Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
1 Responsabilità extracontrattuale Presupposti - Illeceità - Danno - Nesso di causalità
(Trattato CE, art. 215, secondo comma)
2 Diritto comunitario - Principi - Tutela del legittimo affidamento - Presupposti
3 Atti delle istituzioni - Adozione prevedibile da parte di un operatore economico prudente e accorto - Principio del legittimo affidamento - Inapplicabilità
4 Ambiente - Protezione dello strato di ozono - Regolamento n. 594/91 relativo alle sostanze che riducono lo strato di ozono - Autorizzazione di importazione nella Comunità - Procedura amministrativa - Attribuzione di un contingente - Rilascio di licenze di importazione
(Regolamento del Consiglio n. 594/91, artt. 3 e 4)
5 Diritto comunitario - Principi - Tutela del legittimo affidamento - Revoca di un atto entro un termine ragionevole - Insussistenza di un legittimo affidamento
6 Diritto comunitario - Principi - Tutela del legittimo affidamento - Comportamento di un'istituzione comunitaria non conforme ad una normativa comunitaria - Insussistenza di un legittimo affidamento
7 Procedura - Spese - Spese superflue o defatigatorie
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 87, n. 3, secondo comma)
Massima
8 Il sorgere della responsabilità extracontrattuale della Comunità, ai sensi dell'art. 215, secondo comma, del Trattato, presuppone che siano soddisfatte varie condizioni, relative all'illegittimità del comportamento di cui si fa carico alle istituzioni, all'effettività del danno e all'esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento e il danno lamentato.
9 Il diritto di invocare la tutela del legittimo affidamento si estende a chiunque si trovi in una situazione dalla quale risulti che l'amministrazione comunitaria, fornendogli assicurazioni precise, gli abbia suscitato aspettative fondate.
Un singolo non può nutrire, per via dell'assegnazione in suo favore di un contingente di importazione, una fondata aspettativa sulla successiva concessione delle licenze d'importazione richieste, costituendo tale assegnazione solo una prima fase del conseguimento di un diritto di importazione effettiva.
10 Quando un operatore economico prudente ed accorto sia in grado di prevedere l'adozione di misure comunitarie idonee a incidere sui suoi interessi, non può far valere un legittimo affidamento nel caso in cui tale misura venga adottata. Tale è il caso dell'operatore economico che abbia intrapreso il trasporto ferroviario dei carichi ordinati senza attendere la decisione dell'istituzione comunitaria sulla domanda di licenze d'importazione e senza prendere le necessarie precauzioni per tutelare i propri interessi in caso di rigetto della domanda di licenze.
11 Il procedimento amministrativo previsto dal regolamento n. 594/91 per ottenere l'autorizzazione ad importare nella Comunità sostanze che riducono lo strato di ozono consta di due fasi, vale a dire, in primo luogo, l'assegnazione di un contingente ai sensi dell'art. 3 dello stesso regolamento e, in secondo luogo, il rilascio di una o più licenze d'importazione corrispondenti al contingente assegnato ai sensi dell'art. 4 del regolamento. Ne consegue che il diritto d'importare riconosciuto in sede di assegnazione di un contingente diviene effettivo solo al momento del rilascio di una licenza d'importazione.
12 Se l'atto idoneo a fondare il legittimo affidamento in capo a un singolo è revocato dall'amministrazione entro un termine ragionevole, il sorgere del legittimo affidamento non può essere accertato.
13 Il legittimo affidamento non può scaturire da un comportamento di un'istituzione comunitaria non conforme alla normativa comunitaria.
14 Allorché il sorgere di una controversia è favorito da un comportamento dell'istituzione convenuta non conforme alla normativa comunitaria, non può biasimarsi la parte ricorrente per aver adito il Tribunale affinché si pronunciasse su tale comportamento nonché sul danno eventualmente derivatone. In siffatta ipotesi occorre quindi fare applicazione dell'art. 87, n. 3, secondo comma, del regolamento di procedura, ai termini del quale il Tribunale può condannare una parte, anche se non soccombente, a rimborsare all'altra parte le spese di un procedimento causato dal proprio comportamento.
