaate, joka velvoittaa yhteisöä kaikessa sen toiminnassa, ja että tämä suoja on oleellinen yhteismarkkinoiden moitteettomalle toiminnalle.
Hallitusten mukaan yhteisöjen tuomioistuin on toteuttanut tätä suojaamista yhteisön oikeuden yleisillä periaatteilla saaden samalla vaikutteita yhteisestä valtiosääntöperinteestä ja kansainvälisistä sopimuksista, erityisesti yleissopimuksesta. Yhtenäisasiakirjan johdanto-osa samoin kuin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen F artiklan 2 kohta koskevat ihmisoikeuksien kunnioittamista ja tältä osin yleissopimuksen asemaa.
Helleenien tasavallan hallitus viittaa myös EY:n perustamissopimuksen 130 u artiklan 2 kohtaan, jossa mainitaan ihmisoikeuksien kunnioittamisen tavoite kehitysyhteistyössä.
Itävallan hallitus täsmentää, että yhteisön tavoitteiden määrittelemiseksi on viitattava myös perustamissopimuksen johdanto-osaan, jossa puhutaan rauhan ja vapauden turvaamisesta; tämä tavoite kattaa yleissopimuksessa taatut oikeudet.
Suomen hallitus katsoo, että yhteisöjen nykyisessä kehitysvaiheessa ihmisoikeuksien suojaaminen on yhteisön keskeinen tavoite.
Kaikkien näiden hallitusten mukaan liittyminen yleissopimukseen ja ulkopuolinen tuomioistuinvalvonta ovat tarpeellisia yksityisten suojaamiseksi sitä vastaan, että yhteisöjen toimielimet jättävät noudattamatta yleissopimusta.
Belgian hallitus vetoaa tarpeeseen välttää poikkeavat tulkinnat yhteisön oikeuskäytännön ja yleissopimuksessa määrättyjen toimielinten oikeuskäytännön välillä. Hallitus toteaa, että yhteisön oikeuden mukaiset kannekeinot, joihin ei kuulu se, että yksityinen voi nostaa kanteen sellaisen toimen kumoamiseksi, joka ei koske häntä suoraan ja erikseen, tarjoavat heikomman suojan kuin yleissopimuksen mukaiset oikeussuojakeinot.
Italian hallitus väittää suullisissa huomautuksissaan, että kaikki jäsenvaltiot ovat vapaaehtoisesti rajoittaneet toimivaltaansa ihmisoikeuksien suojaamisen kansainvälisen valvontamenettelyn hyväksi. Jäsenvaltioiden toimivallan siirtäminen yhteisölle edellyttää, että yhteisö sitoutuu tähän samaan kansainväliseen valvontaan, jotta jäsenvaltioiden alun perin tavoittelema tasapaino palautetaan.
Itävallan hallitus viittaa tarpeeseen tulkita yleissopimusta yhtenäisesti, Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa tarkoitetun yhdentymisen progressiiviseen syvenemiseen, jossa ihmisoikeuksien suojaamisella on erityistä merkitystä, sekä yhteisöjen henkilöstöriitoihin.
Suomen hallitus täsmentää, että liittyminen on tarpeellista perustamissopimuksen sosiaalisen puolen vahvistamiseksi. Euroopan yhtenäisasiakirjassa määrätyt uudet toimivaltaperusteet ja subsidiariteettiperiaatteen käyttöönottaminen ovat kuitenkin rajoittaneet perustamissopimuksen 235 artiklan soveltamista. Turvautuminen tähän määräykseen johtuu yleissopimukseen liittymistä koskevan sopimuksen rakenteesta ja sisällöstä.
3.
Espanjan, Ranskan, Irlannin, Portugalin ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset esittävät, ettei sen enempää EY:n perustamissopimuksessa kuin Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessakaan ole määräystä, jossa yhteisölle annetaan erityisiä toimivaltuuksia ihmisoikeuskysymyksissä ja jota voidaan käyttää suunnitellun liittymisen oikeudellisena perustana. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen F artiklan 2 kohdassa vain toteutetaan ihmisoikeuksien suojaamista koskevan tähänastisen oikeuskäytännön saattaminen luonteeltaan perustuslailliseksi ja ihmisoikeuksia suojataan ainoastaan yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden kautta.
Ranskan ja Portugalin hallitukset lisäävät tähän, että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen J.1 artiklan 2 kohta, joka koskee yhteistä ulko-ja turvallisuuspolitiikkaa, samoin kuin saman sopimuksen K.2 artiklan 1 kohta, joka koskee oikeus-ja sisäasioita, joissa yhteisöjen tuomioistuimella ei muuten ole toimivaltaa, ovat ohjelmaluonteisia eikä niissä myönnetä yhteisölle erityisiä valtuuksia. Ranskan hallitus katsoo myös, ettei EY:n perustamissopimuksen 130 u artiklaa voida käyttää liittymisen perustana.
Espanjan, Ranskan, Irlannin, Portugalin ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset vastustavat myös perustamissopimuksen 235 artiklan mahdollista soveltamista. Ihmisoikeuksien kunnioittaminen ei nimittäin sisälly yhteisön sellaisiin tavoitteisiin, jotka on esitetty perustamissopimuksen 2 ja 3 artiklassa. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus lisää, että viittauksella Euroopan unionista tehdyn sopimuksen F artiklan 2 kohtaan ei myöskään voida oikeuttaa turvautumista 235 artiklaan.
Nämä hallitukset kiistävät sen, että ihmisoikeuksien suojaamisessa oleva oikeudellinen tyhjiö tai puute velvoittaa toteuttamaan suunnitellun liittymisen. Yhteisöjen tuomioistuin on aineellisesti sisällyttänyt yleissopimuksen yhteisön oikeusjärjestykseen ja sulauttanut sen tehokkaasti yhteisön laillisuuskäsitteeseen. Ranskan hallitus esittää luettelon yleissopimuksen suojaamista perusoikeuksista, joiden kunnioittamisen yhteisöjen tuomioistuin takaa.
