EUR-Lex -  61995CC0058 - FR

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. NIAL FENNELLY

présentées le 8 février 1996 ( *1 )

I — Introduction

1.

Les présents renvois soulèvent à la fois des questions de caractère procédural, concernant l'approche qui devrait être adoptée par la Cour à l'égard de questions qui lui sont soumises par une juridiction nationale sur la base d'une interprétation erronée de certaines dispositions de droit communautaire, et des questions de fond, concernant les obligations qui incombent aux États membres en vertu de certaines dispositions de la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, modifiant la directive 75/442/CEE relative aux déchets ( 1 ) (ci-après la « directive de 1991 sur les déchets » ou la « directive », suivant le contexte).

II — Faits et procédure devant la juridiction nationale

2.

Les présentes demandes de décisions préjudicielles trouvent leur origine dans des procédures pénales engagées en Italie à des dates diverses contre un certain nombre de prévenus poursuivis pour des infractions à des dispositions légales nationales dans le domaine de la gestion, du traitement et de l'élimination des déchets. En aucun cas, toutefois, la Cour n'a été informée de l'objet ou de la nature des infractions alléguées, ou de la date à laquelle elles auraient été commises, si ce n'est dans la mesure où ces informations peuvent être déduites de la référence à certaines dispositions de la législation italienne relative aux déchets qui prévoient des sanctions pénales.

3.

Dans l'affaire C-58/95, Gallotti, la Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Tivoli, a soumis à la Cour deux questions formulées dans les termes suivants:

« 1)

Nous demandons à la Cour de justice des Communautés européennes de se prononcer à titre préjudiciel sur l'importance que présente en droit le fait que la République italienne n'a pas adopté en temps opportun les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre de la directive 91/156/CEE du Conseil.

2)

Nous souhaitons plus précisément savoir si l'existence d'une sanction pénale et, en particulier, celles prévues par les articles 25 et suivants du DPR 915/82 en cas de violation de la législation italienne, peut être considérée comme incompatible avec le droit communautaire qui entend assurer un traitement homogène des opérateurs du marché unique, même du point de vue des sanctions. »

4.

Des questions formulées en termes identiques ont été déférées à la Cour par la même juridiction dans les affaires C-75/95, Censi, C-112/95, Salmaggi, C-123/95, Zappone, C-135/95, Segna e.a., C-140/95, Cervetti, C-141/95, Gasbarri, C-154/95, Narducci, et C-157/95, Smaldone, et par la Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Castelnuovo di Porto, dans l'affaire C-119/95, Pasquire. Ces affaires ont été jointes par ordonnance du président de la Cour du 19 juin 1995 ( 2 ).

III — Les dispositions nationales

5.

Le décret n° 915 du président de la République italienne, du 10 septembre 1982 ( 3 ) (ci-après le « DPR 915/82 »), vise à transposer, notamment, la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets ( 4 ) (ci-après la « directive de 1975 sur les déchets ») et la directive 78/319/CEE du Conseil, du 20 mars 1978, relative aux déchets toxiques et dangereux ( 5 ) (ci-après la « directive de 1978 sur les déchets toxiques »). L'article 1er du DPR 915/82 énonce un certain nombre de principes généraux, tandis que l'article 2 établit une classification des types de déchets, en opérant une distinction entre les déchets urbains, les déchets spéciaux et les déchets toxiques et dangereux. Selon l'article 6, sous d), une autorisation est requise pour certaines activités liées à l'élimination des déchets et pour la mise en place et la gestion de dépôts et d'installations visant à supprimer la nocivité et à éliminer les déchets spéciaux. L'article 25, paragraphe 1, prévoit des peines d'emprisonnement allant de trois mois à un an et une amende allant de 1000000 à 5000000 LIT pour les entreprises qui se livrent, sans autorisation, aux activités suivantes:

—

l'élimination des « déchets urbains et spéciaux » produits par des tiers,

—

la mise en place d'installations en vue de la suppression de la nocivité et de l'élimination des « déchets spéciaux »,

—

la gestion de telles installations.

6.

La loi n° 475, du 9 novembre 1988 ( 6 ) (ci-après la « loi 475/88 »), prévoit certaines dispositions d'urgence concernant l'élimination des déchets industriels. L'article 3, paragraphe 3, de la loi 475/88 prévoit l'obligation, pour les entreprises qui produisent certains types de déchets ou qui possèdent des installations destinées à l'élimination de tels déchets, d'informer la région ou la province de la quantité et de la qualité des déchets éliminés au cours d'une année donnée. L'article 3, paragraphe 5, étend l'obligation de tenir des registres relatifs à la réception et à la cession des déchets aux producteurs de déchets spéciaux résultant d'un processus industriel ou d'activités artisanales. L'article 9 octies, paragraphe 3, prévoit une peine d'emprisonnement ne dépassant pas six mois et une amende ne dépassant pas 10000000 LIT en cas de non-respect de l'obligation de notification visée à l'article 3, paragraphe 3, ou de l'obligation de tenir des registres relatifs à la réception et à la cession des déchets visée à l'article 3, paragraphe 5.

