Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Det foreliggende praejudicielle spoergsmaal, som er forelagt Domstolen af Tribunal administratif d'Amiens, indebaerer, at Domstolen skal traeffe afgoerelse om godtgoerelsen for definitivt ophoer med maelkeproduktion, dvs. en af de foranstaltninger, som er vedtaget inden for rammerne af den ordning med tillaegsafgift, der anvendes inden for den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter. Ordningen har givet anledning til talrige tvister.
2 Spoergsmaalet er blevet rejst i forbindelse med en retssag, hvorunder aegteparret Michel og Monique Macon, samt Philippe og Pascal Macon og Jaqueline Sauvrezy har nedlagt paastand om annullation af afgoerelsen af 27. februar 1992 fra Préfet de l'Aisne, hvorved denne afslog deres ansoegning om godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion med den begrundelse, at de ikke kunne anses for at vaere producenter af maelk i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 12 i forordning (EOEF) nr. 857/84 (1).
3 AEgteparret Macon og Jaqueline Sauvrezy var medlemmer af et GAEC (groupement agricole d'exploitation en commun, et andelsbrug) benaevnt Canada. Det var beliggende i Ardon i departementet Aisne og disponerede over referencemaengder for maelk til direkte salg.
4 I loebet af mejeriaaret 1991/92 ansoegte aegteparret Macon og Jaqueline Sauvrezy om den godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion, som er foreskrevet i forordning (EOEF) nr. 1637/91 (2). Ansoegningen blev afslaaet af den kompetente nationale myndighed med den begrundelse, at ansoegerne, skoent de disponerede over referencemaengder, ikke producerede maelk paa det tidspunkt, da de indgav ansoegningen. Selv om den nationale rets forelaeggelseskendelse og parternes indlaeg er lakoniske, staar det fast, at sagsoegerne i hovedsagen disponerede over referencemaengder, men at de ikke udnyttede dem, fordi de var ophoert med at producere maelk. Det er ikke blevet oplyst, hvorfor sagsoegerne stadig disponerede over referencemaengder.
5 Under disse omstaendigheder fandt Tribunal administratif d'Amiens, at »sagens afgoerelse afhaenger af, om artikel 2 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1637/91 af 13. juni 1991 om fastsaettelse af en godtgoerelse i forbindelse med nedsaettelsen af de i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede referencemaengder og af en godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for, at der ydes godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion til en landmand, der ikke producerer maelk, men som desuagtet paa ansoegningstidspunktet disponerede over en referencemaengde for maelk med saerligt henblik paa direkte salg«.
6 Inden jeg besvarer spoergsmaalet fra den nationale ret, skal jeg kort redegoere for de faellesskabsretlige bestemmelser, som finder anvendelse ved ophoer med maelkeproduktion inden for rammerne af ordningen med tillaegsafgift.
Gaeldende retsforskrifter
7 For at raade bod paa uligevaegten mellem udbud og efterspoergsel af maelk og mejeriprodukter og de heraf foelgende strukturelle overskud blev der med forordning (EOEF) nr. 856/84 (3) gennemfoert en aendring af den faelles markedsordning for maelk gennem indfoerelse af en ordning med tillaegsafgift, der fandt anvendelse fra den 2. april 1984. Denne kontrolmekanisme fungerede saaledes:
- Der blev indfoert en samlet maengde for hele Faellesskabet, som udgjorde garantitaersklen for maelkeproduktionen.
- Denne maengde blev fordelt mellem medlemsstaterne paa grundlag af de maengder maelk, der var blevet leveret paa deres omraade i kalenderaaret 1981, forhoejet med 1%, med undtagelse af den maengde, som var bestemt for den faellesskabsreserve, der var blevet oprettet for at opfylde flere medlemsstaters og visse producenters saerlige behov.
- Hver medlemsstat fordelte en garantimaengde mellem sine producenter, idet de blev tildelt en individuel referencemaengde, der saedvanligvis benaevnes »maelkekvoten«.
- En overskridelse af referencemaengden medfoerte en forpligtelse for producenterne til at betale en tillaegsafgift, som skulle anvendes til at finansiere den udgift, der opstod ved afsaetningen af disse overskud. Afgiften skulle betales af producenten (formel A) eller af opkoeberen af maelk, hvorved denne var berettiget til at overvaelte afgiften paa maelkeproducenten (formel B) afhaengig af det valg, som medlemsstaten havde truffet. Frankrig valgte formel B.