Portugalin hallitus lisää, että vaara siitä, että yhteisöjen tuomioistuin ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tulkitsevat yleissopimuksen määräyksiä eri tavalla, on teoreettinen ja se voidaan selittää yhteisön taloudellisen ja poliittisen yhdentymisen erityisillä tavoitteilla. Hallitus esittää yhteisöjen tuomioistuimelle mahdollisuutta esittää yleissopimuksen tulkinnasta ennnakkoratkaisukysymys Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelle.
Hallitusten mukaan yhteisön oikeus käsittää täydellisen oikeussuojajärjestelmän yksityisten hyväksi. Yhteismarkkinoiden toiminta ei edellytä liittymistä yleissopimukseen.
4.
Tanskan hallituksen kanta on vivahteikas. Se muistuttaa aukosta ihmisoikeuksien suojassa yhteisöjen henkilöstön osalta, tunnustaen kuitenkin, ettei tämä aukko ole luonteeltaan perustavaa laatua oleva vaan menettelyllinen aukko. Yleissopimuksen noudattaminen niin, että yhteisöjen tuomioistuin sitoutuisi tekemään näin eräänlaisella itserajoittamisella, on toisenlaista kuin sopimuksen noudattaminen kansainvälisen velvoitteen perusteella, vaikkakin erilaisuus on teoreettista. Liittymisen etu on ensisijaisesti poliittinen, sillä liittyminen korostaa ihmisoikeuksien kunnioittamiselle annettua merkitystä. Liittymisen perusteella yhteisö myös voi turvata itse puolustuksensa, jos yleissopimuksessa määrätyissä toimielimissä käsiteltäisiin sitä, onko yhteisön oikeus yleissopimuksen vastaista. Tanskan hallitus toteaa tältä osin, että yleensä kiistat koskevat yhteisön oikeussääntöjen ja kansallisten oikeussääntöjen muodostamaa yhdistelmää, jolloin periaatteessa juuri kansalliset oikeussäännöt riitautetaan; tällöin yhteisön toimielimet ja erityisesti komissio voivat auttaa jäsenvaltion hallitusta asian käsittelyssä yleissopimuksessa määrätyissä toimielimissä.
Tanska hallitus esittää tätä poliittista etua vastaan käytännöllisiä ja oikeudellisia seikkoja. Liittyminen on tällä hetkellä mahdollista vain valtioille; muiden sopimuspuolten kannasta ei ole varmuutta; yhteisön liittyminen aiheuttaa ongelmia jäsenvaltioille myönnettyjen poikkeuksien samoin kuin jäsenvaltioiden esittämien varaumien osalta; todennäköisesti liittyminen ei koske koko yleissopimusta; on luotava järjestelmä, jolla määritellään yleissopimuksen rikkomisesta vastuullinen taho, sillä lähtökohtaisesti riidanalainen toimenpide on tehty kansallisella tasolla; ongelmana on myös yhteisön edustaminen yleissopimuksessa määrätyissä valvontatoimielimissä, erityisesti tulevassa ainoassa ihmisoikeustuomioistuimessa. Näiden ongelmien vakavuus huomioon ottaen Tanskan hallitus ehdottaa sopimuksen tekemistä yhteisön ja yleissopimuksen sopimuspuolten välillä siitä, että yhteisöjen tuomioistuin voisi pyytää Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta ennakkoratkaisua kysymyksistä, jotka liittyvät ihmisoikeuksiin, ja että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin voisi pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua yhteisön oikeudesta.
VI — Liittymisen yhteensopivuus perustamissopimuksen 164 ja 219 artiklan kanssa
1.
Komissio, parlamentti samoin kuin Belgian, Tanskan, Saksan, Helleenien tasavallan, Italian, Itävallan, Suomen ja Ruotsin hallitukset esittävät, että suunniteltu liittyminen ja erityisesti yhteisön sitoutuminen yleissopimuksen mukaiseen tuomioistuinjärjestelmään ei ole ristiriidassa perustamissopimuksen 164 ja 219 artiklan kanssa.
Komissio huomauttaa, että toisin kuin asia oli Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen osalta, yleissopimuksen ja perustamissopimuksen päämäärät vahvistavat toisiaan ihmisoikeuskysymyksissä. Yleissopimuksella luodaan kansainvälisen oikeuden alainen klassinen valvontajärjestelmä eikä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioilla ole välitöntä oikeusvaikutusta (effet direct) sisäisessä oikeusjärjestyksessä. Yleissopimuksessa tosin on se erikoisuus, että yksityinen henkilö voi tehdä valituksen. Kysymyksessä on kuitenkin vain sopimuspuolien käytössä olevan valituksen lisänä oleva valvontamuoto; on sitä paitsi ristiriitaista hyväksyä tämä valvontajärjestelmä ja sitten hylätä yksityisen henkilön valitusmahdollisuus. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ei ratkaise kysymystä toimivallan jaosta yhteisön ja jäsenvaltioiden kesken; tätä kysymystä säätelee pelkästään yhteisön oikeusjärjestelmä. Niinpä mahdollisuus tehdä valitus, jossa vastapuolena olisivat yhteisö ja jäsenvaltiot, on jätettävä pois liittymissopimuksesta.
Yleissopimuksen valvontajärjestelmän, koskiessaan yhteisön kaikkia toimivaltuuksia, ei myöskään voida väittää vaarantavan yhteisön oikeusjärjestyksen itsenäisyyttä. Yleissopimuksessa nimittäin määrätään vain vähimmäisvaatimuksista. Valvontajärjestelmällä ci ole välitöntä vaikutusta yhteisön oikeusjärjestyksessä. Koska valvontajärjestelmää ei lisäksi ole pidetty jäsenvaltioiden valtiosääntöperiaatteiden vastaisena, sitä tuskin voidaan pitää yhteensopimattomana yhteisön oikeuden periaatteiden kanssa.
