EUR-Lex -  61995CC0058 - NL

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. FENNELLY

van 8 februari 1996 ( *1 )

I — Inleiding

1.

In deze prejudiciële zaak komen vragen aan de orde zowel van formele aard, namelijk hoe het Hof vragen moet benaderen die een nationale rechter stelt op grond van een onjuiste lezing van de betrokken gemeenschapsbepalingen, als van materiële aard, namelijk welke verplichtingen voor de Lid-Staten voortvloeien uit sommige bepalingen van richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 tot wijziging van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen (hierna: „afvalrichtlijn van 1991” of „richtlijn”, naargelang van de context). ( 1 )

II — De feiten en het procesverloop in het hoofdgeding

2.

De verzoeken om een prejudiciële beslissing komen voort uit de strafzaken die in Italië op diverse tijdstippen tegen een aantal verdachten zijn ingesteld wegens overtreding van nationale wettelijke bepalingen op het gebied van beheer, verwerking en verwijdering van afvalstoffen. In geen van deze gevallen krijgt het Hof enige materiële informatie — de aard of het tijdstip van de gestelde overtredingen— tenzij voor zover een en ander valt af te leiden uit de Italiaanse wettelijke bepalingen inzake afvalstoffen, waarnaar wordt verwezen en die strafbedreigingen bevatten.

3.

In zaak C-58/95, Galloni, heeft de Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Tivoli, het Hof twee vragen gesteld die als volgt luiden:

„1)

om een prejudiciële beslissing over de vraag, in hoeverre het verzuim van de Italiaanse Republiek om tijdig de nodige wettelijke maatregelen ter uitvoering van richtlijn 91/156/EEG van de Raad te treffen, juridisch relevant is, en meer bepaald,

2)

of het bestaan van een strafrechtelijke sanctie, met name die welke in de artikelen 25 en volgende van DPR 915/82 op overtreding van de Italiaanse wettelijke regeling is gesteld, kan worden geacht onverenigbaar te zijn met het gemeenschapsrecht, dat een homogene behandeling van de marktdeelnemers binnen de gemeenschappelijke markt beoogt te verzekeren, ook op het punt van sanctiemaatregelen”.

4.

Gelijkluidende vragen zijn door dezelfde rechter aan het Hof voorgelegd in de zaken C-75/95, Censi, C-112/95, Salmaggi, C-123/95, Zappone, C-135/95, Segna e. a., C-140/95, Cervetti, C-141/95, Gasbarri, C-154/95, Narducci, en C-157/95, Smaldone, en door de Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Castelnuovo di Porto, in zaak C-119/95, Pasquire. Al deze zaken zijn gevoegd bij beschikking van de president van het Hof van 19 juni 1995. ( 2 )

III — De nationale bepalingen

5.

Decreet nr. 915 van de president van de Italiaanse Republiek van 10 september 1982 (hierna: „DPR 915/82”) ( 3 ) strekt tot uitvoering van onder meer richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (hierna: „afvalrichtlijn van 1975”) ( 4 ) en richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (hierna: „richtlijn toxische afvalstoffen van 1978”). ( 5 ) Artikeli van DPR nr. 915/82 bevat een aantal algemene beginselen en artikel 2 een indeling van soorten afvalstoffen, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen stedelijk afval, speciaal afval en toxische en gevaarlijke afvalstoffen. Overeenkomstig artikel 6, sub d, is een vergunning vereist voor bepaalde activiteiten die verband houden met de verwijdering van afvalstoffen en voor het aanleggen en het beheer van stortplaatsen en inrichtingen om speciale afvalstoffen onschadelijk te maken en te verwijderen. Artikel25, lid 1, dreigt met gevangenisstraffen van drie maanden tot een jaar en een boete van 1000000 LIT tot 5000000 LIT wanneer de volgende activiteiten zonder die vergunning worden verricht:

—

het verwijderen van „stedelijk en speciaal afval” afkomstig van derden,

—

de aanleg van inrichtingen om „speciaal afval” onschadelijk te maken en te verwijderen,

—

het beheer van zulke inrichtingen.

6.

Bij wet nr. 475 van 9 november 1988 ( 6 ) (hierna: „wet 475/88”) zijn een aantal dringende bepalingen ingevoerd met betrekking tot de verwijdering van industriële afvalstoffen. Artikel 3, lid 3, van wet nr. 475/88 verplicht degenen die bepaalde soorten afval produceren, of die inrichtingen bezitten voor de verwijdering van zulk afval, de regio of de provincie op de hoogte te stellen van de hoeveelheid en de soort afvalstoffen die in een bepaald jaar worden verwijderd. Ingevolge artikel 3, lid 5, geldt de verplichting tot het bijhouden van laad- en losregisters ook voor producenten van speciale afvalstoffen verkregen uit industriële procédés en ambachtelijke activiteiten. Artikel 9 octies, lid 3, stelt een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden en een boete van ten hoogste 10000000 LIT op overtreding van de aanmeldingsplicht van artikel 3, lid 3, of de verplichting tot het bijhouden van een laad- en losregister als bedoeld in artikel 3, lid 5.

IV — De relevante gemeenschapsbepalingen

7.

Drie richtlijnen van de Raad betreffende afvalstoffen zijn in deze zaak potentieel van belang: de afvalrichtlijn van 1975 en de richtlijn toxische afvalstoffen van 1978, genoemd onder punt 5 supra, en in het bijzonder de afvalrichtlijn van 1991. De verwijzende rechter heeft echter geen vraag gesteld met betrekking tot de richtlijn toxische afvalstoffen van 1978 ( 7 ) en daarom zal ik deze hier verder niet bespreken.

a) De afvalrichtlijn van 1975

8.

