Schlußanträge des Generalanwalts
1 In dieser Rechtssache hat der High Court of Justice, Queen's Bench Division, dem Gerichtshof eine Frage nach Auslegung und Gültigkeit der Artikel 1 Absatz 2 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2055/93 des Rates vom 19. Juli 1993 zur Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge an bestimmte Erzeuger von Milch oder Milcherzeugnissen(1) zur Vorabentscheidung vorgelegt. Diese Bestimmungen legen für den Fall, daß ein Betrieb teilweise übertragen wird, die Kriterien für die Aufteilung jener Menge zwischen Veräusserer und Übernehmer fest.
Maßgebliche Bestimmungen
2 Zunächst erinnere ich daran, daß die Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977(2) eine Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen sowie für die Umstellung der Milchkuhbestände eingeführt hat, um das Problem der Überproduktion von Milch zu lösen. Da auf dem Sektor der Milcherzeugnisse weiterhin ein übermässiges Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage bestand, führte Artikel 5c Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse(3) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984(4) eine zusätzliche Abgabe auf Milcherzeugnisse ein. Nach dieser Bestimmung wird den Erzeugern eine auf der Grundlage der Erzeugung während eines bestimmten Zeitraums ("Referenzzeitraum") berechnete "Referenzmenge" zugewiesen: Die über diese Menge hinaus erzeugte Milch wird einer zusätzlichen Abgabe unterworfen.
Die allgemeinen Bestimmungen für die Anwendung der Abgabe wurden durch die Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984(5) festgelegt. Diese Verordnung wurde vom Gerichtshof in den Rechtssachen Mulder und Von Deetzen(6) für ungültig erklärt, und zwar gerade insoweit, als sie keine Zuteilung einer Referenzmenge an SLOM(7)-Erzeuger vorsah, d. h. derjenigen Erzeuger, die sich vertraglich zur Nichtvermarktung oder zur Umstellung im Sinne der Verordnung Nr. 1078/77 verpflichtet und während des Referenzjahres keine Milch erzeugt hatten. Nach Ansicht des Gerichtshofes konnten sich diese Erzeuger auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen und durften sich für berechtigt halten, nach dem Auslaufen der Verpflichtung zur Nichtvermarktung oder Umstellung die Erzeugung von Milch wieder aufzunehmen.
3 Unter Berücksichtigung der Urteile in den Rechtssachen Mulder und Von Deetzen änderte der Rat mit der Verordnung (EWG) Nr. 764/89 vom 20. März 1989(8) die Verordnung Nr. 857/84 dahin ab, daß er ihr einen Artikel 3a einfügte, der die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge (SLOM 1) regelt. Diese Menge wurde auf 60 % der Milchmenge festgesetzt, die vom Erzeuger in den zwölf Monaten vor dem Monat der Einreichung des Antrags auf Gewährung der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie geliefert oder verkauft worden war. Diese Bestimmung wurde vom Gerichtshof insoweit für ungültig erklärt, als sie die spezifische Referenzmenge auf 60 % beschränkte.(9)
Der Rat erließ daraufhin die Verordnung (EWG) Nr. 1639/91 vom 13. Juni 1991(10) (SLOM 2), die Artikel 3a der Verordnung Nr. 857/84 in der vom Gerichtshof geforderten Weise änderte, d. h., die Hoechstgrenze von 60 % beseitigte.
Schließlich erinnere ich daran, daß die Verordnung Nr. 857/84 zwischenzeitlich aufgehoben und mit Wirkung vom 1. April 1993 durch die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992(11) ersetzt wurde.
4 Nun zu den Vorschriften, die die Kriterien für die Bestimmung der Referenzmengen im Falle der Übertragung oder des Übergangs von für die Milcherzeugung verwendeten Flächen festlegen.
Zum einen heisst es in Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3950/92: "Die Referenzmenge eines Betriebs wird bei Verkauf, Verpachtung oder Vererbung nach Bedingungen, die von den Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der für die Milcherzeugung verwendeten Flächen oder nach anderen objektiven Kriterien und gegebenenfalls einer Vereinbarung zwischen den Parteien festgelegt werden, mit dem Betrieb auf die Erzeuger übertragen, die den Betrieb übernehmen. Der Teil der Referenzmenge, der gegebenenfalls nicht mit dem Betrieb übertragen wird, wird der einzelstaatlichen Reserve zugeschlagen."(12)
Zum anderen bestimmt Artikel 7 Absatz 1 Nummer 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 der Kommission vom 3. Juni 1988(13), einer Durchführungsverordnung zur Verordnung Nr. 857/84: "Im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Vererbung eines Teils des Betriebes wird die entsprechende Referenzmenge nach den für die Milcherzeugung verwendeten Flächen oder nach anderen von den Mitgliedstaaten aufgestellten objektiven Kriterien auf die den Betrieb übernehmenden Erzeuger aufgeteilt. Abgegebene Betriebsteile, deren für die Milcherzeugung genutzte Fläche unter einer von den Mitgliedstaaten zu bestimmenden Mindestfläche liegt, brauchen von diesen nicht berücksichtigt zu werden. Der Teil der Referenzmenge, der dieser Fläche entspricht, kann voll der Reservemenge hinzugefügt werden."(14)
5 Diese Vorschriften betreffen allgemein die Bestimmung der Referenzmengen im Fall der Übertragung des Betriebes und nicht speziell den besonderen Fall, daß diese Übertragung während des Zeitraums der Nichtvermarktung erfolgt ist. Dieser letztgenannte Sachverhalt war in Artikel 3a Absatz 2 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 857/84 geregelt, aufgrund dessen der Übernehmer eines einem SLOM-Erzeuger gehörenden Betriebes nur dann Anspruch auf eine SLOM-1-Quote hatte, wenn er ein Recht auf die ursprüngliche Nichtvermarktungsprämie erworben hatte. Dieses Erfordernis führte jedoch dazu, daß Personen, denen nur ein Teil eines Betriebes übertragen worden war, nicht die Möglichkeit hatten, eine spezifische Referenzmenge zu erhalten, da sie gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1078/77 keinerlei Prämienanspruch erwerben.
