Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1 Procedure - Interventie - Exceptie van niet-ontvankelijkheid niet opgeworpen door verwerende partij - Niet-ontvankelijkheid - Middelen van niet-ontvankelijkheid van openbare orde - Ambtshalve onderzoek door rechter
('s Hofs Statuut-EGKS, art. 34, tweede alinea, en 46, eerste alinea; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 113 en 116, lid 3)
2 Beroep tot nietigverklaring - Beroep, door vereniging van ondernemingen ingesteld tegen niet tot haar gerichte individuele EGKS-beschikking - Beschikking houdende goedkeuring van uitkering van staatssteun aan met haar leden concurrerende ondernemingen
(EGKS-Verdrag, art. 33, tweede alinea, en 48)
3 EGKS - Steun aan ijzer- en staalindustrie - Goedkeuring door Commissie - Algemene beschikkingen en individuele beschikkingen - Vaststelling van individuele beschikkingen ter goedkeuring van steunmaatregelen die niet behoren tot vormen van steunverlening die bij algemene beschikking zijn goedgekeurd - Toelaatbaarheid
(EGKS-Verdrag, art. 2, 3, 4, 5 en 95)
4 EGKS - Steun aan ijzer- en staalindustrie - Goedkeuring door Commissie - Voorwaarden - Afweging van doelstellingen van Verdrag - Discretionaire bevoegdheid van Commissie - Evenredigheid - Inaanmerkingneming van overwegingen van politieke, economische en sociale aard - Rechterlijke toetsing
(EGKS-Verdrag, art. 2, 3, 4, 5 en 95)
5 EGKS - Steun aan ijzer- en staalindustrie - Goedkeuring door Commissie - Voorwaarden - Ontbreken van met gemeenschappelijk belang strijdige distorsies van mededinging
(EGKS-Verdrag, art. 3 en 4)
Samenvatting
6 Volgens de artikelen 34, tweede alinea, en 46, eerste alinea, van 's Hofs Statuut-EGKS en artikel 116, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht aanvaardt de interveniënt het geding in de stand waarin het zich op het ogenblik van zijn interventie bevindt, en kunnen de conclusies van zijn verzoekschrift slechts strekken tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen. Hij kan derhalve niet een exceptie van niet-ontvankelijkheid opwerpen die niet in de conclusies van de verwerende partij is geformuleerd.
Volgens artikel 113 van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht echter in iedere stand van het geding ambtshalve ingaan op middelen van niet-ontvankelijkheid, daaronder begrepen die welke door een interveniënt worden aangevoerd.
7 Verenigingen in de zin van artikel 48 EGKS-Verdrag, waarvan de leden ondernemingen uit de ijzer- en staalsector zijn en die tot doel hebben de gemeenschappelijke belangen van hun leden te behartigen, worden getroffen - in de zin van artikel 33, tweede alinea, van dat Verdrag - door beschikkingen waarbij de uitkering van staatssteun aan met hun leden concurrerende ondernemingen wordt goedgekeurd.
8 In de opzet van het EGKS-Verdrag staat artikel 4, sub c, niet eraan in de weg, dat de Commissie bij wijze van uitzondering, teneinde aan onvoorziene omstandigheden het hoofd te bieden, op de grondslag van artikel 95, eerste en tweede alinea, door de Lid-Staten voorgenomen en met de doelstellingen van het Verdrag verenigbare steunmaatregelen goedkeurt.
De eerste en de tweede alinea van artikel 95 machtigen de Commissie immers om met instemming van de Raad, bij eenstemmigheid bepaald en na raadpleging van het Raadgevend Comité EGKS, een beschikking te geven of een aanbeveling te doen in alle gevallen, niet in het Verdrag voorzien, waarin een dergelijke beschikking of aanbeveling noodzakelijk blijkt tot het verwerkelijken, in de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal en overeenkomstig de bepalingen van artikel 5, van een der doelstellingen van de Gemeenschap zoals deze zijn omschreven in de artikelen 2, 3 en 4. Dezelfde beschikking of aanbeveling, gegeven of gedaan in de aangegeven vorm, bepaalt de eventueel op te leggen straffen.
Nu een specifieke bepaling in het Verdrag ontbreekt, is de Commissie derhalve bevoegd tot vaststelling van elke algemene of individuele beschikking die ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag noodzakelijk is. Artikel 95, eerste en tweede alinea, dat haar deze bevoegdheid verleent, zegt immers niets over de draagwijdte van de beschikkingen die de Commissie kan vaststellen. Het is dan ook aan haarzelf om in elk geval te beoordelen, welk van deze twee soorten beschikkingen - algemene of individuele - het meest geschikt is om het nagestreefde doel of de nagestreefde doelen te bereiken.
Een algemene beschikking als de staalsteuncode heeft enkel tot doel, in het algemeen en onder bepaalde voorwaarden afwijkingen van het steunverbod toe te staan ten gunste van bepaalde, limitatief opgesomde vormen van steunverlening. Steunmaatregelen die niet behoren tot de vormen van steunverlening die de code van het steunverbod vrijstelt, blijven dus bij uitsluiting onderworpen aan het bepaalde in artikel 4, sub c. Hieruit volgt, dat wanneer dergelijke maatregelen noodzakelijk blijken ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag, de Commissie zich op artikel 95 van het Verdrag kan beroepen teneinde aan deze onvoorziene situatie het hoofd te bieden, in voorkomend geval door middel van een individuele beschikking.
9 In het kader van de toepassing van het EGKS-Verdrag is het aan de Commissie om te beoordelen, of steun die bedoeld is om herstructureringsmaatregelen in de ijzer- en staalsector mogelijk te maken, zich verdraagt met de fundamentele beginselen van het Verdrag. Gelet op de diversiteit van de in het Verdrag genoemde doelstellingen, heeft de Commissie tot taak, die verschillende doelstellingen voortdurend met elkaar in overeenstemming te brengen, door gebruik te maken van haar discretionaire bevoegdheid teneinde recht te doen aan het gemeenschappelijk belang.
De rationalisering van de Europese ijzer- en staalindustrie door middel van de sanering van bepaalde concerns, de sluiting van verouderde of weinig competitieve installaties, de vermindering van overcapaciteit, de privatisering van een concern teneinde de levensvatbaarheid ervan te verzekeren, en een redelijke vermindering van het aantal arbeidsplaatsen zijn maatregelen die bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag, gelet op de gevoeligheid van de ijzer- en staalsector en op het feit dat het voortduren, of zelfs verergeren, van de crisis in de economie van de betrokken Lid-Staten fundamentele en duurzame moeilijkheden kan veroorzaken. Hieruit volgt, dat beschikkingen van de Commissie waarbij de toekenning van staatssteun in het kader van een dergelijke rationalisering wordt toegestaan, overeenkomstig de doelstellingen van het Verdrag gericht zijn op bescherming van het gemeenschappelijk belang.
De Commissie kan evenwel in geen geval toestaan dat staatssteun wordt verleend die niet onontbeerlijk is voor het bereiken van die doelen en tot concurrentievervalsing op de gemeenschappelijke markt voor ijzer en staal kan leiden.
Om uit te maken, of die beschikkingen, waarmee wordt ingegrepen op de door overcapaciteit gekenmerkte staalmarkt, in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel, moet nog worden nagegaan, of zij van de steunontvangende ondernemingen passende sluitingen en capaciteitsverminderingen verlangen bij wijze van tegenprestatie voor de goedgekeurde steun.
Daartoe behoeft niet van een precieze kwantitatieve relatie tussen de steunbedragen en de omvang van de capaciteitsvermindering te blijken. Voor de vaststelling van de exacte omvang van de goed te keuren steun moet integendeel niet alleen rekening worden gehouden met het aantal tonnen capaciteitsvermindering, doch ook met andere factoren die van gebied tot gebied in de Gemeenschap verschillen, zoals de gedane herstructureringsinspanningen, de door de crisis in de ijzer- en staalindustrie veroorzaakte regionale en sociale problemen, de technische ontwikkeling en de aanpassing van de ondernemingen aan de marktomstandigheden. De beoordeling door de Commissie kan bijgevolg niet uitsluitend op basis van economische criteria worden getoetst. De Commissie mag bij de uitoefening van de haar krachtens artikel 95 van het Verdrag toekomende discretionaire bevoegdheid rekening houden met een grote verscheidenheid aan politieke, economische of sociale overwegingen.
10 Hoewel elke steuninterventie ten behoeve van de ijzer- en staalindustrie kan leiden tot bevoordeling van de ene onderneming ten opzichte van de andere, mag de Commissie niettemin geen steun goedkeuren waarvan de toekenning zodanige distorsies van de mededinging zou teweegbrengen, dat het gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad. Weliswaar is de Commissie krachtens artikel 3 van het Verdrag verplicht in het gemeenschappelijk belang te handelen, maar dit wil niet zeggen dat haar het belang van allen gelijkelijk voor ogen heeft te staan; immers haar rol brengt niet mede dat zij slechts zou mogen optreden als daardoor aan niemands belang afbreuk wordt gedaan. Integendeel, zij heeft bij haar handelen de onderscheiden belangen te wegen en, indien de te nemen beschikking zulks redelijkerwijs gedoogt, te vermijden dat er nadelige consequenties aan verbonden zijn. De Commissie kan, in het algemeen belang, naar de eis der omstandigheden van haar beschikkingsbevoegdheid gebruik maken, desnoods ten nadele van bepaalde particuliere belangen.
Partijen
In zaak T-239/94,
Association des aciéries européennes indépendantes (EISA), vereniging naar Belgisch recht, gevestigd te Brussel, vertegenwoordigd door A. Vandencasteele, advocaat te Brussel, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van E. Arendt, advocaat aldaar, Rue Mathias Hardt 8-10,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Nolin en B. Smulders, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
ondersteund door
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door R. Bandilla en S. Marquardt, respectievelijk directeur en administrateur bij zijn juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij A. Morbilli, directeur-generaal van de directie juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Röder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, en B. Kloke, Oberregierungsrat bij dat ministerie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Duitse ambassade, Avenue Émile Reuter 20-22,
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door U. Leanza, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door P. G. Ferri, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, Rue Marie-Adélaïde 5,
en
Ilva Laminati Piani SpA, vennootschap naar Italiaans recht, gevestigd te Rome, vertegenwoordigd door A. Pappalardo, advocaat te Trapani, en M. Merola, advocaat te Rome, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van A. Lorang, Rue Albert 1er 51,
interveniënten,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van de beschikkingen 94/256/EGKS tot en met 94/261/EGKS van de Commissie van 12 april 1994 betreffende steun die verschillende Lid-Staten voornemens zijn te verlenen aan staalondernemingen op hun respectieve grondgebieden (PB 1994, L 112, resp. blz. 45, 52, 58, 64, 71 en 77),
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG
(Eerste kamer - uitgebreid),
samengesteld als volgt: A. Saggio, president, A. Kalogeropoulos, V. Tiili, A. Potocki en R. M. Moura Ramos, rechters,
griffier: H. Jung
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 25 februari 1997,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
Juridisch kader
1 Volgens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor kolen en staal (hierna: "EGKS-Verdrag" of "Verdrag") is de toekenning van staatssteun aan staalondernemingen in beginsel verboden. In artikel 4, aanhef en sub c, van dit Verdrag is namelijk bepaald, dat "door de staten verleende subsidies of hulp, of door deze opgelegde bijzondere lasten, in welke vorm ook", als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal en, bijgevolg, verboden overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag moeten worden beschouwd.
2 Artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag bepaalt:
"In de gevallen, niet in dit Verdrag voorzien, waarin een beschikking of aanbeveling van de Commissie noodzakelijk blijkt tot het verwerkelijken, in de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal en overeenkomstig de bepalingen van artikel 5, van een der doelstellingen van de Gemeenschap zoals deze zijn omschreven in de artikelen 2, 3 en 4, kan zij een dergelijke beschikking geven of aanbeveling doen met instemming van de Raad, bij eenstemmigheid bepaald en na raadpleging van het Raadgevend Comité.
Dezelfde beschikking of aanbeveling, gegeven of gedaan volgens het hierboven gestelde, bepaalt de eventueel op te leggen straffen."
3 Om tegemoet te komen aan de noodzaak van herstructurering van de ijzer- en staalsector, heeft de Commissie vanaf het begin van de jaren tachtig met een beroep op deze bepalingen van artikel 95 van het Verdrag communautaire regels ingevoerd op grond waarvan in limitatief opgesomde gevallen de toekenning van staatssteun aan de ijzer- en staalindustrie is toegestaan. Deze regels zijn verscheidene malen aangepast in verband met de conjuncturele problemen van de ijzer- en staalindustrie. Zo is de communautaire staalsteuncode die tijdens de in casu relevante periode van kracht was, de vijfde van de reeks, ingevoerd bij beschikking nr. 3855/91/EGKS van de Commissie van 27 november 1991 tot invoering van communautaire regels voor de steun aan de ijzer- en staalindustrie (PB 1991, L 362, blz. 57; hierna: "steuncode"). Blijkens de considerans van die beschikking gaat het hierbij, juist zoals bij de eerdere codes het geval was, om een communautaire regeling die alle al dan niet specifieke steun, door de Lid-Staten in ongeacht welke vorm verleend, beoogt te dekken. De code staat geen steun ten behoeve van bedrijfsvoering toe, noch ten behoeve van herstructurering, behalve wanneer het steun bij sluiting betreft.