Deze richtlijn is gebaseerd op de artikelen 100 en 235 van het Verdrag. Volgens de derde overweging van de considerans moet „iedere regeling op het gebied van de verwijdering van afvalstoffen als voornaamste doelstelling (...) hebben de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen”. De belangrijkste bepaling, artikel 4, luidt als volgt:

„De Lid-Staten nemen de nodige maatregelen opdat de afvalstoffen worden verwijderd zonder gevaar op te leveren voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu, met name:

—

zonder risico voor water, de lucht of de bodem, alsmede voor fauna en flora,

—

zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken,

—

zonder schade te berokkenen aan natuur en landschap.”

9.

Artikel 1 van de richtlijn van 1975 bevat een definitie van de begrippen „afvalstoffen” en „verwijdering”. Ingevolge artikel 2, lid 1, kunnen de Lid-Staten specifieke voorschriften vaststellen voor bijzondere categorieën afvalstoffen, en in artikel 2, lid 2, worden de aldaar genoemde soorten afvalstoffen van de werkingssfeer van de richtlijn uitgesloten. De Lid-Staten zijn verplicht „passende maatregelen (te nemen) ter bevordering van het voorkomen van afvalvorming, de recycling en het verwerken van afvalstoffen, het winnen van grondstoffen en eventueel energie uit afvalstoffen, alsmede van alle andere methoden voor het opnieuw gebruiken van afvalstoffen” (artikel 3). Wat het beheer van afvalstoffen betreft, dienen de Lid-Staten te zorgen voor het „in het leven roepen of aanwijzen van de bevoegde instantie(s) die voor een bepaald gebied belast is (zijn) met de planning en organisatie van, het verlenen van vergunningen voor en het houden van toezicht op de werkzaamheden gericht op verwijdering van afvalstoffen” (artikel 5); deze instanties moeten vervolgens plannen opstellen betreffende de verwijdering van afvalstoffen (artikel 6).

10.

De artikelen 7-11 handelen over de maatregelen die de Lid-Staten moeten nemen ten aanzien van degenen die afvalstoffen onder zich hebben of behandelen. Met name houders van afvalstoffen moeten deze zonder schade voor mens of milieu verwijderen dan wel deze stoffen aan een ophaaldienst afgeven of aan een onderneming die afval verwijdert (artikel 7).

11.

Inrichtingen of ondernemingen die ten behoeve van derden afvalstoffen behandelen, opslaan of storten, moeten over de vereiste vergunning beschikken en periodiek gecontroleerd worden (artikelen 8 en 9). Ondernemingen die hun eigen afvalstoffen vervoeren, ophalen, opslaan, storten of behandelen, en ondernemingen die ten behoeve van derden afvalstoffen ophalen of vervoeren, hebben weliswaar geen vergunning nodig, maar „staan onder toezicht van de (...) bevoegde instantie” (artikel 10). Ten slotte „overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, dienen de kosten van verwijdering van afvalstoffen, na aftrek van de eventuele opbrengst ervan, te worden gedragen door” de houder of producent van zulke afvalstoffen (artikel 11).

b) De afvalrichtlijn van 1991

12.

Bij artikel 1 van de afvalrichtlijn van 1991 zijn de artikelen 1-12 van de richtlijn van 1975 vervangen. ( 8 ) Artikel 1 (zoals gewijzigd) bevat de definities van een aantal belangrijke begrippen, zoals „producent”, „houder van afvalstoffen”, en „beheer” (van afvalstoffen), en verwijst naar de bijlagen bij de richtlijn voor de nadere invulling van de begrippen „afvalstoffen”, „verwijdering” en „nuttige toepassing”. Afgezien van gasvormige effluenten zijn andere categorieën van afvalstoffen alleen uitgesloten „wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen”; specifieke bepalingen voor bepaalde categorieën afvalstoffen, die in de richtlijn van 1975 nog aan de beoordeling van de Lid-Staten waren overgelaten, moeten thans in bijzondere richtlijnen worden vastgesteld en hebben daarmee dus een communautaire status (artikel 2). De Lid-Staten dienen prioriteit te geven aan de preventie of de vermindering van de produktie en de schadelijkheid van afvalstoffen door bevordering van de ontwikkeling van schone technologieën en minder vervuilende produktiegewoonten, de gevaarloze verwijdering van gevaarlijke stoffen in afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing, en de verantwoorde verwijdering en nuttige toepassing van afvalstoffen (artikel 3).

13.

De primaire verplichting in artikel 4 is enigszins anders geformuleerd. Waar de overeenkomstige bepaling in de richtlijn van 1975 zich beperkt tot verwijdering van afvalstoffen, schrijft artikel 4 de Lid-Staten thans voor, ervoor te zorgen dat afvalstoffen ofwel een nuttige toepassing vinden ofwel worden verwijderd. De bepaling vult het geheel aan met de verdere verplichting ervoor te zorgen, dat „het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen” wordt verboden. In de versie van 1991 is het beoogd effect van deze bepalingen zeker niet minder ruim dan in de versie van 1975.

14.

Artikel 5 verplicht de Lid-Staten, in onderlinge samenwerking „een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallatics op te zetten (...) [waardoor] de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering [kan] worden en (...) de Lid-Staten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven (...)”. De Lid-Staten dienen de bevoegde instanties in te stellen of aan te wijzen die belast zijn met de tenuitvoerlegging van de richtlijn, met name de opstelling van het plan of de plannen voor het beheer van afvalstoffen (artikelen 6 en 7). De aldus aangewezen instantie is bovendien verantwoordelijk — in deze zaak is dit met name relevant — voor het verlenen van vergunningen aan inrichtingen of ondernemingen die de onder deze richtlijn vallende handelingen verrichten.

15.