In seinem Urteil in der Rechtssache Twijnstra entschied der Gerichtshof auf eine entsprechende Frage, daß Artikel 3a - im Falle der Übertragung eines Teils eines Betriebes, bei der sich der Übernehmer zur Nichtvermarktung verpflichtet hatte - dahin auszulegen sei, daß er es erlaube, "die spezifische Referenzmenge zwischen dem übertragenden Betriebsinhaber und dem Übernehmer nach Maßgabe der übertragenen Fläche aufzuteilen"(15).
6 Im Anschluß an das Urteil Twijnstra erließ der Rat die bereits erwähnte Verordnung Nr. 2055/93 (im folgenden: Verordnung), um die es im vorliegenden Verfahren geht; mit ihr wurde die Regelung betreffend die Kriterien für die Zu- und Aufteilung von spezifischen Referenzmengen geändert (SLOM 3).
Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung legt die Kriterien für die Aufteilung einer bereits nach Artikel 3a der Verordnung Nr. 857/84 zugeteilten Referenzmenge zwischen Veräusserer und Übernehmer fest. Soweit vorliegend von Interesse, sieht er vor, daß "[die] Referenzmenge zwischen dem Veräusserer und dem Übernehmer des Betriebsteils aufgeteilt wird, und zwar ... nach Maßgabe des Artikels 7 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 entsprechend den in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78 genannten Futteranbauflächen, die veräussert werden".
Artikel 2 der Verordnung betrifft dagegen den Fall, daß die spezifische Referenzmenge noch nicht zugeteilt wurde; er bestimmt, daß diese "vom Mitgliedstaat nach objektiven Kriterien und nach Maßgabe der in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78 genannten Futteranbauflächen, die der Erzeuger zum Zeitpunkt der Antragstellung bewirtschaftet, auf der Grundlage der Menge festgesetzt [wird], für die die Prämie berechnet wurde".
Sachverhalt und Vorlagefragen
7 Die Kläger des Ausgangsverfahrens sind Viehzuechter, die kleinere Teile von gemischten Betrieben, die in ihrer Gesamtheit mit einer Verpflichtung zur Nichtvermarktung belastet sind, gekauft (Herr Lay) oder gepachtet (die Herren Gage) haben. Bei der Übernahme jener Teile von den ursprünglichen Eigentümern übernahmen sie gegenüber dem Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung (im folgenden: Ministerium) eine entsprechende Verpflichtung für den übernommenen Betriebsteil, ohne als Gegenleistung eine Nichtvermarktungsprämie zu erhalten.
Auf Antrag der Kläger teilte das Ministerium ihnen daher zwischen 1993 und 1994 eine spezifische Referenzmenge Milch zu, die entsprechend der erworbenen oder gepachteten Betriebsfläche berechnet worden war. Die Kläger fochten die Maßnahme des Ministeriums vor dem High Court an, wobei sie rügten, daß die ihnen zugeteilte Menge festgesetzt worden sei, ohne daß dem Umstand Rechnung getragen worden sei, daß die ursprünglichen Eigentümer die Viehzucht zum Zweck der Milcherzeugung fast ausschließlich auf den von den Klägern übernommenen Betriebsteilen betrieben hätten.
8 Da das nationale Gericht es für seine Entscheidungsfindung für notwendig hält, die genaue Bedeutung des in der Verordnung enthaltenen Begriffs "Futteranbaufläche" zu ermitteln, hat es dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Muß ein Mitgliedstaat bei der Bestimmung des Anspruchs eines Teilübernehmers auf eine Referenzmenge gemäß den Artikeln 1 Absatz 2 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2055/93 des Rates unter Berücksichtigung der Verordnung Nr. 2055/93 und der allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Verhältnismässigkeit und des Eigentumsschutzes die Referenzmenge zwischen dem Veräusserer und dem Teilübernehmer in der Weise aufteilen, daß er feststellt, welcher Anteil des Betriebes zu der Zeit, als der Veräusserer die Nichtvermarktungsverpflichtung einging, für die Milcherzeugung genutzt wurde, und dann die Referenzmenge zwischen dem Veräusserer und dem Übernehmer nach Maßgabe des dem Teilübernehmer übertragenen prozentualen Anteils an dem Land, das für die Milcherzeugung genutzt wurde, aufteilt?
2. Wenn die Frage 1 verneint wird: Sind die Artikel 1 Absatz 2 und 2 der Verordnung Nr. 2055/93 des Rates ungültig, weil sie gegen die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, insbesondere die Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Verhältnismässigkeit und des Eigentumsschutzes, verstossen?
3. Wenn die Fragen 1 und 2 verneint werden: Ist ein Mitgliedstaat bei der Bestimmung des Anspruchs eines Teilübernehmers auf eine Referenzmenge gemäß den Artikeln 1 Absatz 2 und 2 der Verordnung Nr. 2055/93 des Rates berechtigt, die Referenzmenge zwischen dem Veräusserer und dem Teilübernehmer nach Maßgabe des dem Übernehmer übertragenen Anteils an dem Betrieb des Veräusserers aufzuteilen?
