Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
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Nichtigkeitsklage ° Natürliche oder juristische Personen ° Handlungen, die sie unmittelbar und individuell betreffen ° An Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidung, mit der eine finanzielle Unterstützung für Maßnahmen zum Schutz der Lebensräume und der Natur gewährt wird ° In einem betroffenen Gebiet tätige Landwirte und ihre Verbände ° Unzulässigkeit
(EG-Vertrag, Artikel 173 Absatz 4; Verordnung Nr. 1973/92 des Rates)
Leitsätze
Eine an bestimmte Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidung, die die Gewährung einer finanziellen Unterstützung für Maßnahmen zum Schutz der Lebensräume und der Natur gemäß der Verordnung Nr. 1973/92 zum Gegenstand hat, stellt sich gegenüber den Landwirten, die in dem von einer dieser Maßnahmen betroffenen Gebiet tätig sind, als Maßnahme von allgemeiner Tragweite dar, die auf objektiv bestimmte Sachverhalte Anwendung findet und rechtliche Wirkungen gegenüber allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppen entfaltet. Sie berührt diese Person nicht wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände und individualisiert sie daher nicht in ähnlicher Weise wie den Adressaten, so daß sie sie nicht im Sinne des Artikels 173 Absatz 4 des Vertrages individuell betrifft.
Da ein Verband sich nicht aufgrund seiner Eigenschaft als Repräsentant einer Unternehmergruppe als von einer die allgemeinen Interessen dieser Gruppe berührenden Maßnahme individuell betroffen ansehen kann, sind Verbände, in denen die Landwirte des fraglichen Gebiets zusammengeschlossen sind und die von der genannten Entscheidung auch nicht in anderer Weise berührt werden, von dieser Entscheidung ebensowenig individuell betroffen. Auch geht die Ansicht der Landwirte und ihrer Verbände fehl, sie seien deswegen individuell betroffen, weil sie vor Erlaß der Entscheidung hätten hinzugezogen werden müssen, da eine solche Konsultationspflicht keineswegs in den einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen vorgesehen ist.
Da die Landwirte und ihre Verbände nicht auf Nichtigerklärung der Entscheidung klagen können, können sie erst recht nicht den Vertrag anfechten, den die Kommission und der Mitgliedstaat, zu dem das betreffende Gebiet gehört, zur Durchführung dieser Entscheidung sowie zur Festlegung der Modalitäten der Gewährung der finanziellen Unterstützung und der vom Empfänger der Unterstützung einzuhaltenden Bedingungen geschlossen haben und dessen Parteien sie nicht sind.
Entscheidungsgründe
Der Klage zugrunde liegender Sachverhalt
1 Mit der Verordnung (EWG) Nr. 1973/92 vom 21. Mai 1992 (ABl. L 206, S. 1) hat der Rat ein Finanzierungsinstrument für die Umwelt ("LIFE") geschaffen, dessen Ziel es ist, vor allem durch die Finanzierung von als vorrangig eingestuften Maßnahmen in der Gemeinschaft zur Entwicklung und Durchführung der Umweltpolitik und des Umweltschutzrechts der Gemeinschaft beizutragen. Für eine finanzielle Unterstützung durch die Gemeinschaft kommen die im Anhang der Verordnung festgelegten Maßnahmenbereiche in Betracht, wenn bei ihnen ein gemeinschaftliches Interesse vorliegt, wenn sie einen wesentlichen Beitrag zur Umsetzung der Umweltpolitik der Gemeinschaft leisten und wenn bei ihnen die Voraussetzungen zur Anwendung des Verursacherprinzips eingehalten werden.
2 Hinsichtlich des Schutzes der Lebensräume und der Natur muß die Unterstützung nach Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1973/92 insbesondere zur Kofinanzierung der Maßnahmen beitragen, die zur Erhaltung oder Wiederherstellung der in den Anhängen I und II der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206, S. 7) genannten prioritären natürlichen Lebensräume und prioritären Arten in der betreffenden Umgebung auf einem günstigen Erhaltungsstand notwendig sind.