8 De almindelige regler for anvendelsen af denne ordning med tillaegsafgift blev fastsat af Raadet ved forordning nr. 857/84. Denne forordning gav medlemsstaterne mulighed for at vaelge mellem aarene 1981, 1982 eller 1983 som referenceperiode for beregningen af producenternes individuelle kvoter, og gav dem desuden mulighed for at oprette nationale reserver af referencemaengder for at kunne regulere visse producenters saerlige situationer.
9 Ordningen med tillaegsafgift blev i princippet indfoert for en periode af fem aar fra og med den 1. april 1984 og er blevet forlaenget indtil aar 2000. De oprindeligt foreskrevne foranstaltninger var ikke tilstraekkelige til at skabe ligevaegt mellem udbud og efterspoergsel af maelk og mejeriprodukter. Faellesskabets myndigheder traf derfor nye foranstaltninger for at forstaerke denne ordning, herunder foreloebige nedsaettelser og udsaettelser af de samlede garantimaengder for maelk samt udbetaling af en godtgoerelse for ophoer med maelkeproduktion, hvilket udgoer kernen i den foreliggende sag.
10 Ifoelge artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 857/84 kunne medlemsstaterne anvende betaling af godtgoerelse for ophoer med maelkeproduktion som en foranstaltning til omstrukturering af maelkeproduktionen. Faellesskabsinstitutionerne har derfor anvendt denne fremgangsmaade som et supplerende middel til nedskaering af maelkeproduktionen. Saaledes blev der ved forordning (EOEF) nr. 1336/86 (4) indfoert en faellesskabsordning til finansiering af ophoer med maelkeproduktion, hvorefter enhver maelkeproducent, som opfylder visse betingelser, tildeles en godtgoerelse, saafremt han forpligter sig til definitivt og fuldstaendigt at ophoere med hele sin maelkeproduktion.
11 Denne ordning blev for mejeriaaret 1991/92 og de efterfoelgende mejeriaar afloest af forordning nr. 1637/91, som blev gennemfoert ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2349/91 (5). De maal, som forfoelges med forordning nr. 1637/91 gennem ordningen med praemier for ophoer med produktion, er fortsat en formindskelse af udbuddet af maelk og mejeriprodukter og omstrukturering af maelkeproduktionen. De referencemaengder, som frigoeres gennem stoetten til definitivt ophoer med produktionen, skal tilfoeres den nationale reserve. Medlemsstaterne skal ifoelge artikel 2, stk. 4, tildele referencemaengderne til de producenter, hvis referencemaengder er blevet nedsat, til de producenter, der har forpligtet sig til ikke at foretage markedsfoering og til at foretage omstilling, samt til de prioriterede producenter (mindre producenter og producenter i bjergomraader).
12 Forordning nr. 1637/91 indfoerer en godtgoerelse for definitivt og fuldstaendigt ophoer med produktion, som hoejst udgoer 10 ECU pr. 100 kg og skal udbetales i fem aarlige rater. Denne godtgoerelse kan ydes til de producenter, som disponerede over referencemaengder, inden forordningen traadte i kraft, bortset fra producenter, der har forpligtet sig til ikke at foretage markedsfoering og til at foretage omstilling.
13 Forordning nr. 1637/91 giver medlemsstaterne et vidt skoen ved udformningen af anvendelsen af praemierne for ophoer med produktion. Saaledes kan en medlemsstat ifoelge artikel 2, stk. 1, beslutte, at denne praemieordning ikke skal anvendes i en eller flere, henholdsvis i alle dens regioner, af forskellige grunde, saasom bindende administrative krav, noedvendigheden af at lette den strukturelle udvikling og tilpasning, fordi der bestaar fare for, at betydelige referencemaengder vil blive frigjort, eller for at undgaa affolkning af visse omraader. Desuden kan medlemsstaterne beslutte ikke at yde godtgoerelsen til producenter med mindre end seks malkekoeer eller med en faktisk disponibel individuel referencemaengde paa under 25 000 kg. Endelig kan medlemsstaterne nedsaette godtgoerelsen eller forhoeje den gennem en supplerende finansiering. Desuden kan de lade godtgoerelsen variere paa grundlag af forskellige lokale forhold i de maelkeproducerende omraader.