Parlamentti vetoaa edellä mainittuun lausuntoon 1/91, jossa yhteisöjen tuomioistuin on tunnustanut, että yhteisöllä on oikeus sitoutua kansainvälisen tuomioistuimen päätöksiin. Yhteisön sitoutuminen ihmisoikeuskysymyksissä toimivaltaisen tuomioistuimen tuomiovaltaan on yhteisön järjestelmän kehityksen mukaista; kyseinen järjestelmä ci enää koske taloudellista toimijaa vaan unionin kansalaista. Ihmisoikeuskysymyksiä koskevalla ulkopuolisella valvonnalla ei vaikuteta sen enempää yhteisön oikeusjärjestyksen itsenäisyyteen kuin sillä on loukattu jäsenvaltioidenkaan oikeusjärjestysten itsenäisyyttä. Parlamentti viittaa edellä mainittuun 18.1.1994 antamaansa päätöslauselmaan, jossa se korosti kansainvälisessä tuomioistuimessa nostettavan kanteen merkitystä sen tutkimisessa, onko yhteisön toimenpide yhteensopiva ihmisoikeuksien kanssa, ja jossa parlamentti myös korosti, ettei suunniteltu liittyminen horjuta yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa yhteisön oikeutta koskevissa kysymyksissä.
Belgian hallituksen mukaan yhteisöjen tuomioistuinta on pyydetty päättämään, tuleeko yleissopimukseen perustuvista, yhteisön oikeusjärjestykseen liitetyistä perusoikeuksista yhteisön oikeutta, vai säilyttävätkö ne erityisluonteensa. Vastauksesta riippuu, onko suunnitellulla liittymisellä vaikutusta yhteisön oikeusjärjestyksen itsenäisyyteen.
Belgian hallitus toteaa, että yleissopimuksen oikeudet ja vapaudet muodostavat oman säännöstönsä yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden joukkoon. Yleissopimuksella nimittäin määrätään vain suojan vähimmäistasosta, eikä sillä vaikuteta tämän suojan kehittymiseen muiden yhteisöjen tuomioistuimen tunnustamien lähteiden perusteella, eli tarkkaan ottaen yhteisön oikeusjärjestyksen ja yhteisen valtiosääntöperinteen perusteella. Viitatessaan yleissopimukseen yhteisöjen tuomioistuin ottaa huomioon yleissopimuksessa määrättyjen toimielinten tekemän tulkinnan ja korostaa näin yleissopimuksella taattujen oikeuksien erityisasemaa yhteisön järjestyksessä. Tältä osin yhteisön oikeusjärjestyksen itsenäisyys on jo nyt edellä mainittujen lausuntojen 1/91 ja 1/92 mukaisesti vain suhteellista.
Belgian hallitus esittää vielä, että suunniteltu liittyminen suojelee yhteisön oikeusjärjestyksen itsenäisyyttä. Yleissopimuksen 62 artiklassa tarjotun mahdollisuuden mukaisesti valitukset, joissa vastapuolina ovat yhteisö ja sen jäsenvaltiot, jäävät sopimuksen ulkopuolelle, mikä on perustamissopimuksen 219 artiklan mukaista. Jotta vältetään kaikenlainen ulkopuolinen vaikuttaminen yhteisön ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallan jakoon, jäsenvaltiot voivat yksityisen tehdessä valituksen ilmaista kantansa siitä, kuka on vastuussa väitetystä rikkomuksesta; luotava järjestelmä saa vaikutteita 10.12.1982 tehdystä Yhdistyneiden kansakuntien merioikeutta koskevan yleissopimuksen liitteestä IX.
Belgian hallitus korostaa kolmanneksi, että yhteisön oikeusjärjestyksen ehdoton itsenäisyys yleissopimuksen takaamien oikeuksien ja vapauksien alalla ei ole toivottavaa. Ei oikein voida nimittäin välttää vaaraa siitä, että yleissopimuksessa määrätyt toimielimet katsovat olevansa toimivaltaisia ratkaisemaan jos ei yhteisön toimenpiteiden niin ainakin kansallisten täytäntöönpanotoimien yhteensopivuuden yleissopimuksen kanssa, jos ihmisoikeuksien suoja yhteisön oikeusjärjestyksessä on heikompi kuin yleissopimuksen mukainen suoja.
Vaikka yhteisöjen tuomioistuimen olisikin päädyttäväsoveltamaan edellä mainituista lausunnoista 1/91 ja 1/92 johdettuja yhteisön oikeusjärjestyksen itsenäisyyttä koskevia arviointiperusteita, suunniteltu liittyminen voidaan toteuttaa.
Belgian hallitus huomauttaa tältä osin, ettei yhteisöjen tuomioistuimella ja yleissopimuksessa määrätyillä toimielimillä ole mitään henkilöllisiä ja toiminnallisia yhteyksiä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin voi vain määrätä kyseisen osapuolen noudattamaan sen tuomioita voimatta kumota tai julistaa mitättömäksi riidanalaista kansallista toimenpidettä. Belgian hallitus erottaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioiden vaikutusten osalta kaksi tapausta. Jos yleissopimuksen määräys on riittävän täsmällinen ja täydellinen, sen noudattaminen toteutetaan tunnustamalla sen välitön sovellettavuus. Jos rikottua määräystä ei sovelleta välittömästi, jäsenvaltion tehtävänä on ryhtyä asianmukaisiin toimenpiteisiin määräyksen rikkomisen korjaamiseksi. Missään tapauksessa yhteisön oikeusjärjestyksen itsenäisyyttä ei vaaranneta.
Tanskan, Saksan, Helleenien tasavallan, Italian, Itävallan ja Suomen hallitusten mukaan yhteisöjen tuomioistuin on edellä mainitussa lausunnossaan 1/91 myöntänyt, että yhteisö voi sitoutua kansainvälisellä sopimuksella perustetun tuomioistuimen tuomiovaltaan kyseisen sopimuksen tulkitsemiseksi ja sen soveltamiseksi edellyttäen, ettei yhteisön oikeusjärjestyksen itsenäisyyteen vaikuteta. Tältä osin yhteisöjen tuomioistuin on erityisesti korostanut tarvetta kunnioittaa yhteisöjen tuomioistuinten itsenäisyyttä sekä yhteisöjen tuomioistuimen yksinoikeutta yhteisön oikeuden tulkinnassa.