3 Ende 1992 übermittelte die Italienische Republik der Kommission zwei Vorschläge für Maßnahmen im Gebiet des Po-Deltas, für die sie eine Finanzierung nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1973/92 beantragte. Das von diesen Maßnahmenvorschlägen betroffene Gebiet erstreckt sich beiderseits der Grenze zwischen zwei Regionen, der Region Emilia-Romagna und der Region Veneto. Die Region Emilia-Romagna hatte durch Regionalgesetz Nr. 87 vom 2. Juli 1988 in ihrem Gebiet den Regionalpark Po-Delta geschaffen. Die Region Veneto ergriff keine speziellen Schutzmaßnahmen. Das Gesetz Nr. 394 vom 6. Dezember 1991, das Rahmengesetz für die geschützten Gebiete, sieht aber in Artikel 35 Absatz 4 vor, daß die betroffenen Regionen im Einvernehmen mit dem Umweltministerium innerhalb von zwei Jahren nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes einen interregionalen Naturpark für das Po-Delta schaffen sollten. Werden diese Maßnahmen nicht getroffen, so soll nach dieser Bestimmung die Zentralregierung einen Nationalpark im fraglichen Gebiet schaffen.
4 Da es sich hierbei um Maßnahmen handelt, die die Erhaltung der prioritären natürlichen Lebensräume betreffen, unterbreitete die Kommission zunächst gemäß den Artikeln 3, 8 und 21 der Richtlinie 92/43 dem in Artikel 20 dieser Richtlinie vorgesehenen Ausschuß einen Vorschlag für die Kofinanzierung eines aus der Zusammenlegung der beiden Vorschläge hervorgegangenen einheitlichen Vorhabens mit der Bezeichnung "Erhaltungsprogramm für das Gebiet des Po-Deltas" (im folgenden: Po-Delta-Programm). Dieses Vorhaben bezog sich auf einen Betrag von 1,5 Millionen ECU für die erste Phase. Der Ausschuß genehmigte dieses Vorhaben einstimmig am 30. April 1993.
5 Sodann unterbreitete die Kommission dem nach Artikel 13 der Verordnung Nr. 1973/92 eingesetzten Ausschuß einen Entwurf für die Verteilung der Mittel, die nach dem Haushaltsplan für die Maßnahmen zur Durchführung dieser Verordnung, zu denen auch das Po-Delta-Programm zählte, zur Verfügung standen. Dieser Ausschuß genehmigte diesen Entwurf einstimmig am 16. Juli 1993.
6 Am 15. Oktober 1993 erließ die Kommission offiziell die Rahmenentscheidung, der die von ihr genehmigten einzelnen Maßnahmen ° darunter auch das Po-Delta-Programm ° als Anlage beigefügt waren, und beschloß die Verteilung der Mittel auf diese Maßnahmen. In diese Entscheidung wurde auch das von den beiden genannten Ausschüssen genehmigte Vorhaben aufgenommen.
7 In der Zwischenzeit hatte die Kommission die Einzelheiten der Durchführung des Po-Delta-Programms mit den an der Verwirklichung des zu finanzierenden Vorhabens Beteiligten ausgehandelt. Am 3. und 4. Juni 1993 fand in Ferrara eine Besprechung statt, an der ausser der Kommission das italienische Umweltministerium, das italienische Ministerium für die Koordinierung der Landwirtschafts-, Nahrungsmittel- und Forstpolitik, die Region Veneto, die Region Emilia-Romagna, die beteiligten Provinzen und die Lega italiana protezione uccelli (italienische Liga für den Vogelschutz; im folgenden: LIPU) teilnahmen.
8 Am 31. Dezember 1993 wurde der Vertrag nach Artikel 9 Absatz 5 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1973/92 unterzeichnet. Die beiden Hauptvertragsparteien sind die Kommission und das als zuständige Stelle handelnde italienische Umweltministerium. Mit diesem gingen das italienische Ministerium für die Koordinierung der Landwirtschafts-, Nahrungsmittel- und Forstpolitik, die Region von Veneto und die LIPU eine Assoziation ein.
9 Unter diesen Umständen haben die Kläger mit Klageschrift, die am 23. März 1994 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.
10 Die Rechtssache ist durch Beschluß des Gerichts vom 7. Januar 1994 nach Anhörung der Parteien an die mit drei Richtern besetzte Vierte Kammer verwiesen worden.
Anträge der Parteien
11 Die Kläger beantragen,
° die Entscheidung der Kommission vom 15. Oktober 1993 und den sich daraus ergebenden Vertrag vom 31. Dezember 1993 zwischen der Kommission und dem italienischen Umweltministerium sowie jede andere Handlung, die mit dieser Entscheidung im Zusammenhang steht und/oder sie zur Grundlage hat, für nichtig zu erklären;
° der Beklagten die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
° die Klage insgesamt für unzulässig zu erklären;
° den Klägern die Kosten aufzuerlegen.