9 Trotz der etwas komplexen Natur der anwendbaren Vorschriften erscheint die grundlegende Frage an den Gerichtshof verhältnismässig einfach. Die Fragen des vorlegenden Gerichts zielen nämlich auf die Feststellung, ob der Ausdruck "Futteranbauflächen" diejenigen Flächen des Betriebes umfasst, die vom Veräusserer tatsächlich für die Erzeugung von Milch genutzt werden, oder die Gesamtfläche des Betriebes meint (erste Frage). Für den letztgenannten Fall wird der Gerichtshof ersucht, sich zur Gültigkeit der in Rede stehenden Bestimmungen unter dem Gesichtspunkt der Verletzung der Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des Eigentums zu äussern (zweite Frage). Schließlich fragt das vorlegende Gericht für den Fall, daß der Gerichtshof die fraglichen Bestimmungen für gültig hält und daß die spezifischen Referenzmengen nicht notwendig entsprechend den für die Milcherzeugung genutzten Flächen festgesetzt werden müssen, ob die Mitgliedstaaten aufgrund dieser Vorschriften befugt sind, die Referenzmenge ganz einfach nach Maßgabe der veräusserten Fläche aufzuteilen (dritte Frage).
Da die erste und dritte Frage miteinander in engem Zusammenhang stehen, weil ihre Beantwortung von der Auslegung derselben Bestimmungen abhängt, halte ich es für angebracht, beide zusammen zu behandeln.
Zur Auslegung der Artikel 1 Absatz 2 und 2 der Verordnung (erste und dritte Frage)
10 Die beiden Bestimmungen, um deren Auslegung ersucht wird, sehen vor, daß die Aufteilung (Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung) und die Zuteilung (Artikel 2 der Verordnung) der spezifischen Referenzmenge entsprechend den bzw. nach Maßgabe der in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe d Verordnung (EWG) Nr. 1391/78 genannten Futteranbauflächen zu erfolgen haben. Nach dieser Bestimmung der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78 der Kommission vom 23. Juni 1978(16) ist unter "Futteranbauflächen" "die Gesamtheit der landwirtschaftlich genutzten Flächen", die von einem Erzeuger im Sinne des Artikels 5 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 bewirtschaftet wird, zu verstehen; der Begriff des "Erzeugers" seinerseits wird in der letztgenannten Vorschrift definiert als "landwirtschaftlicher Betriebsinhaber ..., der sich mit der Aufzucht von Rindern befasst".
Diese Definitionen sind meines Erachtens nicht geeignet, die Bedeutung des Ausdrucks "Futteranbaufläche" endgültig zu klären. Wenn es zutrifft, daß die Bezugnahme auf die "Gesamtheit der landwirtschaftlich genutzten Fläche", wie Rat, Kommission und Vereinigtes Königreich meinen, die Annahme nahelegen könnte, es handele sich um einen Begriff von allgemeiner Tragweite, der sämtliche Flächen eines landwirtschaftlichen Betriebes erfasse, so trifft andererseits ebenfalls zu, daß der Rückgriff auf den Terminus "Erzeuger", so wie er in der Verordnung Nr. 1078/77 definiert wird, jenen Begriff, wie die Kläger vortragen(17), zwangsläufig mit der Tätigkeit der Viehzucht, also mit dem produktiven Zweck der Ländereien, verbindet(18). Auch die Auffassung der Regierung des Vereinigten Königreichs, der zufolge der streitige Begriff im wesentlichen mit dem Begriff "Betrieb" im Sinne von Artikel 12 Buchstabe c der Verordnung Nr. 857/84 übereinstimmt, vermag den Kern des Problems nicht zu ändern: Die Definition des Erzeugers in der Verordnung Nr. 1078/77, auf die es hier ankommt, weicht in der Tat von derjenigen der Verordnung Nr. 857/94 ab.(19)
11 Die Bedeutung der tatsächlichen Nutzung der Ländereien wird überdies wie es scheint, durch den Umstand bekräftigt, daß Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung ausdrücklich auf die "nach Maßgabe des Artikels 7 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 ... [veräusserten] Futteranbauflächen" verweist. Ich erinnere daran, daß nach der letztgenannten Bestimmung "die Referenzmenge eines Betriebs ... bei Verkauf, Verpachtung oder Vererbung nach Bedingungen, die von den Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der für die Milcherzeugung verwendeten Flächen oder nach anderen objektiven Kriterien und gegebenenfalls einer Vereinbarung zwischen den Parteien festgelegt werden, mit dem Betrieb auf die Erzeuger übertragen [wird], die den Betrieb übernehmen".
Der ausdrückliche Hinweis auf die vorstehend zitierte Bestimmung muß aber dahin verstanden werden, daß er es unter dem Gesichtspunkt der Aufteilung der Referenzmengen im Falle der teilweisen Betriebsübertragung gestattet, die Behandlung der SLOM-Mengen derjenigen anzugleichen, die für die "gewöhnlichen" Mengen vorgesehen ist. Daß Artikel 2 der Verordnung anders als deren Artikel 1 Absatz 2 nirgends auf Artikel 7 der Verordnung Nr. 3950/92 Bezug nimmt, kann meines Erachtens zu keinem anderen Ergebnis führen. Erstens betrifft Artikel 2 nicht die Aufteilung einer bereits zugeteilten Menge, sondern deren Zuteilung und erfasst somit einen anderen Sachverhalt. Zweitens sieht diese Bestimmung vor, daß die besagte Menge von den Mitgliedstaaten aufgrund objektiver Kriterien und nach Maßgabe der Futteranbauflächen, die der Erzeuger zum Zeitpunkt der Antragstellung bewirtschaftet, auf der Grundlage der Menge festzusetzen ist, für die die Prämie berechnet wurde; dieser Umstand scheint, auch im Hinblick auf den genannten Fall, zu bestätigen, daß die Menge entsprechend den für die Milcherzeugung genutzten Flächen zu verteilen ist. Schließlich kann der Begriff "Futteranbaufläche" nicht anders als dahin verstanden werden, daß er in beiden in Rede stehenden Bestimmungen die gleiche Bedeutung hat, wie dies im übrigen auch alle Prozeßbeteiligten und das vorlegende Gericht annehmen.