Parti
Nella causa T-336/94,
Efisol SA, società di diritto francese con sede in Parigi, con gli avv.ti Jacques Buhart, del foro di Parigi, e Jean-Yves Art, del foro di Bruxelles, con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo studio degli avv.ti Arendt e Medernach, 8-10, rue Mathias Hardt,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Marc H. van der Woude, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto un ricorso ai sensi degli artt. 178 e 215, secondo comma, del Trattato CE, diretto ad ottenere il risarcimento del danno cagionato dal diniego di concessione delle licenze per l'importazione nella Comunità di clorofluorocarburo 11,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE
(Prima Sezione ampliata),
composto dal signor A. Saggio, presidente, dai signori C.W. Bellamy e A. Kalogeropoulos, dalla signora V. Tiili e dal signor R.M. Moura Ramos, giudici,
cancelliere: H. Jung
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 14 maggio 1996,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
Contesto normativo e fatti
1 Il 14 ottobre 1988 il Consiglio adottava la decisione 88/540/CEE, relativa alla conclusione della convenzione di Vienna per la protezione dello strato di ozono e del protocollo di Montreal relativo a sostanze che riducono lo strato di ozono (GU L 297, pag. 8). Gli obblighi sanciti dalla detta convenzione e dal detto protocollo venivano attuati nell'ordinamento giuridico comunitario con il regolamento (CEE) del Consiglio 4 marzo 1991, n. 594, relativo a sostanze che riducono lo strato di ozono (GU L 67, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 594/91»), modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 dicembre 1992, n. 3952, per quanto riguarda l'accelerazione del ritmo di eliminazione di sostanze che riducono lo strato di ozono (GU L 405, pag. 41). La sostanza controversa nella presente causa, il clorofluorocarburo 11 (in prosieguo: il «CFC 11»), rientra nel campo di applicazione del regolamento n. 594/91.
2 Ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 594/91, l'immissione in libera circolazione nella Comunità di sostanze importate da paesi terzi è assoggettata ad un regime di contingenti assegnati dalla Comunità alle imprese in conformità del procedimento stabilito dall'art. 12 dello stesso regolamento. Questo articolo prevede in particolare l'emissione di un parere da parte di un comitato di gestione composto da un rappresentante della Commissione e da rappresentanti degli Stati membri. Nell'allegato II del regolamento n. 594/91 sono fissati limiti quantitativi, peraltro modificabili dalla Commissione.
3 Una volta assegnato un contingente ad un'impresa, questa deve, ai sensi dell'art. 4 del regolamento n. 594/91, ottenere dalla Commissione una licenza di importazione per poter introdurre effettivamente la sostanza in questione nella Comunità. All'uopo, l'impresa deve inoltrare una domanda contenente una descrizione della sostanza in questione, indicazioni relative alla quantità da importare, al luogo e alla data dell'importazione progettata.
4 Il 10 luglio 1993 la Commissione pubblicava la comunicazione 93/C 188/04, relativa al regolamento (CEE) n. 594/91, modificato dal regolamento (CEE) n. 3952/92, indirizzata agli importatori della Comunità europea di sostanze controllate che riducono lo strato di ozono (GU C 188, pag. 5; in prosieguo: la «comunicazione 10 luglio 1993»), invitandoli a presentare domanda per l'assegnazione di un contingente di importazione per l'anno 1994. A tal fine le imprese interessate potevano trovare, all'allegato II della comunicazione, un formulario nel quale si chiedeva loro di indicare, in particolare, il paese di esportazione e di contrassegnare tra i quattro possibili impieghi quello al quale la sostanza da importare era destinata, vale a dire: riciclaggio o recupero, distruzione mediante tecnologia approvata, utilizzazione come materia prima nella produzione di altri prodotti chimici, o altri usi.
