Conclusions de l'avocat général
1 Dans cette affaire, la High Court of Justice, Queen's Bench Division, a saisi la Cour d'une demande de décision préjudicielle portant sur l'interprétation et sur la validité des articles 1er, paragraphe 2, et 2 du règlement (CEE) n_ 2055/93 du Conseil, du 19 juillet 1993, attribuant une quantité de référence spécifique à certains producteurs de lait ou de produits laitiers (1). Ces dispositions définissent les critères de répartition de cette quantité entre cédant et cessionnaire en cas de cession partielle d'une exploitation.
Le cadre normatif
2 Nous rappelons d'abord que, pour résoudre le problème de la surproduction de lait, le règlement (CEE) n_ 1078/77 du Conseil, du 17 mai 1977 (2), a institué un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière. Devant la persistance d'un déséquilibre excessif entre l'offre et la demande dans le secteur laitier, l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (3), tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 856/84 du Conseil, du 31 mars 1984 (4), a institué un prélèvement supplémentaire sur la production de lait. Cette disposition prévoit l'attribution aux producteurs d'une «quantité de référence», calculée sur la base de la production effectuée au cours d'une période déterminée («période de référence»): le lait produit au-delà de cette quantité est soumis à un prélèvement supplémentaire.
Les règles générales d'application du prélèvement ont été établies par le règlement (CEE) n_ 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984 (5). Ce règlement a été déclaré invalide par la Cour dans les arrêts Mulder et Von Deetzen (6), précisément dans la mesure où il ne prévoyait pas l'attribution d'une quantité de référence aux producteurs SLOM (7), c'est-à-dire aux producteurs qui, ayant conclu un accord de non-commercialisation ou de reconversion au sens du règlement n_ 1078/77, n'avaient pas produit de lait au cours de l'année de référence. De l'avis de la Cour, ces producteurs pouvaient en effet invoquer le principe de la confiance légitime et donc être autorisés à reprendre la production de lait à l'issue de la période couverte par un accord de non-commercialisation ou de reconversion.
3 Compte tenu des arrêts Mulder et Von Deetzen, le Conseil a modifié, par le règlement (CEE) n_ 764/89, du 20 mars 1989 (8), le règlement n_ 857/84, en lui ajoutant un article 3 bis, qui régit l'attribution d'une quantité de référence spécifique (SLOM 1). Cette quantité était égale à 60 % de la quantité de lait livrée ou vendue par le producteur dans les douze mois précédant le mois de dépôt de la demande de prime de non-commercialisation ou de reconversion. Cette disposition a été déclarée invalide par la Cour (9) parce qu'elle limitait à 60 % la quantité spécifique de référence.
Le Conseil a alors adopté le règlement (CEE) n_ 1639/91, du 13 juin 1991 (10)
(SLOM 2), qui modifiait l'article 3 bis du règlement n_ 857/84 dans le sens indiqué par la Cour, c'est-à-dire en éliminant le plafond de 60 %.
Nous rappelons enfin que le règlement n_ 857/84 a été entre-temps abrogé et remplacé, à compter du 1er avril 1993, par le règlement (CEE) n_ 3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992 (11).
4 Cela étant, il y a lieu de rappeler les dispositions qui définissent les critères de détermination des quantités de référence en cas de transfert ou de cession de terres affectées à la production laitière.
En premier lieu, conformément à l'article 7, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n_ 3950/92, «La quantité de référence disponible sur une exploitation est transférée avec l'exploitation en cas de vente, location ou transmission par héritage aux producteurs qui la reprennent, selon les modalités à déterminer par les États membres en tenant compte des surfaces utilisées pour la production laitière ou d'autres critères objectifs et, le cas échéant, d'un accord entre les parties. La partie de la quantité de référence qui, le cas échéant, n'est pas transférée avec l'exploitation est ajoutée à la réserve nationale» (12).
En second lieu, il y a lieu de se reporter à l'article 7, premier alinéa, point 2, du règlement (CEE) n_ 1546/88 de la Commission, du 3 juin 1988 (13), fixant les modalités d'application du règlement n_ 857/84, sur la base duquel «en cas de vente, location ou transmission par héritage d'une ou plusieurs parties d'une exploitation, la quantité de référence correspondante est répartie entres les producteurs qui reprennent l'exploitation en fonction des surfaces utilisées pour la production laitière ou d'autres critères objectifs établis par les États membres. Les États membres peuvent ne pas prendre en compte les parties transférées dont la surface utilisée pour la production laitière est inférieure à une superficie minimale qu'ils déterminent. La partie de la quantité de référence correspondant à cette superficie peut être ajoutée dans son intégralité à la réserve» (14).
