Schlußanträge des Generalanwalts
1 Mit den Fragen des High Court of Justice (Bristol Mercantile Court) im Beschluß vom 20. Januar 1995 wird um Auskunft über die Gültigkeit einiger Bestimmungen der Gemeinschaftsregelung für die Hygienekontrolle von Rindfleisch ersucht.
2 Der Fall, in dem sich die Fragen stellen, die dem Gerichtshof zur Untersuchung vorliegen, wird im folgenden kurz zusammengefasst beschrieben:
Der Woodspring District Council, Kläger des Ausgangsverfahrens, ist eine örtliche Gebietskörperschaft im Südwesten des Vereinigten Königreichs. Die Bakers of Nailsea Ltd, Beklagte des Ausgangsverfahrens, ist ein Unternehmen, das Eigentümerin eines Schlachthofes in Nailsea, einem Städtchen im District Woodspring, ist.
Gemäß geltendem Gemeinschaftsrecht(1) begab sich ein Tierarzt regelmässig in den Betrieb der Beklagten, um dort die vorgeschriebenen Hygienekontrollen durchzuführen. Die Kosten für diese Leistungen wurden dem Kläger in Rechnung gestellt, der sie seinerseits in der gleichen Höhe auf die Beklagte abwälzte. Die Beklagte verweigerte jedoch die Zahlung dieser Beträge; zur Begründung machte sie vor dem nationalen Gericht geltend, die Gemeinschaftsbestimmungen, die den Sachverhalt regelten, seien ungültig. Insbesondere bestritt sie die Rechtmässigkeit der Bestimmung, daß die in Rede stehenden Kontrollen von einem amtlichen Tierarzt durchgeführt werden müssten, und die Rechtmässigkeit der übrigen Bestimmungen, die die Schlachttieruntersuchungen und die Weiterberechnung der Kosten an den Betreiber des Schlachthofes vorsähen. Das vorlegende Gericht hat daraufhin dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Kann sich ein einzelner unter den Umständen des vorliegenden Falles vor dem nationalen Gericht zur Begründung der Anfechtung der Gültigkeit von Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts auf die Artikel 39 und 40 Absatz 3 EG-Vertrag und/oder die allgemeinen Grundsätze der Verhältnismässigkeit und der Gleichbehandlung berufen?
2. Ist die Richtlinie 64/433/EWG in der durch die Richtlinie 91/497/EWG geänderten und ersetzten Fassung im Hinblick auf die Artikel 39 und 40 Absatz 3 EG-Vertrag und den allgemeinen Grundsatz der Verhältnismässigkeit ungültig, soweit sie die Mitgliedstaaten verpflichtet und/oder ermächtigt, tierärztliche Gesundheitsuntersuchungen in Schlachthöfen vorzuschreiben, und/oder soweit sie die Durchführung von Schlachttieruntersuchungen vorschreibt?
3. Wenn die zweite Frage bejaht wird,
a) welche zeitliche Begrenzung ist dann, wenn überhaupt, für diese Ungültigkeit und/oder deren Wirkungen vorzusehen,
b) ist es dann unter den Umständen des vorliegenden Falles einer zuständigen nationalen Behörde nach dem Gemeinschaftsrecht verboten, eine Bestimmung des nationalen Rechts durchzusetzen, die verlangt, daß Gesundheitsuntersuchungen in Schlachthöfen von einem Tierarzt oder unter dessen Aufsicht durchgeführt werden, wenn diese Bestimmung die Richtlinie 64/433 in der geänderten Fassung in nationales Recht umsetzen soll, jedoch auch eine unabhängige Rechtsgrundlage im nationalen Recht hat oder haben soll?
4. Verstösst es gegen die Artikel 39 und/oder 40 Absatz 3 EG-Vertrag oder gegen die allgemeinen Grundsätze der Gleichbehandlung und/oder der Verhältnismässigkeit, wenn die Kosten für Gesundheitsuntersuchungen von Schlachttieren durch Tierärzte von dem Schlachthof zu tragen sind, in dem die Tiere geschlachtet werden sollen?