5 Il 18 novembre 1993, dando seguito alla comunicazione 10 luglio 1993, la ricorrente inoltrava una domanda di assegnazione di un contingente per l'importazione di 1 800 tonnellate di CFC 11 per l'anno 1994. In tale domanda, dopo aver cancellato le quattro possibili destinazioni, la ricorrente apponeva la menzione «OK» in riferimento alla rubrica «altri usi», indicando a fianco la menzione «produzione di schiuma di poliuretano».
6 Il 19 novembre 1993 un funzionario della Commissione avvertiva telefonicamente la ricorrente del fatto che un contingente di 1 800 tonnellate di CFC 11 destinato ad «altri usi» non poteva essere accettato e che occorreva precisare l'uso che sarebbe stato fatto di tale sostanza. In seguito a questo colloquio, e con telecopia dello stesso giorno, la ricorrente modificava la propria domanda indicando che la sostanza importata sarebbe stata impiegata come «materia prima per la fabbricazione di altri prodotti» e precisando che si trattava della produzione di schiuma di poliuretano.
7 Con lettera 10 dicembre 1993 la ricorrente richiamava nuovamente l'attenzione della Commissione sull'importanza dell'assegnazione richiesta, precisando che i suoi due stabilimenti ubicati in Francia, che facevano uso del CFC 11 per la produzione di pannelli di poliuretano, non erano ancora pronti per l'impiego di surrogati del CFC e che essa aveva assoluta necessità di importare tale prodotto dall'Ucraina o da un paese della Comunità di Stati indipendenti.
8 Con la decisione 4 febbraio 1994, 94/84/CE, che fissa le quote di importazione per i clorofluorocarburi completamente alogenati 11, 12, 113, 114 e 115, altri clorofluorocarburi completamente alogenati, gli halon, il tetracloruro di carbonio e il 1, 1, 1-tricloroetano per il periodo dal 1_ gennaio al 31 dicembre 1994 (GU L 42, pag. 20), la Commissione fissava i contingenti di importazione per l'anno 1994. All'allegato 2 di questa decisione, la ricorrente figura tra gli importatori ai quali sono assegnati contingenti di importazione di CFC 11 destinati all'impiego come materia prima nella produzione di altre sostanze chimiche (testo inglese: «for the use as feedstock in the manufacture of other chemicals»).
9 Il 15 febbraio 1994 la ricorrente trasmetteva alla Commissione una domanda, recante la data del 24 gennaio 1994, diretta ad ottenere licenze di importazione per due carichi di CFC 11 provenienti dalla Russia. Qualche giorno più tardi, il 17 e il 21 febbraio 1994, la ricorrente inoltrava l'ordine relativo a questi carichi presso il suo fornitore russo.
10 Con telecopia 24 febbraio 1994 la Commissione informava la ricorrente del suo rifiuto di concederle licenze di importazione. Essa spiegava di aver preso questa decisione su richiesta del ministero francese dell'Ambiente, il quale riteneva che le sostanze importate fossero destinate ad impieghi diversi da quello di materia prima nella produzione di prodotti chimici. Nella stessa telecopia la Commissione precisava che «l'impiego come "materia prima" riguarda qualsiasi processo di produzione che si conclude con l'eliminazione totale (vale a dire la distruzione, la decomposizione, ecc.), salvo quantità trascurabili, delle sostanze controllate» e che «sebbene la Efisol abbia precisato che le sostanze importate erano destinate ad essere utilizzate come "materia prima", essa ha pure comunicato alla Commissione che tali sostanze sarebbero state impiegate per la produzione di schiuma di poliuretano. Trattasi, evidentemente, di un'utilizzazione non corrispondente alla nozione di impiego come "materia prima". Purtroppo, questa circostanza non era stata rilevata fino ad oggi».