Artikel 8 verplicht de Lid-Staten de nodige maatregelen te nemen „om ervoor te zorgen dat iedere houder van afvalstoffen:

—

deze afgeeft aan een particuliere of openbare ophaler of een onderneming die de in bijlage II A of II Β bedoelde handelingen verricht, of

—

zelf zorg draagt voor de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen in overeenstemming met de bepalingen van deze richtlijn”,

De verplichtingen van de Lid-Staten uit hoofde van deze bepaling strekken zich uit tot alle geproduceerde afvalstoffen, ongeacht of de houder de afvalstoffen aan een ophaler afgeeft, rechtstreeks naar een ondernemer stuurt die de afvalstoffen nuttig toepast of verwijdert, dan wel de afvalstoffen zelf nuttig toepast of verwijdert.

16.

De artikelen 9-14 staan, althans in hun gewijzigde vorm, centraal in de benadering van de nationale rechter, met name wat de eerste vraag betreft. De artikelen 9-11 handelen over het vergunningvereiste; deze zal ik hierna nader bespreken. ( 9 ) Artikel 12 handelt over de fasen van afvalbehandeling vóór de verwijdering of nuttige toepassing, en bepaalde daarmee in verband staande handelingen. Volgens de bepaling moeten „inrichtingen of ondernemingen die beroepsmatig afvalstoffen inzamelen of vervoeren of die ten behoeve van anderen regelingen treffen voor de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen (handelaars of makelaars), (...) zich, indien zij niet aan een vergunning zijn onderworpen, bij de bevoegde instanties (...) laten registreren”. Ingevolge artikel 13 worden alle inrichtingen of ondernemingen die afvalstoffen verzamelen, vervoeren, verwijderen of nuttig toepassen, met inbegrip van handelaars en makelaars, periodiek gecontroleerd. De inrichtingen of ondernemingen die handelingen verrichten gericht op verwijdering of nuttige toepassing, moeten ook bepaalde registers bijhouden van de afvalstoffen die zij behandelen, en deze ter beschikking houden van de bevoegde instanties; de Lid-Staten mogen ook van de producenten verlangen dat zij de bepalingen van dit artikel naleven (artikel 14). Artikel 15 bepaalt, dat de kosten van de verwijdering van afvalstoffen overeenkomstig het beginsel „de vervuiler betaalt” voor rekening komen van de houder en/of de voorgaande houders of de producent van het produkt dat tot ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid.

V — De vragen van de nationale rechter

17.

Er zijn alleen door de Franse regering en de Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend, maar niet door de Italiaanse regering of door de talrijke verdachten in het hoofdgeding. Overeenkomstig artikel 104, lid 4, van het Reglement voor de procedurevoering heeft het Hof besloten geen mondelinge behandeling te doen plaatsvinden.

18.

Zowel de Franse regering als de Commissie hebben gewezen op het gebrek aan gegevens in de verwijzingsbeschikkingen over de feitelijke achtergrond van de hoofdgedingen. De Franse regering acht enkele nadere bijzonderheden onmisbaar voor een goed begrip van de precieze aard van het juridisch probleem dat aan het Hof is voorgelegd, maar uit de verwijzingsbeschikking meent zij te kunnen opmaken, dat de nationale rechter een uitspraak wenst over eventuele onverenigbaarheid van de Italiaanse wetgeving met de afvalrichtlijn van 1991. De Commissie leidt uit de aangehaalde Italiaanse wettelijke bepalingen af, dat de overtredingen voor het merendeel betrekking hebben op het verwijderen en vervoer van afvalstoffen zonder vergunning, of op de niet-naleving van de verplichting registers bij te houden, op welke beide feiten strafsancties zijn gesteld bij de desbetreffende bepalingen van DPR 915/82 en wet nr. 475/88. ( 10 ) Volgens de Commissie moet het Hof, teneinde de nationale rechter een bruikbare uitlegging van de gemeenschapsbepalingen te geven, uitmaken of de afvalrichtlijn van 1991 de regeling van de richtlijn van 1975 wezenlijk heeft veranderd in die zin, dat de Lid-Staten niet langer een vergunning behoeven te verlangen voor het storten, verwijderen en nuttig toepassen van afvalstoffen, en dus ook geen strafsancties meer behoeven aan te wenden wanneer een dergelijke vergunning ontbreekt. Ik deel de opvatting, dat dit de centrale kwestie is in de benadering van de nationale rechter.

19.

Nu de verwijzingsbeschikkingen weinig mcdcdeelzaam zijn over de betrokken nationale bepalingen en over de feitelijke achtergrond zwijgen, lijkt het voorshands de juiste weg om de vragen uit te leggen in het licht van de context waarin zij zijn gesteld. Volgens zijn vaste rechtspraak is het Hof in beginsel gehouden uitspraak te doen „wanneer de door de nationale rechter gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht”. ( 11 ) Het Hof kan evenwel een onderzoek instellen naar de omstandigheden waaronder het door de nationale rechter is geadieerd, met name om te toetsen of en in hoeverre het bevoegd is de gestelde vragen te beantwoorden. ( 12 ) In het bijzonder heeft het Hof krachtens artikel 177 van het Verdrag niet de bevoegdheid om adviezen te geven over algemene of hypothetische vragen, of adviezen die de nationale rechter niet zouden helpen de voor hem aanhangige zaak op te lossen. ( 13 ) Evenzo wijze dient het Hof rekening te houden met eventuele impliciete veronderstellingen met betrekking tot de uitlegging van het gemeenschapsrecht, die uit de verwijzingsbeschikkingen mochten blijken.

20.