Zur ersten Frage
3 Mit der ersten Frage wird Auskunft darüber begehrt, ob ein einzelner, der die Gültigkeit einer Rechtsvorschrift der Gemeinschaft anficht, eine Verletzung der Artikel 39 und 40 EG-Vertrag sowie der allgemeinen Grundsätze der Verhältnismässigkeit und der Gleichbehandlung rügen kann.
Dies ist meines Erachtens zu bejahen. Ich vermag nämlich keinen Grund zu erblicken, der den Gerichtshof davon abhalten könnte, die Gültigkeit einer Rechtsvorschrift der Gemeinschaft, die sich unmittelbar auf die Sphäre des Betroffenen auswirkt, anhand der erwähnten Grundprinzipien zu beurteilen. Dieser Punkt bedarf keiner weiteren Vertiefung.
Zur zweiten Frage
4 Mit der zweiten Frage begehrt das vorlegende Gericht Auskunft über die Gültigkeit der Gemeinschaftsbestimmungen, die das Tätigwerden eines Tierarztes bei den Hygienekontrollen verlangen, sowie derjenigen, die eine Schlachttieruntersuchung vorschreiben(2).
Nach Ansicht der Beklagten sind diese Bestimmungen ungültig, da der Rat bei ihrem Erlaß sein Ermessen mißbraucht habe. Weder die Tierarzteigenschaft noch das Vorschreiben einer Schlachttieruntersuchung dienten der Verfolgung der in Artikel 39 EG-Vertrag aufgeführten Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik.
Das Vorbringen überzeugt nicht. Bei der Verfolgung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik darf, wie der Gerichtshof aus anderem Anlaß hervorgehoben hat(3), von Erfordernissen des Allgemeininteresses, wie etwa des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Gesundheit sowie des Lebens von Menschen und Tieren nicht abgesehen werden. Nun entsprechen die Vorschriften, die hier geprüft werden, genau diesem Zweck. Beide sollen die richtige und rechtzeitige Diagnose möglicher Krankheiten gewährleisten, die das Fleisch genussuntauglich machen; dies geschieht zu dem Zweck, die unverzichtbaren Werte der meschlichen Gesundheit und des Verbraucherschutzes zu bewahren. Die Einrichtung eines geeigneten Systems von Untersuchungen und Hygienekontrollen von Fleisch trägt darüberhinaus maßgeblich dazu bei, das Vertrauen des Marktes in die Qualität und die Gesundheit des Erzeugnisses zu stärken. Dies führt zum anderen unweigerlich zu einer Erhöhung des Verbrauchs und somit des Umfangs des Handels und der Erzeugung. Auf diese Weise werden die Grundprinzipien des Artikels 39 verwirklicht, nämlich die Steigerung der Produktivität, die Rationalisierung der Erzeugung, die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der in der Landwirtschaft tätigen Personen und die Sicherstellung der Versorgung.
5 Die Beklagte macht weiter geltend, die im vorliegenden Fall angefochtenen Bestimmungen verstießen gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz. Die Hinzuziehung eines Tierarztes sei ungerechtfertigt und übermässig, da pathologische Zustände eines Schlachttieres auch von anderen Personen zuverlässig festgestellt werden könnten, wenn diese über angemessene Erfahrung auf dem Sektor verfügten. Ebenso unverhältnismässig sei sodann das Vorschreiben einer Schlachttieruntersuchung, da davon auszugehen sei, daß der hygienisch einwandfreie Zustand des Fleisches durch die Fleischuntersuchung hinreichend gewährleistet sei.