12 Aber das ist noch nicht alles. Die streitigen Bestimmungen wurden, wie aus der fünften und der achten Begründungserwägung der Verordnung hervorgeht, erlassen, um den im Urteil in der Rechtssache Twijnstra zur Frage der Aufteilung der Referenzmenge zwischen den SLOM-Erzeugern aufgestellten Grundsätzen nachzukommen. In diesem Urteil hat der Gerichtshof aber festgestellt, daß "die gesamte Referenzmengenregelung auf dem mit Artikel 7 der Verordnung Nr. 857/84 und Artikel 5 der Verordnung Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 ... aufgestellten allgemeinen Grundsatz [beruht], daß die Referenzmenge im Falle der Übertragung eines Teils eines Betriebes dem Übernehmer nach Maßgabe der übertragenen Flächen zugeteilt wird"; er hat weiter ausgeführt: "Aus den Begründungserwägungen dieser Verordnung geht nicht hervor, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber von diesem allgemeinen Grundsatz hätte abweichen wollen."(20)
Auch wenn einzuräumen ist, daß der in den vorliegend maßgebenden Bestimmungen verwendete Ausdruck "Futteranbauflächen" offensichtlich von dem Begriff "für die Milcherzeugung verwendete Flächen" verschieden ist, den die im Urteil angeführten Bestimmungen enthalten, meine ich, daß analoge Überlegungen auch in unserem Fall angestellt werden können und müssen. Der allgemeine Grundsatz, auf den sich der Gerichtshof bezieht und der in der proportionalen Aufteilung der Menge besteht, gilt nämlich, wie der Gerichtshof festgestellt hat, für die gesamte Regelung der spezifischen Referenzmengen.
13 Es ist im übrigen zumindest eigenartig, wenn die Organe ihre Argumentation darauf stützen, der Gerichtshof habe entschieden, daß die Aufteilung der spezifischen Referenzmenge zwischen übertragendem Betriebsinhaber und Übernehmer "nach Maßgabe der beim erstgenannten verbleibenden und der übertragenen Flächen" (Randnr. 27) erfolgen müsse, um hieraus zu folgern, bei den SLOM-Mengen bedeute dieser Grundsatz, daß die Aufteilung einfach nach Maßgabe des Umfangs der übertragenen Ländereien und nicht, wie in den Artikeln 7 der Verordnung Nr. 3950/92 und Nr. 1546/88(21) vorgeschrieben, nach den "für die Milcherzeugung verwendeten Flächen" zu erfolgen habe.
Hierzu reichen meines Erachtens zwei Überlegungen aus. Zum einen war es in der Rechtssache Twijnstra für den Gerichtshof überhaupt nicht erforderlich, die Zweckbestimmung der veräusserten Ländereien zu präzisieren, da der fragliche Betrieb dort in vollem Umfang zur Milcherzeugung genutzt wurde(22). Zum anderen kann man dem in Rede stehenden Urteil sicherlich nicht, wie die beteiligten Organe behaupten, die Auffassung oder die Bestätigung der Auffassung entnehmen, für SLOM-Mengen und sonstige Mengen gälten jeweils unterschiedliche Regelungen. Dieser Auffassung steht vielmehr entgegen, daß sich der Gerichtshof in dem fraglichen Urteil auf die allgemeinen Bestimmungen über die Aufteilung der Referenzmengen im Falle der teilweisen Veräusserung eines Betriebes berufen hat, auf Bestimmungen also, die, wie bereits ausgeführt, ausdrücklich feststellen, daß die Referenzmenge "nach den für die Milcherzeugung verwendeten Flächen" zuzuteilen ist.
14 Aus den vorstehenden Überlegungen geht hervor, daß die von der Regierung des Vereinigten Königreichs und den am Verfahren beteiligten Organen vertretene Ansicht, die Aufteilung der SLOM- und der übrigen Mengen unterliege jeweils unterschiedlichen Regelungen, im Urteil Twijnstra keinerlei Bestätigung findet. Diese Ansicht findet im Gegenteil nicht einmal in speziellen Vorschriften der einschlägigen Regelung eine Stütze; hierzu reicht es mit Sicherheit nicht aus, auf den Gebrauch teilweise unterschiedlicher Begriffe ("Futteranbauflächen" anstatt "für die Milcherzeugung verwendete Flächen"(23)) hinzuweisen, denen in Wahrheit, wie es scheint, die gleiche Bedeutung zukommt.
Schließlich lässt sich, wie ich meine, vernünftigerweise auch nicht behaupten, die in Rede stehende Auffassung finde eine Bestätigung in der gesamten Logik des Systems; diese legt vielmehr den Schluß nahe, daß das grundlegende Prinzip, wie es der einschlägigen Regelung zu entnehmen ist und von der Rechtsprechung präzisiert wurde(24), für die SLOM- und die übrigen Mengen jeweils das gleiche sein muß. Mich überzeugt auch in keiner Weise die Meinung des Rates und der Kommission, wonach lediglich eine den veräusserten Ländereien proportionale Aufteilung, bei der deren produktive Zweckbestimmung keinerlei Rolle spiele, die Interessen des Veräusserers und des Übernehmers miteinander in Einklang bringen könne und gleichzeitig bewirke, daß die zwischen ihnen aufgeteilten Mengen nicht die Gesamtmenge überstiegen, auf die der Eigentümer Anspruch gehabt hätte, wenn er nicht einen Teil des Betriebes veräussert hätte(25). Wenn es nämlich darum geht, dasjenige Aufteilungskriterium zu wählen, das es letzten Ende ermöglicht, die verfügbare Referenzmenge, d. h. diejenige, auf die der Eigentümer Anspruch gehabt hätte, wenn er nicht einen Teil des Betriebes übertragen hätte, nicht zu überschreiten, so versteht man in der Tat nicht, weshalb das Kriterium abgelehnt werden soll, das auf die tatsächlich für die Milcherzeugung genutzte Fläche abstellt und daher nicht nur jenes Ziel erreicht, sondern überdies der Forderung nach Billigkeit und ausgewogenem Interessenausgleich genügt.