IV — Les dispositions communautaires pertinentes

7.

Trois directives du Conseil relatives aux déchets sont potentiellement pertinentes dans les présentes affaires: la directive de 1975 sur les déchets et la directive de 1978 sur les déchets toxiques, citées au point 5 ci-dessus, et, en particulier, la directive de 1991 sur les déchets. La juridiction de renvoi n'a toutefois posé aucune question concernant la directive de 1978 sur les déchets toxiques ( 7 ), et nous proposons donc de ne pas l'examiner.

a) La directive de 1975 sur les déchets

8.

Cette directive est fondée sur les articles 100 et 235 du traité CEE. Selon son troisième considérant, « toute réglementation en matière d'élimination des déchets doit avoir comme objectif essentiel la protection de la santé de l'homme et de l'environnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt des déchets ». La disposition centrale, l'article 4, est ainsi libellée:

« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement, et notamment:

—

sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol ni pour la faune et la flore;

—

sans provoquer d'incommodité par le bruit ou les odeurs;

—

sans porter atteinte aux sites et aux paysages. »

9.

L'article 1er de la directive de 1975 définit les termes « déchet » et « élimination ». L'article 2, paragraphe 1, autorise les États membres à arrêter des réglementations spécifiques pour des catégories particulières de déchets, tandis que l'article 2, paragraphe 2, énumère les catégories de déchets exclus du champ d'application de la directive. Les États membres « prennent les mesures appropriées pour promouvoir la prévention, le recyclage et la transformation des déchets, l'obtention à partir de ceux-ci de matières premières et éventuellement d'énergie, ainsi que toute autre méthode permettant la réutilisation des déchets » (article 3). S'agissant de la gestion des déchets, les États membres « établissent ou désignent la ou les autorités compétentes chargées, dans une zone déterminée, de planifier, d'organiser, d'autoriser et de superviser les opérations d'élimination des déchets » (article 5); ces autorités sont tenues ensuite d'établir des plans d'élimination des déchets (article 6).

10.

Les articles 7 à 11 concernent les dispositions que doivent prendre les États membres à l'égard des détenteurs de déchets ou des entreprises qui en assurent le traitement. Les détenteurs de déchets, notamment, doivent soit en assurer l'élimination sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement, soit les remettre à un ramasseur ou à une entreprise d'élimination (article 7).

11.

Les établissements ou entreprises qui assurent le traitement, le stockage ou le dépôt de déchets pour le compte d'autrui doivent être dûment autorisés et sont périodiquement contrôlés (articles 8 et 9). Les entreprises qui assurent le transport, le ramassage, le stockage, le dépôt ou le traitement de leurs propres déchets, ainsi que celles qui ramassent ou transportent des déchets pour le compte d'autrui, bien qu'elles ne requièrent pas d'agrément, sont « soumises à la surveillance de l'autorité compétente » (article 10). Enfin, « [c]onformément au principe du ‘pollueur-payeur’, le coût de l'élimination des déchets, déduction faite de leur valorisation éventuelle », doit être supporté par le détenteur ou le producteur desdits déchets (article 11).

b) La directive de 1991 sur les déchets

12.

L'article 1er de la directive de 1991 sur les déchets a remplacé les articles 1er à 12 de la directive de 1975 ( 8 ). L'article 1er (dans sa version modifiée) contient les définitions d'un certain nombre de termes importants tels que « producteur », « détenteur » et « gestion » (de déchets), et renvoie aux annexes de la directive pour la définition de la portée des termes « déchets », « élimination » et « valorisation ». Outre les effluents gazeux, d'autres catégories de déchets sont à exclure seulement « lorsqu'ils sont déjà couverts par une autre législation »; les dispositions spécifiques destinées à réglementer certaines catégories de déchets, qui, en vertu de la directive de 1975, relevaient de la compétence des États membres, doivent être fixées par des directives particulières et auraient dès lors un caractère communautaire (article 2). Les États membres sont tenus de promouvoir en premier lieu « la prévention ou la réduction de la production des déchets et de leur nocivité » par le développement de technologies propres et de techniques de production moins polluantes, l'élimination dépourvue de nocivité des substances dangereuses contenues dans les déchets destinés à la valorisation, ainsi que l'enlèvement et le recyclage responsables (article 3).

13.

L'obligation fondamentale prévue à l'article 4 est formulée d'une manière légèrement différente. Alors que la disposition correspondante de la directive de 1975 est limitée à l'élimination des déchets, l'article 4 oblige à présent les États membres à prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront soit valorisés, soit éliminés. Pour compléter le système, il prévoit aussi l'obligation de prendre, en outre, les mesures nécessaires pour interdire « l'abandon, le rejet et l'élimination incontrôlée des déchets ». La version de 1991 ne vise manifestement pas à donner à cette disposition un effet moins étendu que la version de 1975.

14.