Tanskan hallitus korostaa, että Euroopan talousaluetta koskevassa sopimuksessa vaikeus muodostui siitä, mikä kyseisen sopimuksen määräysten suhde oli yhteisön oikeuteen. Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa yhteisöjen toimielimet, mukaan lukien yhteisöjen tuomioistuin, ottavat yleissopimuksessa määrättyjen toimielimien luoman oikeuskäytännön huomioon vain ihmisoikeuskysymyksissä. Haluamatta lopullisesti ratkaista kysymystä Tanskan hallitus korostaa, että yleissopimuksesta johtuvalla oikeuskäytännöllä on jo nyt vaikututusta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, mikä puolustaa liittymisen yhteensopivuutta perustamissopimuksen kanssa.
Saksan hallitus täsmentää myös, että kysymys toimivallan jaosta yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä kuuluu yhteisöjen tuomioistuimen tuomiovaltaan, koska Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ei ratkaise sopimuspuolten sisäistä oikeutta koskevia kysymyksiä. Yhteisöjen tuomioistuin takaa perusoikeudet turvautumalla samanaikaisesti jäsenvaltioiden valtiosääntöperinteeseen sekä yleissopimukseen ja tuloksena on ihmisoikeuksien suoja, joka on ylemmäntasoista kuin yleissopimuksen mukainen suoja. Tällöin ci voida väittää, että yhteisön oikeusjärjestyksen itsenäisyyttä horjutettaisiin tulkitsemalla samanlaisia määräyksiä eri tavalla johtuen niiden erilaisista tavoitteista. Ainoa yleissopimuksella yhteisölle määrätty velvoite eli vähimmäistason kunnioittaminen mahtuu edellä mainitussa lausunnossa 1/91 mainittuihin rajoihin. Saksan hallitus vetoaa vielä siihen, ettei näiden kahden tuomioistuimen välillä ole mitään henkilöllisiä yhteyksiä.
Helleenien tasavallan hallitus arvioi, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mahdollinen puuttuminen yhteisön oikeusjärjestykseen koskee vain yleissopimuksella taattujen oikeuksien tulkintaa. Yhteisön oikeusjärjestyksen itsenäisyys ei kiellä kaikkea ulkopuolista puuttumista, mutta se edellyttää yhteisön oikeuden perusperiaatteiden ja yhteisön toimielinten tasapainon suojaamista. Se, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ottaa huomioon yhteisön oikeuden erityisominaisuudet, on varmistettava sillä, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen toimintaan osallistuu yhteisön tuoman, joka ei samanaikaisesti ole yhteisöjen tuomioistuimen jäsen.
Italian hallitus katsoo suullisissa huomautuksissaan, että liittymissopimuksessa on noudatettava yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainituissa lausunnoissa 1/91 ja 1/92 kehittelemiä yhteisön oikeusjärjestelmän kunnioittamisen arviointiperusteita. Italian hallitus korostaa tältä osin sitä seikkaa, ettei Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioilla ole välitöntä oikeusvaikutusta (effet direct) kansallisissa oikeusjärjestyksissä ja ettei niillä voida todeta kansallisia toimia lainvastaisiksi.
Itävallan hallitus korostaa liittymissopimuksen ja Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen eroa. Liittymisellä ei luoda sääntökokonaisuutta, joka jo oleellisilta osin on yhteisön oikeusjärjestyksessä ja joka on yhdistettävä tähän järjestykseen. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimella ei ole toimivaltaa ratkaista yhteisön oikeutta koskevia kysymyksiä; yhteisön oikeus samaistetaan tältä osin yleissopimuksen sopimuspuolten oikeuteen.
Ruotsin hallitus arvioi, että liittyminen voi olla yhteensopimaton perustamissopimuksen 164 ja 219 artiklan kanssa vain, jos yhteisöjen tuomioistuimen päätösten pakottavan luonteen huomioon ottaminen voi vaarantua ja jos näin ollen yhteisön oikeusjärjestyksen itsenäisyys vaarannetaan. Tämän vaaran välttämiseksi Ruotsin hallitus harkitsee mahdollisuutta jättää erikoissopimuksella yleissopimuksen riidanratkaisumenettelyn ulkopuolelle jäsenvaltioiden väliset riidat tai riidat jäsenvaltioiden ja yhteisön välillä. Ruotsin hallitus esittää myös ajatuksen menettelystä, jossa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin esittää yhteisön oikeudesta ennakkoratkaisukysymyksen yhteisöjen tuomioistuimelle.
Suomen hallitus ei sulje pois sitä, että suunniteltu liittyminen ja yhteisön toimielinten saattaminen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen toimivallan alaiseksi voivat vaikuttaa siihen, kuinka yhteisöjen tuomioistuin tulkitsee yhteisön oikeuden säännöksiä ja määräyksiä siltä osin kuin ne koskevat ihmisoikeuksia. Jos sovelletaan yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa lausunnossaan 1/91 toteamia periaatteita, on kuitenkin myönnettävä, että ihmisoikeudet, joita suojataan yhteisön oikeuden yleisillä periaatteilla, eivät kuulu yhteisön oikeuden taloudelliseen tai kaupalliseen ydinosaan ja ettei liittyminen vaaranna yhteisön oikeuden itsenäisyyttä.
2.
Espanjan, Ranskan, Irlannin, Portugalin ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset esittävät, että yhteisön liittyminen yleissopimukseen on ristiriidassa perustamissopimuksen ja erityisesti sen 164 ja 219 artiklan kanssa. Viitaten edellä mainittuihin lausuntoihin 1/91 ja 1/92 hallitukset korostavat, että suunniteltu liittyminen vaarantaa yhteisön oikeusjärjestyksen itsenäisyyden samoin kuin yhteisöjen tuomioistuimen yksinomaisen tuomiovallan.