Feiten
4 In het licht van de verslechtering van de economische en financiële situatie in de ijzer- en staalindustrie legde de Commissie op 23 november 1992 aan de Raad en aan het Europees Parlement een herstructureringsplan voor in haar mededeling SEC(92) 2160 def., getiteld "Naar een versterking van het concurrentievermogen van de ijzer- en staalindustrie: de noodzaak van een nieuwe herstructurering." Dit plan was gebaseerd op de vaststelling, dat er nog steeds sprake was van een structurele overcapaciteit, en had primair tot doel, op basis van een vrijwillige deelneming door de staalbedrijven een aanzienlijke en definitieve inkrimping van de productiecapaciteit tot stand te brengen met minimaal 19 miljoen ton. Daartoe voorzag het in een pakket begeleidende maatregelen op sociaal terrein alsmede in financiële stimulansen, waaronder gemeenschapssteun. Parallel daaraan stelde de Commissie een onafhankelijke deskundige aan, te weten de heer Braun, voormalig directeur-generaal van het directoraat-generaal Industrie van de Commissie, die primair tot taak had, een overzicht op te stellen van de plannen voor sluiting van staalondernemingen gedurende de in voormelde mededeling bedoelde periode 1993-1995. Nadat hij contact had opgenomen met de bestuurders van ongeveer 70 ondernemingen, legde Braun op 29 januari 1993 zijn rapport over, getiteld "De in gang zijnde of voorgenomen herstructureringen in de ijzer- en staalindustrie."
5 In zijn conclusies van 25 februari 1993 stemde de Raad in met de hoofdlijnen van het programma dat de Commissie in aansluiting op het rapport-Braun had voorgelegd en waarmee een aanzienlijke vermindering van de productiecapaciteit werd beoogd. De duurzame herstructurering van de ijzer- en staalsector moest worden vergemakkelijkt door "een pakket tijdelijke begeleidende maatregelen, met strikte inachtneming van de voorschriften inzake controle op overheidssteun". Ten aanzien van die controle verklaarde de Raad: "De Commissie bevestigt vast te houden aan strikte en objectieve toepassing van de steuncode en zal erop toezien dat eventuele afwijkingen, die op basis van artikel 95 aan de Raad kunnen worden voorgesteld, ten volle bijdragen tot de noodzakelijke algemene capaciteitsvermindering. De Raad zal met spoed op basis van objectieve criteria over deze voorstellen een besluit nemen."
6 In overeenstemming hiermee gaven de Raad en de Commissie in hun in de notulen van de zitting van de Raad van 17 december 1993 opgenomen gemeenschappelijke verklaring - waarin melding werd gemaakt van het door de Raad bereikte algemeen akkoord om uit hoofde van artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag zijn instemming te betuigen met de toekenning van overheidssteun aan de openbare ondernemingen Sidenor (Spanje), Sächsische Edelstahlwerke GmbH (Duitsland), Corporación de la Siderurgia Integral (CSI, Spanje), Ilva (Italië), EKO Stahl AG (Duitsland) en Siderurgia Nacional (Portugal) - het volgende te kennen: "De Raad en de Commissie zijn van oordeel dat de enige manier om te zorgen voor een gezonde EG-staalindustrie die de concurrentie op de wereldmarkt aankan, is, blijvend een einde te maken aan overheidssubsidies aan de staalindustrie en verlieslijdende capaciteit te sluiten. Door unaniem in te stemmen met de huidige voorstellen op basis van artikel 95 bevestigt de Raad opnieuw dat hij zich verbindt tot strikte toepassing van de Steuncode (...) en, bij ontstentenis van toestemming uit hoofde van de Code, van artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag. Onverminderd het recht van iedere Lid-Staat te verzoeken om een beschikking uit hoofde van artikel 95/EGKS, en overeenkomstig zijn conclusies van 25 februari 1993, verklaart de Raad zich er vast toe te verbinden dat verdere afwijkingen ex artikel 95 met betrekking tot steun aan individuele bedrijven worden vermeden."
7 Op 22 december 1993 stemde de Raad overeenkomstig artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag in met de toekenning van voormelde steun ten behoeve van de herstructurering of privatisering van de betrokken openbare ondernemingen.
8 Om een nieuwe herstructurering van de ijzer- en staalindustrie te vergemakkelijken, stelde de Commissie in die juridische en feitelijke context, en na de genoemde goedkeuring door de Raad, op 12 april 1994 zes op artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag gebaseerde individuele beschikkingen vast, waarbij zij haar goedkeuring hechtte aan staatssteun die niet voldeed aan de criteria op grond waarvan overeenkomstig de steuncode van artikel 4, sub c, van het Verdrag kon worden afgeweken. In die zes beschikkingen hechtte zij haar goedkeuring aan, respectievelijk, steun die Duitsland voornemens was te verlenen aan de staalonderneming EKO Stahl AG, te Eisenhüttenstadt (beschikking 94/256/EGKS, PB 1994, L 112, blz. 45; hierna: "beschikking 94/256"), steun die Portugal voornemens was te verlenen aan de staalonderneming Siderurgia Nacional (beschikking 94/257/EGKS, PB 1994, L 112, blz. 52), steun die Spanje voornemens was te verlenen aan de openbare geïntegreerde staalonderneming Corporación de la Siderurgia Integral (CSI) (beschikking 94/258/EGKS, PB 1994, L 112, blz. 58), steun die Italië voornemens was te verlenen aan openbare ondernemingen in de ijzer- en staalsector (ijzer- en staalconcern ILVA) (beschikking 94/259/EGKS, PB 1994, L 112, blz. 64), steun die Duitsland voornemens was te verlenen aan de staalonderneming Sächsische Edelstahlwerke GmbH, te Freital, Saksen (beschikking 94/260/EGKS, PB 1994, L 112, blz. 71), en steun die Spanje voornemens was te verlenen aan de onderneming Sidenor, een producent van speciaal staal (beschikking 94/261/EGKS, PB 1994, L 112, blz. 77).
9 Aan die goedkeuringen waren overeenkomstig het unanieme besluit van de Raad een aantal verplichtingen verbonden, te weten "een netto-capaciteitsvermindering van minstens 2 miljoen ton voor ruwstaal en maximaal 5,4 miljoen ton voor warmgewalst staal (afgezien van de eventuele bouw van een breedbandwalserij te Sestão en een capaciteitsuitbreiding bij EKO-Stahl tot over 0,9 miljoen ton na medio 1999)", zoals blijkt uit de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 13 april 1994 [COM(94) 125 def.], waarmee werd beoogd een tussentijdse balans op te maken van de herstructurering in de ijzer- en staalindustrie en om, in de geest van voormelde conclusies van de Raad van 25 februari 1993, een aantal suggesties ter consolidering van dit proces te doen.
Procedure
10 In deze context heeft de Association des aciéries européennes indépendantes (EISA) bij op 6 juni 1994 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift overeenkomstig artikel 33 van het Verdrag beroep ingesteld tot nietigverklaring van de zes beschikkingen van de Commissie van 12 april 1994.
11 Bij op dezelfde dag ter griffie van het Gerecht neergelegde afzonderlijke akte heeft verzoekster tevens krachtens artikel 39 van het Verdrag een verzoek ingediend om opschorting van de tenuitvoerlegging van artikel 1 van de bestreden beschikkingen, voor zover daarin de betrokken steunmaatregelen verenigbaar met de goede werking van de gemeenschappelijke markt worden verklaard en dus worden goedgekeurd. Dit verzoek is bij beschikking van de president van het Gerecht van 15 juli 1994 (zaak T-239/94 R, EISA, Jurispr. 1994, blz. II-703) afgewezen.
12 Parallel hieraan zijn nog twee andere beroepen ingesteld, het ene door de vennootschap British Steel plc, tegen de beschikkingen 94/258 en 94/259 van 12 april 1994, houdende goedkeuring van de toekenning van staatssteun aan, respectievelijk, de onderneming CSI en het ijzer- en staalconcern Ilva (zaak T-243/94), en het andere door de ondernemingen Wirtschaftsvereinigung Stahl, Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG en Hoogovens Groep BV, tegen beschikking 94/259, waarbij de toekenning van staatssteun aan het ijzer- en staalconcern Ilva is goedgekeurd (zaak T-244/94).
13 In de onderhavige zaak hebben de Bondsrepubliek Duitsland, de Raad, de Italiaanse Republiek en Ilva Laminati Piani SpA (hierna: "Ilva") bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op, respectievelijk, 14, 24 en 28 oktober en 2 november 1994, verzocht om toelating tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van verweerster. Bij beschikkingen van 25 en 28 november en 15 december 1994 heeft de president van de Tweede kamer - uitgebreid van het Gerecht in deze verzoeken bewilligd.
14 Op 21 december 1994 heeft de Commissie bij beschikking 94/1075/EGKS betreffende de steun die Duitsland voornemens is te verlenen ten behoeve van het staalbedrijf EKO Stahl GmbH te Eisenhüttenstadt (PB 1994, L 386, blz. 18), de op deze onderneming betrekking hebbende beschikking 94/256 ingetrokken.
15 Op 3 december 1996 heeft het Gerecht de Commissie overeenkomstig artikel 64, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering vragen gesteld, waarop de Commissie binnen de gestelde termijn heeft geantwoord.
16 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Ter terechtzitting van 25 februari 1997 zijn partijen in hun pleidooien gehoord en hebben zij de vragen van het Gerecht beantwoord.
Conclusies van partijen
17 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
- de beschikkingen 94/256 tot en met 94/261 van 12 april 1994 nietig te verklaren;
- de Commissie in de kosten te verwijzen.
18 Verweerster, ondersteund door de Raad en de Italiaanse Republiek, concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep te verwerpen;
- verzoekster in de kosten te verwijzen.
19 De Bondsrepubliek Duitsland concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep te verwerpen, voor zover het strekt tot nietigverklaring van de beschikkingen 94/256 en 94/260 van 12 april 1994.
20 Ilva concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep ontvankelijk, doch ongegrond te verklaren;
- verzoekster te verwijzen in alle kosten, daaronder begrepen die van Ilva.
De ontvankelijkheid van het beroep
Argumenten van partijen
21 Verzoekster acht haar beroep ontvankelijk, aangezien zij, in tegenstelling tot wat de Duitse regering beweert, door de bestreden beschikkingen wordt getroffen in de zin van artikel 33, tweede alinea, van het Verdrag (arresten Hof van 19 september 1985, gevoegde zaken 172/83 en 226/83, Hoogovens, Jurispr. 1985, blz. 2831, en 6 december 1990, zaak C-180/88, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie, Jurispr. 1990, blz. I-4413). Zij preciseert bovendien, dat verscheidene van haar leden een productie hebben die rechtstreeks concurreert met die van de twee steunontvangende Duitse ondernemingen, en met die van de kopers van die ondernemingen.
22 De Bondsrepubliek Duitsland betwist verzoeksters procesbevoegdheid, op grond dat verzoekster niet heeft aangetoond, dat de bestreden beschikkingen haar eigen belangen of die van de door haar vertegenwoordigde ondernemingen schaden. Met name zijn de bij EISA aangesloten leden geen concurrenten van de ondernemingen EKO Stahl en Sächsische Edelstahlwerke, aangezien niet blijkt dat zij dezelfde producten vervaardigen.
Beoordeling door het Gerecht
23 Alvorens te onderzoeken, of het door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid gegrond is, moet worden nagegaan, of het, gelet op het Reglement voor de procesvoering, wel door deze interveniënte kan worden voorgesteld.
24 Verweerster heeft de ontvankelijkheid van het beroep niet aan de orde gesteld tijdens de schriftelijke behandeling. De conclusies van een verzoekschrift tot interventie kunnen echter slechts strekken tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen bij het geding (artikelen 34, tweede alinea, en 46, eerste alinea, van 's Hofs Statuut-EGKS). Bovendien aanvaardt de interveniënt het geding in de stand waarin het zich op het ogenblik van zijn interventie bevindt (artikel 116, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering).
25 Hieruit volgt, dat de Bondsrepubliek Duitsland als interveniënte niet kan aanvoeren, dat het beroep niet-ontvankelijk is, zodat het Gerecht de middelen die zij in dit verband heeft aangevoerd, niet behoeft te onderzoeken (zie arrest Hof van 24 maart 1993, zaak C-313/90, CIRFS e.a., Jurispr. 1993, blz. I-1125).
26 Volgens artikel 113 van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht echter in iedere stand van het geding ambtshalve ingaan op middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn, daaronder begrepen die welke door interveniënten worden aangevoerd (zie arresten Hof van 11 juli 1990, gevoegde zaken C-305/86 en C-160/87, Neotype Techmashexport, Jurispr. 1990, blz. I-2945, en 15 juni 1993, zaak C-225/91, Matra, Jurispr. 1993, blz. I-3203).
27 In casu werpt het door de Bondsrepubliek Duitsland voorgestelde middel van niet-ontvankelijkheid een vraag van openbare orde op, voor zover het betrekking heeft op verzoeksters procesbevoegdheid, zodat het overeenkomstig voormelde rechtspraak ambtshalve door het Gerecht kan worden onderzocht.
28 In dit verband zij beklemtoond, dat volgens vaste rechtspraak verenigingen in de zin van artikel 48 van het Verdrag, waarvan de leden ondernemingen uit de ijzer- en staalsector zijn en die tot doel hebben de gemeenschappelijke belangen van hun leden te behartigen, worden betroffen - in de zin van artikel 33, tweede alinea, van het Verdrag - door beschikkingen waarbij de uitkering van staatssteun aan concurrerende ondernemingen wordt goedgekeurd (zie arrest Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie, reeds aangehaald, r.o. 23).