Aux termes de l'article 5, les États membres prennent les mesures appropriées, en coopérant mutuellement, « en vue de l'établissement d'un réseau intégré et adéquat d'installations d'élimination ... [qui] doit permettre à la Communauté dans son ensemble d'assurer elle-même l'élimination de ses déchets et aux États membres de tendre individuellement vers ce but... » Les États membres établissent ou désignent l'autorité compétente chargée de mettre en œuvre la directive, en particulier d'établir dès que possible un ou plusieurs plans de gestion des déchets (articles 6 et 7). Par ailleurs, l'autorité ainsi désignée est compétente — il s'agit d'une question particulièrement importante en l'espèce — pour accorder des autorisations aux établissements ou entreprises qui effectuent les opérations régies par la directive.

15.

L'article 8 dispose que: « Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que tout détenteur de déchets:

—

les remette à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise qui effectue les opérations visées aux annexes II A ou II B

ou

—

en assure lui-même la valorisation ou l'élimination se conformant aux dispositions de la présente directive. »

Le champ d'application des obligations qui incombent aux États membres en vertu de cet article s'étend à tous les déchets produits, que le détenteur remette les déchets à un ramasseur, les envoie directement à une entreprise qui en assure la valorisation ou l'élimination, ou en assure lui-même la valorisation ou l'élimination.

16.

Les articles 9 et 14, du moins dans leur version modifiée, sont essentiels dans l'approche de la juridiction nationale, particulièrement au regard de la première question. Les articles 9 à 11 concernent les demandes d'autorisation et seront examinés en détail ci-après ( 9 ). L'article 12 régit les phases du traitement des déchets antérieures à l'élimination ou la valorisation ainsi que certaines activités accessoires. Il prévoit que « [l]es établissements ou entreprises assurant à titre professionnel la collecte ou le transport de déchets ou qui veillent à l'élimination ou à la valorisation de déchets pour le compte de tiers (négociants ou courtiers), lorsqu'ils ne sont pas soumis à autorisation, sont soumis à un enregistrement auprès des autorités compétentes ». Selon l'article 13, tous les établissements ou entreprises qui assurent la collecte, le transport, l'élimination ou la valorisation des déchets, y compris les négociants et les courtiers, sont soumis à des contrôles périodiques. Les établissements ou entreprises qui effectuent des opérations d'élimination ou de valorisation doivent également tenir des registres contenant certaines indications relatives aux déchets traités et fournir sur demande ces indications aux autorités compétentes; les États membres peuvent également demander aux producteurs de déchets de se conformer à ces obligations (article 14). Conformément au principe du « pollueur-payeur », l'article 15 prévoit que le coût de l'élimination des déchets doit être supporté par le détenteur et/ou les détenteurs antérieurs ou le producteur du produit générateur de déchets.

V — Examen des questions posées par la juridiction nationale

17.

Des observations écrites ont été déposées uniquement par le gouvernement de la République française et par la Commission, mais ni par le gouvernement de la République italienne ni par aucun des nombreux défendeurs dans les litiges au fond. Conformément à l'article 104, paragraphe 4, de son règlement de procédure, la Cour a décidé de ne pas tenir d'audience.

18.

Tant le gouvernement français que la Commission ont souligné le manque d'informations, dans les ordonnances de renvoi, sur le contexte factuel des litiges au fond. Le premier considère que des renseignements plus précis sont indispensables pour permettre d'apprécier la nature exacte du problème juridique soumis à la Cour, mais il déduit des ordonnances de renvoi que la juridiction nationale souhaite entendre la Cour se prononcer sur l'incompatibilité éventuelle de la législation italienne avec la directive de 1991 sur les déchets. Pour la Commission, il découle des dispositions citées de la législation italienne que la majeure partie des délits allégués portent sur le non-respect de l'obligation d'obtenir une autorisation pour l'élimination ou le transfert de déchets, ou sur le non-respect de l'obligation de tenir des registres, délits pour lesquels les dispositions pertinentes du DPR 915/82 et de la loi 475/88 prévoient des sanctions pénales ( 10 ). Elle propose que, afin de donner au juge national une interprétation utile des dispositions communautaires, la Cour établisse si la directive de 1991 sur les déchets a substantiellement modifié le régime prévu par la directive de 1975 sur les déchets, en n'obligeant plus les États membres à imposer une autorisation pour les opérations de décharge, d'élimination et de valorisation des déchets, et donc à appliquer des sanctions en l'absence d'autorisation. Nous pensons également qu'il s'agit là d'une question essentielle dans l'approche de la juridiction nationale.

19.

Les ordonnances de renvoi n'ayant fourni que peu d'indications concernant les dispositions nationales en cause et aucune sur le contexte factuel, il paraît opportun, pour commencer, d'interpréter les questions à la lumière du contexte dans lequel elles ont été posées. Conformément à sa jurisprudence constante, la Cour est, en principe, tenue de statuer « dès lors que les questions posées par le juge national portent sur l'interprétation d'une disposition de droit communautaire » ( 11 ). La Cour est toutefois autorisée à examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie d'une demande de décision à titre préjudiciel, notamment pour décider si, et dans quelle mesure, elle est compétente pour répondre aux questions qui lui sont adressées ( 12 ). En particulier, la Cour n'est pas compétente au titre de l'article 177 du traité pour formuler des opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques, ou sans utilité pour la solution du litige en instance devant la juridiction nationale ( 13 ). De même, la Cour doit tenir compte de toutes les suppositions implicites relatives à l'interprétation du droit communautaire qui ressortent des ordonnances de renvoi.