Klagegründe und Vorbringen der Parteien
12 Die Kläger stützen ihre Klage auf drei Klagegründe. Mit dem ersten Klagegrund werden "Überschreitung von Befugnissen wegen falscher Voraussetzungen" und fehlende Zuständigkeit geltend gemacht. Der zweite Klagegrund wird auf einen Verstoß gegen Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 1973/92 gestützt. Der dritte Klagegrund wird auf einen Verstoß gegen Artikel 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1973/92 und auf Ermessensmißbrauch gestützt.
13 Im Rahmen dieser Klagegründe machen die Kläger im wesentlichen geltend, daß die Italienische Republik dadurch, daß sie der Kommission das fragliche Vorhaben unterbreitet habe, gegen italienisches Recht und den Grundsatz der ordnungsgemässen Verwaltung verstossen habe und daß die Kommission dadurch, daß sie für ein derartiges Vorhaben eine finanzielle Unterstützung gewährt habe, gegen die Verordnung Nr. 1973/92, insbesondere deren Artikel 2 Absatz 2, verstossen habe, soweit dieser verlange, daß die finanzierten Vorhaben "einen wesentlichen Beitrag zur Umsetzung der Umweltpolitik der Gemeinschaft leisten". Da es sich im vorliegenden Fall um Maßnahmen zum Schutz der Lebensräume und der Natur handele, müsse diese Unterstützung nach Unterabsatz 3 dieser Bestimmung insbesondere zur "Kofinanzierung der Maßnahmen beitragen, die zur Erhaltung oder Wiederherstellung der in Anhang I bzw. Anhang II der Richtlinie 92/43 ... genannten prioritären natürlichen Lebensräume und prioritären Arten in der betreffenden Umgebung auf einem günstigen Erhaltungsstand notwendig [sind]". Ausserdem habe die Kommission gegen die Ziele der Umweltpolitik der Gemeinschaft verstossen, wie sie sich aus dem Vertrag, der Verordnung Nr. 1973/92, der Richtlinie 92/43, der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 175, S. 40), dem Gemeinschaftsprogramm für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung, die Gegenstand der Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 1. Februar 1993 gewesen sei (ABl. C 138, S. 1; im folgenden: "Fünftes Umweltmaßnahmenprogramm"), und verschiedenen Entschließungen des Europäischen Parlaments ergäben.
14 Die Kommission hat gegenüber der Klage eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben, weil die angefochtenen Handlungen die Kläger, an die sie nicht gerichtet seien, nicht unmittelbar und individuell beträfen.
15 Sie führt aus, natürliche Personen seien von diesen Handlungen nur wegen ihrer objektiven Eigenschaft als Grundbesitzer, die eine wirtschaftlich erhebliche Tätigkeit ausübten, betroffen, und zwar genauso wie jeder andere Wirtschaftsteilnehmer, der sich tatsächlich oder potentiell in der gleichen Lage befinde. Soweit es sich bei den Klägern um Vereinigungen handele, seien diese von den fraglichen Handlungen nicht in anderer Weise betroffen als in ihrer Eigenschaft als Repräsentanten der Unternehmergruppe, deren allgemeine Interessen von diesen Handlungen berührt würden.
16 Die angefochtenen Handlungen beträfen die Kläger auch nicht unmittelbar, da sie nur eine blosse Befugnis für die Italienische Republik, nicht aber Rechte zugunsten der Kläger begründeten.
17 Die Kläger vertreten die Auffassung, sie könnten alle gegen die angefochtenen Handlungen in zulässiger Weise klagen, da sie alle von diesen unmittelbar und individuell betroffen seien. Alle Kläger seien nämlich zur Teilnahme am Verfahren der Ausarbeitung und der Festschreibung der durch die fragliche Handlung finanzierten geplanten Maßnahme berechtigt. Dieses Recht folge aus Artikel A Unterabsatz 2 des Vertrages über die Europäische Union, den Artikeln 1 und 2 der Verordnung Nr. 1973/92 sowie den Materialien zu dieser, den Tabellen 10 und 18 des Fünften Umweltmaßnahmenprogramms, der dritten Begründungserwägung der Richtlinie 92/43, der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 10. Juli 1987 zur Schaffung und Erhaltung von Naturschutzgebieten von gemeinschaftlichem Interesse (ABl. C 246, S. 121) und Artikel 7 des Vorschlags für eine Verordnung KOM(91) 28 zur Schaffung eines Finanzierungsinstruments für die Umwelt (ABl. 1991, C 267, S. 211). Ausserdem hätten die Kläger nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (Urteil vom 24. März 1993 in der Rechtssache C-313/90, CIRFS u. a./Kommission, Slg. 1993, I-1125) ein eigenes, vom Interesse ihrer Mitglieder verschiedenes Interesse, das sich aus der italienischen Verfassung, insbesondere deren Artikel 2, in dem die Rolle der "gesellschaftlichen Gruppen" festgelegt sei, in Verbindung mit den Artikeln 18, 49 und 97 ergebe.