11 Al momento dell'adozione della decisione della Commissione, due treni erano in viaggio, uno verso la Francia con un carico di CFC 11, l'altro verso l'ex Unione Sovietica per ricevere in consegna un secondo carico della stessa sostanza.
12 La ricorrente e la Commissione intrattenevano quindi vari colloqui per trovare una soluzione ai problemi cagionati alla ricorrente dal diniego di concessione delle licenze di importazione. Tutte le trattative al riguardo però fallivano. La ricorrente avvertiva quindi la Commissione, con lettera 10 marzo 1994, della sua intenzione di chiedere dinanzi al giudice comunitario il risarcimento dei costi connessi al trasporto già effettuato del primo carico, dei costi connessi al viaggio del treno partito a vuoto per il secondo carico e dei danni relativi alle perdite di produzione e di mercati, nonché di quelli relativi ad ogni altro pregiudizio derivante dal diniego di concessione delle licenze di importazione.
13 Il 6 maggio 1994 il membro della Commissione signor Y. Paleokrassas inviava alla ricorrente una lettera nella quale, da un lato, confermava che le licenze di importazione non potevano essere concesse, dato che l'effettiva destinazione delle sostanze da importare, ossia la produzione di schiuma di poliuretano, non corrispondeva all'autorizzazione rilasciata per l'impiego come materia prima nella produzione di altri prodotti chimici («feedstock uses»), e, dall'altro, ribadiva che gli uffici della Commissione rimanevano a disposizione della ricorrente per discutere soluzioni idonee.
14 Con telecopia 9 giugno 1994 la ricorrente inviava alla Commissione una tabella illustrativa dei «danni diretti subiti dalla Efisol». In tale tabella erano descritti i costi relativi a due operazioni principali, a loro volta suddivise in più rubriche. La prima operazione, denominata «primo treno», includeva l'acquisto del prodotto, il trasporto andata e ritorno tra l'Unione europea e la Russia, l'assicurazione e il trasporto all'interno dell'Unione europea. La seconda, denominata «secondo treno», riguardava il trasporto andata e ritorno tra l'Unione europea e la Russia e i costi di acquisto aggiuntivi rappresentati dai costi di acquisto del CFC 11 presso il fornitore comunitario, detratti i costi di acquisto presso il fornitore russo. L'importo globale di questi costi ascendeva a 2 267 475 FF (franchi francesi).
15 Con lettera 20 giugno 1994 la Commissione rigettava la domanda di risarcimento danni, sottolineando come, nel caso in cui una condotta colposa fosse da evidenziare, questa andava ricercata in capo alla ricorrente, che aveva «tentato di indurre in errore gli uffici della Commissione per quanto riguarda l'esatta destinazione delle sostanze controverse» e si era «impegnata presso un fornitore russo ancor prima dell'assegnazione del contingente in suo favore».
Procedimento e conclusioni delle parti
16 Stando così le cose, con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 ottobre 1994, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
17 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Nell'ambito delle misure di organizzazione del procedimento, le parti sono state tuttavia invitate a rispondere per iscritto a taluni quesiti prima dell'udienza.
18 Le parti sono state sentite nelle loro difese orali e nelle loro risposte ai quesiti orali del Tribunale all'udienza del 14 maggio 1996.
19 La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
- condannare la convenuta al risarcimento del danno subito dalla ricorrente, per un importo pari a 2 242 703 FF, maggiorato degli interessi di mora al saggio annuo dell'8% decorrenti dalla data della sentenza del Tribunale;
- condannare la convenuta alle spese.
20 La convenuta conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare la ricorrente alle spese.
Sul motivo unico, relativo al principio della tutela del legittimo affidamento
Sintesi degli argomenti delle parti
21 La ricorrente fa valere che il diniego di concessione delle licenze di importazione equivale ad una violazione del principio che garantisce la tutela del legittimo affidamento e costituisce pertanto un comportamento illegittimo. In particolare, la Commissione, con la sua decisione di assegnare un contingente alla ricorrente, avrebbe fatto sorgere in capo a quest'ultima fondate aspettative in ordine alla successiva concessione delle relative licenze di importazione.