20.

Dans les présentes affaires, les ordonnances de renvoi formulent un certain nombre de prémisses relatives à l'interprétation de la directive de 1991 sur les déchets; ces prémisses à leur tour conditionnent le sens à attribuer aux questions posées à la Cour, ainsi que les réponses que celle-ci peut donner pour aider au mieux la juridiction nationale à appliquer les dispositions nationales mettant en oeuvre le droit communautaire. Nous proposons dès lors d'examiner les prémisses qui sous-tendent chacune des questions avant de formuler des propositions de réponse.

21.

Cette approche correspond à celle qu'a suivie la Cour dans l'arrêt Délavant ( 14 ). Dans cette affaire, la question posée par la juridiction nationale partait d'une prémisse particulière relative à l'interprétation des dispositions pertinentes du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil concernant le choix de la législation nationale de sécurité sociale applicable aux faits; plutôt que de répondre à la question telle qu'elle lui était soumise, la Cour a examiné si l'interprétation du règlement n° 1408/71 proposée par la juridiction nationale était fondée, et a répondu en conséquence ( 15 ).

a) La première question

22.

Les ordonnances de renvoi partent de la prémisse clé que, conformément à la directive de 1991 sur les déchets, il n'est pas permis à un Etat membre d'exiger une autorisation pour les opérations de valorisation ou d'élimination des déchets. Elle en conclut que, puisque les dispositions nationales pertinentes prévoient l'exigence d'une autorisation, la République italienne n'a pas transposé la directive. C'est dans ce contexte que le juge italien demande à la Cour de « se prononcer à titre préjudiciel sur l'importance que présente en droit le fait que la République italienne n'a pas adopté en temps opportun les dispositions nécessaires à la mise en œuvre de la directive 91/156/CEE du Conseil ».

23.

La juridiction nationale adopte ainsi une interprétation de la directive de 1991 sur les déchets qui ne tient pas compte du libellé des dispositions de la directive, et, en particulier, des articles 9 à 11. L'article 9, paragraphe 1, de la directive prévoit que:

« Aux fins de l'application des articles 4, 5 et 7, tout établissement ou toute entreprise qui effectue les opérations visées à l'annexe II A doit obtenir une autorisation de l'autorité compétente visée à l'article 6... » (souligné par nous).

De même, il est prévu à l'article 10 que:

« Aux fins de l'application de l'article 4, tout établissement ou toute entreprise qui effectue les opérations visées à l'annexe II Β doit obtenir une autorisation » (souligné par nous).

24.

La juridiction nationale considère manifestement que ces dispositions ne s'appliquent pas aux « phases préliminaires comme la collecte, le stockage, le dépôt temporaire et le transport des déchets ». Elle affirme ensuite:

« Ces dispositions [la directive de 1991 sur les déchets] rendent moins rigide, dans son contenu, le régime d'autorisation relatif à la récupération par rapport à celui consacré à l'élimination, en prévoyant la possibilité de ne pas exiger de demande d'autorisation de la personne qui se livre à la récupération ou du producteur qui assure lui-même l'élimination ».

25.

Cette prémisse paraît être fondée sur le fait que les articles 9 et 10 exigent l'obtention d'une autorisation pour l'accomplissement des opérations visées aux annexes II A et II B, c'est-à-dire les « opérations d'élimination » et les « opérations débouchant sur une possibilité de valorisation ».

26.

Cette approche méconnaît un certain nombre de facteurs essentiels de la directive de 1991 sur les déchets, mais elle méconnaît par-dessus tout sa nature de directive, qui laisse aux États membres une certaine liberté de choix quant à la forme et aux moyens à mettre en oeuvre pour sa transposition, conformément à l'article 189 du traité. De surcroît, la directive elle-même contient plusieurs indications montrant que le législateur communautaire souhaitait que les États membres assurent le contrôle de toute forme d'activité relevant du traitement des déchets. En particulier, son douzième considérant exprime le point de vue du Conseil selon lequel:

« [a]fin d'assurer le suivi des déchets, de leur production à leur élimination définitive, il convient également de soumettre à autorisation ou à enregistrement et à un contrôle approprié ... [les] entreprises [autres que celles qui sont dispensées de l'autorisation requise] s'occupant des déchets, tels que collecteurs, transporteurs et courtiers ».

Aucune des obligations générales figurant aux articles 3, 4 ou 7 n'empêche les États membres d'exiger des autorisations pour l'exercice d'activités autres que celles spécialement énumérées aux annexes II A et II B, tandis que l'article 12 se réfère spécifiquement à la possibilité, pour les États membres, d'exiger des autorisations lorsqu'il s'agit d'entreprises qui effectuent à titre professionnel la collecte ou le transport de déchets, ou de négociants ou courtiers en déchets pour le compte de tiers.

27.