De verwijzingsbeschikkingen in deze zaak gaan uit van een aantal vooronderstellingen met betrekking tot de uitlegging van de afvalrichtlijn van 1991; deze vooronderstellingen zijn op hun beurt van belang voor de wijze waarop de gestelde vragen moeten worden gelezen, en voor een beantwoording door het Hof die voor de verwijzende rechter het meest van nut is voor de toepassing van nationale bepalingen ter uitvoering van gemeenschapsrecht. Ik stel daarom voor bij elk van de vragen de onderliggende vooronderstelling te onderzoeken, alvorens een antwoord op die vragen in overweging te geven.

21.

Dit is de benadering die het Hof heeft gevolgd in zijn arrest in de zaak Delavant ( 14 ), waarin de vraag van de nationale rechter voortvloeide uit een bepaalde vooronderstelling met betrekking tot de uitlegging van de relevante bepalingen van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad, inzake de keuze van de nationale sociale-zekerheidswetgeving die in die casus van toepassing was; in plaats van de vraag te beantwoorden zoals die was gesteld, onderzocht het Hof de juistheid van de uitlegging die de nationale rechter aan verordening nr. 1408/71 gaf, en antwoordde het dienovereenkomstig. ( 15 )

a) De eerste vraag

22.

De verwijzingsbeschikkingen gaan uit van de primaire veronderstelling, dat een Lid-Staat volgens de afvalrichtlijn van 1991 geen vergunning mag eisen voor op nuttige toepassing of verwijdering gerichte handelingen. Daaruit concludeert hij, dat nu de relevante nationale bepalingen toch een vergunning vereisen, Italië de richtlijn niet heeft omgezet. Met het oog op deze conclusie wordt het Hof gevraagd om een prejudiciële beslissing over de vraag, in hoeverre het verzuim van de Italiaanse Staat om tijdig de nodige wettelijke maatregelen te treffen ter omzetting van richtlijn 91/156 van de Raad, juridisch relevant is.

23.

De uitlegging die de nationale rechter daarmee geeft aan de afvalrichtlijn van 1991, doet geen recht aan de bewoordingen van de richtlijn, met name van de artikelen 9-11. Artikel 9, lid 1, van de richtlijn bepaalt:

„Voor de toepassing van de artikelen 4, 5 en 7, moet iedere inrichting of onderneming die de in bijlage II A bedoelde handelingen verricht, een vergunning hebben van de in artikel 6 bedoelde instantie” (cursivering van mij).

Evenzo bepaalt artikel 10:

„Voor de toepassing van artikel 4 moet iedere inrichting of onderneming die de in bijlage II Β vermelde handelingen verricht, een vergunning hebben” (cursivering van mij).

24.

De nationale rechter is kennelijk van oordeel, dat deze bepalingen niet gelden voor „de voorafgaande fasen zoals het verzamelen, de opslag, de tijdelijke storting en het vervoer van afvalstoffen”. In de verwijzingsbeschikking staat verder:

„Het vergunningenstelsel wordt ten aanzien van nuttige toepassing van afvalstoffen minder rigide dan ten aanzien van verwijdering van afvalstoffen, door de mogelijkheid van vrijstelling van de vereiste vergunning voor degenen die voor een nuttige toepassing van afvalstoffen zorgen of hun afval zelf verwijderen.”

25.

Deze veronderstelling schijnt te zijn gebaseerd op het feit dat de artikelen 9 en 10 een vergunning vereisen voor de handelingen bedoeld in de bijlagen II A respectievelijk II B, dat wil zeggen „op verwijdering gerichte handelingen” dan wel „handelingen waardoor nuttige toepassing mogelijk wordt”.

26.

Deze benadering gaat voorbij aan een aantal elementaire factoren in de afvalrichtlijn van 1991, en met name aan het feit dat het om een richtlijn gaat, die de Lid-Staten een zekere keuzevrijheid laat ten aanzien van vorm en de middelen, overeenkomstig artikel 189 van het Verdrag. Bovendien bevat de richtlijn zelf een aantal aanwijzingen dat het de bedoeling is, dat de Lid-Statcn het toezicht verzekeren op alle mogelijke activiteiten op het gebied van afvalverwerking. Zo wordt in de twaalfde overweging van de considerans het standpunt van de Raad verwoord als volgt:

„Overwegende dat ook andere ondernemingen die met afvalstoffen te maken hebben [dan die welke zijn vrijgesteld van het vergunningsvereiste], zoals ophalers, vervoerders of makelaars, aan een vergunningsof registratieplicht en aan een passende controle moeten worden onderworpen, teneinde de afvalstoffen vanaf hun ontstaan tot aan hun definitieve verwijdering onder toezicht te houden.”

Geen van de in de artikelen 3, 4 of 7 genoemde algemene verplichtingen belet de Lid-Staten een vergunning verplicht te stellen voor andere activiteiten dan die welke in de bijlagen IIA en IIΒ specifiek zijn genoemd, terwijl artikel 12 uitdrukkelijk de mogelijkheid vermeldt, dat de Lid-Staten een vergunning vereisen voor het beroepsmatig inzamelen of vervoeren van afvalstoffen of het optreden ten behoeve van anderen als handelaar of makelaar.

27.

Nog vcclzeggender is, dat artikel 11 de Lid-Staten toestaat om vrijstelling van het vergunningsvereiste te verlenen aan inrichtingen of ondernemingen die hun afvalstoffen op de plaats van produktic in eigen beheer verwijderen (artikel 11, lidi, suba), en aan inrichtingen of ondernemingen die afvalstoffen nuttig toepassen (artikel 11, lid 1, sub b). Het gaat hier evenwel slechts om een optie voor de Lid-Staten, die bovendien gebonden is aan de drie voorwaarden van artikel 11, lid 1:

—

alle vrijstellingen gelden onverminderd de bepalingen van de richtlijn toxische afvalstoffen van 1978;

—

„de bevoegde instanties [van de betrokken Lid-Staten moeten] algemene voorschriften bij elke typeactiviteit hebben uitgevaardigd waarin soort en hoeveelheid afvalstoffen zijn vastgesteld en is aangegeven onder welke voorwaarden de activiteit kan worden vrijgesteld van een vergunning”; en

—

„de soorten of de hoeveelheden afvalstoffen en de wijze van verwijdering of nuttige toepassing [moeten] van dien aard zijn dat aan de voorwaarden van artikel 4 wordt voldaan”.