15 Es bleibt zu prüfen, ob die hier vorgeschlagene Auslegung, wie die Regierung des Vereinigten Königreichs meint, Gefahr läuft, sich als impraktikabel zu erweisen, ob sie also geeignet ist, jede Form der Kontrolle der tatsächlichen Zweckbestimmung der Ländereien zum Zeitpunkt der Gewährung der Nichtvermarktungsprämie unmöglich zu machen. Da die Verordnung Nr. 1078/77 für die Gewährung der Prämie in der Tat keine Informationen verlangt, aus denen sich entnehmen ließe, welcher Betriebsteil für die Milcherzeugung genutzt wird, wäre es durchaus nicht zu beanstanden, wenn die Verwaltung nicht über die einschlägigen Angaben verfügte, die hier bis 1980 zurückreichen(26).
Hierzu bemerke ich vor allem, daß etwa bestehende Schwierigkeiten bei der Kontrolle grundsätzlich von den nationalen Behörden in Angriff genommen und gelöst werden müssen und eine unkorrekte Auslegung des Gemeinschaftsrechts nicht zu rechtfertigen vermögen. Ich räume jedoch ein, daß man nicht völlig von der eventuellen Unmöglichkeit absehen kann, die Art der Nutzung der übertragenen Ländereien zum Zeitpunkt der Zuerkennung der Nichtvermarktungsprämie festzustellen, wenn der betroffene Mitgliedstaat nicht über einschlägige Informationen verfügt und der Übernehmer keine Belege vorlegen kann. In diesem Fall müsste daher dem Staat die Möglichkeit zugebilligt werden, aufgrund unterschiedlicher, wenn auch objektiver Kriterien die Aufteilung zwischen Veräusserer und Übernehmer vorzunehmen, im Bedarfsfall auch nach Maßgabe der blossen Ausdehnung der übertragenen Ländereien, gleichviel wie sie tatsächlich genutzt werden.
16 Eine solche Möglichkeit lässt sich meines Erachtens sehr wohl aus den einschlägigen allgemeinen Bestimmungen, die den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Befugnis einräumen, unterschiedliche Kriterien anzuwenden, oder aus den vorliegend maßgeblichen Bestimmungen ableiten: Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung enthält, wie bereits dargelegt, eine Verweisung auf Artikel 7 der Verordnung Nr. 3950/92; deren Artikel 2 sieht ausdrücklich vor, daß die spezifische Referenzmenge "vom Mitgliedstaat nach objektiven Kriterien" festgesetzt wird. Die Kriterien müssen wohlgemerkt den von der Rechtsprechung des Gerichtshofes aufgestellten Anforderungen genügen, d. h. "objektiv nachprüfbar, allgemein und im voraus festgesetzt und vom Willen der Beteiligten unabhängig [sein] und ... sich auf die Besonderheiten des fraglichen Betriebes oder der in ihm ausgeuebten landwirtschaftlichen Tätigkeiten beziehen"(27).
Die dargelegte Lösung muß, unabhängig von den oben angeführten Vorschriften, streng auf diejenigen Fälle begrenzt werden, in denen sich nicht feststellen lässt, in welcher Weise die veräusserte Fläche zum Zeitpunkt der Zuerkennung der Nichtvermarktungsprämie tatsächlich genutzt wurde. Das Grundprinzip, auf das die gesamte Regelung ausgerichtet ist, ist und bleibt in der Tat, daß die Aufteilung nach Maßgabe der für die Milcherzeugung genutzten Flächen zu erfolgen hat: Lediglich dann, wenn der Übernehmer, dem die Beweislast obliegt, nicht nachzuweisen vermag, wie die ihm übertragenen Ländereien zum Zeitpunkt der Zuerkennung der Nichtvermarktungsprämie tatsächlich genutzt wurden, darf der betroffene Mitgliedstaat auf die Aufteilung der verfügbaren Menge im Verhältnis der übertragenen Ländereien zurückgreifen.
17 Im Ergebnis meine ich, daß sich einer wirklichen und systematischen Auslegung der uns beschäftigenden Bestimmungen vernünftigerweise entnehmen lässt, daß die spezifische Referenzmenge bei einer teilweisen Übertragung eines mit einer Verpflichtung zur Nichtvermarktung belasteten Betriebes im Verhältnis der tatsächlich für die Milcherzeugung genutzten Fläche aufzuteilen ist, wobei mit dieser Formulierung, wie von der Rechtsprechung geklärt, alle Flächen gemeint sind, die unmittelbar oder mittelbar zur Milcherzeugung beitragen(28).
Die Mitgliedstaaten sind jedoch befugt, die Aufteilung zwischen Veräusserer und Übernehmer auf der Grundlage des jeweiligen Umfangs der beim erstgenannten verbleibenden und der veräusserten Flächen vorzunehmen, wenn sie nicht über die notwendigen Informationen verfügen und der Übernehmer nicht in der Lage ist, nachzuweisen, welches zum Zeitpunkt der Zuerkennung der Nichtvermarktungsprämie die produktive Zweckbestimmung der ihm übertragenen Ländereien war.
Zur Gültigkeit der Artikel 1 Absatz 2 und 2 der Verordnung (zweite Frage)
18 Angesichts des Ergebnisses, zu dem ich hinsichtlich der Auslegung der in Rede stehenden Bestimmungen gelangt bin, erübrigt es sich, ihre etwaige Ungültigkeit unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung der Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des Eigentums zu prüfen. Ich werde diese Frage daher nur ganz knapp behandeln.