De manière très révélatrice, l'article 11 autorise les États membres à dispenser de l'autorisation les établissements ou entreprises assurant eux-mêmes l'élimination de leurs propres déchets sur les lieux de production [article 11, paragraphe 1, sous a)], et les établissements ou entreprises qui valorisent des déchets [article 11, paragraphe 1, sous b)]. Il s'agit là toutefois, pour les États membres, d'une simple option qui est soumise, par ailleurs, aux trois conditions énoncées à l'article 11, paragraphe 1 :

—

toute exemption accordée le sera « sans préjudice » de la directive de 1978 sur les déchets toxiques;

—

« les autorités compétentes [de l'État membre concerné] ont adopté des règles générales pour chaque type d'activité, fixant les types et quantités de déchets et les conditions requises pour que l'activité soit dispensée de l'autorisation », et

—

« les types ou les quantités de déchets et les modes d'élimination ou de valorisation sont tels que les conditions de l'article 4 sont respectées ».

28.

Cet article, lu en liaison avec le douzième considérant, montre que l'obligation d'obtenir une autorisation n'est pas limitée en vertu de la directive de la manière supposée par la juridiction nationale. En tout état de cause, aucune disposition n'interdit aux États membres d'imposer une telle obligation.

29.

La juridiction nationale n'a fourni aucune indication sur le point de savoir si les conditions de l'octroi d'exemptions par les autorités italiennes compétentes étaient remplies. Il convient de relever à cet égard que, aux termes de la directive, les États membres disposent d'un pouvoir discrétionnaire pour décider s'ils se prévalent ou non de la possibilité d'appliquer l'exemption d'autorisation; le fait qu'un État membre donné n'accorde pas une telle exemption ne saurait en aucun cas constituer une violation de ses obligations. On pourrait même aller jusqu'à dire que, si l'octroi d'exemptions dans un État membre particulier portait préjudice au niveau de protection de la santé de l'homme et de l'environnement que tend à assurer l'article 4 de la directive, cet État membre ne serait pas autorisé à utiliser la possibilité offerte par l'article 11; il est clair que cette question ne nécessite pas un examen plus approfondi ici. Étant donné la nature conditionnelle de la dispense d'autorisation et le pouvoir discrétionnaire dont jouissent les États membres à cet égard, la possibilité que l'article 11, paragraphe 1, ait un effet direct ne se présente pas et, en fait, le juge national n'a pas non plus mentionné expressément une telle possibilité.

30.

Il conviendrait dès lors, à notre avis, de répondre à la première question que la directive de 1991 sur les déchets oblige les États membres à veiller à ce que les établissements ou entreprises qui valorisent des déchets ou qui assurent eux-mêmes l'élimination de leurs propres déchets sur les lieux de production obtiennent une autorisation à cet effet, et que ces activités ne peuvent être exercées sans autorisation que si l'État membre a choisi de ne pas exiger d'autorisation conformément aux conditions fixées par l'article 11, paragraphe 1, de la directive de 1991 sur les déchets. Rien dans la directive n'empêcherait un État membre d'exiger également une autorisation pour l'exercice d'autres activités liées à la valorisation et à l'élimination des déchets qui sont couvertes par la directive.

31.

Si la Cour refusait de suivre l'analyse de la première question proposée ci-dessus, il conviendrait d'examiner si les ordonnances de renvoi ont respecté, relativement à cette question, les exigences de base de l'article 177 concernant l'obligation, pour le juge national, de definir le « cadre factuel et réglementaire dans lequel s'insèrent les questions qu'il pose ou, ... à tout le moins, ... les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées » ( 16 ). Il est clair que la transmission de telles informations ne constitue pas une fin en soi, mais « sert [non] seulement à permettre à la Cour de donner des réponses utiles, mais également à donner aux gouvernements des États membres ainsi qu'aux parties intéressées la possibilité de présenter des observations conformément à l'article 20 du statut de la Cour » ( 17 ). Si l'on ne peut pas tirer de conclusions utiles du fait qu'un seul gouvernement — et pas le plus directement concerné — et la Commission ont déposé des observations dans la procédure devant la Cour, il nous paraît significatif que le gouvernement français a proposé une réponse formulée en termes extrêmement généraux, tandis que la Commission a suggéré que la Cour ne réponde pas à la première question déférée par la juridiction nationale.

32.

Les ordonnances de renvoi ne contiennent absolument aucune information concernant les activités reprochées aux prévenus dans les affaires au principal, si ce n'est une constatation précisant que, dans chaque cas, ils sont inculpés d'un délit visé à certaines dispositions du DPR 915/82 et/ou de la loi 475/88. Les ordonnances de renvoi n'indiquent pas davantage la date à laquelle se sont produits les faits qui sont à l'origine des litiges au fond, ce qui pourrait avoir de l'importance, par exemple, pour la question des conséquences en droit d'un éventuel défaut de transposition correcte, par la République italienne, des dispositions de la directive. Elles n'indiquent même pas quelles dispositions de la directive se rapportent aux affaires examinées; il est évident que l'« importance en droit » du manquement allégué dépend du libellé et du contexte de la ou des disposition(s) particulière(s) de la directive.

33.