Espanjan hallitus mainitsee tältä osin yleissopimuksen 24 ja 25 artiklan, joissa määrätään toisten valtioiden ja yksityisten valtiota vastaan tekemästä valituksesta; 45 artiklan, jossa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiovaltaan määrätään kuuluvaksi kaikki yleissopimuksen tulkintaa ja soveltamista koskevat tapaukset; 32 ja 46 artiklan, joissa yleissopimuksessa määrättyjen toimielinten päätökset määrätään sitoviksi; 52 artiklan, joka liittyy Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen päätösten lopullisuuteen; 53 artiklan, jossa sopimuspuolet sitoutuvat noudattamaan päätöksiä ja 54 artiklan, jossa ministerikomitean tehtäväksi annetaan päätösten täytäntöönpanon valvonta. Yleissopimuksen 62 artikla, jonka mukaan sopimuspuolet sitoutuvat ratkaisemaan kaikki yleissopimuksen tulkintaa tai soveltamista koskevat kiistat yleissopimuksessa määrättyjen riidanratkaisumenetelmien mukaisesti, on ristiriidassa perustamissopimuksen 219 artiklan kanssa; on tehtävä varauma tai saavutettava erityinen sovitteluratkaisu jäsenvaltioiden välisten tai jäsenvaltioiden ja yhteisön välisten kiistojen sulkemiselle pois yleissopimuksen soveltamisalasta. Toisin kuin edellä mainituissa lausunnoissa 1/91 ja 1/92 vahvistetuissa arviointiperusteissa, yleissopimuksessa määrätyt valvontaelimet eivät tulkitse pelkästään yleissopimusta, vaan ne tutkivat myös yhteisön oikeuden lainmukaisuuden yleissopimukseen nähden, mikä vaikuttaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön.
Ranskan hallitus täsmentää, että yhteisön oikeusjärjestykseen sisältyy itsenäinen ja erityinen tuomioistuinjärjestelmä. Mitään muuta oikeussuojakeinoa paitsi yhteisöjen tuomioistuimelle perusperiaatteeksi osoitettua lain noudattamisen periaatetta ei ole luotu tai ei voi olla luotu yhteisön oikeuden nykyisessä kehitysvaiheessa ihmisoikeuskysymysten tutkimiseksi.
Ranskan hallitus käsittelee myös ongelmaa, joka koskee sitä, että asiassa on ensin turvauduttava kaikkiin kansallisiin oikeussuojakeinoihin. Yhteisön oikeusjärjestyksessä yksityisten käytettävinä olevien kannckeinojen määrä on rajallinen ja asia tulee yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi useimmissa tapauksissa ennakkoratkaisupyynnöllä. On pohdittava, eivätkö yleissopimuksessa määrätyt toimielimet voi velvoittaa yhteisöä siihen, että entistä useammat tahot voisivat esittää ennakkoratkaisukysymyksen, taikka päinvastoin, eivätkö nämä toimielimet voi mahdollisesti kieltäytyä pitämästä tätä ennakkoratkaisumenettelyä kansallisena oikeussuojakeinona arvioidessaan sitä, onko asiassa turvauduttu kaikkiin kansallisiin oikeussuojakeinoihin. Tällöin on helpompaa muuttaa perustamissopimuksen 173 artiklan toista kohtaa, jotta yksityisille tehdään mahdolliseksi sellaisten yhteisön toimien riitauttaminen, jotka vaarantavat heidän perusoikeutensa.
Ranskan hallitus korostaa vaaraa, joka liittyy yhteisön oikeutta koskevien riitojen saattamiseen yleissopimuksessa määrättyjen, Euroopan neuvoston muiden kuin yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisista koostuvien toimielimien ratkaistavaksi. Ranskan hallitus huomauttaa samaten vaikeuksista, jotka aiheutuvat yhteisön tuomarien osallistumisesta yleissopimuksessa määrättyihin valvontaelimiin. Tämän vuoksi liittyminen voi tapahtua vasta kun perustamissopimusta, mukaan lukien pöytäkirjaa yhteisöjen tuomioistuimen perussäännöstä, on muutettu.
Irlannin hallitus esittää suullisissa huomautuksissaan, että yhteisöjen liittyminen yleissopimukseen vaarantaa perustamissopimuksen 164 ja 219 artiklassa tarkoitetun yhteisöjen tuomioistuimen yksinomaisen toimivallan ratkaista kaikki perustamissopimuksen soveltamista ja tulkintaa koskevat erimielisyydet.
Portugalin hallitus korostaa myös, että yleissopimuksessa määrätyillä valvontaelimillä on toimivalta soveltaa ja tulkita horisontaalisen vaikutuksen omaavia säädöksiä ja määräyksiä; tämä toimivalta merkitsee välttämättä puuttumista yhteisön oikeuden soveltamiseen ja tulkitsemiseen. Tosin yleissopimuksen 62 artiklan perusteella jäsenvaltiot voivat perustamissopimuksen 219 artiklan noudattamiseksi jättää sitoutumatta yleissopimuksen 24 artiklassa määrättyyn valtioiden väliseen valitukseen. Kyseisen 62 artiklan tarkoitusta ei kuitenkaan voida rajoittaa valtioiden väliseen riitatapaukseen, vaan se merkitsee, että on vältettävä sitä, että perustamissopimuksen tulkintaan ja sen soveltamiseen vaikutetaan muussa kuin yhteisöjen tuomioistuimen soveltamassa riitojen ratkaisua koskevassa lainkäyttömenettelyssä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen on nimittäin tulkittava yhteisön oikeutta ja tehtävä yhteisön toimivaltaa koskevia päätöksiä. Järjestelmä, jossa yhteisö ja jäsenvaltiot voivat ratkaista toimivaltakysymyksiä, on tuskin käyttökelpoinen. Sen määrittelemiseksi, onko asiassa turvauduttu kaikkiin kansallisiin oikeussuojakeinoihin, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin voi jopa ratkaista yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa koskevan asian; ihmisoikeustuomioistuimen on päätettävä, olisiko yksityinen voinut vaatia yhteisön toimenpidettä kumottavaksi sillä perusteella, että se koski häntä suoraan ja erikseen.