22 Secondo la ricorrente, emerge chiaramente dal regolamento n. 594/91 che la concessione di licenze di importazione non è un atto autonomo dall'assegnazione di un contingente, ma che, al contrario, la Commissione è tenuta a rilasciare le licenze di importazione ogniqualvolta abbia assegnato un contingente. Per giungere a tale conclusione, la ricorrente argomenta dal testo inglese dell'art. 4, n. 1, seconda frase, del regolamento n. 594/91, così formulato: «The licence shall be issued by the Commission». Essa cita altresì la comunicazione 10 luglio 1993, nella quale la Commissione stessa ha dichiarato che: «la Commissione (...) stabilirà le quote per ciascun importatore (...) e rilascerà, sulla base delle quote stabilite, le licenze di importazione conformemente all'art. 4 del regolamento». Il nesso automatico tra l'assegnazione di un contingente e la concessione delle relative licenze si evincerebbe del pari dalla lettera della Commissione 25 gennaio 1994, che annunciava alla ricorrente che le sarebbe stato assegnato il contingente richiesto e nella quale la Commissione ha precisato quanto segue: «Dopo la conferma ufficiale dell'iter di autorizzazione (tra una decina di giorni circa), vi verranno trasmesse quanto prima domande di licenze di importazione e informazioni concernenti la procedura da seguire per richiedere una licenza».
23 Ne consegue, prosegue la ricorrente, che se la Commissione assegna un contingente con piena cognizione dell'uso che il beneficiario intende farne, essa è tenuta alla successiva concessione delle licenze necessarie per l'importazione delle sostanze destinate a tale uso.
24 Inoltre, la ricorrente ribadisce che era impossibile prevedere l'interpretazione della Commissione per quanto riguarda la produzione di schiuma di poliuretano, che non rientrerebbe nella categoria di «materia prima nella produzione di altri prodotti chimici». Tale interpretazione implicherebbe infatti che l'espressione «materia prima nella produzione di altri prodotti chimici» si riferisca esclusivamente a metodi di produzione nel corso dei quali i CFC utilizzati sono eliminati, il che corrisponderebbe ad una nozione differente dalla definizione abituale. La ricorrente osserva peraltro che l'espressione «materia prima nella produzione di altri prodotti chimici» non era in quel periodo definita in nessun testo reso pubblico. Una prima spiegazione sarebbe stata divulgata, ex post, in occasione della pubblicazione dei contingenti di importazione per l'anno 1995, nella comunicazione 94/C 215/02 relativa al regolamento (CEE) n. 594/91, modificato dal regolamento (CEE) n. 3952/92, indirizzata agli importatori della Comunità europea di sostanze controllate che riducono lo strato di ozono.
25 Infine, la ricorrente segnala che, in tutti i documenti trasmessi alla Commissione, essa ha precisato che il CFC 11 importato sarebbe stato impiegato nella produzione di schiuma di poliuretano. Conseguentemente, essa non vede come avrebbe potuto indurre la Commissione in errore per quanto riguarda la destinazione del CFC 11 da importare. La Commissione stessa avrebbe del resto riconosciuto la buona fede della ricorrente, nella telecopia 24 febbraio 1994.
26 La Commissione premette che la concessione di licenze di importazione ai sensi dell'art. 4 del regolamento n. 594/91 non è conseguenza automatica e necessaria dell'assegnazione di un contingente ai sensi dell'art. 3 del medesimo regolamento. Infatti, il regime delle domande di licenze sarebbe inteso a garantire l'osservanza delle decisioni di assegnazione dei contingenti, consentendo in tal modo alla Commissione di verificare caso per caso se l'impresa richiedente si attiene ai limiti e alle condizioni di utilizzo del contingente assegnatole e se le importazioni dichiarate provengono da un paese che è parte contraente del protocollo di Montreal.