La Cour a déclaré que l'exigence, pour la juridiction nationale, de définir le cadre factuel et juridique « est moins impérative dans l'hypothèse où les questions se rapportent à des points techniques précis et permettent à la Cour de donner une réponse utile, même si le juge national n'a pas donné une présentation exhaustive de la situation de droit et de fait » ( 18 ). La question très générale posée à l'égard de l'« importance en droit » des dispositions de la directive de 1991 sur les déchets ne nous paraît être ni spécifique ni technique; au contraire, son examen par la Cour ne saurait, à notre avis, être dissocié complètement de la question d'une éventuelle responsabilité des États membres, au titre du droit communautaire, pour non-transposition des dispositions en matière d'environnement et, de manière plus générale, de la question des effets produits par la réglementation relative à l'environnement.

34.

En dépit de ce qu'il considère comme le caractère extrêmement général de la première question, le gouvernement français l'a interprétée en ce sens qu'elle vise à obtenir la confirmation de la jurisprudence de la Cour suivant laquelle les dispositions d'une directive qui n'a pas été transposée en droit interne peuvent être invoquées pour justifier la non-application d'une disposition nationale qui est incompatible avec elle, et il a proposé une réponse en ce sens. Pour les raisons évoquées ci-dessus, nous ne sommes pas convaincu qu'une réponse formulée en ces termes présenterait une quelconque utilité pour le juge national dans les circonstances de l'espèce, dès lors que l'allégation selon laquelle la République italienne n'a pas respecté les obligations qui lui incombent en vertu de la directive est fondée sur une interprétation erronée des dispositions de celle-ci.

35.

Dans ces circonstances, si la Cour ne devait pas répondre à la première question par une interprétation des articles 9 à 11 de la directive, nous suggérons que la question soit déclarée irrecevable.

b) La seconde question

36.

La seconde question posée par la juridiction nationale, qui vise essentiellement à ce que la Cour se prononce sur le point de savoir si la République italienne a le droit de maintenir des sanctions pénales en cas d'infraction à sa législation sur les déchets est également fondée, à notre avis, sur une interprétation critiquable de la directive de 1991 sur les déchets. Les ordonnances de renvoi décrivent la directive comme étant du « droit communautaire qui entend assurer un traitement homogène des opérateurs du marché unique, même du point de vue des sanctions ». La juridiction de renvoi estime que le système de sanctions imposé par la législation italienne « a été inutilement exagéré par le recours à des dispositions pénales, de sorte que l'opérateur italien se trouve dans une situation différente de celle des opérateurs européens ». Elle invoque en outre ce qu'elle appelle « la corrélation entre l'obligation de mettre en oeuvre, dans ce secteur, des législations homogènes entre les États membres et la nécessité d'assurer un bon fonctionnement du marché intérieur », et en conclut que l'intention de la directive était de « soumettre la matière des déchets à un régime administratif, qui est le mieux adapté pour en assurer la réglementation efficace, limitant le contrôle pénal aux cas extrêmes, dans la mesure où il est inadapté ... en vue d'[atteindre] un niveau optimal de protection de l'environnement tout en permettant au marché de fonctionner correctement ».

37.

La seconde question est fondée sur la prémisse explicite que la directive de 1991 sur les déchets entend assurer un traitement homogène des opérateurs du marché intérieur, du point de vue des sanctions, en cas de non-respect des dispositions nationales de transposition relatives aux déchets. Partant de cette hypothèse, elle demande si les sanctions pénales prévues par les dispositions nationales pertinentes sont compatibles avec la directive. A notre avis, l'opinion de la juridiction nationale sur ce point est erronée.

38.

Rien dans le texte de la directive ne suggère qu'elle entend « éliminer les disparités de traitement entre les opérateurs du marché unique » en matière de sanctions pour non-respect de dispositions nationales de transposition, ainsi que ľa affirmé la juridiction nationale. Cela serait incompatible avec la liberté de choix des mesures de transposition que la directive accorde aux États membres. Par ailleurs, la directive était fondée sur l'article 130 S du traité ( 19 ), qui, à l'époque pertinente ( 20 ), constituait la base juridique correcte pour l'« action de la Communauté en matière d'environnement ... [en vue] de préserver, de protéger et d'améliorer la qualité de l'environnement[,] de contribuer à la protection de la santé des personnes [et] d'assurer une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles ». La directive étant fondée sur l'article 130 S, les États membres étaient habilités, conformément à l'article 130 T du traité, à maintenir ou à établir des « mesures de protection renforcées [par rapport à celles prévues par la directive] compatibles avec le ... traité » qui autoriseraient les disparités tant existantes que nouvelles entre les opérateurs dans les divers États membres. On peut douter que cette disposition puisse constituer une base juridique appropriée pour une mesure tendant en fait à atteindre les objectifs de marché intérieur que lui attribue la juridiction nationale, bien que la question ne soit pas soulevée dans les présentes affaires.

39.