29 EISA is een vereniging waarvan de leden onafhankelijke Europese staalbedrijven zijn, wat het vermoeden wettigt dat de openbare staalondernemingen die door de bij de bestreden beschikkingen goedgekeurde steunmaatregelen worden begunstigd, concurrenten van de bij EISA aangesloten ondernemingen zijn. Zoals verzoekster stelt, is noch door verweerster, noch door interveniënten - met uitzondering van de Bondsrepubliek Duitsland - betwist, dat de door EISA vertegenwoordigde ondernemingen daadwerkelijk in een concurrentieverhouding staan tot de openbare staalondernemingen waaraan de bij de bestreden beschikkingen goedgekeurde steun is toegekend. De Bondsrepubliek heeft enkel betoogd, dat "niet blijkt" dat de leden van EISA dezelfde producten vervaardigen als EKO Stahl of Sächsische Edelstahlwerke, zonder dat zij voldoende argumenten heeft aangevoerd om aan te tonen, dat de door EISA vertegenwoordigde ondernemingen geen concurrenten van die bedrijven zijn.
30 Mitsdien moet het door EISA ingestelde beroep ontvankelijk worden geacht.
Het voorwerp van het verzoek om nietigverklaring
Argumenten van partijen
31 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt, dat het verzoek om nietigverklaring van beschikking 94/256, betreffende de onderneming EKO Stahl AG (hierna: "EKO"), zonder voorwerp is geraakt, daar de Commissie deze beschikking bij beschikking 94/1075 van 21 december 1994 (reeds aangehaald) heeft ingetrokken.
32 Verzoekster merkt op, dat zelfs indien de op EKO betrekking hebbende beschikking 94/256 door de Commissie is ingetrokken, dit nog niet betekent dat het verzoek om nietigverklaring van deze beschikking daarom zonder voorwerp is, voor zover verzoekster er belang bij heeft, dat het Gerecht de onwettigheid vaststelt van de individuele beschikkingen waarbij op basis van artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag goedkeuring wordt verleend aan de toekenning van staatssteun ten behoeve van bedrijfsvoering, teneinde eventuele herhalingen van deze praktijk te vermijden.
33 De Commissie bevestigt, dat zij bij haar beschikking 94/1075 van 21 december 1994 haar beschikking 94/256 heeft "ingetrokken/opgeheven". Daar als gevolg hiervan het verzoek om nietigverklaring van laatstgenoemde beschikking zonder voorwerp is geraakt, behoeft het Gerecht zich volgens de Commissie over dit onderdeel van het beroep niet uit te spreken.
Beoordeling door het Gerecht
34 Naar het oordeel van het Gerecht is verzoeksters stelling ongegrond. Volgens vaste rechtspraak behoeft niet te worden beslist op een beroep tot nietigverklaring, wanneer de bestreden beschikking is ingetrokken, waardoor zij niet meer toepasbaar is (zie bijvoorbeeld beschikking Hof van 19 oktober 1983, zaak 75/83, Ferriere San Carlo, Jurispr. 1983, blz. 3123). Vaststaat, dat de bestreden beschikking is ingetrokken, waardoor zij niet meer toepasbaar is. EISA's beroep tot nietigverklaring is derhalve zonder voorwerp geraakt voor zover het is gericht tegen beschikking 94/256, zonder dat behoeft te worden ingegaan op de redenen waarom de Commissie die beschikking heeft ingetrokken.
35 Mitsdien behoeft niet te worden beslist op het onderdeel van het beroep dat strekt tot nietigverklaring van beschikking 94/256.
Ten gronde
36 Verzoekster voert tot staving van haar verzoek om nietigverklaring twee middelen aan, ontleend aan, in de eerste plaats, schending van het Verdrag en van de steuncode en misbruik van bevoegdheid, en, in de tweede plaats, het beweerde retroactieve karakter van de bestreden beschikkingen.
Het eerste middel: schending van het Verdrag en van de steuncode en misbruik van bevoegdheid
37 In het kader van dit eerste middel stelt verzoekster in de eerste plaats schending van het in het Verdrag en in de steuncode neergelegde staatssteunverbod en misbruik van bevoegdheid, in de tweede plaats schending van de voorwaarden voor toepassing van artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag, en in de derde plaats schending van het in het Verdrag geformuleerde discriminatieverbod.
Argumenten van partijen
38 Verzoekster merkt om te beginnen op, dat de Commissie in de bestreden beschikkingen uitdrukkelijk erkent, dat de in geding zijnde steunmaatregelen onverenigbaar zijn met het Verdrag en met de steuncode. Zij was volgens verzoekster niet gerechtigd, met een beroep op artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag af te wijken van het in het Verdrag en in de steuncode neergelegde staatssteunverbod. De vaststelling van de bestreden beschikkingen leidt namelijk tot een werkelijke wijziging van het Verdrag, terwijl een dergelijke wijziging, sinds artikel 96 EGKS-Verdrag door artikel H, punt 21, van het Verdrag betreffende de Europese Unie met ingang van 1 november 1993 vervallen is verklaard, enkel kan plaatsvinden overeenkomstig de procedure van artikel N van laatstgenoemd Verdrag.
39 Door een reeks individuele afwijkingen toe te staan, zonder te preciseren welke omstandigheden haar ertoe hebben gebracht, ten gunste van de vijf adressaten van de bestreden beschikkingen af te wijken van de bepalingen van de steuncode, heeft de Commissie zich een te vage en te algemene bevoegdheid aangemeten, waarmee zij verder gaat dan de zowel in de eerste als in de derde en vierde alinea van artikel 95 van het Verdrag bedoelde aanpassing van het Verdrag, en waarmee zij het hoe dan ook onmogelijk maakt om na te gaan, of aan de voorwaarden voor toepassing van die bepalingen is voldaan.
40 Met name hebben de bestreden beschikkingen geen betrekking op een niet in het Verdrag voorzien geval, voor zover artikel 4, sub c, van het Verdrag juist met zoveel woorden bepaalt, dat staatssteun verboden is. Verzoekster verwerpt de stelling van de Commissie, dat de bestreden beschikkingen geen door artikel 4, sub c, van het Verdrag verboden staatssteun toestaan, maar communautaire steun. Haars inziens blijkt uit de bestreden beschikkingen duidelijk, dat de goedgekeurde steun nationale steun en geen gemeenschapssteun is. Het is evident, dat het optreden van de Commissie enkel hierin bestond, dat onder bepaalde voorwaarden aan de betrokken Lid-Staten toestemming werd verleend om aan hun ondernemingen steun uit te keren waarvan zij het bedrag en de modaliteiten zelf en buiten elk communautair kader om hadden bepaald. Door aldus, zij het met een oogmerk dat zou stroken met de doelstellingen van het Verdrag, het in het Verdrag neergelegde staatssteunverbod opzij te zetten, staan de bestreden beschikkingen op gespannen voet met het beginsel, dat de Gemeenschap een rechtsgemeenschap is.
41 Volgens verzoekster toont het individuele karakter van de bij de bestreden beschikkingen toegestane afwijkingen van het in het Verdrag neergelegde staatssteunverbod aan, dat die beschikkingen niet ten doel hebben, met het oog op de verwezenlijking van de in het Verdrag omschreven doelstellingen een oplossing te geven voor een niet in het Verdrag voorzien geval, maar dat zij de moeilijkheden beogen op te lossen die bepaalde ondernemingen zouden ondervinden bij het zich onderwerpen aan de regels van het Verdrag, die door hun concurrenten in acht moeten worden genomen. Die beschikkingen beogen namelijk bepaalde staatssteunmaatregelen te legaliseren waarvoor binnen het door het Verdrag bepaalde wettelijk kader geen plaats is. Bovendien, zelfs indien het onderhavige probleem kon worden beschouwd als een niet in het Verdrag voorzien geval - wat verzoekster bestrijdt - dan nog zou het op basis van artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag vaststellen van individuele beschikkingen teneinde een oplossing te geven voor een algemeen probleem, misbruik van bevoegdheid opleveren. Een dergelijk gebruik van genoemde bepalingen staat namelijk op gespannen voet met een van de fundamentele doelstellingen van het Verdrag, te weten gelijke behandeling van alle marktdeelnemers.
42 Verzoekster stelt voorts, dat de bestreden beschikkingen niet voldoen aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag. Doordat zij bedrijfssteun goedkeuren, vallen zij buiten het kader van de werking van de gemeenschappelijke staalmarkt en strekken zij niet tot verwezenlijking van een der doelstellingen van de Gemeenschap. Bovendien zijn zij niet noodzakelijk om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken.
43 Verzoekster betoogt in de eerste plaats, dat de bestreden beschikkingen buiten het kader van de werking van de gemeenschappelijke staalmarkt vallen en niet strekken tot verwezenlijking van een der doelstellingen van de Gemeenschap, zoals deze zijn omschreven in de artikelen 2, 3 en 4, gelijk artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag verlangt. Zij beogen immers door middel van de toekenning van bedrijfssteun op kunstmatige wijze overcapaciteit in stand te houden. Tot staving van haar stelling merkt verzoekster om te beginnen op, dat de bestreden beschikkingen niet de informatie bevatten die nodig is om te kunnen concluderen, dat de door de betrokken Lid-Staten voorgelegde herstructureringsplannen levensvatbaar zijn. Voorts geeft zij uiting aan haar twijfels over de waarde van de uitlatingen volgens welke de in geding zijnde steun de laatste bedrijfssteun zou zijn waaraan goedkeuring werd verleend, omdat het in het verleden al is voorgekomen dat de Commissie van dergelijke toezeggingen is moeten terugkomen. In dit verband merkt zij op, dat de Raad in zijn conclusies van 17 december 1993 heeft verklaard, dat hij zich onverminderd het recht van iedere Lid-Staat om te verzoeken om een beschikking uit hoofde van artikel 95, ertoe verbindt dat verdere afwijkingen met betrekking tot steun aan individuele bedrijven worden vermeden. Verzoekster hekelt de moeilijkheden - waarvan reeds bij overlegging van de eerste verslagen van de Lid-Staten zou zijn gebleken, zoals blijkt uit de mededeling van de Commissie aan de Raad en aan het Europees Parlement van 21 juni 1994, getiteld "Het weer op gang brengen van de herstructurering van de ijzer- en staalindustrie in de Gemeenschap" - die de Commissie zou ondervinden bij de uitoefening van haar toezicht op de naleving van de in de bestreden beschikkingen geformuleerde voorwaarden.
44 Volgens verzoekster staan de bestreden beschikkingen dan ook op gespannen voet met de verwezenlijking van het merendeel van de in de genoemde artikelen van het Verdrag omschreven doelstellingen, doordat zij op kunstmatige wijze niet-levensvatbare ondernemingen laten voortbestaan, waardoor de door overcapaciteit gekenmerkte situatie die ten grondslag ligt aan de structurele crisis waardoor de hele sector wordt getroffen, blijft voortduren. Daardoor maken zij het niet mogelijk, dat de in artikel 2, tweede alinea, van het Verdrag bedoelde omstandigheden worden geschapen die de meest rationele verdeling van de productie verzekeren. Bovendien leiden de in geding zijn steunmaatregelen tot een verbetering van de marktpositie van de begunstigde ondernemingen, dankzij een beleid van gesubsidieerde productie en/of prijzen. Doordat zij ertoe bijdragen dat de mededingingsvoorwaarden kunstmatig worden vervalst, verzekeren die steunmaatregelen niet een prijspeil dat ruimte laat voor de noodzakelijke afschrijvingen en voor een normale beloning van de geïnvesteerde kapitalen (artikel 3, sub c, van het Verdrag), noch de handhaving van omstandigheden die de ondernemingen aansporen tot het vergroten en verbeteren van hun productiemogelijkheden (artikel 3, sub d), de egalisatie van het levenspeil en van de arbeidsvoorwaarden der werknemers (artikel 3, sub e), de ontwikkeling van het internationale ruilverkeer (artikel 3, sub f) of een regelmatige uitbreiding en modernisering van de productie en een verbetering van de kwaliteit (artikel 3, sub g). De steunverlening aan bepaalde staalondernemingen brengt de levensvatbaarheid van de overige ondernemingen namelijk ernstig in gevaar, doordat het voortbestaan van hun concurrenten op kunstmatige wijze wordt verzekerd. In dit verband merkt verzoekster op, dat de steuncode die van kracht was in de periode 1980-1985, weliswaar de toekenning van bedrijfssteun mogelijk maakte, maar dat de gevolgen van dergelijke steun voor de concurrentiepositie van de ondernemingen destijds zeer beperkt waren als gevolg van de productie- en prijsbeperkingen die de Commissie van 1980 tot 1988 had ingesteld in het kader van een regeling voor een uitgesproken crisisperiode als bedoeld in artikel 58 van het Verdrag.