27 La Commissione ricorda che nel caso di specie il contingente assegnato alla ricorrente si riferiva ad una quantità, una sostanza e un uso specifico, vale a dire 1 800 tonnellate di CFC 11 puro, da utilizzare come «materia prima nella produzione di altri prodotti chimici». La Commissione sottolinea come essa abbia negato la concessione delle licenze di importazione per il legittimo motivo che era emerso che il CFC 11 importato non sarebbe stato utilizzato per la destinazione prevista dalla decisione di assegnazione del contingente. Peraltro, essa rileva che questo diniego non implicava affatto una revoca del provvedimento di assegnazione del contingente, dal momento che la ricorrente conservava il proprio diritto di importazione, entro i limiti e le condizioni stabiliti dalla decisione di assegnazione.
28 La Commissione ribadisce che, se avesse tenuto conto del fatto che la ricorrente intendeva utilizzare il CFC 11 importato nella produzione di schiuma di poliuretano, non avrebbe in nessun caso assegnato il contingente, essendo evidente che questa produzione non richiede un procedimento nell'ambito del quale il CFC 11 viene eliminato e non costituisce quindi un impiego del CFC come «materia prima nella produzione di altri prodotti chimici». La Commissione aggiunge tuttavia che essa non aveva l'obbligo di tenere conto di questa informazione, dato che il sistema di assegnazione dei contingenti è gestito in funzione dei dati richiesti dai formulari di domanda di contingenti e che, nel suo formulario, la ricorrente aveva segnalato che le sostanze importate sarebbero state utilizzate come «materia prima nella produzione di altri prodotti chimici». La Commissione segnala inoltre che essa riceve ogni anno una sessantina di domande di contingenti, circostanza questa che costituisce, a suo avviso, un'ulteriore ragione per non dover tener conto, nella fase dell'assegnazione dei contingenti, dell'oggetto delle attività industriali delle imprese richiedenti.
29 Per il resto, la Commissione si stupisce che la ricorrente neghi di aver avuto conoscenza del fatto che l'espressione «materia prima nella produzione di altri prodotti chimici» implica che si tratti di una produzione nel corso della quale i CFC vengono eliminati. La Commissione ritiene che l'espressione «materia prima nella produzione di altri prodotti chimici» sia una nozione chiave per il funzionamento della disciplina internazionale e comunitaria delle sostanze che riducono lo strato di ozono. Ciò premesso, l'ignoranza della ricorrente non potrebbe essere giustificata dal fatto che la Commissione non aveva reso pubblica in quel periodo alcuna definizione. Il significato di questa espressione si evincerebbe del resto dall'accostamento delle nozioni di eliminazione e di utilizzazione come materia prima, di cui all'art. 2, undicesimo trattino, prima frase, del regolamento n. 594/91.
Giudizio del Tribunale
30 Il Tribunale ricorda che, in forza dell'art. 215, secondo comma, del Trattato e dei principi generali cui tale norma fa rinvio, la responsabilità della Comunità presuppone che siano soddisfatte varie condizioni, relative all'illiceità del comportamento di cui si fa carico alle istituzioni, alla realtà del danno e all'esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento stesso e il danno lamentato (v., ad esempio, sentenza della Corte 2 luglio 1974, causa 153/73, Holtz & Willemsen/Consiglio e Commissione, Racc. pag. 675, punto 7). Occorre pertanto accertare, in primo luogo, se il comportamento contestato nella fattispecie alla Commissione sia inficiato da illegittimità e, in particolare, da una violazione del principio che garantisce la tutela del legittimo affidamento, come asserisce la ricorrente.