Une lecture attentive des considérants de la directive confirme qu'elle ne contient aucune intention significative à l'égard du marché intérieur. Seul le cinquième considérant se réfère au marché intérieur; après que les considérants précédents ont souligné la nécessité de « rendre plus efficace la gestion des déchets dans la Communauté » et d'« atteindre un haut niveau de protection de l'environnement », ce cinquième considérant se borne à indiquer que « en outre, ... une disparité entre les législations des États membres en ce qui concerne l'élimination et la valorisation des déchets peut affecter la qualité de l'environnement et le bon fonctionnement du marché intérieur ». Le considérant en question se limite à observer que de telles disparités peuvent avoir une incidence sur la réalisation de ces deux objectifs communautaires; il n'indique cependant pas que la directive entendait protéger le marché intérieur contre de tels effets, en particulier dans le domaine des sanctions. Nous souscrivons à l'analyse de cette disposition proposée par l'avocat général M. Tesauro dans ses conclusions dans l'affaire « directive déchets »:

« Ce considérant, par conséquent, précise simplement que la prévision d'un système communautaire de gestion des déchets pourra avoir des effets positifs sur le fonctionnement du marché, mais cela ne suffit cependant pas à indiquer que des raisons spécifiques, liées à la concurrence et aux échanges, ont été l'un des motifs qui ont incité les institutions à adopter les dispositions en question » ( 21 ).

40.

En revanche, le dixième considérant du préambule démontre que l'insertion, dans la directive, d'exigences en matière d'autorisations et de tenue de registres ( 22 ) n'était pas destinée en premier lieu à assurer l'égalité de traitement parmi les opérateurs économiques dans le domaine de la récupération et de l'élimination des déchets; il déclare en effet que, « pour assurer un haut niveau de protection [de l'environnement] et un contrôle efficace, il est nécessaire de prévoir l'agrément et le contrôle des entreprises qui assurent l'élimination et la valorisation des déchets ».

41.

Cette analyse de la directive est confirmée par le contenu matériel de ses dispositions. Nulle part, la directive n'évoque la question des sanctions que les États membres doivent prévoir pour assurer l'exécution des mesures de transposition qu'ils adoptent. La matière est régie par l'article 2 de la directive ( 23 ), qui exige simplement des États membres qu'ils « mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 1er avril 1993».

42.

L'argument selon lequel la directive entendait, de manière générale, assurer l'harmonisation des charges pesant sur les opérateurs économiques et sur lequel est fondée la seconde question posée par la juridiction de renvoi a du reste déjà été rejeté par la Cour dans son arrêt dans l'affaire « directive déchets ». Dans cet arrêt, la Cour a constaté que, bien que certaines dispositions de la directive, « notamment les définitions données en son article 1er, ont des incidences sur le fonctionnement du marché intérieur ... [l]'harmonisation prévue par l'article 1er de la directive a pour objet principal d'assurer, dans le souci de protéger l'environnement, l'efficacité de la gestion des déchets dans la Communauté, quelle qu'en soit l'origine, et n'a qu'accessoirement des effets sur les conditions de la concurrence et des échanges » ( 24 ).

43.

Compte tenu des considérations qui précèdent, nous estimons qu'il conviendrait de répondre à la seconde question que la directive de 1991 sur les déchets n'entend pas assurer l'égalité de traitement entre les opérateurs du marché intérieur du point de vue des sanctions pouvant être prévues en cas de violation de la législation nationale sur les déchets transposant la directive. Dans ces circonstances, il n'y a pas lieu, à notre avis, de répondre à la question telle que formulée par la juridiction nationale, puisqu'elle est fondée sur une interprétation erronée de la directive de 1991 sur les déchets.

44.

Si la Cour refusait d'accepter l'analyse de la seconde question développée ci-dessus, il serait nécessaire d'examiner la question de savoir s'il est possible de fournir une réponse utile à la juridiction de renvoi. Le manque d'indications relatives au contexte factuel et législatif dans les ordonnances de renvoi constituerait moins un obstacle à la recevabilité de cette seconde question que dans le cas de la première, étant donné son caractère plus spécifique. Il conviendrait toutefois d'interpréter la question en ce sens qu'il est demandé à la Cour d'apprécier la validité, au regard de la directive de 1991 sur les déchets, de sanctions pénales, en tant qu'elles se distinguent d'autres formes de sanctions, prévues en cas d'inobservation des dispositions nationales dans le domaine de la gestion des déchets ( 25 ).

45.

Ainsi que nous l'avons indiqué ci-dessus, la directive ne contient pas de dispositions relatives aux sanctions, et il appartient dès lors aux États membres, en vertu de l'article 5 du traité, de prendre les mesures nécessaires en la matière; les États membres ont le « choix des mesures appropriées y compris le choix des sanctions même pénales » ( 26 ). Dans l'arrêt Carciati, la Cour a déclaré que « [d]ès lors que la compatibilité des dispositions telles que celles de la législation nationale en cause en l'espèce avec les règles de l'ordre juridique communautaire est reconnue, il n'existe pas d'arguments permettant de mettre en doute le pouvoir d'un État membre de sanctionner pénalement l'inobservation de la réglementation nationale » ( 27 ). Il n'a pas été allégué en l'espèce que les dispositions nationales en cause étaient incompatibles avec une disposition ou un principe de droit communautaire autre que la directive de 1991 sur les déchets.