28.

Dit artikel, gelezen in samenhang met de twaalfde overweging van de considerans, laat zien dat de vergunningsplicht uit hoofde van de richtlijn niet is beperkt op de wijze als de nationale rechter aanneemt. In ieder geval is er geen bepaling die de Lid-Staten verbiedt een dergelijk vereiste in te voeren.

29.

De nationale rechter vertelt ons niet, of voldaan was aan de voorwaarden waaronder de bevoegde Italiaanse instanties eventueel vrijstelling van het vergunningsvereiste kunnen verlenen. Hierbij moet worden beklemtoond, dat de Lid-Staten volgens de bewoordingen van de richtlijn een discretionaire bevoegdheid hebben om al dan niet gebruik te maken van deze mogelijkheid tot vrijstelling; het is niet zo, dat een Lid-Staat zijn verplichtingen niet zou nakomen wanneer hij die vrijstelling niet verleent. Men zou zelfs kunnen zeggen, dat wanneer het verlenen van een vergunningsvrijstellmg in een bepaalde Lid-Staat afbreuk zou doen aan het niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu, dat artikel 4 van de richtlijn beoogt te bewerkstelligen, die Lid-Staat geen gebruik mag maken van de mogelijkheid van artikel 11; het is duidelijk dat ik op dit punt niet verder hoef in te gaan. Gelet op het voorwaardelijke karakter van de vergunningsvrijstelling en de beoordelingsvrijheid die de Lid-Staten ter zake genieten, komt de mogelijkheid dat artikel 11, lid 1, rechtstreekse werking zou hebben, niet ter sprake; zij is overigens door de nationale rechter ook niet uitdrukkelijk aan de orde gesteld.

30.

Op de eerste vraag zou daarom naar mijn oordeel moeten worden geantwoord, dat de afvalrichtlijn van 1991 de Lid-Staten verplicht ervoor te zorgen, dat inrichtingen en ondernemingen die op nuttige toepassing gerichte handelingen verrichten of hun eigen afvalstoffen op de plaats van produktie in eigen beheer verwijderen, daarvoor een vergunning hebben, en dat zulke activiteiten alleen zonder vergunning mogen worden verricht wanneer de Lid-Staten vrijstelling van het vergunningsvereiste hebben verleend overeenkomstig de voorwaarden van artikel 11, lidi, van de afvalrichtlijn van 1991. Niets in de richtlijn belet een Lid-Staat om ook een vergunning te verlangen voor het verrichten van andere onder de richtlijn vallende activiteiten in verband met de nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen.

31.

Zou het Hof de hierboven voorgestelde analyse van de eerste vraag niet willen volgen, dan moet worden onderzocht, of de verwijzingsbeschikkingen ten aanzien van deze vraag voldoen aan de essentiële vereisten van artikel 177 voor wat de omschrijving door de nationale rechter betreft van „het feitelijk en juridisch kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de feiten (...) waarop die vragen zijn gebaseerd”. ( 16 ) Uiteraard is het verschaffen van zulke informatie geen doel op zichzelf, maar dient het zowel „om het Hof in staat te stellen een bruikbaar antwoord te geven”, als „om de regeringen der Lid-Staten en de andere belanghebbende partijen de mogelijkheid te bieden opmerkingen te maken overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs Statuut”. ( 17 ) Ook al kan men weinig echte conclusies trekken uit het feit dat in deze zaak slechts één regering — en niet eens de meest direct betrokkene — en de Commissie opmerkingen hebben ingediend, het zegt toch wel wat, de Franse regering een zeer algemeen geformuleerd antwoord voorstelt, terwijl de Commissie het Hof in overweging geeft de eerste vraag van de nationale rechter niet te beantwoorden.

32.

De verwijzingsbeschikkingen bevatten geen enkele informatie over de activiteiten die de verdachten in het hoofdgeding ten laste worden gelegd, behalve in de aanhef van iedere beschikking de vermelding, dat zij worden beschuldigd van overtreding van die en die bepalingen van DPR 915/82 en/of wet nr. 475/88. Evenmin wordt in de verwijzingsbeschikkingen de datum vermeld waarop de betrokken feiten zouden hebben plaatsgevonden, dat wat bij voorbeeld van belang zou kunnen zijn voor de vraag naar de rechtsgevolgen van een eventueel verzuim van Italië om de richtlijn naar behoren om te zetten. Zelfs de in casu relevante bepalingen van de richtlijn worden niet genoemd; uiteraard hangt de „juridische relevantie” van bedoeld verzuim af van de bewoordingen en de context van de concrete bepaling of bepalingen van de richtlijn.

33.

Het Hof heeft verklaard, dat het vereiste dat de nationale rechter een omschrijving geeft van het feitelijk en juridisch kader, „minder absoluut [is] wanneer de vragen betrekking hebben op specifieke technische punten, en het Hof ook dan een nuttig antwoord kan geven wanneer de nationale rechter de juridische en feitelijke context niet in bijzonderheden heeft uiteengezet”. ( 18 ) De zeer algemene vraag die gesteld is met betrekking tot „de juridische relevantie” van de bepalingen van de afvalrichtlijn van 1991 lijkt mij niet specifiek of technisch; integendeel, de vraag of het Hof deze vraag wil behandelen kan naar mijn oordeel niet geheel worden los gezien van de eventuele aansprakelijkheid van de Lid-Statcn krachtens gemeenschapsrecht wegens hun verzuim om milieumaatregelen in te voeren, en meer in het algemeen van de doelmatigheid van milieuwetgeving.