31 Secondo una giurisprudenza costante, il principio della tutela del legittimo affidamento fa parte dell'ordinamento giuridico comunitario (sentenza della Corte 3 maggio 1978, causa 112/77, Toepfer/Commissione, Racc. pag. 1019, punto 19). Il diritto di invocare la tutela del legittimo affidamento si estende a chiunque si trovi in una situazione dalla quale risulti che l'amministrazione comunitaria, fornendogli assicurazioni precise, gli abbia suscitato aspettative fondate (sentenze del Tribunale 14 luglio 1994, causa T-534/93, Grynberg e Hall/Commissione, Racc. PI pag. II-595, punto 51, e 14 settembre 1995, causa T-571/93, Lefebvre e a./Commissione, Racc. pag. II-2379, punto 72). Tuttavia, quando un operatore economico prudente e accorto sia in grado di prevedere l'adozione di misure comunitarie idonee a incidere sui suoi interessi, non può far valere un tale principio nel caso in cui tale misura venga adottata (sentenze della Corte 1_ febbraio 1978, causa 78/77, Luehrs, Racc. pag. 169, punto 6, e 11 marzo 1987, causa 265/85, Van den Bergh en Jurgens/Commissione, Racc. pag. 1155, punto 44).
32 Alla luce dei suddetti principi, occorre esaminare se la ricorrente potesse nutrire, per via dell'assegnazione in suo favore di un contingente di importazione, una fondata aspettativa sulla successiva concessione delle licenze di importazione richieste e se essa non fosse, in quanto operatore economico prudente e accorto, in grado di prevedere il rifiuto della Commissione di concedere le licenze di importazione.
33 All'uopo il Tribunale rileva, in via preliminare, che il procedimento amministrativo previsto dal regolamento n. 594/91 per ottenere l'autorizzazione ad importare nella Comunità sostanze che riducono lo strato di ozono consta di due fasi, vale a dire, in primo luogo, l'assegnazione di un contingente ai sensi dell'art. 3 dello stesso regolamento e, in secondo luogo, il rilascio di una o più licenze di importazione corrispondenti al contingente assegnato ai sensi dell'art. 4 del regolamento. Ne consegue che il diritto di importare riconosciuto in sede di assegnazione di un contingente diviene effettivo solo al momento del rilascio di una licenza di importazione.
34 Il Tribunale ritiene che risulta dal complesso delle considerazioni che precedono che la ricorrente non poteva attendersi in buona fede che le fossero rilasciate licenze di importazione. L'affidamento non poteva fondarsi sull'assegnazione in suo favore di un contingente di importazione, costituendo tale assegnazione solo una prima fase del conseguimento di un diritto di importazione effettivo. Ciò premesso, il Tribunale ritiene che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, un operatore economico prudente e accorto non avrebbe intrapreso il trasporto ferroviario dei carichi ordinati senza attendere la decisione della Commissione sulla domanda di licenze di importazione e senza prendere le necessarie precauzioni per tutelare i propri interessi in caso di rigetto della domanda di licenze. Il Tribunale ricorda inoltre che la Corte ha precisato nella sua giurisprudenza che, se l'atto idoneo a fondare il legittimo affidamento è revocato dall'amministrazione entro un termine ragionevole, il sorgere del legittimo affidamento non può essere accertato (sentenza della Corte 26 febbraio 1987, causa 15/85, Consorzio Cooperative d'Abruzzo/Commissione, Racc. pag. 1005, punti 12-17). Orbene, nel caso di specie, il contingente di importazione è stato assegnato alla ricorrente il 4 febbraio 1994. La ricorrente ha inviato la propria domanda di licenza alla Commissione il 15 febbraio 1994 e le licenze sono state rifiutate il 24 febbraio 1994. Il Tribunale ritiene che, stando così le cose, l'amministrazione ha reagito entro un termine ragionevole. Ne consegue che, trasmettendo ordini di importazione il 17 febbraio 1994, due giorni soltanto dopo aver presentato tali domande di licenze di importazione e senza attendere il seguito, la ricorrente ha assunto un rischio per fatto proprio.