45 In de tweede plaats zijn de bestreden beschikkingen niet noodzakelijk ter verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen, zoals artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag verlangt. Verzoekster verwerpt het betoog van de Commissie, dat die beschikkingen passen in het kader van een algemeen beleid dat is gericht op met begeleidende maatregelen gepaard gaande capaciteitsverminderingen, overeenkomstig het rapport-Braun van 29 januari 1993. Zij merkt op, dat een dergelijk algemeen beleid kon worden verwezenlijkt door middel van de bestaande rechtsinstrumenten. Daar de steuncode steun bij sluiting uitdrukkelijk toestaat, had een capaciteitsvermindering kunnen worden bereikt door middel van begeleidende maatregelen op sociaal terrein, bedoeld om de lasten van de ondernemingen in geval van sluiting te verminderen. Deze oplossing werd trouwens ook voorgestaan in het rapport-Braun, waarin volgens verzoekster bezwaar wordt gemaakt tegen de schadelijke consequenties van financiële overheidssteun als die welke in casu bij de bestreden beschikkingen is goedgekeurd. Verzoekster preciseert bovendien, dat zij op geen enkel moment betrokken is geweest bij de uitwerking van het door de Raad goedgekeurde herstructureringsplan, dat, anders dan deze instelling beweert, niet "samen met de ijzer- en staalindustrie" is uitgewerkt.
46 Verzoekster is tot slot van mening, dat de bestreden beschikkingen leiden tot discriminatie tussen producenten en derhalve in strijd zijn met artikel 4, sub b, van het Verdrag. Zij bestrijdt om te beginnen, dat het feit dat de door de steunmaatregelen begunstigde ondernemingen ingevolge artikel 3 van de bestreden beschikkingen productiecapaciteit moeten opheffen, aantoont, dat er op geen enkele wijze wordt gediscrimineerd tussen die ondernemingen en de overige staalproducenten. Met name de in de bestreden beschikkingen voorgeschreven capaciteitsvermindering van 750 000 ton per jaar voor elk miljard ECU aan uitgekeerde steun is volgens verzoekster bijzonder gunstig, wanneer men deze vergelijkt met die van 516 000 ton voor 400 000 ECU aan - pas na sluiting uit te keren - steun, waarvan werd uitgegaan in de besprekingen tussen de Commissie en Bresciani, een Italiaanse particuliere staalonderneming. Bovendien blijkt in casu uit het door de Commissie overgelegde overzicht van de in de bestreden beschikkingen voorgeschreven capaciteitsverminderingen, dat de meeste sluitingen gepland zijn voor het einde van de steunverleningsperiode. Gedurende die periode wordt derhalve het concurrentievermogen van de begunstigde ondernemingen kunstmatig vergroot. Ook worden sommige capaciteitsverminderingen ruimschoots gecompenseerd door nieuwe investeringen. Deze zullen leiden tot een capaciteitsuitbreiding van 900 000 ton voor zowel CSI als Siderurgia Nacional. Bij andere verminderingen gaat het eerder om nominale dan om reële capaciteit. Verzoekster noemt in dit verband een hoeveelheid van minimaal 300 000 ton wat Ilva betreft.
47 Volgens verzoekster schuilt er ook discriminatie in het feit, dat de steunontvangende ondernemingen in het kader van hun herstructurering hun financiële lasten kunnen verlagen tot minimaal 3,5 % van hun jaaromzet, wat het gemiddelde voor staalondernemingen in de Gemeenschap zou zijn (artikel 4 van beschikking 94/256 en artikel 3 van de overige bestreden beschikkingen). Dankzij de bestreden beschikkingen kunnen de financiële lasten van ondernemingen die niet levensvatbaar zijn en daardoor een beduidend hogere schuldenlast hebben, dus worden teruggebracht tot het communautaire gemiddelde. De gestelde discriminatie kan niet, zoals de Commissie suggereert, worden toegerekend aan de betrokken Lid-Staten, ook al wordt de gewraakte steun door die staten verleend. Alvorens op basis van artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag een beschikking vast te stellen, dient de Commissie zich namelijk ervan te vergewissen, dat die beschikking geen met artikel 4, sub b, van het Verdrag strijdige discriminatie oplevert.
48 De Commissie, ondersteund door interveniënten, ontkent, dat de bij de bestreden beschikkingen goedgekeurde steunmaatregelen onverenigbaar zijn met het Verdrag. Zij erkent, dat die steunmaatregelen, zoals zij door de betrokken Lid-Staten waren aangemeld, ingevolge artikel 4, sub c, van het Verdrag en ingevolge de steuncode als nationale steunmaatregelen onverenigbaar waren met het Verdrag, daar zij niet binnen de werkingssfeer van de code vielen. Zij preciseert evenwel, dat de in geding zijnde steunmaatregelen door de bestreden beschikkingen, waarbij zij op basis van artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag onder strikte voorwaarden worden goedgekeurd, zijn "gecommunautariseerd", zodat zij als verenigbaar met de werking van de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd.
49 De Commissie verklaart, dat zij gerechtigd was de bestreden beschikkingen op basis van artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag vast te stellen. Zij stelt, dat ondanks de vaststelling van steeds striktere staalsteuncodes, de ijzer- en staalindustrie in de Gemeenschap sedert het begin van de jaren negentig "haar moeilijkste periode sinds de eerste helft van de jaren tachtig" doormaakt, zoals blijkt uit de considerans van de vijf bestreden beschikkingen. In zijn arrest van 3 oktober 1985 (zaak 214/83, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1985, blz. 3053) heeft het Hof erkend, dat een crisissituatie is te beschouwen als een niet in het Verdrag voorziene situatie die een ingrijpen op basis van artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag kan rechtvaardigen. De enige beperking die het Hof aan het optreden van de Commissie heeft gesteld, is dat deze instelling "niettemin geen steun mag goedkeuren die een kennelijke discriminatie tussen de publieke en de particuliere sector zou kunnen veroorzaken. Toekenning van die steun zou dan immers zodanige distorsies van de mededinging teweegbrengen dat het gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad" (arrest van 24 februari 1987, zaak 304/85, Falck, Jurispr. 1987, blz. 871, r.o. 27). In casu leiden de bij de bestreden beschikkingen goedgekeurde steunmaatregelen niet tot enige vorm van discriminatie, vooral omdat de Commissie aan die goedkeuring de voorwaarde heeft verbonden, dat de netto financiële lasten van de begunstigde ondernemingen niet minder dan 3,5 % (3,2 % voor de onderneming AST) van hun jaaromzet bedragen, het huidige gemiddelde voor staalondernemingen in de Gemeenschap. Doordat de bestreden beschikkingen bovendien aan de goedkeuring van de steun de voorwaarde verbinden, dat ter compensatie met die steun evenredige maatregelen, in de vorm van aanzienlijke capaciteitsverminderingen, worden getroffen, passen zij in het kader van een ook in het belang van de particuliere ondernemingen uitgevoerd algemeen herstructureringsplan.
50 De Commissie beklemtoont, dat verzoekster niet betwist, dat op basis van artikel 95 van het Verdrag algemene beschikkingen kunnen worden vastgesteld waarbij gemeenschapssteun wordt toegekend. De enige vraag is dus, of steun bij gedeeltelijke sluiting, die niet binnen de werkingssfeer van de steuncode valt, kan worden goedgekeurd door middel van de vaststelling van individuele beschikkingen op basis van die bepaling. Een ad-hocgoedkeuring volgens de procedure van artikel 95 is mogelijk, wanneer daarmee hetzelfde doel wordt beoogd als met de in het kader van de successieve steuncodes goedgekeurde steunmaatregelen, en wanneer daaraan ook de dezelfde voorwaarden verbonden zijn. Dit is volgens de Commissie in casu het geval, voor zover de bestreden beschikkingen de drie essentiële voorwaarden opleggen die deze instelling sedert 1980 steeds verbindt aan de toekenning van staatssteun in de ijzer- en staalsector. Met name heeft de Commissie - in de meerderheid der gevallen op basis van door onafhankelijke deskundigen opgestelde rapporten - onderzocht, of de goedgekeurde steun de financiële levensvatbaarheid van de begunstigde onderneming zou garanderen. Bovendien is het bedrag van de steun tot het absoluut noodzakelijke beperkt. Tot slot heeft de Commissie, teneinde in het gemeenschappelijk belang te handelen, de betrokken ondernemingen bij wijze van tegenprestatie voor de steun capaciteitsverminderingen opgelegd die in verhouding staan tot het bedrag van die steun.
51 De Commissie bestrijdt dan ook, dat de bevoegdheid die zij met de vaststelling van de bestreden beschikkingen heeft uitgeoefend, zo vaag en algemeen was, dat zij buiten het kader van artikel 95 van het Verdrag viel. Zij erkent dat, zoals verzoekster beklemtoont, "de bestreden beschikkingen niet een wettelijk kader creëren dat elke onderneming die zich in de in de regeling omschreven objectieve omstandigheden bevindt, de mogelijkheid van een afwijking van het in artikel 4, sub c, van het Verdrag neergelegde verbod biedt". Aan die individuele beschikkingen ligt echter dezelfde gedachte ten grondslag als aan de verschillende codes die sinds 1980 zijn vastgesteld, en zij leggen voldoende duidelijke en nauwkeurige voorwaarden op, zodat de door verzoekster aangevoerde bezwaren ongegrond zijn.
52 De Commissie betoogt in het bijzonder, dat, anders dan verzoekster stelt, de bestreden beschikkingen strekken tot verwezenlijking van de doelstellingen der Gemeenschap, zoals artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag verlangt. Zij herinnert eraan, dat zij op basis van meergenoemd rapport-Braun heeft besloten tot twee parallelle en elkaar aanvullende acties, waarvan de eerste bestaat in de uitwerking van een programma om de productiecapaciteit met minimaal 19 miljoen ton in te krimpen, en de tweede in de vaststelling van begeleidende maatregelen - op sociaal terrein, betreffende de verbetering van de structuren en betreffende de stabilisatie van de markt en van de externe betrekkingen op basis van de bestaande teksten, met name de steuncode en de artikelen 46, 53, sub a, en 56 van het Verdrag - om de uitvoering van dat programma te vergemakkelijken. Doordat zij de opheffing van overcapaciteit volgens een voorgeschreven programma in het kader van een algemeen plan beogen, alsmede de sanering van de betrokken ondernemingen en, bijgevolg, het behoud van duizenden arbeidsplaatsen, streven de bestreden beschikkingen de in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag omschreven doelstellingen na.
53 De Commissie wijst ook verzoeksters bezwaren ten aanzien van de toezichtregeling van de hand. Zij stelt met name, dat de verslagen van de Lid-Staten in casu niet relevant zijn, aangezien aan de geldigheid van een beschikking niet kan worden afgedaan door handelingen die dateren van na de vaststelling van die beschikking.
54 De Raad beklemtoont, dat de bestreden beschikkingen een wezenlijk onderdeel vormen van het herstructureringsplan dat de Commissie in samenspraak met de ijzer- en staalindustrie heeft uitgewerkt naar aanleiding van de nieuwe moeilijkheden die zich in de ijzer- en staalsector hebben voorgedaan. Zij hebben betrekking op steunmaatregelen die, ofschoon niet voorzien in het Verdrag, toch bijdragen tot de verwezenlijking van zijn doelstellingen, met name tot een gezondmaking van de markt door middel van gedeeltelijke sluitingen van productie-installaties in het kader van een programma voor definitieve capaciteitsvermindering. Die steunmaatregelen moeten derhalve worden beschouwd als gemeenschapssteun die niet is verboden door artikel 4, sub c, van het Verdrag, dat staatssteun verbiedt om de enkele reden, dat dergelijke steun in beginsel met de doelstellingen van het Verdrag strijdige distorsies van de mededinging kan teweegbrengen. In casu verzet die bepaling zich dus niet tegen goedkeuring van de in geding zijnde steun op basis van artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag. Met de vaststelling van de bestreden beschikkingen heeft de Commissie niet de haar krachtens deze bepaling toekomende bevoegdheden overschreden.
55 De Bondsrepubliek Duitsland herinnert eraan, dat de bestreden beschikkingen passen in het kader van het huidige programma voor herstructurering van de ijzer- en staalindustrie in de Gemeenschap, zoals vastgesteld door de Raad in zijn conclusies van 25 februari 1993. Zij mochten worden vastgesteld op basis van artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag, voor zover zij betrekking hebben op een situatie die noch in het Verdrag, noch in de steuncode is voorzien, niet alleen wegens de verslechtering van de situatie op de ijzer- en staalmarkt, maar ook omdat de betrokken Duitse ondernemingen tot het einde van 1990 onderworpen waren aan een planeconomie. De Duitse regering wijst ook op de tussen de steuncode en de bestreden beschikkingen bestaande parallel waar het gaat om de verwezenlijking van de fundamentele doelstellingen van het Verdrag. In beide gevallen is het aan de Lid-Staat om volgens de nationale regels te beslissen over de uitkering van uit de nationale begroting gefinancierde steun en om te bepalen, welke ondernemingen voor die steun in aanmerking komen, ook al wordt de steun uit hoofde van de steuncode toegekend. De in de bestreden beschikkingen opgelegde capaciteitsverminderingen komen overeen met de gebruikelijke verhouding van 750 000 ton voor elk miljard ECU aan steun. Ook bevoordelen de beschikkingen de steunontvangende ondernemingen niet ten opzichte van hun concurrenten, daar zij het bedrag van de goedgekeurde steun tot het absoluut noodzakelijke beperken, voor die ondernemingen een minimumschuldenlast bepalen die overeenkomt met het in de sector gebruikelijke niveau, en voorzien in een passende mate van zelffinanciering door particuliere investeerders.