VI — Conclusion

46.

A la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons de répondre de la manière suivante aux questions adressées à la Cour par la Pretura circondariale di Roma, sezioni distaccate di Tivoli i di Castelnuovo di Porto:

« 1)

La directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, modifiant la directive 75/442/CEE relative aux déchets, oblige les États membres à veiller à ce que les établissements et entreprises qui valorisent des déchets ou qui assurent eux-mêmes l'élimination de leurs propres déchets sur les lieux de production obtiennent une autorisation à cet effet; ces activités ne peuvent être exercées sans autorisation que si l'État membre a choisi d'accorder une exemption, et uniquement aux conditions énoncées par l'article 11, paragraphe 1, de la directive. Rien dans la directive n'empêcherait un État membre d'exiger une autorisation pour l'exercice d'autres activités liées à la valorisation et l'élimination des déchets qui sont couvertes par la directive.

2)

La directive 91/156 n'entend pas assurer l'égalité de traitement entre les opérateurs du marché intérieur du point de vue des sanctions pouvant être prévues en cas de violation de la législation nationale sur les déchets transposant la directive. »

( *1 ) Langue originale: l'anglais.

( 1 ) JO L 78, p. 32.

( 2 ) La Cour a reçu un certain nombre d'autres renvois formulés de manière identique; leur examen a été suspendu en attendant l'issue des présentes affaires.

( 3 ) GURI n° 343 du 15 décembre 1982, p. 9071.

( 4 ) JO L 194, p. 39.

( 5 ) JO L 84, p. 43.

( 6 ) GURÍ n° 264 du 10 novembre 1988, p. 3.

( 7 ) La directive de 1978 sur les déchets toxiques a été remplacée par la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux (JO L 377, p. 20), avec effet au 27 juin 1995 (directive 94/31/CE du Conseil, du 27 juin 1994, JO L 168, p. 28).

( 8 ) Pour la commodité, les références aux articles de la directive de 1991 faites dans la suite des présentes conclusions doivent être considérées dans chaque cas comme se rapportant aux articles modifiés de la directive de 1975, sauf indication contraire.

( 9 ) Voir les points 23 et 27 des présentes conclusions.

( 10 ) Voir les points 5 et 6 des présentes conclusions.

( 11 ) Arrêt du 9 février 1995, Lcclcrc-Siplcc (C-412/93, Rec. p. I-179, point 11).

( 12 ) Arrêt du 15 juin 1995, Žabala Erasun c.a. (C-422/93, C-423/93 et C-424/93, Ree. p. I-1567, points 16 et 17).

( 13 ) Arrêts du 16 juillet 1992, Lourenço Dias (C-343/90, Rec. p. I-4673, point 17), et Meilieke (C-83/91, Ree. p. I-4871, point 25); arrêt Leclere-Siplec, précité à la note 11, point 12.

( 14 ) Arrêt du 8 juin 1995 (C-451/93, Rec. p. I-1545).

( 15 ) Points 12 à 19 de l'arrêt.

( 16 ) Ordonnance du 7 avril 1995, Grau Gomis e.a. (C-167/94, Rec. p. I-1023, point 8); voir également les ordonnances du 21 décembre 1995, Max Mara Fashion Group (C-307/95, non encore publiée au Recueil, points 6 à 9), et du 2 février 1996, Bresle (C-257/95, Rcc. p. I-233, point 16).

( 17 ) Arrêt du 1er avril 1982, Holdijk e.a. (C-141/81, 142/81 et 143/81, Rec. p. 1299, point 6).

( 18 ) Arrêt du 3 mars 1994, Vaneetvcld (C-316/93, Rec. p. I-763, point 13).

( 19 ) Cette note ne concerne que le texte anglais des présentes conclusions.

( 20 ) Cet article a été modifié par la suite pour prévoir une « politique » plutôt qu'une « action » de la Communauté, et pour autoriser expressément la Communauté à promouvoir certaines mesures sur le plan international.

( 21 ) Arrêt du 17 mars 1993, Commission/Conseil (C-155/91, Rec. p. I-939, point 7 des conclusions).

( 22 ) Certaines des dispositions législatives nationales citées dans les ordonnances de renvoi concernent de telles exigences.

( 23 ) Nous nous référons ici à l'article 2 de la directive de 1991, pas à l'« article 2 de la directive de 1975, tel que modifié ».

( 24 ) Arrêt Commission/Conseil, précité à la note 21, points 18 et 20.

( 25 ) Le gouvernement français a suggéré que cette question pouvait être également interprétée en ce sens qu'elle vise l'imposition de sanctions pénales ou bien parce qu'elles sanctionnent des obligations qui sont incompatibles avec la directive, ou bien parce qu'elles sont appliquées pour la violation d'une directive non transposée. Aucune des deux interprétations n'est corroborée par les ordonnances de renvoi.

( 26 ) Arrêt du 2 février 1977, Amsterdam Bulb (50/76, Ree. p. 137, points 31 et 32).

( 27 ) Arrêt du 9 octobre 1980 (823/79, Rec. p. 2773, point 11).

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