Es ist nicht klar, wie sich diese Rüge von der zuvor geprüften unterscheidet. Letztlich rügt die Beklagte, indem sie geltend macht, die vorgeschriebenen Maßnahmen seien unverhältnismässig, auch hier die Verletzung einer Grenze, die dem Gemeinschaftsgesetzgeber nach dem EG-Vertrag bei der Ausübung seines Ermessens gesetzt sein soll. Selbst wenn man diese Rüge als selbständig ansehen wollte, kann ihr nicht gefolgt werden. Die Bestimmungen der erwähnten Richtlinie sind von der Absicht geleitet, die menschliche Gesundheit zu garantieren und den Handel mit Fleisch sowie dessen Verbrauch zu fördern. Zu diesem Zweck ist vorgesehen, daß die Schlachttieruntersuchungen von der Person durchgeführt werden, die nicht nur vollständig, sondern sogar - ich bin so frei, dies zu sagen - der Natur nach hierfür qualifiziert ist, nämlich dem Tierarzt. Ich sehe offen gestanden keine Möglichkeit, eine solche Entscheidung zu beanstanden, zumal sich die untersuchte Regelung in den Kontext der Aufhebung der tierärztlichen Kontrollen an den Grenzen einfügt, die jetzt im Versandland durchgeführt werden und im Bestimmungsland nicht wiederholt werden können. Auch deshalb ist es von grundlegender Bedeutung, daß die Kontrollen besonders qualifizierten Personen übertragen werden: So ist, wie es in der Sechsten Begründungserwägung der Richtlinie 64/433 heisst, "die Genusstauglichkeitskennzeichnung durch den amtlichen Tierarzt ... das beste Mittel, um den zuständigen Behörden des Bestimmungsortes die Gewähr dafür zu geben, daß eine Fleischsendung den Bestimmungen dieser Richtlinie entspricht".
Auch die Schlachttieruntersuchung erfuellt eine Funktion von grundlegender Bedeutung. Man denke nur daran, daß einige Krankheiten nur am lebenden Tier zuverlässig diagnostiziert werden können(4).
Damit zeigt sich deutlich, wie die Struktur der Richtlinie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht nur nicht verletzt, sondern ihn verkörpert: Die Untersuchungen werden von der Person ausgeführt, die die besten Garantien für Kompetenz bietet, und sie erfolgen sowohl vor als auch nach der Schlachtung des Tieres. Die Gemeinschaftsrichtlinie hat ein einheitliches Kriterium aufgestellt, wonach die Kontrolle im Versandstaat von der Person ausgeführt wird, von der sich erwarten lässt, daß sie nach ihrer Ausbildung und ihrer beruflichen Erfahrung dazu qualifiziert ist. Eine andere Regelung würde den Erfordernissen nicht genügen, die im vorliegenden Fall gerade unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes erfuellt wurden, auf den sich die Beklagte beruft. Wir haben es mit dem richtigen Verhältnis der gerügten Maßnahme zu dem Zweck zu tun, den der Gesetzgeber verfolgen wollte.
6 Ich bin daher der Ansicht, daß im vorliegenden Fall kein Ermessensmißbrauch seitens des Rates erkennbar ist. Dies um so mehr, als, wie der Gerichtshof mehrfach bekräftigt hat, der Ermessensspielraum, über den der Gemeinschaftsgesetzgeber auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik verfügt, weit ist, und die Ausübung des Ermessens nur dann beanstandet werden kann, wenn die Beurteilung durch den Rat "im Hinblick auf die Erkenntnisse, über die er im Zeitpunkt des Erlasses der Regelung verfügte, offensichtlich irrig erscheint"(5). Dies ist hier offensichtlich nicht der Fall.
Zur dritten Frage
7 Die dritte Frage ist nur für den Fall gestellt, daß die zweite Frage bejaht wird; sie braucht daher nicht behandelt zu werden.
Zur vierten Frage
8 Die vierte Vorlagefrage bezieht sich auf die Gültigkeit der Gemeinschaftsregelung in bezug auf die Verpflichtung, die Kosten für tierärztliche Untersuchungen zu tragen. Nach Ansicht der Beklagten sind diese Bestimmungen ungültig, soweit die Kosten dem Betreiber des Schlachthofes angelastet würden. Dies verstosse gegen die gefestigte Rechtsprechung(6), wonach diese von der Allgemeinheit getragen werden müssten, die insgesamt vom freien Warenverkehr profitiere.