14 Frankrig gennemfoerte paa sit omraade ordningen med godtgoerelse for ophoer med maelkeproduktion i mejeriaaret 1991/92 ved anordning nr. 91-835 til gennemfoerelse af forordning nr. 1637/91 og ved Landbrugsministeriets cirkulaere DEPSE/SDSA/C 91 af 7. august 1991. Hvad angaar den foreliggende sag skal der henvises til, at ifoelge cirkulaerets punkt II.2 paalaegges de personer, som ansoeger om godtgoerelse, ikke nogen betingelse om levering eller salg af maelk, eftersom det er tilstraekkeligt, at de driver en landbrugsbedrift og disponerer over referencemaengder, samt at ansoegeren har vaeret maelkeproducent. Ifoelge cirkulaeret er praemieprogrammet saaledes rettet til alle aktive producenter og til dem, som er ophoert med denne virksomhed uden at modtage nogen stoette for ophoer med maelkeproduktion, men som fortsat driver landbrugsbedrifter.
Det praejudicielle spoergsmaal
15 Med det praejudicielle spoergsmaal oensker Tribunal administratif d'Amiens at faa oplyst, om den personkreds, som ifoelge artikel 2 i forordning nr. 1637/91 kan oppebaere godtgoerelse for ophoer med maelkeproduktion, omfatter producenter, som driver landbrugsbedrifter, og som disponerer over referencemaengder, men som er ophoert med at producere maelk, inden indgivelsen af ansoegningen om tildeling af godtgoerelse.
16 Ifoelge artikel 2 i forordning nr. 1637/91 skal modtagere af godtgoerelse for fuldstaendigt og definitivt ophoer med maelkeproduktion opfylde foelgende to betingelser: de skal vaere producenter og raade over referencemaengder paa tidspunktet for indgivelse af ansoegningen.
17 Hvad angaar den foerste betingelse, nemlig producentegenskaben, bestemmer artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1637/91 foelgende:
»Efter ansoegning fra den paagaeldende og paa de betingelser, der er fastsat i denne forordning, yder medlemsstaterne den producent, som er defineret i artikel 12, litra c), foerste afsnit, i forordning (EOEF) nr. 857/84, eller, saafremt artikel 12, litra c), andet afsnit, anvendes, enhver producent, der er medlem af en sammenslutning, som forpligter sig til fuldstaendigt og definitivt at ophoere med maelkeproduktion inden for en dato, som skal fastsaettes, en godtgoerelse, som udbetales i fem aarlige rater ...«
18 Det fremgaar klart af denne bestemmelse, at begrebet »producent« i forordning nr. 1637/91's forstand ikke er et selvstaendigt begreb, men et begreb, som anvendes i hele ordningen med tillaegsafgift. Dette begreb er defineret i artikel 12, litra c), i forordning nr. 857/84. Ifoelge denne bestemmelse forstaas der ved producent »landmand, fysisk eller juridisk person eller sammenslutning af fysiske eller juridiske personer, hvis bedrift ligger paa Faellesskabets geografiske omraade, og
- som saelger maelk eller andre mejeriprodukter direkte til forbrugeren
- og/eller som leverer til opkoeberen«.
Ved forordning (EOEF) nr. 1305/85 (6) blev denne bestemmelse aendret for at sidestille visse producentsammenslutninger og foreninger af saadanne, der er anerkendt ved forordning (EOEF) nr. 1360/78 (7), med producenten. Den franske regering har i sine indlaeg anfoert, at sidstnaevnte forordning ikke finder anvendelse paa regionen Picardiet, i hvilken andelsbruget Canada er beliggende.
Artikel 12, litra d), i forordning nr. 857/84 definerer bedrift som »samling af produktionsenheder, hvis drift ledes af producenten, og som ligger paa Faellesskabets geografiske omraade«.
19 Som den franske regering har fremfoert i sine indlaeg, fremgaar det af ordlyden af artikel 12, litra c), i forordning nr. 857/84, at alene landmaend, som faktisk saelger maelk eller andre mejeriprodukter til forbrugerne eller opkoeberne, kan anses for at vaere producenter. Omvendt kan indehavere af landbrugsbedrifter, som allerede er ophoert med denne virksomhed, ikke anses for at vaere producenter.
20 Denne fortolkning af begrebet producent bekraeftes af Domstolens praksis, navnlig dommen i Ballmann-sagen (8), hvorefter »begrebet producent omfatter enhver, som driver og leder en bedrift, dvs. en samling af produktionsenheder beliggende paa Faellesskabets geografiske omraade, og som saelger eller leverer maelk eller mejeriprodukter, (idet) det ikke er en forudsaetning, at den paagaeldende ejer de anlaeg, som han benytter til sin produktion«.