Offensichtlich könnte es zu Ungereimtheiten, ja zu rechtlich zweifelhaften Situationen kommen, wenn man es für rechtmässig hielte, die spezifische Referenzmenge zwischen Veräusserer und Übernehmer aufzuteilen, ohne die tatsächliche Nutzung der Betriebsflächen im geringsten zu berücksichtigen. Man stelle sich beispielsweise einen gemischten Betrieb vor, bei dem 10 % der Gesamtfläche für die Milcherzeugung und die restlichen 90 % für andere Zwecke genutzt würden (z. B. für den Anbau von Pflanzen, deren Früchte der Produzent im Großhandel vertriebe): Nach der Auslegung des Vereinigten Königreichs und der am Verfahren beteiligten Organe hätte der Erwerber der für die Milcherzeugung genutzten 10 % lediglich Anspruch auf 1/10 der dem Betrieb zustehenden Referenzmenge, während der grösste Teil dieser Menge dem Veräusserer zugute käme. Ich bezweifle sehr, daß eine derartige Lösung als mit den grundlegenden Prinzipien des Gemeinschaftsrechts vereinbar angesehen werden könnte, vor allem was das berechtigte Vertrauen des Übernehmers angeht, der, da er den für die Milcherzeugung bestimmten Betriebsteil erworben oder gepachtet hat, gerechterweise erwarten könnte, diese Tätigkeit mit dem Ablauf des Nichtvermarktungszeitraums wiederaufnehmen zu können.
19 Der Gerichtshof hat wiederum im Urteil Twijnstra, also mit Bezug auf die SLOM-Erzeuger, ausdrücklich festgestellt, daß "der Übernehmer ... wie die in den Urteilen Mulder und von Deetzen ... angesprochenen Erzeuger darauf vertrauen [darf], daß er die erworbenen Flächen nach Ablauf des Nichtvermarktungszeitraums wieder für die Milcherzeugung nutzen darf", und daß "ein Ausschluß des Übernehmers von dieser Möglichkeit ... den Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzen [würde]"(29).
Rat, Kommission und Regierung des Vereinigten Königreichs machen jedoch geltend, es wäre nicht korrekt, diese Ausführungen des Gerichtshofes auf den uns beschäftigenden Fall zu übertragen. Erstens seien die für die Aufteilung der verfügbaren Menge zwischen Veräusserer und Übernehmer herangezogenen Kriterien bei den SLOM-Erzeugnissen von vornherein andere gewesen. Zweitens sei die Bestimmung, nach der die Aufteilung nach Maßgabe der "für die Milcherzeugung verwendeten Fläche" zu erfolgen habe, erst in Kraft getreten, nachdem die Kläger einen Teil des Betriebes übernommen hätten. Drittens stellten die streitigen Bestimmungen nichts anderes dar als eine getreue Anwendung der vom Gerichtshof im Urteil Twijnstra aufgestellten Grundsätze, so daß die auf dem fraglichen Sektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer mit einer Regelung wie der hier erörterten hätten rechnen müssen. Schließlich könnten sich die Kläger in keiner Weise auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen, zumal wenn man den weiten Ermessensspielraum berücksichtige, der dem Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich der Agrarpolitik eingeräumt worden sei.
20 Zu diesem Punkt möchte ich vor allem betonen, daß die Gemeinschaftsorgane und die Regierung des Vereinigten Königreichs eine sehr einschränkende Auslegung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes zu vertreten scheinen. Daß das Kriterium der Aufteilung nach Maßgabe der für die Milcherzeugung genutzten Flächen erst in Kraft getreten ist, nachdem die in Rede stehenden Betriebe teilweise übertragen worden waren, ist in keiner Weise ausschlaggebend. Hierzu sei nur daran erinnert, daß die Quotenregelung selbst erst später in Kraft getreten ist; das macht deutlich, falls es dessen überhaupt bedürfte, daß es sich sicherlich nicht um eine Änderung oder um die Einführung einer neuen Vorschrift handelt, die ipso jure die Möglichkeit ausschließen würde, sich zum Zweck der Wiederaufnahme der Milcherzeugung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes zu berufen. Wenn es weiterhin zutrifft, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber auf diesem Gebiet über eine weite Ermessensbefugnis verfügt, so trifft mindestens gleichermassen zu, daß von dieser Befugnis niemals in der Weise Gebrauch gemacht werden darf, daß hierdurch ein grundlegendes Prinzip des Gemeinschaftsrechts wie das des Vertrauensschutzes verletzt wird.
Was die Wirkung des Urteils Twijnstra betrifft, möchte ich nur auf die zu diesem Punkt bereits vorgetragenen Ausführungen(30) verweisen und mich hier auf die erneute Feststellung beschränken, daß diesem Urteil in keiner Weise zu entnehmen ist, daß die Aufteilung der verfügbaren Referenzmenge für SLOM-Erzeuger anders geregelt wäre als für sonstige Erzeuger. Der Gerichtshof ist in dem genannten Urteil nämlich zu dem dargelegten Ergebnis gelangt, indem er vom Grundsatz der Aufteilung nach Maßgabe der für die Milcherzeugung genutzten Flächen ausgegangen ist, wie er in den Artikeln 7 der Verordnung Nr. 857/84 (jetzt Artikel 7 der Verordnung Nr. 3950/92) und 5 der Verordnung Nr. 1371/84 (jetzt Artikel 7 der Verordnung Nr. 1546/88) niedergelegt ist, d. h. von den Vorschriften, die allgemein die Aufteilung der Referenzmenge im Fall einer teilweisen Betriebsübertragung regeln.
Schließlich braucht kaum hinzugefügt werden, daß die von den Gemeinschaftsorganen vorgeschlagene Auslegung, wie bereits dargelegt, wahrlich nicht die einzige ist, die geeignet ist, die Stabilität des Systems zu gewährleisten und das Überschreiten der Gesamtmenge zu verhindern, die dem Eigentümer zugestanden hätte, wenn er nicht einen Teil des Betriebes übertragen hätte; vielmehr lassen sich diese Ziele auch verwirklichen, wenn man sich der von mir vertretenen Auffassung anschließt(31).