18 Die Kläger fügen hinzu, sie seien von den angefochtenen Handlungen unmittelbar betroffen, da mit diesen die Finanzierung eines Vorhabens genehmigt werde, das bereits nach seinem Inhalt und seinen Adressaten festgelegt sei. Die angefochtene Entscheidung lasse den unmittelbaren funktionellen Zusammenhang zwischen der Kofinanzierung und dem Po-Delta-Programm erkennen. Indem die Italienische Republik um einen Beitrag der Gemeinschaft nachgesucht habe, habe sie sich ausdrücklich zur Umsetzung der in diesem Programm beschriebenen Maßnahmen verpflichtet. Daher stehe ihr kein Ermessen mehr zu, zumal sie insoweit den Gemeinschaftsbehörden im voraus mitgeteilt habe, wie sie sich hinsichtlich der fraglichen Gemeinschaftsbestimmungen verhalten werde (Urteil des Gerichtshofes vom 23. November 1971 in der Rechtssache 62/70, Bock/Kommission, Slg. 1971, 897).
Würdigung durch das Gericht
19 Nach Artikel 114 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichts entscheidet das Gericht, wenn eine Partei es beantragt, vorab über die Unzulässigkeit nach Maßgabe der §§ 3 und 4 dieses Artikels. Im vorliegenden Fall ist nach Ansicht des Gerichts, das die sich aus den Akten ergebenden Angaben für ausreichend hält, die mündliche Verhandlung nicht zu eröffnen.
20 Nach Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag, nunmehr Artikel 173 Absatz 4 EG-Vertrag, hängt die Zulässigkeit einer Klage, die von einer natürlichen oder juristischen Person gegen eine Entscheidung erhoben worden ist, deren Adressat sie nicht ist, davon ab, daß der Kläger von dieser Entscheidung unmittelbar und individuell betroffen ist.
21 Da keine der klagenden natürlichen Personen und keine der klagenden drei Vereinigungen Adressat der streitigen Entscheidung ist, ist zu prüfen, ob diese sie unmittelbar und individuell betrifft.
22 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. Urteil vom 15. Juli 1963 in der Rechtssache 25/62, Plaumann/Kommission, Slg. 1963, 211) können Dritte von einer an eine andere Person gerichteten Entscheidung nur dann individuell betroffen sein, wenn diese Entscheidung sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und sie daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten.
23 Gegenstand der angefochtenen Entscheidung ist die Gewährung einer finanziellen Unterstützung für Maßnahmen zum Schutz der Lebensräume und der Natur. Adressat dieser Entscheidung sind alle damaligen Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Königreichs Belgien und des Großherzogtums Luxemburg. Zu den Maßnahmen, für die eine finanzielle Unterstützung gewährt wird, zählt auch das Po-Delta-Programm. Die Gesamtkosten des Vorhabens werden auf 3 Millionen ECU geschätzt, von denen 50 % von der Gemeinschaft übernommen werden.
24 Gegenüber den drei klagenden natürlichen Personen sowie gegenüber allen Personen, die im betroffenen Gebiet Tätigkeiten nachgehen, stellt sich diese Entscheidung, soweit mit ihr eine finanzielle Unterstützung für das italienische Po-Delta-Programm gewährt wird, daher als Maßnahme von allgemeiner Tragweite dar, die auf objektiv bestimmte Sachverhalte Anwendung findet und rechtliche Wirkungen gegenüber allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppen entfaltet.
25 Daraus folgt, daß die streitige Entscheidung die klagenden natürlichen Personen allein aufgrund ihrer objektiven Eigenschaft als Landwirte, die im Gebiet des Po-Deltas tätig sind, in gleicher Weise wie jeden anderen Landwirt betrifft, der sich tatsächlich oder potentiell in der gleichen Situation befindet (vgl. Urteil des Gerichtshofes vom 14. Juli 1983 in der Rechtssache 231/82, Spijker/Kommission, Slg. 1983, 2559, Randnr. 9).
26 Zu prüfen ist noch, ob die drei klagenden Vereinigungen ° unterstellt, sie repräsentierten alle Landwirte der betroffenen Region ° von der streitigen Entscheidung individuell betroffen sind.