21 Domstolen har senere fastslaaet, at det er noedvendigt, at producenten driver bedriften, idet den har udtalt, at kun forpagteren, men ikke bortforpagteren, opfylder denne betingelse (9). Domstolen har ikke udtrykkeligt henvist til, at det skulle vaere noedvendigt, at producenten saelger eller leverer maelk eller mejeriprodukter, men denne betingelse fremgaar stiltiende af alle dens domme.
22 Som anfoert ovenfor er det andet krav, som stilles til dem, der modtager godtgoerelse for ophoer med maelkeproduktion, at de disponerer over referencemaengder, naar de indgiver ansoegningen. Det bestemmes i artikel 2, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1637/91, at »godtgoerelsen kan ydes til producenter, som har faaet tildelt en referencemaengde i henhold til artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 i forbindelse med formel A eller B og/eller i forbindelse med direkte salg ...«
23 Ifoelge ordningen med tillaegsafgift tildeles referencemaengder kun til aktive producenter, dvs. producenter, som saelger eller leverer maelk eller mejeriprodukter. Da referencemaengderne goer det muligt for den, som er ansvarlig for en bedrift, at producere maelk eller mejeriprodukter, har det intet formaal for ham at disponere herover, hvis han ikke udnytter dem. Derfor mener jeg, at det er en anomali ved anvendelsen af ordningen med tillaegsafgifter, at en erhvervsdrivende, som er ophoert med maelkeproduktion, disponerer over referencemaengder. I saa fald overgaar producentens referencemaengder til den nationale reserve med henblik paa omfordeling gennem medlemsstatens myndigheder.
Denne overgang til den nationale reserve er udtrykkeligt foreskrevet i artikel 5, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 3950/92 (10), der er blevet udstedt efter tidspunktet for den foreliggende sags faktiske omstaendigheder, men som var i overensstemmelse med Domstolens praksis siden dommen af 25. november 1986 i sagen Klensch m.fl. (11). Da forordning nr. 857/84 ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse om, hvad der skal ske med referencemaengder, som er tildelt en producent, der frivilligt ophoerer med sin produktion, udtalte Domstolen i dommen i sagen Klensch m.fl., at denne forordning er til hinder for, at en medlemsstat beslutter at tildele disse maengder til opkoeberen af denne producents maelk, snarere end at overfoere dem til den nationale reserve.
24 Hverken forordning nr. 1637/91 eller nogen anden bestemmelse, som finder anvendelse inden for rammerne af ordningen med tillaegsafgift, tillader en medlemsstat at indfoere en undtagelse til de to betingelser, som den, der driver en landbrugsbedrift, skal opfylde, for at opnaa godtgoerelse for ophoer med maelkeproduktion, naar vedkommende frivilligt ophoerer med sin virksomhed, inden ansoegningen indgives. Foelgelig tillader faellesskabsordningen ikke en loesning som den, der er indeholdt i cirkulaere DEPSE/SDSA/C 91 fra den franske landbrugsminister, hvorefter producenter, som allerede er ophoert med at fremstille maelk, kan ansoege om godtgoerelse.
I et saadant tilfaelde er de nationale retter i overensstemmelse med princippet om faellesskabsrettens forrang forpligtet til ikke at anvende nationale bestemmelser og foranstaltninger, uanset hvilken rang de maatte have, som tillader tildeling af godtgoerelse for ophoer med maelkeproduktion til indehavere af landbrugsbedrifter, der disponerer over referencemaengder, men som ikke har nogen maelkeproduktion.
25 Under hensyn til det ovenfor anfoerte mener jeg, at der alene kan ydes godtgoerelse for fuldstaendigt og definitivt ophoer med maelkeproduktion til indehavere af landbrugsbedrifter, som opfylder de to betingelser i henhold til forordning nr. 1637/91, dvs. at de skal vaere producent i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 12, litra c), i forordning nr. 857/84, og de skal disponere over referencemaengder paa tidspunktet for indgivelse af ansoegningen. En indehaver af en landbrugsbedrift, som frivilligt er ophoert med maelkeproduktionen paa et tidspunkt forud for indgivelsen af ansoegningen om godtgoerelse, kan ikke anses for at vaere en »producent«; han kan foelgelig ikke drage fordel af ordningen med godtgoerelse i henhold til forordning nr. 1637/91, selv om han disponerer over referencemaengder.