Das Argument ist irrig. Zunächst sei bemerkt, daß das vorliegende Gericht die vorliegende Frage ausgehend von der Annahme gestellt hat, die einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts seien so auszulegen, daß sie die Schlachtbetriebe verpflichteten, die Kosten zu tragen. Dem ist jedoch nicht so. In Artikel 4 der Richtlinie 85/73 in der Fassung der Richtlinie 93/118 heisst es nämlich: "Die Gebühren gehen zu Lasten des Inhabers oder des Eigentümers des Betriebs, in dem die Arbeitsvorgänge ... durchgeführt werden, wobei der Betriebsinhaber oder -eigentümer die für den betreffenden Arbeitsvorgang erhobene Gebühr auf die natürliche oder juristische Person abwälzen kann, für deren Rechnung die genannten Arbeitsvorgänge durchgeführt werden."(7) Auch schließt, wie die Regierung des Vereinigten Königreichs in ihren schriftlichen Erklärungen ausgeführt hat, die im Ausgangsverfahren anwendbare nationalrechtliche Regelung in keiner Weise aus, daß die Kosten für die tierärztlichen Untersuchungen vom Betreiber des Schlachthofes auf die Auftraggeber der Schlachtungen abgewälzt werden. Somit stützt die Beklagte ihre Ansicht, die untersuchten Bestimmungen seien ungültig, auf eine unzutreffende Prämisse.
Ich bin daher der Ansicht, daß die hier untersuchten Rechtsbestimmungen unter keinem Gesichtspunkt ungültig sind. Die Kosten für die tierärztlichen Untersuchungen werden zunächst vom Betreiber des Schlachthofes getragen und dann gegebenenfalls auf die Auftraggeber der Schlachtung abgewälzt. Letztlich belasten diese Kosten - die, so möchte ich betonen, notwendig sind, um die Gesundheit und die Qualität des Erzeugnisses zu gewährleisten - den Wirtschaftsteilnehmer, der die Ware auf den Markt bringt. Es handelt sich insgesamt um eine ausgewogene Lösung, die zu keinem Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik im Widerspruch steht. Ich glaube nicht, daß es einen Grund dafür gibt, sie in Frage zu stellen.
Antrag
Nach allem schlage ich daher vor, die Fragen des High Court of Justice (Bristol Mercantile Court) wie folgt zu beantworten:
1. Ein einzelner, der die Gültigkeit einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts anficht, kann eine Verletzung der Artikel 39 und 40 EG-Vertrag sowie der allgemeinen Grundsätze der Verhältnismässigkeit und der Gleichbehandlung rügen.
2. Aufgrund der Angaben im Vorlagebeschluß ist nicht davon auszugehen, daß die Rechtmässigkeit der Richtlinien 91/497/EWG und 93/118/EG durch in ihnen enthaltene Bestimmungen beeinträchtigt wird, nach denen die tierärztlichen Untersuchungen von einem Tierarzt vorzunehmen sind, Schlachttieruntersuchungen durchgeführt werden müssen und die Kosten dieser Untersuchungen zunächst vom Eigentümer und/oder Betreiber des Schlachthofes zu tragen sind, in dem die Schlachtung durchgeführt wird.
(1) - Auf den Sachverhalt ist die Richtlinie 64/433/EWG des Rates vom 26. Juni 1964 über die gesundheitlichen Bedingungen für die Gewinnung und das Inverkehrbringen von frischem Fleisch (ABl. 1964, 121, S. 2012), geändert durch die Richtlinie 91/497/EWG zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 64/433/EWG zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit frischem Fleisch zwecks Ausdehnung ihrer Bestimmungen auf die Gewinnung und das Inverkehrbringen von frischem Fleisch (ABl. L 268, S. 69) anzuwenden. Die Finanzierung der Gesundheitskontrollen regelt sich nach der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Gefluegelfleisch (ABl. L 32, S. 14), geändert durch die Richtlinie 88/409/EWG des Rates vom 15. Juni 1988 mit Hygienevorschriften für Fleisch für den Inlandsmarkt und zur Festlegung der gemäß der Richtlinie 85/73/EWG für die Untersuchung dieses Fleisches zu erhebenden Gebühren (ABl. L 194, S. 28) sowie durch die Entscheidung 88/408/EWG des Rates vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (ABl. L 194, S. 24) und durch die Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22. Dezember 1993 zur Änderung der Richtlinie 85/73/EWG über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Gefluegelfleisch (ABl. L 340, S. 15).