21 Abschließend ist meines Erachtens festzustellen, daß die in Rede stehenden Bestimmungen in Widerspruch zum Grundsatz des Vertrauensschutzes stehen würden, wenn man sie dahin auslegte, daß sie die Mitgliedstaaten stets und in jedem Fall, auch wenn der Nachweis der tatsächlichen Nutzung der abgetretenen Betriebsflächen erbracht ist, dazu verpflichteten, die verfügbare Referenzmenge zwischen Veräusserer und Übernehmer nach Maßgabe des jeweiligen Umfangs der beim erstgenannten verbleibenden und der übertragenen Flächen aufzuteilen. Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, die übrigen von den Klägern des Ausgangsverfahrens geltend gemachten Ungültigkeitsgründe zu untersuchen(32).
Ergebnis
22 Nach alledem schlage ich vor, dem vorlegenden Gericht wie folgt zu antworten:
1. Die Artikel 1 Absatz 2 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2055/93 des Rates vom 19. Juli 1993 sind dahin auszulegen, daß die Referenzmenge im Falle der teilweisen Übertragung des Betriebes zwischen Veräusserer und Übernehmer nach Maßgabe desjenigen Eigentumsanteils aufzuteilen ist, der zum Zeitpunkt der Übernahme der Verpflichtung zur Nichtvermarktung durch den Veräusserer unmittelbar oder mittelbar für die Milcherzeugung genutzt wurde.
Die Artikel 1 Absatz 2 und 2 der Verordnung Nr. 2055/93 gestatten es den Mitgliedstaaten nur dann, die Menge zwischen Veräusserer und Übernehmer nach dem Verhältnis zwischen den beim erstgenannten verbleibenden und den übertragenen Ländereien, also unabhängig von deren tatsächlicher Nutzung zum Zeitpunkt der Übernahme der Nichtvermarktungsverpflichtung durch den Veräusserer, aufzuteilen, wenn der betroffene Mitgliedstaat nicht über die notwendigen Informationen verfügt und der Übernehmer nicht in der Lage ist, den entsprechenden Nachweis zu führen.
2. Die Prüfung der wie oben ausgelegten Artikel 1 Absatz 2 und 2 der Verordnung Nr. 2055/93 hat nichts ergeben, was deren Gültigkeit beeinträchtigen könnte.
(1) - ABl. L 187, S. 8.
(2) - ABl. L 131, S. 1.
(3) - ABl. L 148, S. 13.
(4) - ABl. L 90, S. 10.
(5) - ABl. L 90, S. 13.
(6) - Urteile vom 28. April 1988 in den Rechtssachen 120/86 (Mulder, Slg. 1988, 2321) und 170/86 (Von Deetzen, Slg. 1988, 2355).
(7) - Diese Buchstaben sind die Abkürzung eines niederländischen Ausdrucks ("slachtoffers omschakeling"), der wörtlich "Opfer der Umstellung" bedeutet.
(8) - ABl. L 84, S. 2.
(9) - Urteile vom 11. Dezember 1990 in den Rechtssachen C-189/89 (Spagl, Slg. 1990, I-4539) und C-217/89 (Pastätter, Slg. 1990, I-4585).
(10) - ABl. L 150, S. 35.
(11) - ABl. L 405, S. 1.
(12) - Hervorhebung durch mich. Diese Bestimmung übernimmt und verdeutlicht Artikel 7 der Verordnung Nr. 857/84.
(13) - ABl. L 139, S. 12. Durch diese Verordnung wurde die Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 (ABl. L 132, S. 11), die, soweit vorliegend von Bedeutung, dem Artikel 5 entsprechende Bestimmungen enthielt, aufgehoben und ersetzt.
(14) - Hervorhebung durch mich. Zur Klarstellung ist zu bemerken, daß die Verordnung Nr. 1546/88 ihrerseits durch die Verordnung (EWG) Nr. 536/94 der Kommission vom 9. März 1993 (ABl. L 57, S. 12) aufgehoben wurde, jedoch nach deren Artikel 9 teilweise in Kraft bleibt.
(15) - Urteil vom 19. Mai 1993 in der Rechtssache C-81/91 (Slg. 1993, I-2455, Randnr. 29).
(16) - ABl. L 167, S. 45.
(17) - Dagegen teile ich nicht die Meinung der Kläger, entscheidend sei, daß die in Rede stehende Bestimmung den Wortbestandteil "Futteranbau" verwende. Auch wenn man einräumt, daß der Rückgriff auf einen Wortbestandteil, der die "als Futter verwendeten pflanzlichen Erzeugnisse" bezeichnet, äusserst kennzeichnend ist, vor allem bei Berücksichtigung des Kontextes, in den er sich einfügt, so ändert dies nichts daran, daß die Bezugnahme der uns beschäftigenden Bestimmungen auf die "Futteranbauflächen" es erforderlich macht, die Definition zu untersuchen, die Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 1391/78 hier vorgibt.
(18) - Was diesen Punkt betrifft, so halte ich die im Laufe des Verfahrens vorgetragene Auffassung nicht für vertretbar, daß jedenfalls auszuschließen sei, daß die hier interessierende Bestimmung lediglich auf die für die Milcherzeugung genutzten Flächen ziele, weil sich der Erzeuger nach der Definition des Artikels 5 der Verordnung Nr. 1078/77 mit der "Aufzucht von Rindern" befasse. In Wirklichkeit betrifft die Anwendung der von der Verordnung Nr. 1078/77 eingeführten Prämienregelung diejenigen Landwirte, die "auf die Vermarktung von Milch und Milcherzeugnissen verzichten oder ihre Milchkuhbestände auf Bestände zur Fleischerzeugung" umstellen. Der Rückgriff auf einen allgemeineren Ausdruck als "Milchkühe" erscheint somit durch das Erfordernis gerechtfertigt, einen einheitlichen, für beide Tatbestände verwendbaren Begriff des Erzeugers festzulegen.