26 En systematisk fortolkning af hele ordningen med tillaegsafgift indebaerer, at jeg kan fremfoere yderligere grunde til stoette for denne konklusion.
27 For det foerste er ydelsen af godtgoerelsen for ophoer med maelkeproduktion til personer, der allerede frivilligt er ophoert med at producere maelk, som den franske regering har anfoert, ikke i overensstemmelse med det grundlaeggende formaal med forordning nr. 1637/91, som bestaar i at formindske de maengder maelk, som kan markedsfoeres. Med henblik paa gennemfoerelsen af dette formaal er der blevet fastsat godtgoerelser for nedsaettelse af de samlede garantimaengder og for ophoer med produktion.
28 For det andet blev der ved ordningen med tillaegsafgift indfoert en ordning med begraensning af maelkeproduktionen, i henhold til hvilken indehaveren af landbrugsbedriften kun har mulighed for at producere, saafremt hans bedrift er blevet tildelt en referencemaengde. Referencemaengden foroeger vaerdien af den bedrift, som den er knyttet til, og udgoer en del af indehaverens formue, saa laenge han udoever sin virksomhed. Naar han ophoerer med maelkeproduktion, er det logisk, at han mister sin kvote til fordel for den nationale reserve, eftersom han ikke laengere har brug for den til at fortsaette produktionen.
29 For det tredje vil muligheden for, at indehavere af landbrugsbedrifter, som er ophoert med at drive virksomhed, skulle opnaa godtgoerelse for ophoer med maelkeproduktion, vaere i strid med Domstolens faste praksis, hvorefter »ejendomsretten, saaledes som den er sikret i Faellesskabets retsorden ... nemlig ikke [indebaerer] en ret til oekonomisk at udnytte en fordel - som f.eks. referencemaengder, der er tildelt i henhold til en faelles markedsordning - som ikke stammer fra den paagaeldendes ejendom eller erhvervsmaessige virksomhed« (12).
Forslag til afgoerelse
30 Under hensyn til det ovenfor anfoerte skal jeg foreslaa Domstolen at besvare det praejudicielle spoergsmaal, som er forelagt i denne sag, saaledes:
»Artikel 2 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1637/91 af 13. juni 1991 om fastsaettelse af en godtgoerelse i forbindelse med nedsaettelsen af de i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede referencemaengder og af en godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion skal fortolkes saaledes, at en landmand, der frivilligt er ophoert med maelkeproduktion paa et tidspunkt forud for indgivelsen af anmodningen om godtgoerelse, ikke kan anses for at vaere en producent, og at han saaledes ikke kan drage fordel af den ordning med godtgoerelse, der er indfoert ved denne forordning, selv om han disponerer over referencemaengder.«
(1) - Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 af 31.3.1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13).
(2) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1637/91 af 13.6.1991 om fastsaettelse af en godtgoerelse i forbindelse med nedsaettelsen af de i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede referencemaengder og af en godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion (EFT L 150, s. 30).
(3) - Raadets forordning (EOEF) nr. 856/84 af 31.3.1984 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 10).
(4) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1336/86 af 6.5.1986 om fastsaettelse af en godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion (EFT L 119, s. 21).
(5) - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2349/91 af 31.7.1991 om gennemfoerelsesbestemmelser til forordning (EOEF) nr. 1637/91 (EFT L 214, s. 44).
(6) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1305/85 af 23.5.1985 om aendring af forordning (EOEF) nr. 857/84 (EFT L 137, s. 12).
(7) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1360/78 af 19.6.1978 om producentsammenslutninger og foreninger af saadanne (EFT L 166, s. 1).
(8) - Dom af 15.1.1991, sag C-341/89, Ballmann, Sml. I, s. 25, praemis 12.
(9) - Jf. navnlig dom af 9.7.1992, sag C-236/90, Maier, Sml. I, s. 4483, praemis 11, og af 27.1.1994, sag C-98/91, Herbrink, Sml. I, s. 223, praemis 20.
(10) - Raadets forordning (EOEF) nr. 3950/92 af 28.12.1992 om en tillaegsafgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 405, s. 1).
(11) - Forenede sager 201/85 og 202/85, Sml. s. 3477.
(12) - Dom af 22.10.1991, sag C-44/89, Von Deetzen, Sml. I, s. 5119, praemis 27, og af 24.3.1994, sag C-2/92, Bostock, Sml. I, s. 955, praemis 19.
Full & Egal Universal Law Academy