5 Les dispositions que nous venons de rappeler concernent la détermination générale des quantités de référence en cas de transfert de l'exploitation et non spécifiquement l'hypothèse particulière dans laquelle ce transfert intervient durant la période de non-commercialisation. Ce dernier cas était régi par l'article 3 bis, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n_ 857/84, sur la base duquel le cessionnaire d'une exploitation appartenant à un producteur SLOM avait droit à un quota SLOM 1 uniquement s'il avait obtenu le droit à la prime initiale de non-commercialisation. Une telle exigence se traduisait toutefois par l'impossibilité, pour les cessionnaires d'une partie d'exploitation, d'obtenir une quantité de référence spécifique, étant donné que, conformément à l'article 6, paragraphe 2, du règlement n_ 1078/77, le cessionnaire partiel n'acquiert aucun droit à la prime.
Appelée à se prononcer sur ce point, la Cour a déclaré dans l'arrêt Twijnstra que - en cas de cession partielle d'une exploitation soumise à une obligation de non-commercialisation que le cessionnaire s'est engagé à respecter - l'article 3 bis doit être interprété en ce sens qu'il permet «de répartir la quantité de référence spécifique entre le cédant et le cessionnaire au prorata des terres cédées» (15).
6 A la suite de l'arrêt Twijnstra, le Conseil a adopté le règlement n_ 2055/93 précité (ci-après le «règlement»), sur lequel porte la présente procédure, par lequel il a modifié les critères d'attribution et de répartition des quantités spécifiques de référence (SLOM 3).
L'article 1er, paragraphe 2, du règlement fixe les critères de répartition entre cédant et cessionnaire d'une quantité de référence déjà attribuée au sens de l'article 3 bis du règlement n_ 857/84. Pour ce qui intéresse la présente affaire, cette disposition prévoit que «la quantité de référence est partagée entre le cédant et le cessionnaire partiel ... au prorata des superficies fourragères visées à l'article 1er, paragraphe 1, point d), du règlement (CEE) n_ 1391/78 cédées, conformément à l'article 7 du règlement (CEE) n_ 3950/92».
L'article 2 du règlement a, quant à lui, trait à l'hypothèse dans laquelle la quantité de référence spécifique n'a pas encore été attribuée et dispose qu'elle «est établie par l'État membre selon des critères objectifs, au prorata de la superficie fourragère, visée à l'article 1er, paragraphe 1, point d), du règlement (CEE) n_ 1391/78, que le producteur exploite à la date de sa demande, sur la base de la quantité pour laquelle la prime a été calculée».
Les faits et les questions préjudicielles
7 Les requérants dans l'affaire au principal sont des éleveurs de bétail qui ont respectivement acquis (M. Lay) et pris en fermage (M. Gage) des parties minoritaires d'exploitations mixtes soumises à un engagement de non-commercialisation. Lorsqu'ils ont succédé aux propriétaires d'origine, les requérants ont souscrit, auprès du Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (ci-après le «ministère»), un engagement analogue, pour la partie d'exploitation concernée, sans obtenir en contrepartie de prime de non-commercialisation.
A la demande des requérants, le ministère leur a accordé, entre 1993 et 1994, une quantité de référence spécifique de lait, calculée au prorata des superficies acquises ou prises à bail. Les requérants ont attaqué devant la High Court lesdites décisions ministérielles au motif que la quantité de référence leur revenant avait été déterminée sans tenir compte du fait que l'activité d'élevage de bétail aux fins de la production de lait était exercée par les propriétaires initiaux presque exclusivement dans la partie de l'exploitation qu'ils avaient reprise.
8 Estimant nécessaire, pour rendre sa décision, de vérifier la signification exacte de l'expression «superficies fourragères» contenue dans le règlement, le juge national a soumis à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Lorsqu'il détermine le droit d'un cessionnaire partiel à la quantité de référence prévue aux articles 1er, paragraphe 2, et 2 du règlement du Conseil (CEE) nº 2055/93, un État membre doit-il, eu égard au règlement précité et aux principes généraux du droit communautaire de confiance légitime, de proportionnalité et de respect de la propriété, répartir la quantité de référence entre le cédant et le cessionnaire partiel en évaluant la proportion de l'exploitation affectée à la production laitière au moment où le cédant a contracté l'engagement de non-commercialisation, puis en partageant la quantité de référence entre cédant et cessionnaire au prorata du pourcentage des terres affectées à la production laitière transmis au cessionnaire?
2) En cas de réponse négative à la première question, les articles 1er, paragraphe 2, et 2 du règlement du Conseil (CEE) nº 2055/93 sont-ils invalides comme contraires aux principes généraux du droit communautaire, et en particulier aux principes de confiance légitime, de proportionnalité et de respect de la propriété?
3) En cas de réponse négative à la première et à la deuxième question, un État membre est-il en droit, lorsqu'il détermine le droit d'un cessionnaire partiel à la quantité de référence prévue aux articles 1er, paragraphe 2, et 2 du règlement du Conseil (CEE) nº 2055/93, de partager la quantité de référence entre le cédant et le cessionnaire partiel au prorata de la partie de l'exploitation du cédant transmise au cessionnaire?»