56 De Italiaanse Republiek betoogt, dat de in geding zijnde steunmaatregelen niet onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke staalmarkt, voor zover zij noodzakelijk blijken ter verwezenlijking van de in de artikelen 2, 3 en 4 van het Verdrag omschreven doelstellingen. Zij verklaart, dat met behulp van overheidsmiddelen gefinancierde steun op zichzelf niet in strijd is met het Verdrag, wanneer daarmee de in het Verdrag omschreven doelstellingen worden nagestreefd. Met name artikel 4, dat staatssteun op dezelfde voet plaatst als douanerechten en kwantitatieve beperkingen, verbiedt uitsluitend de uitkering van staatssteun in het kader van een overheidsbeleid dat gericht is op bescherming van nationale ondernemingen. Dat een algemeen verbod op staatssteun ontbreekt, wordt bevestigd door het feit dat volgens artikel 5 van het Verdrag het aan de ondernemingen ter beschikking stellen van financieringsmiddelen één van de middelen is die de Gemeenschap bij het vervullen van haar taak kan gebruiken. Het criterium om te bepalen, of een steunmaatregel geoorloofd is, is volgens de Italiaanse regering niet de wijze van financiering - door de staat of door de Gemeenschap -, maar de verenigbaarheid met de doelstellingen van het Verdrag. In casu hebben de ernstige crises in de Europese ijzer- en staalindustrie de Gemeenschap tot optreden genoopt met het oog op het veilig stellen van zowel de productie als de werkgelegenheid. Nu een specifieke regeling in het Verdrag ontbreekt, was de Commissie dan ook bevoegd de in geding zijnde steun met een beroep op artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag goed te keuren.
57 Ilva betoogt, dat artikel 95, eerste alinea, overeenkomstig de rechtspraak van het Hof beoogt een bijzondere mogelijkheid tot afwijking van het EGKS-Verdrag te voorzien, teneinde de Commissie in staat te stellen het hoofd te bieden aan onvoorziene situaties die gerichte en tijdelijke aanpassingen van het Verdrag rechtvaardigen, hetzij in de vorm van één individuele maatregel, hetzij in de vorm van een beschikking die een geheel van regels met het oog op een onbepaald aantal toepassingen in het leven roept. De vaststelling van een algemene regeling is echter niet noodzakelijk, wanneer de situatie dit niet vereist, aangezien de tekst van artikel 95, eerste alinea, geen enkele verwijzing in die zin bevat. Hoe dan ook wordt in casu een dergelijk algemeen kader gegeven door de conclusies van de Raad van 25 februari 1993. Volgens Ilva kan aan de steuncode dan ook niet een uitputtend karakter worden toegekend. Die code is enkel bedoeld om de fundamentele voorwaarden vast te leggen waaronder bepaalde zeer specifieke vormen van steunverlening als verenigbaar met het Verdrag kunnen worden beschouwd. Hij verzet zich op geen enkele wijze tegen de vaststelling van aanvullende beschikkingen waarbij steunmaatregelen worden goedgekeurd die niet tot die vormen van steunverlening behoren of niet aan de geformuleerde voorwaarden voldoen, wanneer de Commissie na een grondig onderzoek van die maatregelen concludeert, dat zij strekken tot verwezenlijking van een van de doelstellingen van het Verdrag en dat aan de overige voorwaarden voor toepassing van artikel 95, eerste alinea, is voldaan.
58 In casu maken de in geding zijnde steunmaatregelen een herstructurering van de betrokken ondernemingen en een vermindering van de productiecapaciteit mogelijk. Zij beogen dus overeenkomstig artikel 2, tweede alinea, van het Verdrag te vermijden, dat in de economie van de Lid-Staten duurzame en ernstige moeilijkheden ontstaan. Bovendien maakt de sanering van de betrokken ondernemingen het mogelijk, duizenden arbeidsplaatsen te behouden, wat in overeenstemming is met de artikelen 2, tweede alinea, en 3, sub e, van het Verdrag, alsmede de productiemogelijkheden van die ondernemingen te maximaliseren, zoals door artikel 3, sub d, en g, wordt beoogd, met inachtneming van de in artikel 3, sub c, geformuleerde beginselen van goed economisch beheer.
59 Ilva bestrijdt ten slotte het discriminerende karakter van de in geding zijnde steun. De situatie van de ondernemingen waaraan de bij de bestreden beschikkingen goedgekeurde steun ten goede komt, verschilt voldoende van die van hun concurrenten ten tijde van de goedkeuring van de steun, wat volgens vaste rechtspraak elke vorm van discriminatie uitsluit (arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald). Bovendien en hoe dan ook zou een dergelijke discriminatie niet worden veroorzaakt door de Commissie, maar door de Lid-Staten, die het initiatief moeten nemen om de Commissie om goedkeuring van de steun te verzoeken (arrest Falck, reeds aangehaald).
Beoordeling door het Gerecht
- Schending van het staatssteunverbod en misbruik van bevoegdheid
60 Verzoekster betoogt, zakelijk weergegeven, dat de Commissie, door bij de bestreden individuele beschikkingen haar goedkeuring te hechten aan de in geding zijnde steunmaatregelen, de haar krachtens artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag toekomende bevoegdheden heeft gebruikt om het in het Verdrag en in de steuncode neergelegde staatssteunverbod te omzeilen. Haar stelling berust op de premisse, dat deze code - waarvan zij de geldigheid niet uitdrukkelijk betwist - op bindende en uitputtende wijze vastlegt, welke vormen van staatssteun voor goedkeuring in aanmerking komen.
61 Dienaangaande moet allereerst worden herinnerd aan de juridische context van de bestreden beschikkingen. Artikel 4, aanhef en sub c, van het Verdrag verbiedt in beginsel staatssteun binnen de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, voor zover hierdoor de verwezenlijking van de in het Verdrag omschreven essentiële doelstellingen van de Gemeenschap, in het bijzonder de invoering van een stelsel van vrije mededinging, in gevaar kan worden gebracht. Genoemde bepaling luidt als volgt: "Als zijnde onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal worden afgeschaft en zijn verboden binnen de Gemeenschap overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag: (...) c) door de staten verleende subsidies of hulp (...), in welke vorm ook."
62 Het bestaan van een dergelijk verbod betekent echter niet, dat elke vorm van staatssteun binnen het terrein van de EGKS als onverenigbaar met de doelstellingen van het Verdrag moet worden beschouwd. Artikel 4, sub c, uitgelegd in het licht van alle doelstellingen van het Verdrag, zoals deze zijn omschreven in de artikelen 2 tot en met 4, beoogt niet in de weg te staan aan de toekenning van staatssteun die kan bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag. Het laat de gemeenschapsinstellingen op het door het Verdrag bestreken gebied de bevoegdheid, de verenigbaarheid met het Verdrag te beoordelen en, in voorkomend geval, goedkeuring te verlenen aan de toekenning van dergelijke steun. Dit wordt bevestigd door het arrest van 23 februari 1961 (zaak 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg, Jurispr. 1961, blz. 1), waarin het Hof overwoog, dat juist zoals het bieden van financiële steun - niet zijnde staatssteun - aan kolenmijn- en staalondernemingen, zoals toegestaan door de artikelen 55, lid 2, en 58, lid 2, van het Verdrag, alleen door de Commissie of met haar uitdrukkelijke machtiging kan geschieden, de gemeenschapsinstellingen ook met een exclusief gezag zijn bekleed wat de in artikel 4, sub c, bedoelde steunverlening binnen de Gemeenschap betreft (motivering rechtens, hoofdstuk B.I.1.b, tiende overweging, zesde alinea, blz. 43).
63 In de opzet van het Verdrag staat artikel 4, sub c, dus niet eraan in de weg, dat de Commissie bij wijze van uitzondering, teneinde aan onvoorziene omstandigheden het hoofd te bieden, op de grondslag van artikel 95, eerste en tweede alinea, door de Lid-Staten voorgenomen en met de doelstellingen van het Verdrag verenigbare steunmaatregelen goedkeurt (zie arrest Hof van 12 juli 1962, zaak 9/61, Nederland/Hoge Autoriteit, Jurispr. 1962, blz. 431).
64 Genoemde bepalingen van artikel 95 machtigen de Commissie immers om met instemming van de Raad, bij eenstemmigheid bepaald en na raadpleging van het Raadgevend Comité EGKS, een beschikking te geven of een aanbeveling te doen in alle gevallen, niet in het Verdrag voorzien, waarin een dergelijke beschikking of aanbeveling noodzakelijk blijkt tot het verwerkelijken, in de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal en overeenkomstig de bepalingen van artikel 5, van een der doelstellingen van de Gemeenschap zoals deze zijn omschreven in de artikelen 2, 3 en 4. Dezelfde beschikking of aanbeveling, gegeven of gedaan in de aangegeven vorm, bepaalt de eventueel op te leggen straffen. Hieruit volgt, dat waar het EGKS-Verdrag, anders dan het EG-Verdrag, de Commissie noch de Raad enige specifieke bevoegdheid tot goedkeuring van staatssteun toekent, eerstgenoemde instelling ingevolge artikel 95, eerste en tweede alinea, bevoegd is om alle maatregelen te nemen die nodig zijn om de doelstellingen van het Verdrag te bereiken, en, bijgevolg, om volgens de in deze bepaling voorgeschreven procedure haar goedkeuring te hechten aan steunmaatregelen die haar ter verwezenlijking van die doelstellingen noodzakelijk lijken.
65 Nu een specifieke bepaling in het Verdrag ontbreekt, is de Commissie derhalve bevoegd tot vaststelling van elke algemene of individuele beschikking die ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag noodzakelijk is. Artikel 95, eerste en tweede alinea, dat haar deze bevoegdheid verleent, zegt immers niets over de draagwijdte van de beschikkingen die de Commissie kan vaststellen. Het is dan ook aan haarzelf om in elk geval te beoordelen, welk van deze twee soorten beschikkingen - algemene of individuele - het meest geschikt is om het nagestreefde doel of de nagestreefde doelen te bereiken.
66 Op het gebied van staatssteun heeft de Commissie bij de gebruikmaking van de haar krachtens artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag toekomende bevoegdheid twee verschillende benaderingen gevolgd. In de eerste plaats heeft zij algemene beschikkingen - de "steuncodes" - vastgesteld, die voor bepaalde vormen van steunverlening een algemene afwijking van het verbod op staatssteun toestaan. In de tweede plaats heeft zij individuele beschikkingen gegeven, waarbij bepaalde specifieke steunmaatregelen bij wijze van uitzondering worden goedgekeurd.
67 In casu komt het er dus op aan, het voorwerp en de draagwijdte te bepalen van, respectievelijk, de steuncode en de bestreden individuele beschikkingen.
68 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de steuncode die ten tijde van de vaststelling van de bestreden beschikkingen van toepassing was, was ingesteld bij beschikking nr. 3855/91 van 27 november 1991 (reeds aangehaald). Het was de vijfde steuncode, die, zoals in artikel 9 ervan was bepaald, van toepassing was van 1 januari 1992 tot en met 31 december 1996. Gebaseerd op artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag, was deze code duidelijk de opvolger van de voorgaande codes (zie met name beschikking nr. 3484/85/EGKS van de Commissie van 27 november 1985 tot invoering van communautaire regels voor de steun aan de ijzer- en staalindustrie, PB 1985, L 340, blz. 1, en de gelijknamige beschikking nr. 322/89/EGKS van de Commissie van 1 februari 1989, PB 1989, L 38, blz. 8), zodat hij in verband met die codes kan worden uitgelegd. Blijkens de considerans van beschikking nr. 3855/91 (zie met name onderdeel I) had de vijfde steuncode vooral tot doel, "de ijzer- en staalindustrie de mogelijkheid van steunverlening voor onderzoek en ontwikkeling en voor de aanpassing van de installaties aan de nieuwe milieubeschermingsnormen niet te onthouden". Teneinde de bestaande overcapaciteit te verminderen en het evenwicht op de markt te herstellen, maakte de steuncode het onder bepaalde voorwaarden ook mogelijk, "sociale steunmaatregelen in te voeren waardoor gedeeltelijke sluiting van de installaties wordt gestimuleerd, alsmede steunmaatregelen voor de financiering van een definitieve beëindiging van alle EGKS-werkzaamheden van de minst competitieve ondernemingen". Ten slotte verbood de steuncode uitdrukkelijk om bedrijfs- of investeringssteun te verlenen, waarbij echter "voor bepaalde Lid-Staten een uitzondering (...) [werd] gemaakt ten aanzien van regionale investeringssteun". Die regionale steun mocht worden verleend aan ondernemingen die gevestigd waren op het grondgebied van Griekenland, Portugal of de voormalige Duitse Democratische Republiek.
69 De vijf bestreden beschikkingen zijn door de Commissie op basis van artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag vastgesteld teneinde, zoals in hun considerans wordt verklaard, de herstructurering mogelijk te maken van in ernstige moeilijkheden verkerende openbare ijzer- en staalondernemingen in de betrokken Lid-Staten, waar de ijzer- en staalsector als gevolg van de sterkte verslechtering van de communautaire staalmarkt destijds zijn meest ernstige crisis doormaakte. Het belangrijkste doel van de in geding zijnde steun was de sanering van de steunontvangende ondernemingen. De Commissie preciseerde in de bestreden beschikkingen, dat de zeer moeilijke periode die de communautaire ijzer- en staalindustrie doormaakte, haar verklaring vond in economische factoren die voor een groot deel niet hadden kunnen worden voorzien. Zij zag zich dan ook voor een uitzonderlijke situatie geplaatst, die in het Verdrag niet specifiek was geregeld (onderdeel IV van de considerans).