Espanjan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset vetoavat myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja tulevan ainoan tuomioistuimen päätösten oikeudellisiin vaikutuksiin. Hallitukset korostavat erityisesti sitä, että tällä tuomioistuimella on toimivalta määrätä kohtuullinen hyvitys loukatulle osapuolelle; hyvitys voidaan määrätä rahallisena korvauksena. Jos sopimukseen liitytään, yhteisöjen tuomioistuin luopuu oikeudestaan toimia yhteisön oikeuden ylimpänä tulkitsijana yleissopimuksen soveltamisalalla. Toisin kuin edellä mainitussa lausunnossa 1/91 tarkoitetuissa arviointiedellytyksissä, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ei rajoitu tulkitsemaan ja soveltamaan kansainvälistä sopimusta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin puuttuu yhteisön oikeuden tulkitsemiseen ja soveltamiseen ja sen on ratkaistava yhteisön ja jäsenvaltioiden välistä toimivaltaa koskevia kysymyksiä.
3.
Alankomaiden hallitus rajoittuu huomauttamaan ongelmista, joita on eriteltävä, ennen kuin päätös liittymisen sopivuudesta tehdään, ottamatta kuitenkaan yksiselitteisesti kantaa asiaan. Alankomaiden hallitus nostaa erityisesti esiin kysymyksen siitä, onko yhteisöjen tuomioistuimen ja yleissopimuksessa määrättyjen toimielinten suhde yhteensopiva perustamissopimuksen 164 artiklan kanssa; se viittaa myös jäsenvaltioiden asemaan yleissopimuksen sopimuspuolina ja yhteisön jäseninä, siltä osin kuin kysymys on yhteisöjen perustamissopimusten ja yleissopimuksen mukaisten velvoitteiden noudattamisesta, ja vaikeuteen määritellä yhteisön ja jäsenvaltioiden vastuut yleissopimuksen noudattamisessa.
Yhteisöjen tuomioistuimen kannanotto
Lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen
1
Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset samoin kuin Tanskan ja Ruotsin hallitukset ovat väittäneet, ettei lausuntopyyntöä voida ottaa tutkittavaksi, tai ovat ainakin huomauttaneet lausuntopyynnön ennenaikaisuudesta. Kyseiset hallitukset ovat väittäneet, ettei ole olemassa sellaista sopimusta, jonka sisältö olisi riittävän yksityiskohtainen, jotta yhteisöjen tuomioistuin voisi tutkia yleissopimukseen liittymisen yhteensopivuuden perustamissopimuksen kanssa. Näiden hallitusten mielestä suunniteltua sopimusta ei voida arvioida, koska neuvosto ei vieläkään ole tehnyt periaatepäätöstä sopimusneuvottelujen käynnistämisestä.
2
Tältä osin on muistutettava, että perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdan mukaan neuvosto, komissio tai jäsenvaltio voi hankkia yhteisön tuomioistuimen lausunnon siitä, onko suunniteltu sopimus sopusoinnussa perustamissopimuksen määräysten kanssa.
3
Tämän määräyksen tavoitteena on, kuten yhteisöjen tuomioistuin viimeksi on 13.12.1995 antamassaan lausunnossa 3/94 (16 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapaus-kokoelmassa) todennut, estää vaikeudet, jotka aiheutuisivat siitä, että yhteisöä sitovien kansainvälisten sopimusten yhteensopivuus perustamissopimuksen kanssa riitautettaisiin tuomioistuimessa.
4
Yhteisöjen tuomioistuin on tässä lausunnossa (17 kohta) lisäksi korostanut, että tuomioistuimen päätöksestä, jossa mahdollisesti todetaan, että tällainen sopimus on joko sisältönsä tai sopimuksen tekemisessä käytetyn menettelytavan vuoksi yhteensopimaton perustamissopimuksen määräysten kanssa, aiheutuisi paitsi yhteisössä myös kansainvälisissä suhteissa vakavia vaikeuksia ja päätöksestä voisi aiheutua vahinkoa kaikille asianosaisille, kolmannet maat mukaan lukien.
5
Tällaisten vaikeuksien välttämiseksi perustamissopimuksessa on otettu käyttöön poikkeuksellinen menettely, jossa asia saatetaan ennalta yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi, jotta sopimuksen yhteensopivuus perustamissopimuksen kanssa tarkistettaisiin ennen sopimuksen tekemistä.
6
Kyseessä on toisaalta yhteisöjen tuomioistuimen ja toisaalta yhteisöjen muiden toimielinten sekä jäsenvaltioiden välinen erityinen yhteistoimintamenettely, jossa yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään varmistamaan perustamissopimuksen 164 artiklan mukaisesti lain noudattaminen perustamissopimusta tulkittaessa ja sovellettaessa sellaisen sopimuksen tekemistä edeltävässä vaiheessa, josta voi aiheutua yhteisön hyväksymis, täytäntöönpano-tai soveltamistoimen lainmukaisuutta koskevia riitoja.
7
Sopimusluonnoksen olemassaolon osalta on todettava, että tässä tapauksessa sekä silloin, kun asia saatettiin yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi että silloin, kun yhteisöjen tuomioistuin antaa lausuntonsa, neuvotteluja ei vielä ole käynnistetty ja ettei vielä ole määritelty sen sopimuksen täsmällistä sisältöä, jolla yhteisö aikoo liittyä yleissopimukseen.
8
Sen arvioimiseksi, missä määrin yleissopimuksen sisällön yksityiskohtien puuttuminen vaikuttaa lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamiseen, on asiaa eriteltävä lausuntopyynnön kohteen perusteella.
9
Kuten jäsenvaltioiden hallitusten ja yhteisöjen toimielinten huomautuksista ilmenee, yhteisön liittymisestä yleissopimukseen aiheutuu kaksi pääasiallista ongelmaa eli toisaalta ongelma, joka koskee yhteisön toimivaltaa tehdä tällainen liittymissopimus, ja toisaalta ongelma, joka koskee liittymissopimuksen yhteensopivuutta perustamissopimuksen määräysten ja erityisesti perustamissopimuksen yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa koskevien määräysten kanssa.