(19) - Diese Verordnung bezeichnet als Erzeuger denjenigen, der Milch verkauft oder liefert, nicht aber denjenigen, der sich mit der Aufzucht von Rindern befasst. Jedenfalls ist es nützlich, darauf hinzuweisen, daß der Gerichtshof erst kürzlich erneut betont hat, daß die in der Verordnung Nr. 857/84 enthaltenen Definitionen der Begriffe "Betrieb" und "Erzeuger" auf die Gesamtheit von Produktionseinheiten zielen, die der Erzeuger zum Zweck der Milchproduktion bewirtschaftet (vgl. das Urteil vom 23. Januar 1997 in der Rechtssache C-463/93, Katholische Kirchengemeinde St Martinus Elten, Slg. 1997, I-255, insbes. Randnr. 17).
(20) - Urteil Twijnstra (zitiert in Fußnote 15, Randnr. 25).
(21) - Ich erinnere daran, daß diese Bestimmungen jeweils Artikel 7 der Verordnung Nr. 857/84 und Artikel 5 der Verordnung Nr. 1371/84 ersetzt haben, d. h. diejenigen Normen, auf die sich der Gerichtshof im Urteil Twijnstra gestützt hat, um zu dem Schluß zu gelangen, daß die Einteilung aufgrund des in diesen Bestimmungen enthaltenen Grundsatzes nach Maßgabe der veräusserten Ländereien zu erfolgen habe.
(22) - Es liegt ja auf der Hand, daß, wenn der gesamte Grund und Boden für die Milcherzeugung benutzt wird, das Verhältnis zwischen übertragener und gesamter Referenzmenge gleich dem Verhältnis zwischen übertragener und gesamter Fläche des Betriebes ist.
(23) - Rat, Kommission und Regierung des Vereinigten Königreichs stützen ihre Ansicht, es handele sich um unterschiedliche Regelungen, jedoch gerade darauf, daß die vorliegend einschlägigen Bestimmungen den Ausdruck "Futteranbaufläche" verwenden, während Artikel 7 der Verordnung Nr. 3950/92 von "für die Milcherzeugung verwendeten Flächen" spricht.
(24) - Vgl. Randnr. 25 des Urteils Twijnstra (zitiert in Fußnote 15, Randnr. 25) sowie ganz allgemein das Urteil vom 6. Dezember 1991 in der Rechtssache C-121/90 (Posthumus, Slg. 1991, I-5833), in denen der Gerichtshof ausgeführt hat, daß die "Aufteilung streng nach dem Verhältnis der verschiedenen für die Milcherzeugung genutzten Flächen des betreffenden Betriebs ... zu erfolgen hat" (Randnr. 9; Hervorhebung durch mich).
(25) - Hierzu haben sich die genannten Organe, ohne eine angemessene Erklärung zu liefern, auf die Behauptung beschränkt, es handele sich um eine mit dem Gesamtaufbau des vom Gemeinschaftsgesetzgeber eingeführten Systems in Einklang stehende Auslegung; dieser habe bewusst die Regelung der speziellen Referenzmengen anders gestaltet als die "gewöhnliche Regelung".
(26) - Die Regierung des Vereinigten Königreichs räumt aber selbst ein, daß sie über diese Angaben verfüge, was den von Herrn Lay übernommenen Betrieb betrifft; der Eigentümer dieses Betriebes hatte sie, obwohl dies nicht verlangt worden war, dem Antrag auf Gewährung der Nichtvermarktungsprämie beigefügt.
(27) - Urteil Posthumus (zitiert in Fußnote 24, Randnr. 14). Ich brauche kaum zu betonen, daß das letztgenannte Kriterium den Akzent gerade auf die produktive Zweckbestimmung der Ländereien legt, woraus man sehr wohl darauf schließen kann, daß die Mitgliedstaaten jedenfalls nicht, zumindest nicht völlig, auf eine angemessene Berücksichtigung des für die Milcherzeugung verwendeten Flächenanteils verzichten können.
(28) - Vgl. in diesem Sinne das Urteil vom 17. Dezember 1992 in der Rechtssache C-79/91 (Knüfer, Slg. 1992, I-6895, Randnr. 13).
(29) - Urteil Twijnstra (zitiert in Fußnote 15, Randnr. 23); Hervorhebungen durch mich.
(30) - Oben, Nrn. 12 und 13.
(31) - Oben, Nr. 14.
(32) - Wie ich hierzu nur noch bemerken möchte, lässt sich meines Erachtens nicht von vornherein ausschließen, daß die Anwendung abweichender Aufteilungskriterien auf die SLOM-Erzeuger zu deren Diskriminierung führen würde. Denn wenn es zutrifft, daß der Grundsatz der Nichtdiskriminierung von Erzeugern oder Verbrauchern gemäß Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages, wie der Gerichtshof wiederholt festgestellt hat, es erfordert, daß gleichartige Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt werden, es sei denn, die Unterschiedlichkeit wäre aus objektiven Gründen gerechtfertigt (vgl. in diesem Sinne zuletzt das Urteil vom 15. April 1997 in der Rechtssache C-22/94, The Irish Farmers Association, Slg. 1997, I-1809, Randnr. 34), so ist vernünftigerweise anzunehmen, daß die von den Verfahrensbeteiligten betonte "subjektive" Unterschiedlichkeit keine hinreichende Grundlage für eine unterschiedliche Behandlung von SLOM-Erzeugern und sonstigen Erzeugern bietet.
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