35 Inoltre, il Tribunale ritiene che, in quanto impresa che impiega attivamente sostanze chimiche, in particolare quelle rientranti nel campo di applicazione del regolamento n. 594/91, la ricorrente era in grado di sapere che l'utilizzo che essa intendeva effettuare non corrispondeva in modo certo a quello per il quale le era stato assegnato un contingente, ossia come «materia prima nella produzione di altre sostanze chimiche». Invero, nella sua domanda di contingente, la ricorrente ha indicato la categoria «materia prima per la fabbricazione di altri prodotti» e non quella «materia prima nella produzione di altri prodotti chimici», circostanza che permette di supporre che essa già fosse consapevole, in quel momento, che qualificare la schiuma di poliuretano come prodotto chimico avrebbe potuto dar luogo a contestazioni. Alla luce di queste circostanze, il diniego finale opposto dalla Commissione non poteva considerarsi circostanza imprevedibile.
36 Per di più, il Tribunale ricorda che nessun legittimo affidamento può sorgere da un comportamento dell'amministrazione non conforme alla normativa comunitaria (sentenza della Corte 26 aprile 1988, causa 316/86, Kruecken, Racc. pag. 2213, punto 23). Al riguardo va constatato che la Commissione ha assegnato alla ricorrente un contingente per l'importazione di CFC 11 da utilizzare come «materia prima nella produzione di altre sostanze chimiche», nonostante il fatto che la ricorrente avesse chiaramente indicato, sia nel testo originario sia in quello modificato della sua domanda, che intendeva impiegare il CFC 11 importato per la produzione di schiuma di poliuretano. Orbene, è inesatto da un punto di vista scientifico qualificare la schiuma di poliuretano come «sostanza chimica». Inoltre, alla luce delle regole e delle definizioni concordate dalla Comunità a livello internazionale (v. punto 1), la schiuma di poliuretano non può considerarsi un prodotto per la cui produzione il CFC 11 può essere impiegato come «materia prima nella produzione di altri prodotti chimici», poiché esso in tale processo di fabbricazione non viene eliminato. Queste precisazioni, in particolare, sono state fornite dalla Commissione nel corso dell'udienza e non sono state contestate dalla ricorrente. Ne consegue che la Commissione, assegnando un contingente alla ricorrente proprio per la segnalata categoria di utilizzo, pur sapendo o dovendo sapere che la ricorrente intendeva produrre schiuma di poliuretano, è incorsa in erronea applicazione della normativa comunitaria in vigore, in particolare dell'art. 3 e dell'allegato II del regolamento n. 594/91, nonché della sua comunicazione 10 luglio 1993. Pertanto, il comportamento della Commissione non è stato conforme alla normativa comunitaria, talché esso non ha potuto far sorgere fondate aspettative in capo alla ricorrente.
37 Da quanto sopra consegue che il ricorso deve essere respinto, senza necessità di esaminare se la ricorrente abbia dimostrato l'esistenza di un danno e di un nesso di causalità tra il comportamento contestato alla Commissione e tale danno.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
38 Pur se la ricorrente è rimasta soccombente, occorre tuttavia tener conto, ai fini della ripartizione delle spese, del comportamento della convenuta non conforme alla normativa comunitaria. Alla luce delle circostanze, non può biasimarsi la ricorrente per aver adito il Tribunale affinché si pronunciasse su tale comportamento nonché sul danno eventualmente derivatone. Si deve prendere atto che il comportamento della convenuta ha favorito il sorgere della lite.
39 Conseguentemente occorre fare applicazione dell'art. 87, n. 3, secondo comma, del regolamento di procedura, ai termini del quale il Tribunale può condannare una parte, anche se non soccombente, a rimborsare all'altra le spese di un procedimento causato dal proprio comportamento (v., mutatis mutandis, sentenza della Corte 27 gennaio 1983, causa 263/81, List/Commissione, Racc. pag. 103, punti 30 e 31) e condannare la Commissione a sopportare l'integralità delle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE
(Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Commissione sopporterà tutte le spese.
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