10
Toimivaltaa koskevan ongelman osalta on muistutettava, että 4.10.1979 antamassaan lausunnossa 1/78 (Kok. 1978, s. 2871, 35 kohta) yhteisöjen tuomioistuin totesi, että toimivaltaa koskevan kysymyksen ratkaisemisen osalta yhteisöjen toimielinten ja asianosaisten valtioiden, mukaan lukien kolmansien valtioiden, edun mukaista on selvittää tämä kysymys heti neuvottelujen käynnistyttyä ja jopa ennen kuin sopimuksen oleellisista osista neuvotellaan.
11
Yhteisöjen tuomioistuimen tässä lausunnossa toteama ainoa edellytys on, että suunnitellun sopimuksen tavoitteen on oltava tiedossa ennen neuvottelujen käynnistämistä.
12
Ei kuitenkaan voi olla epäilystäkään siitä, että tämän lausuntopyynnön osalta suunnitellun sopimuksen tavoite on tiedossa. Riippumatta yhteisön yleissopimukseen liittymisen yksityiskohdista tämän yleissopimuksen yleinen tavoite, sen ala ja liittymisen institutionaalinen merkitys yhteisölle ovat täysin tiedossa.
13
Lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamista ei voida riitauttaa sillä perusteella, ettei neuvosto olisi vielä tehnyt päätöstä neuvottelujen käynnistämisestä ja ettei sopimusta näin ollen ollut suunniteltu perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
14
Vaikkei tällaista päätöstä ole tehty, komissio on tehnyt erilaisia selvityksiä ja ehdotuksia yhteisön liittymisestä yleissopimukseen ja yhteisön liittyminen yleissopimukseen oli neuvoston esityslistalla silloin, kun asia saatettiin yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi. Se seikka, että neuvosto on ryhtynyt perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdassa tarkoitettuun menettelyyn, edellyttää, että neuvosto harkitsi mahdollisuutta neuvotella tällaisesta sopimuksesta ja tehdä tällainen sopimus. Lausuntopyyntö vaikuttaa näin ollen aiheutuneen neuvoston perustellusta huolesta saada tieto toimivaltuuksiensa laajuudesta ennen kuin se tekee päätöksen neuvottelujen käynnistämisestä.
15
Lisäksi on huomautettava, että siltä osin kuin lausuntopyyntö koskee yhteisön toimivaltaa, lausuntopyynnön ulottuvuus on riittävän selvä ja että neuvoston muodollinen päätös neuvottelujen käynnistämisestä ei ollut välttämätön kohteen tarkemmaksi määrittelemiseksi.
16
Perustamissopimuksen 228 artiklan 6 kohdan tehokas vaikutus (effet utile) edellyttää nimittäin mahdollisuutta saattaa toimivaltaa koskeva kysymys yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi paitsi heti neuvottelujen käynnistyttyä (lausunto 1/78, 35 kohta) myös ennen näiden neuvottelujen muodollista aloittamista.
17
Koska kysymys yhteisön toimivallasta liittyä yleissopimukseen oli otettu esille etukäteen neuvostossa, näissä olosuhteissa on yhteisön, jäsenvaltioiden ja yleissopimuksen sopimuspuolina olevien muiden valtioiden edun mukaista olla selvillä tästä kysymyksestä ennen neuvottelujen käynnistämistä.
18
Edellä esitetystä seuraa, että lausuntopyyntö on otettava tutkittavaksi siltä osin kuin se koskee yhteisön toimivaltaa tehdä suunnitellun sopimuksen kaltainen sopimus.
19
Lausuntopyyntöä ei kuitenkaan ole otettava tutkittavaksi siltä osin kuin se koskee sopimuksen yhteensopivuutta perustamissopimuksen kanssa.
20
Yhteisöjen tuomioistuimella on nimittäin oltava käytössään riittävästi tietoa yksityiskohtaisista määräyksistä, joiden mukaisesti yhteisö suunnittelee sitoutumista yleissopimuksella käyttöön otettuihin nykyisiin ja tuleviin tuomioistuinvalvonta-järjestelmiin, jotta se voisi antaa yksityiskohtaisen vastauksen siihen, onko yhteisön liittyminen yleissopimukseen yhteensopiva perustamissopimuksen määräysten ja erityisesti yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa koskevien 164 ja 219 artiklan kanssa.
21
On kuitenkin todettava, ettei yhteisöjen tuomioistuimelle ole esitetty mitään yksityiskohtia suunnitelluista ratkaisuista, jotka liittyvät konkreettisiin järjestelyihin yhteisön sitoutumisesta kansainvälisen tuomioistuimen toimivaltaan.
22
Edellä esitetystä seuraa, ettei yhteisöjen tuomioistuin voi antaa lausuntoa yleissopimukseen liittymisen yhteensopivuudesta perustamissopimuksen määräysten kanssa.
Yhteisön toimivalta liittyä yleissopimukseen
23
Perustamissopimuksen 3 b artiklasta, jonka mukaan yhteisö toimii sille perustamissopimuksella annetun toimivallan ja asetettujen tavoitteiden rajoissa, seuraa, että yhteisöllä on vain rajoitettua erityistoimivaltaa.
24
Rajoitetun erityistoimivallan periaatetta on noudatettava niin yhteisön sisäisessä kuin kansainvälisessäkin toiminnassa.
25
Yhteisö toimii tavallisesti erityistoimivaltuuksien perusteella; kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut, näiden valtuuksien ei tarvitse välttämättä perustua perustamissopimuksen erityismääräyksiin nimenomaisesti, vaan ne voidaan myös päätellä implisiittisesti näistä määräyksistä.
26
Niinpä yhteisön toimivalta antaa kansainvälisiä sitoumuksia yhteisön kansainvälisissä suhteissa, joista tässä lausuntopyynnössä on kysymys, voi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustua paitsi perustamissopimuksen nimenomaisiin määräyksiin myös johtua implisiittisesti näistä määräyksistä. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut nimittäin, että aina kun yhteisön oikeudessa oli tietyn tavoitteen saavuttamiseksi myönnetty yhteisön toimielimille toimivaltuuksia sisäisissä asioissa, yhteisö oli toimivaltainen antamaan tämän tavoitteen saavuttamiseksi tarpeelliset kansainväliset sitoumukset, vaikkei tästä ollut nimenomaista määräystä (ks. lausunto 2/91, 19.3.1993, Kok. 1993, s. I-1061, 7 kohta).