27 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes kann ein Verband in seiner Eigenschaft als Repräsentant einer Unternehmergruppe von einer die allgemeinen Interessen dieser Gruppe berührenden Maßnahme nicht individuell betroffen sein (vgl. Beschluß des Gerichtshofes vom 11. Juli 1979 in der Rechtssache 60/79, Producteurs de vins de table et vins de pays/Kommission, Slg. 1979, 2429, und Urteil des Gerichtshofes vom 10. Juli 1986 in der Rechtssache 282/85, DEFI/Kommission, Slg. 1986, 2469, Randnr. 16).
28 Im vorliegenden Fall werden aber die klagenden Vereinigungen durch die streitige Entscheidung, die die allgemeinen Interessen der Gruppe der von ihnen repräsentierten Unternehmer berührt, nicht in anderer Weise berührt als in ihrer Eigenschaft als Repräsentanten dieser Gruppe.
29 Trotzdem machen sowohl die klagenden natürlichen Personen als auch die klagenden Vereinigungen geltend, sie seien von der angefochtenen Entscheidung individuell betroffen, weil die Kommission verpflichtet gewesen sei, sie vor dem Erlaß der Entscheidung hinzuzuziehen, was zu ihrer Individualisierung genüge.
30 Das Gericht stellt hierzu fest, daß keine der von den Klägern angeführten Bestimmungen (siehe oben, Randnr. 17) die Verpflichtung der Kommission begründet, vor der Gewährung einer finanziellen Unterstützung gemäß der Verordnung Nr. 1973/92 die besondere Situation jedes der Landwirte, die in den von den finanzierten Maßnahmenprogrammen betroffenen Gebieten tätig sind, oder jeder der sie repräsentierenden Vereinigungen zu berücksichtigen oder sie hinzuzuziehen.
31 Daß die Kommission nicht verpflichtet war, die besondere Situation der einzelnen Kläger zu berücksichtigen und diese vor Erlaß der streitigen Entscheidung hinzuzuziehen, wird dadurch bestätigt, daß keiner der Kläger für die Klage Gründe geltend macht, die auf den Verstoß gegen die angebliche Verpflichtung der Kommission, sie hinzuzuziehen, gestützt wären, obwohl die Kommission, ohne daß ihr von einem der Kläger widersprochen worden ist, vorgetragen hat, daß diese in keiner Weise vor Erlaß der angefochtenen Entscheidung hinzugezogen worden seien.
32 Daraus folgt, daß keine der klagenden natürlichen Personen und keine der klagenden Vereinigungen von der Entscheidung der Kommission vom 15. Oktober 1993 über die Gewährung einer finanziellen Unterstützung zugunsten des Erhaltungsprogramms für das Po-Delta-Gebiet individuell betroffen ist. Daher kann keiner der Kläger auf deren Nichtigerklärung klagen (vgl. Urteile des Gerichtshofes vom 17. Januar 1985 in der Rechtssache 11/82, Piraiki-Patraiki, Slg. 1985, 207, und vom 26. Juni 1990 in der Rechtssache C-152/88, Sofrimport/Kommission, Slg. 1990, I-2477, Randnrn. 11 bis 13).
33 Nach Ansicht des Gerichts gelten diese Erwägungen erst recht für den zwischen der Kommission und der Italienischen Republik geschlossenen Vertrag, der die Modalitäten der Gewährung der finanziellen Unterstützung der Gemeinschaft und die vom Empfänger der Unterstützung einzuhaltenden Bedingungen festlegt. Die Kläger sind nämlich nicht Parteien dieses Vertrages, und sie sind von diesem ebensowenig individuell betroffen wie von der Entscheidung vom 15. Oktober 1993, zu der der Vertrag im übrigen nur eine Durchführungsmaßnahme darstellt, wie die Kläger selbst einzuräumen scheinen, wenn sie ausführen: "Da der angefochtene Vertrag eine blosse Maßnahme zur Durchführung der angefochtenen Entscheidung darstellt und sich auf die Regelung der Modalitäten der Abwicklung der Gemeinschaftsfinanzierung LIFE beschränkt, folgt aus der Rechtswidrigkeit der Entscheidung auch die Rechtswidrigkeit dieses Vertrages, dem damit jede sachliche und rechtliche Grundlage fehlt" (Stellungnahme der Kläger zur Einrede der Unzulässigkeit, S. 13).
34 Nach allem ist die Klage für unzulässig zu erklären.
Kostenentscheidung
Kosten
35 Nach Artikel 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kläger mit ihrem Vorbringen unterlegen sind, sind ihnen die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
beschlossen:
1) Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.
2) Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Luxemburg, den 21. Februar 1995
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