70 Bij vergelijking van de vijfde steuncode en de litigieuze beschikkingen blijkt derhalve, dat die verschillende handelingen dezelfde rechtsgrondslag hebben, te weten artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag, en afwijkingen van het algemene steunverbod van artikel 4, sub c, van dit Verdrag invoeren. Hun werkingssfeer is verschillend: waar de steuncode in het algemeen verwijst naar bepaalde vormen van steunverlening die hij als verenigbaar met het Verdrag aanmerkt, wordt met de litigieuze beschikkingen om uitzonderlijke redenen en eenmalig steun goedgekeurd die in beginsel niet als verenigbaar met het Verdrag zou kunnen worden beschouwd.
71 Zo gezien, kan de stelling, dat de Commissie niet bevoegd was door middel van individuele beschikkingen af te wijken van het staatssteunverbod, dat volgens verzoekster niet alleen is neergelegd in artikel 4, sub c, van het Verdrag, maar ook in de steuncode, niet worden aanvaard. De code vormt immers enkel een bindend juridisch kader voor de erin genoemde vormen van steunverlening die verenigbaar zijn met het Verdrag. Op dit gebied voert de code een algemene regeling in, die moet verzekeren dat alle steunmaatregelen die onder de erin omschreven vormen van steunverlening vallen, in het kader van één en dezelfde procedure op gelijke wijze worden behandeld. De Commissie is uitsluitend aan deze regeling gebonden, wanneer zij in de code bedoelde steunmaatregelen toetst op hun verenigbaarheid met het Verdrag. Zij kan dergelijke steunmaatregelen dus niet goedkeuren bij een individuele beschikking die in strijd is met de algemene voorschriften van de code (zie de "kogellagerarresten" van het Hof van 29 maart 1979, zaken 113/77, NTN Toyo Bearing e.a., 118/77, ISO, 119/77, Nippon Seiko e.a., 120/77, Koyo Seiko e.a., en 121/77, Nachi Fujikoshi e.a., Jurispr. 1979, blz. 1185, 1277, 1303, 1337, resp. 1363, alsmede arresten Hof van 21 februari 1984, gevoegde zaken 140/82, 146/82, 221/82 en 226/82, Walzstahl-Vereinigung en Thyssen, Jurispr. 1984, blz. 951; 14 juli 1988, gevoegde zaken 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 en 285/86, Peine-Salzgitter en Hoogovens, Jurispr. 1988, blz. 4309, en 24 maart 1993, CIRFS, reeds aangehaald).
72 Omgekeerd kan voor steunmaatregelen die niet behoren tot de vormen van steunverlening die ingevolge de bepalingen van de code van het steunverbod zijn vrijgesteld, een individuele uitzondering op dit verbod worden gemaakt, indien de Commissie in het kader van de uitoefening van de haar krachtens artikel 95 van het Verdrag toekomende discretionaire bevoegdheid van mening is, dat die maatregelen noodzakelijk zijn ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag. De steuncode heeft immers enkel tot doel, in het algemeen en onder bepaalde voorwaarden afwijkingen van het steunverbod toe te staan ten gunste van bepaalde, limitatief opgesomde vormen van steunverlening. Artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag, dat uitsluitend ziet op gevallen die niet in het Verdrag zijn voorzien (zie arrest Nederland/Hoge Autoriteit, reeds aangehaald, r.o. 2), verleent de Commissie niet de bevoegdheid, bepaalde vormen van steunverlening te verbieden, daar een dergelijk verbod reeds is neergelegd in het Verdrag zelf, namelijk in artikel 4, sub c. Steunmaatregelen die niet behoren tot de vormen van steunverlening die de code van het steunverbod vrijstelt, blijven dus bij uitsluiting onderworpen aan het bepaalde in artikel 4, sub c. Hieruit volgt, dat wanneer dergelijke maatregelen niettemin noodzakelijk blijken ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag, de Commissie zich op artikel 95 van het Verdrag kan beroepen teneinde aan deze onvoorziene situatie het hoofd te bieden, in voorkomend geval door middel van een individuele beschikking (zie hiervóór, r.o. 32-36).
73 De thans bestreden beschikkingen - waarbij staatssteun wordt goedgekeurd om de herstructurering van grote openbare ijzer- en staalconcerns mogelijk te maken - vallen niet binnen de werkingssfeer van de steuncode. Ingevolge deze code kan onder bepaalde voorwaarden voor bepaalde vormen van steunverlening worden afgeweken van het verbod op staatssteun. Deze afwijkingen hebben een algemene strekking en gelden uitsluitend voor steun voor onderzoek en ontwikkeling, steun ten behoeve van de milieubescherming, steun bij sluiting en regionale steun aan staalondernemingen die geheel of gedeeltelijk gevestigd zijn op het grondgebied van bepaalde Lid-Staten. Het is echter duidelijk, dat de bedrijfs- en herstructureringssteun waarom het in deze zaak gaat, onder geen van deze vormen van steunverlening valt. De door de bestreden beschikkingen toegestane afwijkingen zijn bijgevolg niet onderworpen aan de in de code geformuleerde voorwaarden en vormen derhalve een aanvulling op die code, met het oog op de verwezenlijking van de in het Verdrag omschreven doelstellingen (zie hierna, r.o. 77-83).
74 In deze omstandigheden kunnen de bestreden beschikkingen niet worden beschouwd als ongerechtvaardigde afwijkingen van de vijfde steuncode, doch vormen zij handelingen die, juist zoals de code, gebaseerd zijn op artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag.
75 Verzoeksters stelling, dat de bestreden beschikkingen zijn vastgesteld om de steunontvangende ondernemingen te bevoordelen, door de steuncode op verkapte wijze te wijzigen, ontbeert derhalve iedere grond. De Commissie heeft immers met de vaststelling van de steuncode niet de haar door artikel 95 van het Verdrag verleende bevoegdheid om individuele handelingen vast te stellen teneinde aan onvoorziene situaties het hoofd te bieden, kunnen prijsgeven. Waar de economische situatie die tot de vaststelling van de bestreden beschikkingen heeft geleid, niet binnen de werkingssfeer van de steuncode viel, was de Commissie gerechtigd de in geding zijnde steunmaatregelen met een beroep op artikel 95 goed te keuren, mits zij daarbij de voorwaarden voor toepassing van deze bepaling in acht nam.
76 Om alle hiervóór uiteengezette redenen moet de grief inzake schending van het staatssteunverbod en inzake misbruik van bevoegdheid worden afgewezen.
- Schending van artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag
77 Vooraf zij eraan herinnerd, dat, zoals reeds is vastgesteld, de Commissie ingevolge artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag bevoegd is haar goedkeuring te hechten aan de toekenning van staatssteun binnen de Gemeenschap, telkens wanneer de economische situatie in de ijzer- en staalsector de vaststelling van dit soort maatregelen noodzakelijk maakt ter verwezenlijking van een van de doelstellingen van de Gemeenschap.
78 Aan deze voorwaarde is met name voldaan, wanneer de betrokken sector wordt geconfronteerd met een uitzonderlijke crisissituatie. In dit verband heeft het Hof in zijn arrest Duitsland/Commissie (reeds aangehaald) gewezen op "het nauwe verband dat in het kader van de toepassing van het EGKS-Verdrag in crisistijd bestaat tussen de toekenning van steun aan de ijzer- en staalindustrie en de van deze industrie verlangde herstructureringsinspanningen" (r.o. 30). In het kader van deze toepassing is het aan de Commissie om te beoordelen, of de steun die bedoeld is om de herstructureringsmaatregelen mogelijk te maken, zich verdraagt met de fundamentele beginselen van het Verdrag.
79 In casu wordt niet betwist, dat zich in het begin van de jaren 90 in de Europese ijzer- en staalindustrie een plotselinge en ernstige crisis heeft voorgedaan, veroorzaakt door een combinatie van verscheidene factoren, zoals de internationale economische recessie, het verlies van de traditionele uitvoerkanalen, de sterk toegenomen concurrentie van staalondernemingen uit de ontwikkelingslanden en de snelle groei van de invoer in de Gemeenschap van ijzer- en staalproducten uit de OPEC-landen. Tegen deze achtergrond dient in casu te worden beoordeeld, of de in geding zijnde steunmaatregelen, zoals artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag vereist, noodzakelijk waren ter verwezenlijking van bepaalde fundamentele doelstellingen van het Verdrag.
80 In onderdeel IV van de considerans van de bestreden beschikkingen wordt duidelijk gezegd, dat een sanering van de ijzer- en staalsector in de betrokken Lid-Staten wordt beoogd, teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de in de artikelen 2 en 3 omschreven doelstellingen van het Verdrag. De bestreden beschikkingen hebben dan ook als doel, een gezonde en levensvatbare structuur te geven aan de ondernemingen waarvoor de goedgekeurde steun bedoeld is.
81 In zoverre faalt het betoog van verzoekster, die betwijfelt of de bestreden beschikkingen werkelijk het herstel van de levensvatbaarheid van de betrokken ondernemingen beogen, op grond dat die beschikkingen niet de informatie zouden bevatten die nodig is om te kunnen concluderen, dat de door de betrokken Lid-Staten aangemelde herstructureringsplannen die levensvatbaarheid kunnen herstellen, en op grond dat niets zou garanderen, dat de Commissie niet later opnieuw haar goedkeuring zal hechten aan steun ten behoeve van diezelfde ondernemingen, zoals dat in het verleden reeds is gebeurd.
82 Uit de ontstaansgeschiedenis en uit de motivering van de bestreden beschikkingen blijkt immers, dat aan de beschikkingen een grondige analyse ten grondslag ligt van de huidige crisissituatie in de Europese ijzer- en staalindustrie en van de meest geschikte middelen om aan die crisis het hoofd te bieden. De Commissie had een onafhankelijke deskundige aangesteld, de heer Braun, die tot taak had, een overzicht op te stellen van de plannen voor sluiting van staalondernemingen, en wiens rapport op 29 januari 1993 werd gepresenteerd. Dit rapport bevestigde de gegevens die waren vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad van 23 november 1992 (zie hiervóór, r.o. 4). Bovendien blijkt uit het dossier, dat de Commissie, bijgestaan door externe deskundigen, de herstructureringsplannen die samenhingen met de door de betrokken Lid-Staten voorgenomen steunmaatregelen, zeer nauwkeurig heeft onderzocht vanuit het gezichtspunt of hiermee de levensvatbaarheid van de begunstigde ondernemingen kon worden hersteld (onderdeel III van de considerans van de bestreden beschikkingen). Ook de mededelingen die de Commissie de Raad heeft doen toekomen in de loop van de procedure die tot de vaststelling van de bestreden beschikkingen heeft geleid, geven blijk van een grondig onderzoek van de voorwaarden voor de levensvatbaarheid van de betrokken ondernemingen.
83 Voorts geven de bestreden beschikkingen duidelijk aan, wat de hoofdelementen zijn van de herstructureringsplannen die dankzij de gewraakte steunverlening moeten worden gerealiseerd. Blijkens de beschikkingen moet de steun de privatisering van de begunstigde openbare ondernemingen of van bepaalde vestigingen ervan, de sluiting van de niet-rendabele installaties, de vermindering van overtollige capaciteit en de opheffing van arbeidsplaatsen - in voorkomend geval vergezeld van maatregelen op sociaal terrein, bedoeld om een evenwicht te verzekeren tussen de overwegingen van sociale aard en de met de toekomstige rentabiliteit van de betrokken ondernemingen verband houdende eisen - vergemakkelijken. Die verschillende aspecten worden nauwkeurig en gedetailleerd uiteengezet (zie onderdeel II van de considerans van de bestreden beschikkingen). Al die maatregelen tezamen moeten de betrokken ondernemingen een gezonde en rendabele structuur geven.
84 Wanneer verzoekster suggereert - door enkel een beroep te doen op de ondoeltreffendheid van bepaalde eerdere steunmaatregelen, zonder de concrete herstructureringsmaatregelen die in de bestreden beschikkingen zijn voorzien teneinde de levensvatbaarheid van de betrokken ondernemingen te verzekeren, te onderzoeken - dat de in geding zijnde steunmaatregelen vermoedelijk niet tot de verwachte resultaten zullen leiden, maakt zij zich dan ook schuldig aan een louter speculatieve en hypothetische anticipatie. Verzoeksters argumenten betreffende elementen die dateren van na de vaststelling van de bestreden beschikkingen, waarvan met name melding wordt gemaakt in de mededeling van 21 juni 1994, zijn hoe dan ook - gesteld al dat zij gegrond zijn, wat niet is aangetoond - niet ter zake dienend met het oog op de beoordeling van de regelmatigheid van de beschikkingen, waaraan niet kan worden afgedaan door van na hun vaststelling daterende elementen.
85 Nu is vastgesteld, dat de bestreden beschikkingen daadwerkelijk ten doel hebben, de levensvatbaarheid van de steunontvangende ondernemingen te verzekeren, moet worden nagegaan, of dit doel, in de context van de crisis waarmee de ijzer- en staalindustrie te kampen heeft (zie hiervóór, r.o. 77-79), moet worden gerekend tot de in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag omschreven doelstellingen, waarnaar in de considerans van die beschikkingen in het bijzonder wordt verwezen.