34.

De Franse regering vat de eerste vraag, ondanks de wat zij noemt zeer algemene strekking ervan, aldus op, dat bevestiging wordt gevraagd van de rechtspraak van het Hof, dat bepalingen van een richtlijn die niet in nationaal recht is omgezet, kunnen worden ingeroepen ter rechtvaardiging van het buiten toepassing laten van een daarmee onverenigbare nationale bepaling, en stelt een antwoord in deze zin voor. Om de hierboven uiteengezette redenen ben ik er niet van overtuigd, dat een antwoord in die zin in de omstandigheden van het onderhavige geval, enig nut zou hebben voor de nationale rechter, nu de stelling dat Italië haar verplichtingen krachtens de richtlijn niet is nagekomen, gebaseerd is op een onjuiste uitlegging van de bepalingen van die richtlijn.

35.

Zou het Hof de eerste vraag dus niet beantwoorden door uitlegging te geven van de artikelen 9-11 van de richtlijn, dan wil ik het in overweging geven, die vraag niet-ontvankelijk te verklaren.

b) De tweede vraag

36.

De tweede vraag van de nationale rechter, die in wezen luidt of Italië strafsancties mag handhaven op overtreding van zijn wetgeving inzake afvalstoffen, lijkt mij eveneens gebaseerd te zijn op een aanvechtbare uitlegging van de afvalrichtlijn van 1991. In de verwijzingsbeschikking wordt de richtlijn omschreven als „gemeenschapswetgeving, die een homogene behandeling van de marktdeelnemers binnen de gemeenschappelijke markt beoogt te verzekeren, ook op het punt van sanctiemaatregelen”. De Italiaanse wetgeving voorziet volgens de verwijzende rechter in een „onnodig verscherpt sanctiestelsel, waarin de nadruk ligt op strafrechtelijk ingrijpen, waardoor de positie van de Italiaanse marktdeelnemer verschilt van die van Europese marktdeelnemers”. Voorts wijst hij op wat hij noemt het verband tussen „de noodzaak om in deze materie tot homogene regelgeving in de diverse Lid-Staten te komen”, en de noodzaak om „de goede werking van de gemeenschappelijke markt” te verzekeren, en concludeert hij, dat de richtlijn beoogt „de materie van afvalstoffen (...) te regelen in de sfeer van het administratieve recht, dat zich het meest voor een doeltreffende regeling leent, waarbij voor het strafrecht alleen in de extreme gevallen een rol overblijft, aangezien dit minder geschikt is voor (...) een optimaal niveau van milieubescherming en de goede werking van de gemeenschappelijke markt”.

37.

De tweede vraag is gebaseerd op de uitdrukkelijke vooronderstelling, dat de afvalrichtlijn van 1991 de gelijke behandeling van marktdeelnemers in de gemeenschappelijke markt beoogt te verzekeren op het punt van sancties op overtreding van nationale uitvoeringsbepalingen inzake afvalstoffen. Hiervan uitgaande, vraagt de nationale rechter, of de strafsancties waarin de relevante nationale bepalingen voorzien, verenigbaar zijn met de richtlijn. Naar mijn mening is de zienswijze van de nationale rechter op dit punt onjuist.

38.

In de tekst van de richtlijn is niets te vinden wat erop zou wijzen, dat de richtlijn beoogt „het wegnemen van ongelijkheden in de behandeling van de marktdeelnemers in de Europese Unie” op het punt van sancties op overtredingen van nationale uitvoeringsbepalingen, zoals de nationale rechter stelt. Dat zou niet verenigbaar zijn met de beoordelingsvrijheid die de richtlijn de Lid-Staten laat wat de keuze van uitvoeringsmaatregelen betreft. Bovendien was de richtlijn gebaseerd op artikel 130 S van het Verdrag ( 19 ), dat op het betrokken tijdstip ( 20 ) de correcte rechtsgrondslag was voor „[optreden] van de Gemeenschap op milieugebied (...) [om] de kwaliteit van het milieu te behouden, te beschermen en te verbeteren, bij te dragen tot de bescherming van de gezondheid van de mens [en] zorg te dragen voor een behoedzaam en rationeel gebruik van de natuurlijke hulpbronnen”. Aangezien de richtlijn was gebaseerd op artikel 130 S, waren de Lid-Staten overeenkomstig artikel 130 Τ van het Verdrag bevoegd „maatregelen voor een verdergaande bescherming” te handhaven of te treffen „welke verenigbaar zijn met het Verdrag (...)”, hetgeen ruimte laat voor zowel bestaande als nieuwe ongelijkheden tussen marktdeelnemers in de verschillende Lid-Staten. Het valt te betwijfelen of deze bepaling een passende rechtsgrondslag zou kunnen bieden voor een maatregel die de door de nationale rechter daaraan toegeschreven doeleinden in verband met de interne markt inderdaad op het oog had, ofschoon die vraag in deze zaak niet aan de orde is.

39.