(2) - Artikel 3 Absatz 1 Teil A Buchstaben b und d, Kapitel VI und VIII des Anhangs I und Artikel 9 der Richtlinie 64/433 in der durch die Richtlinie 91/497 geänderten Fassung.
(3) - Urteil vom 23. Februar 1988 in der Rechtssache 131/86 (Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1988, 905).
(4) - Im übrigen soll gemäß Anhang I Nr. 27 Buchstabe c der Richtlinie 64/433 in der durch die Richtlinie 91/497 geänderten Fassung die Schlachttieruntersuchung die Feststellung ermöglichen, ob die Tiere "ermüdet, stark aufgeregt oder verletzt sind". Für diesen Fall ist vorgesehen, daß die Schlachtung so lange aufgeschoben wird, daß das Schlachttier hinreichend ausruhen kann. Es ist offensichtlich, daß diese Untersuchung nur am lebenden Tier durchgeführt werden kann. Zustände einer "Ermüdung" oder einer "Aufregung" finden sich nämlich nicht an einem Schlachtkörper.
(5) - Urteile vom 17. Dezember 1981 in den verbundenen Rechtssachen 197/80 bis 200/80, 243/80, 245/80 und 247/80 (Ludwigshafener Walzmühle u. a./Rat und Kommission, Slg. 1981, 3211) und vom 21. Februar 1990 in den verbundenen Rechtssachen C-267/88 bis C-285/88 (Wuidart u. a., Slg. 1990, I-435, Randnr. 14). Hervorhebungen von mir.
(6) - Urteile vom 5. Februar 1976 in der Rechtssache 87/75 (Bresciani, Slg. 1976, 129) und vom 15. Dezember 1993 in den verbundenen Rechtssachen C-277/91, C-318/91 und C-319/91 (Ligur Carni u. a., Slg. 1993, I-6621). Es braucht kaum erwähnt zu werden, daß diese Entscheidungen, auf die sich der Prozeßbevollmächtigte der Beklagten zur Begründung seiner Ansicht beruft, für die Entscheidung des vorliegenden Falles unerheblich sind. In diesen Entscheidungen ging es nämlich um finanzielle Belastungen, die ein Mitgliedstaat einseitig auferlegt hatte, um tierärztliche Untersuchungen zu finanzieren. Der Gerichtshof hatte daher zu entscheiden, ob diese Belastungen vom Vertrag verbotene Hindernisse für den freien Warenverkehr darstellten. Im vorliegenden Fall geht es jedoch um eine von der Gemeinschaft erlassene Regelung, die einheitlich in allen Mitgliedstaaten anwendbar ist. Zudem werden, wie ich später ausführen werde, die Kosten für die tierärztlichen Untersuchungen zunächst von den Betreibern des Schlachthofes getragen und können dann von diesen auf den Auftraggeber der Schlachtung abgewälzt werden. Daher werden, wie die englische Regierung und der Kläger zu Recht ausgeführt haben, diese Kosten letztlich auf den Verbraucher des Fleisches abgewälzt und werden somit Bestandteil der Produktionskosten. Auf diese Weise wird dem vom Gerichtshof in den erwähnten Urteilen aufgestellten Erfordernis entsprochen, daß diese Kosten von der Allgemeinheit getragen werden, die von den Vorteilen aufgrund der tierärztlichen Untersuchungen profitiert.
(7) - Hervorhebung von mir.
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