86 Tegen deze achtergrond moet allereerst worden herinnerd aan de vaste rechtspraak, volgens welke de Commissie, gelet op de diversiteit van de in het Verdrag genoemde doelstellingen, tot taak heeft, die verschillende doelstellingen voortdurend met elkaar in overeenstemming te brengen, door gebruik te maken van haar discretionaire bevoegdheid teneinde recht te doen aan het gemeenschappelijk belang (zie arresten Hof van 13 juni 1958, zaak 9/56, Meroni, Jurispr. 1958, blz. 11, 43; 21 juni 1958, zaak 8/57, Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges, Jurispr. 1958, blz. 241, 258, en 29 september 1987, gevoegde zaken 351/85 en 360/85, Fabrique de fer de Charleroi en Dillinger Hüttenwerke, Jurispr. 1987, blz. 3639, r.o. 15). In het bijzonder in het arrest van 18 maart 1980 (gevoegde zaken 154/78, 205/78, 206/78, 226/78-228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 en 85/79, Valsabbia e.a., Jurispr. 1980, blz. 907) heeft het Hof verklaard (r.o. 55): "Moet er in een normale marktsituatie naar een compromis tussen de verschillende doelstellingen worden gestreefd, temeer zal een compromis moeten worden beproefd in een crisistoestand welke uitzonderlijke maatregelen rechtvaardigt, die een afwijking inhouden van de normale voorschriften voor de werking van de gemeenschappelijke staalmarkt en kennelijk bepaalde in artikel 3 omschreven doelstellingen opzij zetten, al ware het slechts de doelstelling omschreven onder c, waarin het waken voor een zo laag mogelijke prijsstelling verlangd wordt."
VERVOLG VAN DE RECHTSOVERWEGINGEN ONDER NUMMER: 694A0239.1
87 In casu stelt het Gerecht vast, dat de bestreden beschikkingen verschillende doelstellingen van het Verdrag met elkaar in overeenstemming brengen met het oog op de bescherming van wezenlijke belangen. De rationalisering van de Europese ijzer- en staalindustrie door middel van de sanering van bepaalde concerns, de sluiting van verouderde of weinig competitieve installaties, de vermindering van overcapaciteit, de privatisering van bepaalde ondernemingen teneinde de levensvatbaarheid ervan te verzekeren, en een - zoals de Commissie het uitdrukt - "redelijke" vermindering van het aantal arbeidsplaatsen, waarvan in die beschikkingen wordt gesproken, zijn immers maatregelen die bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag, gelet op de gevoeligheid van de ijzer- en staalsector en op het feit dat het voortduren, of zelfs verergeren, van de crisis in de economie van de betrokken Lid-Staten fundamentele en duurzame moeilijkheden had kunnen veroorzaken. Het staat buiten kijf, dat deze sector in verscheidene Lid-Staten van wezenlijk belang is, zowel wegens de omstandigheid dat de staalinstallaties gelegen zijn in streken die te kampen hebben met een tekort aan werkgelegenheid, als wegens de grote economische belangen die op het spel staan. In deze omstandigheden zouden eventuele besluiten om installaties te sluiten en arbeidsplaatsen te schrappen, alsmede de overname van de betrokken ondernemingen door particuliere bedrijven die uitsluitend volgens de logica van de markt handelen, zonder steunmaatregelen van de kant van de overheid zeer ernstige maatschappelijke problemen hebben kunnen doen ontstaan. In dit verband moet vooral worden gedacht aan een verergering van het werkloosheidsprobleem en aan het gevaar van het ontstaan van een zeer ernstige economische en sociale crisissituatie.
88 In deze omstandigheden moet worden vastgesteld, dat de bestreden beschikkingen, die de genoemde moeilijkheden willen oplossen door middel van een sanering van de betrokken ijzer- en staalconcerns, onbetwistbaar ten doel hebben, "de continuïteit van de werkgelegenheid" te waarborgen en te vermijden, dat "in de economie van de deelnemende staten fundamentele en duurzame moeilijkheden worden veroorzaakt", zoals artikel 2, tweede alinea, van het Verdrag verlangt. Bovendien streven zij de in artikel 3 omschreven doelstellingen na, betreffende, onder meer, het "handhaven van omstandigheden, welke de ondernemingen aansporen tot het vergroten en verbeteren van hun produktiemogelijkheden" (onder d), en het bevorderen van "een regelmatige uitbreiding en modernisering van de produktie, alsmede [van] een verbetering van de kwaliteit, met dien verstande, dat elke bescherming tegen concurrerende industrieën (...) is uitgeschakeld" (onder g). Zij beogen immers de Europese ijzer- en staalindustrie te rationaliseren, met name door middel van de definitieve sluiting van verouderde of weinig competitieve installaties en de onherroepelijke vermindering van de productiecapaciteit voor bepaalde producten, teneinde aan de bestaande overcapaciteit het hoofd te bieden (zie artikel 2 van de bestreden beschikkingen). Zij vormen een onderdeel van een algemeen programma voor duurzame herstructurering van de ijzer- en staalsector en voor vermindering van de productiecapaciteit in de Gemeenschap (zie hiervóór, r.o. 4-6). Met de in geding zijnde steun wordt dan ook niet beoogd, het loutere voortbestaan van de begunstigde ondernemingen te verzekeren - hetgeen in strijd zou zijn met het gemeenschappelijk belang - doch hun levensvatbaarheid te herstellen op een wijze waarbij de gevolgen van de steun voor de mededinging tot een minimum worden beperkt en waarbij wordt toegezien op het in acht nemen van eerlijke mededingingsregels.
89 Hieruit volgt, dat de bestreden beschikkingen overeenkomstig de doelstellingen van het Verdrag gericht zijn op bescherming van het gemeenschappelijk belang. Verzoeksters stelling, dat die beschikkingen onverenigbaar zijn met het merendeel van de in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag omschreven doelstellingen, moet bijgevolg van de hand worden gewezen.
90 Verzoeksters stelling, dat de in geding zijnde steunmaatregelen niet noodzakelijk zijn om de ermee nagestreefde doelstellingen te bereiken, moet eveneens van de hand worden gewezen. Blijkens het dossier vormen de vijf bestreden beschikkingen immers een onderdeel van een algemeen programma voor herstructurering van de ijzer- en staalindustrie en voor vermindering van de productiecapaciteit in de Gemeenschap (zie hiervóór, r.o. 4-6). Aan de Commissie nu kan niet worden verweten, dat zij in het kader van dat programma niet heeft gekozen voor andere middelen om de levensvatbaarheid van de betrokken ondernemingen te herstellen, die minder distorsies zouden hebben teweeggebracht dan de in geding zijnde steunmaatregelen. Zelfs indien alternatieve oplossingen denkbaar en in de praktijk uitvoerbaar zouden zijn geweest, wat niet is aangetoond, dan nog zou het enkele bestaan van dergelijke opties niet volstaan om aan te tonen, dat de in geding zijnde steunmaatregelen niet noodzakelijk zijn in de zin van artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag, en om de geldigheid van de bestreden beschikkingen aan te tasten, nu aan de door de Commissie gekozen oplossing noch een kennelijke beoordelingsfout, noch misbruik van bevoegdheid ten grondslag ligt. Het is immers niet aan het Gerecht om te beoordelen, of de Commissie de juiste keuze heeft gemaakt, omdat het anders zijn eigen beoordeling van de feiten in de plaats zou stellen van die van deze instelling.
91 Uit het voorgaande volgt, dat verzoekster geen enkel overtuigend argument heeft aangevoerd ten bewijze, dat de bestreden beschikkingen niet zijn vastgesteld overeenkomstig de in artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag geformuleerde voorwaarden.
- Schending van het discriminatieverbod
92 Volgens verzoekster vloeit het dicriminerende karakter van de bestreden beschikkingen met name voort uit het feit, dat de capaciteitsverminderingen die zij de betrokken ondernemingen als tegenprestatie voor de in geding zijnde steun opleggen, ontoereikend zijn, en dat zij die ondernemingen in staat stellen, hun schuldenlast te verminderen.
93 Wat in de eerste plaats de capaciteitsverminderingen betreft, zij eraan herinnerd, dat volgens de rechtspraak van het Hof niet van "een precieze kwantitatieve relatie tussen de steunbedragen en de omvang van de capaciteitsvermindering" behoeft te blijken (zie arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, r.o. 33). Voor de vaststelling van de exacte omvang van de goed te keuren steun moet integendeel "niet alleen rekening worden gehouden met het aantal tonnen capaciteitsvermindering, doch ook met andere factoren die van gebied tot gebied in de Gemeenschap verschillen", zoals de gedane herstructureringsinspanningen, de door de crisis in de ijzer- en staalindustrie veroorzaakte regionale en sociale problemen, de technische ontwikkeling en de aanpassing van de ondernemingen aan de marktomstandigheden (ibidem, r.o. 34). De beoordeling door de Commissie kan bijgevolg niet uitsluitend op basis van economische criteria worden getoetst. De Commissie mag bij de uitoefening van de haar krachtens artikel 95 van het Verdrag toekomende discretionaire bevoegdheid rekening houden met een grote verscheidenheid aan politieke, economische of sociale overwegingen.
94 In casu moet worden vastgesteld, dat de Commissie in de vijf bestreden beschikkingen met zoveel woorden beklemtoont, dat de steun tot het absoluut noodzakelijke bedrag beperkt moet blijven, zodat hij de mededingingsvoorwaarden niet zodanig verandert, dat het gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad. Zij leidt hieruit af, dat de betrokken ondernemingen moeten worden verplicht tot tegenprestaties die in verhouding staan tot het bedrag van de bij wijze van uitzondering goedgekeurde steun, opdat zij in hoge mate bijdragen tot de structurele aanpassingen die in de ijzer- en staalsector noodzakelijk zijn.
95 Vanuit dit oogpunt bepaalt zij in onderdeel V van de considerans van de bestreden beschikkingen de omvang, de modaliteiten en het tijdschema van de aan de begunstigde ondernemingen opgelegde bedrijfssluitingen of capaciteitsverminderingen, in voorkomend geval onder verwijzing naar het door de betrokken Lid-Staat aangemelde herstructureringsplan. In dit verband moet worden beklemtoond, dat verzoekster geen enkel argument aanvoert dat kan aantonen, dat die sluitingen of capaciteitsverminderingen, gelet op de omvang van de goedgekeurde steun en op de nagestreefde doelstellingen, ontoereikend zijn.
96 In het bijzonder de vergelijking die verzoekster maakt tussen, enerzijds, de door de bestreden beschikkingen voorgeschreven capaciteitsvermindering van 750 000 ton per jaar voor elk miljard ECU aan uitgekeerde steun, en, anderzijds, die van 516 000 ton voor 400 000 ECU aan steun, waarvan werd uitgegaan in de besprekingen tussen de Commissie en de Italiaanse openbare staalonderneming Bresciani, is niet ter zake dienend, daar zij geen rekening houdt met de bijzondere situatie van de door de thans in geding zijnde steunmaatregelen begunstigde ondernemingen, noch met het specifieke karakter van de bestreden beschikkingen, die op basis van artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag zijn vastgesteld teneinde het hoofd te bieden aan een uitzonderlijke crisissituatie (zie hiervóór, r.o. 87 en 89). In dezelfde gedachtengang doorredenerend, moet ook de door verzoekster aangevoerde grief, dat het merendeel van de voorgeschreven sluitingen volgens de beschikkingen moet plaatsvinden aan het einde van de steunverleningsperiode, ongegrond worden verklaard. Bij de vaststelling van de termijn waarbinnen de sluitingen moesten zijn gerealiseerd, mocht de Commissie immers rekening houden met het doel van de steun, te weten het herstel van de levensvatbaarheid van de betrokken ondernemingen. Bovendien en hoe dan ook blijkt uit de door de Commissie verstrekte en door verzoekster niet betwiste informatie, dat de vereiste sluitingen door bijvoorbeeld Sidenor volledig en door Ilva voor tweederde waren gerealiseerd op een moment waarop nog maar zeer weinig steun was uitgekeerd.
97 Aangaande de argumenten betreffende de uitbreiding van de capaciteit van CSI als gevolg van nieuwe investeringen stelt het Gerecht vast, dat die uitbreiding, die verband houdt met de voorgenomen totstandbrenging van nieuwe warmwalscapaciteit te Sestão, waarnaar verzoekster in dit verband verwijst, moet worden losgekoppeld van het herstructureringsplan dat wordt ondersteund door de bij de op deze onderneming betrekking hebbende beschikking goedgekeurde steun (onderdeel V, eerste alinea, van de considerans van die beschikking). Wat de uitbreiding van de capaciteit van Siderurgia Nacional betreft: uit artikel 2 van de op deze onderneming betrekking hebbende beschikking blijkt dat, zoals de Commissie ook heeft toegelicht, de vervanging van de hoogoven van de fabriek te Seixal door een elektrische vlamboogoven met een capaciteit van 900 000 ton geen invloed heeft op de verplichting voor deze onderneming om haar productiecapaciteit voor warmgewalst staal met 140 000 ton te verminderen.