Dat enig oogmerk met betrekking tot de interne markt in de richtlijn niet voorop heeft gestaan, wordt bij doorlezing van de overwegingen van de considerans bevestigd. Alleen in de vijfde overweging wordt van de interne markt gesproken; nadat in de voorgaande overwegingen de noodzaak is beklemtoond van „een doeltreffender afvalbeheer in de Gemeenschap” en van „een hoog niveau van milieubescherming”, wordt in de vijfde overweging slechts opgemerkt, dat „bovendien (...) een dispariteit tussen wetgevingen van de Lid-Staten op het gebied van de verwijdering en de nuttige toepassing van afvalstoffen nadelig kan zijn voor de kwaliteit van het milieu en de goede werking van de interne markt”. De betrokken overweging behelst niet meer dan dat zulke dispariteiten gevolgen kunnen hebben voor beide communautaire doelstellingen; er wordt echter niet gezegd, dat de richtlijn bedoeld is om de interne markt voor zulke effecten te behoeden, in het bijzonder op het punt van sancties. Ik kan het eens zijn met de lezing die advocaat-generaal Tesauro aan deze bepaling geeft in zijn conclusie bij het arrest over de afvalrichtlijn:

„Deze overweging van de considerans preciseert dus eenvoudig, dat de invoering van een communautair stelsel voor het afvalbeheer een positieve uitwerking kan hebben op de werking van de markt, maar dat volstaat niet om te kunnen zeggen, dat specifieke redenen die verband houden met mededinging en handel, een van de motieven waren waarom de instellingen de betrokken bepalingen hebben vastgesteld.” ( 21 )

40.

Anderzijds laat de tiende overweging van de considerans zien, dat waar in de richtlijn vergunnings- en registervereisten ( 22 ) zijn opgenomen, dit niet in de eerste plaats was bedoeld om gelijke behandeling van marktdeelnemers op het gebied van nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen te verzekeren; het heet daar immers, dat „ter wille van een hoog beschermingsniveau [van het milieu] en een doeltreffend toezicht moet worden voorzien in een vergunnings- en controlestelsel voor ondernemingen die zich bezighouden met de verwijdering en nuttige toepassing van afvalstoffen”.

41.

Deze lezing van de richtlijn wordt bevestigd door de materiële inhoud van haar bepalingen. Nergens wordt in de richtlijn zelfs gesproken over door de Lid-Staten in te voeren sanctiemaatregelen om de naleving van de door hen vast te stellen uitvoeringsmaatregelen te verzekeren. Deze aangelegenheid is geregeld in artikel 2 van de richtlijn ( 23 ), dat de Lid-Staten alleen verplicht „de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking [te doen] treden om uiterlijk op 1 april 1993 aan deze richtlijn te voldoen”.

42.

Het argument dat de richtlijn in het algemeen ertoe strekt, te verzekeren dat de lasten voor de marktdeelnemers voortaan vergelijkbaar zouden zijn, waarop de tweede vraag van de verwijzende rechter berust, heeft het Hof bovendien reeds van de hand gewezen in het arrest in de zaak C-155/91. Daarin stelde het Hof vast, dat ofschoon sommige bepalingen van de richtlijn, „met name de in artikel 1 gegeven definities, van invloed kunnen zijn op de werking van de interne markt (...) de in artikel 1 van de richtlijn bedoelde harmonisatie (...) primair tot doel [heeft] de doeltreffendheid van het beheer van afvalstoffen, ongeacht hun herkomst, binnen de Gemeenschap te verzekeren teneinde het milieu te beschermen, en (...) slechts bijkomstig gevolgen [heeft] voor de concurrentieen handelsvoorwaarden”. ( 24 )

43.

Gelet op het voorgaande meen ik, dat de tweede vraag aldus zou moeten worden beantwoord, dat de afvalrichtlijn van 1991 niet strekt tot verzekering van de gelijke behandeling van ondernemers op de interne markt op het punt van sancties die kunnen worden gesteld op overtreding van de nationale uitvoeringswetgeving inzake afvalstoffen. In deze omstandigheden komt de vraag zoals geformuleerd door de nationale rechter naar mijn mening in het geheel niet voor beantwoording in aanmerking, nu deze berust op een verkeerde lezing van de afvalrichtlijn van 1991.

44.

Zou het Hof bovenstaande analyse van de tweede vraag niet willen volgen, dan moet worden onderzocht of er een voor de nationale rechter nuttig antwoord mogelijk is. De schaarse informatie in de verwijzingsbeschikkingen omtrent de feitelijke en wettelijke achtergrond zou voor de ontvankelijkheid van deze vraag minder bezwaren opleveren dan bij de eerste vraag, gelet op hun meer specifieke karakter. De vraag zou echter moeten worden gelezen als de wens te zien uitgemaakt, of het invoeren van strafrechtelijke sancties, als onderscheiden van andere sancties, op overtreding van nationale bepalingen op het gebied van beheer van afvalstoffen, in strijd is met de afvalrichtlijn van 1991. ( 25 )

45.

Zoals hierboven opgemerkt, bevat de richtlijn geen enkele bepaling met betrekking tot sancties; daarom moet ingevolge artikel 5 van het Verdrag daarin door de Lid-Staten worden voorzien; deze kunnen de maatregelen kiezen die zij geschikt achten, „(...) sancties —ook strafrechtelijke— daaronder begrepen”. ( 26 ) In het arrest Carciati overwoog het Hof: „Zodra de verenigbaarheid van bepalingen als die van de betrokkene nationale wetgeving met de voorschriften van de communautaire rechtsorde is vastgesteld, bestaan er geen argumenten op grond waarvan de bevoegdheid van een Lid-Staat, strafsancties te stellen op de nietnalcving van de nationale regeling, in twijfel kan worden getrokken.” ( 27 ) In casu is niet gesteld, dat de betrokken nationale bepalingen onverenigbaar zijn met enige bepaling of enig beginsel van gemeenschapsrecht, afgezien van de afvalrichtlijn van 1991.