27
On todettava, ettei perustamissopimuksen missään määräyksessä yleisesti myönnetä yhteisöjen toimielimille toimivaltaa antaa ihmisoikeuksia koskevia oikeussäännöksiä tai tehdä kansainvälisiä yleissopimuksia tällä alalla.
28
Asiaa koskevien nimenomaisten tai implisiittisten erityisvaltuuksien puuttuessa on tarkasteltava, voiko perustamissopimuksen 235 artikla olla liittymisen oikeudellinen perusta.
29
Perustamissopimuksen 235 artiklan tavoitteena on korvata yhteisöjen toimielimille perustamissopimuksen erityismääräyksissä nimenomaisesti tai implisiittisesti myönnettyjen toimivaltuuksien puuttumista siltä osin kuin tällaiset toimivaltuudet näyttävät kuitenkin tarpeellisilta, jotta yhteisö voisi toimia perustamissopimuksessa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi.
30
Koska tämä määräys on rajoitetun erityistoimivallan periaatteelle perustuvan institutionaalisen järjestelmän oleellinen osa, tämän määräyksen perusteella ei voida laajentaa yhteisön valtuuksia ulottumaan perustamissopimuksen kaikista määräyksistä ja erityisesti yhteisön tehtäviä ja toimintaa säätelevistä määräyksistä ilmenevän yleisen alan ulkopuolelle. Perustamissopimuksen 235 artiklaa ei missään tapauksessa voida käyttää perustana uusille säännöksille, joiden seurauksena perustamissopimusta tosiasiallisesti muutettaisiin turvautumatta perustamissopimuksessa tätä varten määrättyyn menettelyyn.
31
Edellä esitetty huomioon ottaen on tarkasteltava, voiko yhteisö liittyä yleissopimukseen 235 artiklan perusteella.
32
Ensin on muistutettava, että ihmisoikeuksien kunnioituksen merkitystä on korostettu useissa jäsenvaltioiden ja yhteisön toimielinten julkilausumissa (ks. edellä tosiseikkoja koskevan osan III 5 kohta). Ihmisoikeuksien kunnioittamiseen on viitattu myös Euroopan yhtenäisasiakirjan johdanto-osassa samoin kuin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen johdanto-osassa ja F artiklan 2 kohdassa, J.1 artiklan 2 kohdan viidennessä luetelmakohdassa ja K.2 artiklan 1 kohdassa. Lisäksi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen F artiklassa täsmennetään, että Euroopan unioni pitää arvossa perusoikeuksia, sellaisina kuin ne taataan erityisesti yleissopimuksessa. EY:n perustamissopimuksen 130 u artiklan 2 kohdassa määrätään, että yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikalla myötävaikutetaan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen tavoitteeseen.
33
Tämän jälkeen on todettava, että perusoikeudet ovat vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oleellinen osa niitä yleisiä oikeusperiaatteita, joiden noudattamisen yhteisöjen tuomioistuin takaa. Tässä suhteessa yhteisöjen tuomioistuin on saanut vaikutteita jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä samoin kuin niistä seikoista, jotka ilmenevät ihmisoikeuksien suojaamista koskevista sellaisista kansainvälisistä toimista tai sopimuksista, joihin jäsenvaltiot ovat osallistuneet tai joihin ne ovat liittyneet. Näissä yhteyksissä yhteisöjen tuomioistuin on täsmentänyt yleissopimuksella olleen erityistä merkitystä (ks. erityisesti asia C-260/89, ERT, tuomio 18.6.1991, Kok. 1991, s. I-2925, 41 kohta).
34
Vaikka ihmisoikeuksien kunnioittaminen on edellytys sille, että yhteisöjen toimet ovat lainmukaisia, on kuitenkin todettava, että liittyminen yleissopimukseen merkitsisi oleellista muutosta yhteisön nykyiseen ihmisoikeuksien suojaamisjärjestelmään, sillä se merkitsisi yhteisön liittymistä erilliseen kansainväliseen institutionaaliseen järjestelmään ja yleissopimuksen kaikkien määräysten sisällyttämistä yhteisön oikeusjärjestykseen.
35
Yhteisössä käytössä olevan ihmisoikeuksien suojaamisjärjestelmän tällaisella muutoksella, jonka institutionaaliset seuraukset olisivat perustavanlaatuisia sekä yhteisölle että jäsenvaltioille, olisi huomattava perustuslaillinen merkitys ja muutos ylittäisi näin ollen luonteeltaan 235 artiklassa asetetut rajat. Muutos voitaisiin toteuttaa vain muuttamalla perustamissopimusta.
36
Näin ollen on todettava, että yhteisön oikeuden nykyisessä kehitysvaiheessa yhteisöllä ei ole toimivaltaa liittyä yleissopimukseen.
Tällä perusteella
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
toimien kokoonpanossa:
presidentti G. C. Rodríguez Iglesias, jaostojen puheenjohtajat C. N. Kakouris, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet ja G. Hirsch sekä tuomarit G. F. Mancini, F. Α. Schockweiler (esittelevä tuomari), J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm, L. Sevón ja M. Wathelet,
kuultuaan ensimmäistä julkiasiamiestä G. Tesauroa ja julkisasiamiehiä C. O. Lenz, F. G. Jacobs, A. La Pergola, G. Cosmas, P. Léger, M. B. Elmer, N. Fennelly ja D. Ruiz-Jarabo Colomer,
on antanut seuraavan lausunnon:
Yhteisöjen oikeuden nykyisessä kehitysvaiheessa yhteisöllä ei ole toimivaltaa liittyä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen.
Rodríguez Iglesias
Kakouris
Edward
Puissochet
Hirsch
Mancini
Schockweiler
Moitinho de Almeida
Kapteyn
Gulmann
Murray
Jann
Ragnemalm
Sevón
Wathelet
Annettiin Luxemburgissa 28 päivänä maaliskuuta 1996.
R. Grass
kirjaaja
G. C. Rodríguez Iglesias
presidentti
Full & Egal Universal Law Academy