98 Het argument ten slotte, dat van de door Ilva jaarlijks te realiseren capaciteitsvermindering 300 000 ton zuiver theoretisch is, moet eveneens van de hand worden gewezen. Uit de door de Commissie verstrekte informatie blijkt, dat deze instelling voor de sluiting van de fabriek te Bagnoli - die over een maximumproductiecapaciteit van 1,25 miljoen ton per jaar beschikte - een capaciteitsvermindering van 300 000 ton per jaar heeft gerekend, op grond dat de productie daar reeds was stilgelegd. Bij gebreke van enige aanwijzing in tegengestelde zin, kan die capaciteitsvermindering niet worden geacht zonder effect te zijn, aangezien een capaciteitsvermindering niet moet worden bepaald op basis van de feitelijke productie van de onderneming, die afhankelijk is van de conjunctuur, maar van de werkelijke productiecapaciteit die snel en tegen weinig kosten kan worden gemobiliseerd.
99 Er is dan ook niets op grond waarvan kan worden aangenomen, dat de in de bestreden beschikkingen opgelegde capaciteitsverminderingen niet een passende tegenprestatie vormen voor de uitkering van de in geding zijnde steun, gelet op, in de eerste plaats, het bedrag van de steun, en, in de tweede plaats, zowel de door die beschikkingen nagestreefde economische en sociale doelstellingen als de noodzaak, in het kader van het door de Raad goedgekeurde algemene programma voor herstructurering van de ijzer- en staalindustrie de productiecapaciteit te verminderen.
100 Wat in de tweede plaats de gevolgen van de in geding zijnde steun voor de mededinging betreft, zij eraan herinnerd, dat hoewel elke steunmaatregel kan leiden tot bevoordeling van de ene onderneming ten opzichte van de andere, de Commissie niettemin geen steunmaatregelen mag goedkeuren die "zodanige distorsies van de mededinging teweegbrengen dat het gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad" (arrest Falck, reeds aangehaald, r.o. 27). Ofschoon de Commissie verplicht is in het gemeenschappelijk belang te handelen, wil dit volgens de rechtspraak van het Hof niet zeggen, dat haar "het belang van allen gelijkelijk voor ogen heeft te staan, immers haar rol brengt niet mede dat zij slechts zou mogen optreden als daardoor aan niemands belang afbreuk wordt gedaan. Integendeel, zij heeft bij haar handelen de onderscheiden belangen te wegen en, indien de te nemen beschikking zulks redelijkerwijs gedoogt, te vermijden dat er nadelige consequenties aan verbonden zijn. De Commissie kan, in het algemeen belang, naar de eis der omstandigheden van haar beschikkingsbevoegdheid gebruik maken, desnoods ten nadele van bepaalde particuliere belangen" (arrest Valsabbia, reeds aangehaald, r.o. 49).
101 In casu stelt het Gerecht vast, dat de bestreden beschikkingen steun goedkeuren die met name bedoeld is om het enorme schuldenprobleem van de betrokken ondernemingen te verhelpen en zo het herstel van hun levensvatbaarheid mogelijk te maken (zie onderdeel II van de considerans van de bestreden beschikkingen). Zij beperken de financiële herstructureringsmaatregelen tot het absoluut noodzakelijke, om te waarborgen dat "de voorwaarden waaronder het handelsverkeer in de Gemeenschap plaatsvindt niet zodanig veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, met name gezien de huidige moeilijkheden op de EG-staalmarkt" (onderdeel IV van de considerans van de bestreden beschikkingen). Teneinde te vermijden dat de betrokken ondernemingen een oneerlijk voordeel krijgen ten opzichte van andere ondernemingen in de sector, ziet de Commissie in de bestreden beschikkingen in het bijzonder erop toe, dat in het begin de netto financiële lasten van die ondernemingen niet minder dan 3,5 % (3,2 % voor AST, Acciai Speciali Terni) van de jaaromzet bedragen, wat volgens de eensluidende verklaringen van de partijen het gemiddelde voor staalondernemingen in de Gemeenschap is. Meer in het algemeen worden in artikel 2 van de bestreden beschikkingen een aantal voorwaarden gesteld die moeten waarborgen, dat de financieringssteun tot het absoluut noodzakelijke beperkt blijft.
102 In deze omstandigheden kan het feit dat de schuldenlast van de begunstigde ondernemingen wordt teruggebracht tot een niveau dat overeenkomt met de gemiddelde schuldenlast van staalondernemingen in de Gemeenschap, niet worden geacht in strijd te zijn met het gemeenschappelijk belang. In het kader van haar beoordeling van de verschillende op het spel staande belangen heeft de Commissie immers rekening gehouden met de vereisten die verband houden met de voor het herstel van de levensvatbaarheid van de betrokken ondernemingen noodzakelijke financiële gezondmaking van die ondernemingen, daarbij echter tegelijkertijd nadelige consequenties voor andere marktdeelnemers vermijdend in de mate waarin voorwerp en doel van de bestreden beschikkingen dit mogelijk maakten.
103 Hieruit volgt, dat de grief inzake schending van het discriminatieverbod ongegrond is.
104 Mitsdien moet het eerste middel worden afgewezen.
Het tweede middel, ontleend aan de beweerde retroactiviteit van de bestreden beschikkingen
Argumenten van partijen
105 Verzoekster betoogt, dat de bestreden beschikkingen, die zijn vastgesteld op 12 april 1994 en zijn bekendgemaakt op 3 mei daaraanvolgend, een retroactief karakter hebben, voor zover de goedkeuring voor de in geding zijnde steun werd geacht te zijn verkregen nadat de Raad op 17 december 1993 zijn instemming had betuigd, en voor zover de betrokken Lid-Staten vanaf die datum hun steunprogramma's zijn gaan uitvoeren. Dit blijkt met name uit het feit dat in die beschikkingen is bepaald, dat elk van die Lid-Staten uiterlijk op 15 maart 1994 het eerste verslag betreffende de begunstigde onderneming en de herstructurering ervan dient over te leggen. Door die terugwerkende kracht, die de Commissie niet op bevredigende wijze heeft gerechtvaardigd, zijn de rechten van de verdediging geschonden, daar de mogelijkheid voor verzoekster om beroep in te stellen, met vier maanden is vertraagd. Waar bovendien een beroep tot nietigverklaring volgens artikel 39 van het Verdrag geen opschortende werking heeft, zouden de betrokken Lid-Staten volgens verzoekster aan het vertrouwensbeginsel een argument kunnen ontlenen om de steun niet terug te vorderen.
106 De Commissie werpt tegen, dat aan het tijdsverloop tussen 17 december 1993 en 12 april 1994 uitsluitend redenen van administratieve aard ten grondslag liggen, hetgeen verklaart waarom de uiterste datum waarop de betrokken Lid-Staten hun eerste verslag moesten hebben overgelegd, was vastgesteld op 15 maart 1994, de datum die werd genoemd in de ontwerpbeschikkingen die in december 1993 aan de Raad waren voorgelegd. De Commissie is bovendien van mening, dat het feit dat de beschikkingen pas op 12 april 1994 zijn vastgesteld, geen enkele consequentie heeft gehad voor verzoekster, aangezien zij de wettigheid van die beschikkingen kon aanvechten door zich voor de nationale rechter te beroepen op de rechtstreekse werking van artikel 4, sub c, van het Verdrag (arrest Hof van 23 april 1956, gevoegde zaken 7/54 en 9/54, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises, Jurispr. 1956, blz. 57). De Commissie betoogt voorts, dat zij in geval van nietigverklaring van de bestreden beschikkingen door het Gerecht gehouden zou zijn, te eisen dat de gewraakte steun wordt teruggevorderd, teneinde overeenkomstig artikel 34 van het Verdrag het nuttig effect van de uitspraak van het Gerecht te verzekeren (zie arrest CIRFS, reeds aangehaald). Het middel inzake de ongeoorloofdheid van het retroactieve karakter van de bestreden beschikkingen kan hoe dan ook niet worden aangevoerd in het kader van het onderhavige beroep, dat slechts betrekking heeft op de wettigheid van die beschikkingen en niet op een eventuele aansprakelijkheid van de Commissie.
Beoordeling door het Gerecht
107 Niet betwist wordt, dat na de goedkeuring door de Raad de vaststelling van de bestreden beschikkingen vrij lang op zich liet wachten: de Raad betuigde zijn instemming op 22 december 1993, terwijl de bestreden beschikkingen werden vastgesteld op 12 april 1994. Door enkel een beroep te doen op "redenen van administratieve aard", geeft de Commissie voor die vertraging geen precieze rechtvaardiging.
108 Derhalve moet worden nagegaan, of door die vertraging verzoeksters rechten zijn geschonden.
109 Verzoekster voert in dit verband aan, dat de betrokken vertraging ertoe heeft geleid, dat zij haar beroep tot nietigverklaring van de bestreden beschikkingen pas kon instellen nadat de steun vermoedelijk reeds door de Lid-Staten was uitgekeerd in aansluiting op de goedkeuring door de Raad. Echter, zelfs indien de steun inderdaad reeds werd uitgekeerd zodra de Raad unaniem zijn instemming had betuigd, wat niet is aangetoond, dan nog was deze omstandigheid niet van dien aard, dat verzoekster hierdoor een doeltreffende bescherming van haar rechten werd onthouden. Zoals de Commissie terecht opmerkt, wordt immers de rechtstreekse werking van het in artikel 4, sub c, van het Verdrag neergelegde staatssteunverbod sinds lang door het Hof erkend (zie arrest Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises, reeds aangehaald, blz. 92), zodat verzoekster zich voor de nationale rechter op dat verbod had kunnen beroepen teneinde te doen vaststellen, dat de uitkering van staatssteun vóór de goedkeuring ervan door de Commissie onwettig was. Bovendien hebben particulieren ingevolge de communautaire rechtspraak de mogelijkheid, schadevergoeding te verkrijgen wanneer zij in hun rechten zijn geschaad als gevolg van een schending van het gemeenschapsrecht door een Lid-Staat, zelfs in geval van rechtstreeks werkende bepalingen (zie arresten Hof van 5 maart 1996, gevoegde zaken C-46/93 en C-48/93, Brasserie du pêcheur en Factortame, Jurispr. 1996, blz. I-1029, r.o. 20-36, en 8 oktober 1996, gevoegde zaken C-178/94, C-179/94, C-188/94 en C-190/94, Jurispr. 1996, blz. I-4845, r.o. 20-29). Verzoekster genoot dus een passende rechtsbescherming.
110 Voorts faalt verzoeksters argument, dat de gestelde uitkering van de in geding zijnde steun vóór de vaststelling van de bestreden beschikkingen bij de begunstigde ondernemingen het gewettigd vertrouwen zou hebben gewekt, dat die steun verenigbaar was met het Verdrag, op welk vertrouwen zij zich zouden kunnen beroepen ingeval de Commissie, na de eventuele nietigverklaring van de bestreden beschikkingen door het Gerecht, de Lid-Staten zou verplichten tot terugvordering van de steun. Dit argument is immers in casu niet ter zake dienend, daar het op geen enkele wijze verband houdt met de wettigheid van de bestreden beschikkingen.
111 Bijgevolg zijn de bestreden beschikkingen niet onwettig op grond dat de Commissie te lang heeft gewacht met de vaststelling ervan.
112 Uit het voorgaande volgt, dat het beroep zonder voorwerp is geraakt wat het verzoek om nietigverklaring van beschikking 94/256 betreft, en dat het voor het overige moet worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
113 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Blijkens het voorgaande is EISA in het ongelijk gesteld, behoudens voor zover het haar verzoek om nietigverklaring van beschikking 94/256/EGKS betreft, dat zonder voorwerp is geraakt. Aangezien de Commissie en Ilva, die zich aan de zijde van deze instelling in het geding heeft gevoegd, in die zin hebben geconcludeerd, zou EISA in beginsel in hun kosten moeten worden verwezen.
114 Het Gerecht heeft beslist, dat het beroep gedeeltelijk zonder voorwerp is geraakt, namelijk voor zover het strekt tot nietigverklaring van beschikking 94/256. Ingevolge artikel 87, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht vrijelijk over de kosten beslissen, daarbij met name rekening houdend met enerzijds het feit dat de bestreden beschikking door verweerster is ingetrokken nadat het beroep tot nietigverklaring was ingesteld, en anderzijds het feit dat verzoekster niet heeft erkend, dat het geen zin had het geding op dit punt voort te zetten, en, waar zij geen afstand van instantie heeft gedaan, niet heeft gevorderd dat de Commissie op grond van haar houding in een deel van de kosten wordt veroordeeld (zie artikel 87, lid 5, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering).
115 Bijgevolg moet, aangenomen dat de zes bestreden beschikkingen voor verzoekster hetzelfde belang hadden, verzoekster worden verwezen in 5/6 van de kosten van de Commissie en in alle kosten van Ilva.
116 Volgens artikel 87, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dragen de Lid-Staten en de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Bijgevolg moeten de Raad, de Bondsrepubliek Duitsland en de Italiaanse Republiek, die zich in het geding hebben gevoegd, hun eigen kosten dragen.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer - uitgebreid),
rechtdoende:
1) Verstaat dat niet behoeft te worden beslist op het verzoek om nietigverklaring van beschikking 94/256/EGKS van de Commissie van 12 april 1994 betreffende steun die Duitsland voornemens is te verlenen aan de staalonderneming EKO Stahl AG, Eisenhüttenstadt.
2) Verwerpt het beroep voor het overige.
3) Verwijst verzoekster in 5/6 van de kosten van verweerster en in alle kosten van Ilva Laminati Piani SpA, interveniënte.
4) Verstaat dat de Raad, de Bondsrepubliek Duitsland en de Italiaanse Republiek hun eigen kosten zullen dragen.
Full & Egal Universal Law Academy