VI — Conclusie

46.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door de Pretura circondariale di Roma, sezioni distaccate di Tivoli en Castelnuovo di Porto te beantwoorden als volgt:

„1)

Richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 tot wijziging van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen, verplicht de Lid-Staten ervoor te zorgen, dat inrichtingen en ondernemingen die afvalstoffen nuttig toepassen of hun afval op de plaats van produktie in eigen beheer verwijderen, daarvoor een vergunning hebben; deze activiteiten mogen alleen zonder vergunning worden verricht wanneer de Lid-Staat vrijstelling van het vergunningsvereiste heeft willen verlenen,, en zulks alleen overeenkomstig de in artikel 11, lid 1, van de richtlijn genoemde voorwaarden. Niets in de richtlijn kan een Lid-Staat beletten een vergunning te verlangen voor de uitoefening van andere onder de richtlijn vallende activiteiten in verband met de nuttige toepassing en de verwijdering van afvalstoffen.

2)

Richtlijn 91/156/EEG beoogt niet de gelijke behandeling van marktdeelnemers op de interne markt te verzekeren op het punt van sancties die kunnen worden gesteld op overtreding van een nationale wetgeving inzake afvalstoffen, waarmee de richtlijn wordt omgezet.”

( *1 ) Oorspronkelijke taal: Engels.

( 1 ) PB 1991, L 78, blz. 32.

( 2 ) Er is nog een aantal andere gelijkluidende verwijzingsbeschikkingen bij het Hof binnengekomen, waarin de procedure is opgeschort in afwachting van de uitspraak in deze zaak.

( 3 ) GURl nr. 343 van 15 december 1982, blz. 9071.

( 4 ) PB 1975, L 194, blz. 39.

( 5 ) PB 1978, L 84, blz. 43.

( 6 ) GURI nr. 264 van 10 november 1988, blz. 3.

( 7 ) De richtlijn toxische afvalstoffen van 1978 is vervangen door richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PD 1991, L377, blz. 20), die op 27 juni 1995 in werking is getreden (richtlijn van de Raad 94/31/EUG, PB 1994, L 168, blz. 28).

( 8 ) Verwijzingen naar de artikelen van de richtlijn van 1991 moeten in het vervolg van deze conclusie worden gelezen als verwijzende naar de gewijzigde bepaling van de richtlijn van 1975, tenzij anders is aangegeven.

( 9 ) Zie de punten 23 en 27 van deze conclusie.

( 10 ) Zie de punten 5 en 6 van deze conclusie.

( 11 ) Arresi van 9 februari 1995, zaak C-412/93, Leclerc-Siplec, Jurispr. 1995, blz. I-179, r. o. 11.

( 12 ) Arrest van 15 juni 1995, gevoegde zaken C-422/93-C-424/93, Zabala Erasun e. a., Jurispr. 1995, blz. I-1567, r. o. 16 en 17.

( 13 ) Arresten van 16 juli 1992, zaak C-343/90, Lourenço Dias, Jurispr. 1992, blz. I-4673, r. o. 17, en zaak C-83/91, Meilicke, Jurispr. 1992, blz. I-4871, r. o. 25; zaak C-412/93, Leclcrc-Siplcc, aangehaald in voetnoot 11, r. o. 12.

( 14 ) Arrest van 8 juni 1995, zaak C-451/93, Jurispr. 1995, blz. I-1545.

( 15 ) R. o. 12-19 van het arrest.

( 16 ) Beschikking van 7 april 1995, zaak C-167/94, Grau Gomis c. a., Jurispr. 1995, blz. I-1023, r. o. 8; zie ook beschikking van 21 december 1995, zaak C-307/95, Max Mara, Jurispr. 1995, blz. I-5083, r. o. 6-9, en beschikking van 2 febrauari 1996, zaak C-257/95, Bresle, Jurispr. 1996, blz. I-233, r. o. 16.

( 17 ) Arrest van 1 april 1982, gevoegde zaken 141/81-143/81, Holdijk, Jurispr. 1982, blz. 1299, r. o. 6.

( 18 ) Arrest van 3 maart 1994, zaak C-316/93, Vancetveld, Jurispr. 1994, blz. I-763, r. o. 13.

( 19 ) Deze votnoot betreft alleen de Engelse tekst van deze conclusie.

( 20 ) Deze bepaling is later aldus gewijzigd, dat er thans gesproken wordt van „beleid” in plaats van „optreden” van de Gemeenschap, en dat de Gemeenschap uitdrukkelijk wordt gemachtigd om bepaalde maatregelen op internationaal vlak te bevorderen.

( 21 ) Arrest van 17 maart 1993, zaak C-155/91, Commissie/Raad, Jurispr. 1993, blz. I-939, punt 7 van de conclusie.

( 22 ) Een aantal van de in de verwijzingsbeschikkingen aangehaalde nationale wettelijke bepalingen hebben betrekking op zulke vereisten.

( 23 ) Ik doel hier op het tweede artikel van de richtlijn van 1991, niet op „artikel 2 van de richtlijn van 1975 zoals gewijzigd”.

( 24 ) Zaak C-155/91, aangehaald in voetnoot 21, r. o. 18-20.

( 25 ) De Franse regering heeft geopperd, dat deze vraag ook moet worden gelezen als betrekking hebbend op de invoering van strafsancties ofwel voor verplichtingen die onverenigbaar zijn met de richtlijn, ofwel voor overtreding van een richtlijn die nog niet is omgezet. Voor geen van deze lezingen is in de verwijzingsbeschikkingen bevestiging te vinden.

( 26 ) Arrest van 2 februari 1977, zaak 50/76, Amsterdam Bulb, Jurispr. 1977, blz. 137, r. o. 31 en 32.

( 27 ) Arrest van 9 oktober 1980, zaak 823/79, Carciati, Jurispr. 1980, blz. 2773, r. o. 11.

Full & Egal Universal Law Academy