9 Malgré le caractère quelque peu confus de la réglementation applicable, la question de fond sur laquelle la Cour est appelée à se prononcer semble relativement simple. Les questions soumises par le juge national visent en effet à préciser si l'expression «superficies fourragères» désigne les superficies de l'exploitation effectivement utilisées par le cédant pour la production de lait ou se réfère à l'ensemble de la superficie de l'exploitation (première question). Dans ce second cas, la Cour est appelée à se prononcer sur la validité des dispositions en question sous l'angle de la violation des principes de confiance légitime, de proportionnalité et de respect de la propriété (deuxième question). Enfin, dans l'hypothèse où la Cour parviendrait à la conclusion que les dispositions en question sont valides et que les quantités de référence spécifiques ne doivent pas nécessairement être déterminées au prorata des superficies effectivement consacrées à la production laitière, le juge national demande si les États membres sont autorisés, sur la base desdites dispositions, à répartir la quantité de référence au prorata de la seule surface des terres cédées (troisième question).
Compte tenu du fait que les première et troisième questions sont étroitement liées, leur solution étant tributaire de l'interprétation des mêmes dispositions, nous estimons opportun de les traiter ensemble.
L'interprétation des articles 1er, paragraphe 2, et 2 du règlement (première et troisième questions)
10 Les deux dispositions dont l'interprétation est demandée prévoient que la répartition (article 1er, paragraphe 2, du règlement) et l'attribution (article 2 du règlement) de la quantité de référence spécifique sont effectuées «au prorata des superficies fourragères visées à l'article 1er, paragraphe 1, point d), du règlement (CEE) n_ 1391/78». Aux termes de cette disposition du règlement (CEE) n_ 1391/78 de la Commission, du 23 juin 1978 (16), on entend par superficie fourragère «la superficie agricole utile totale exploitée par un producteur au sens de l'article 5, sous a), du règlement (CEE) n_ 1078/77»; à son tour, le terme producteur est défini, par la disposition citée en dernier lieu, comme «l'exploitant agricole ... qui se livre à l'élevage d'animaux de l'espèce bovine».
Les définitions précitées ne sont, à notre avis, pas de nature à clarifier de manière définitive le sens de l'expression «superficies fourragères». S'il est vrai, en effet, que la référence à la «superficie agricole utile totale» pourrait conduire à penser, comme le suggèrent le Conseil, la Commission et le Royaume-Uni, qu'il s'agit d'une notion de portée générale, se référant à l'ensemble de la superficie d'une exploitation agricole, il est tout aussi vrai que le recours au terme producteur, tel que défini dans le règlement n_ 1078/77, semble inévitablement rattacher cette notion, comme le soutiennent les requérants (17), au déroulement de l'activité d'élevage de bétail et donc à la destination productive des terres (18). La thèse du gouvernement du Royaume-Uni, selon laquelle la notion litigieuse serait en substance identique à celle de l'«exploitation» visée à l'article 12, sous c), du règlement n_ 857/84, n'est pas non plus propre à changer les termes du problème: la définition du producteur visée au règlement n_ 1078/77, pertinent en l'espèce, est en effet différente de celle donnée par le règlement n_ 857/84 (19).
11 La pertinence de l'utilisation effective des terres semble en outre renforcée par le fait que l'article 1er, paragraphe 2, du règlement renvoie expressément aux «superficies fourragères ... cédées, conformément à l'article 7 du règlement (CEE) n_ 3950/92». Sur la base de cette dernière disposition, nous le rappelons, «La quantité de référence disponible sur une exploitation est transférée avec l'exploitation en cas de vente, location ou transmission par héritage aux producteurs qui la reprennent, selon des modalités à déterminer par les États membres en tenant compte des surfaces utilisées pour la production laitière ou d'autres critères objectifs et, le cas échéant, d'un accord entre les parties...»
Or, le rappel exprès de la disposition précitée ne peut pas ne pas être considéré comme étant de nature à permettre, aux fins du partage des quantités de référence en cas de cession partielle de l'exploitation, d'uniformiser le traitement des quantités SLOM par rapport à celui prévu pour les quantités «ordinaires». Nous ne pensons pas non plus que l'on puisse tirer une conclusion différente du fait que l'article 2 du règlement ne contienne pas, contrairement à l'article 1er, paragraphe 2, de celui-ci, de renvoi à l'article 7 du règlement n_ 3950/92. En premier lieu, il convient en effet de rappeler que l'article 2 concerne non pas la répartition d'une quantité déjà attribuée mais l'attribution de cette dernière, de sorte qu'elle intervient dans une situation de fait différente. En second lieu, cette disposition prévoit que cette quantité est déterminée par l'État sur la base de critères objectifs, au prorata des superficies fourragères que le producteur utilise à la date de sa demande et sur la base de la quantité sur laquelle a été calculée la prime; cela semble confirmer, même dans cette hypothèse, que la quantité doit être répartie au prorata des superficies utilisées pour la production laitière. Enfin, comme l'ont d'ailleurs soutenu toutes les parties en cause et le juge a quo lui-même, l'expression «superficies fourragères» ne peut qu'être interprétée dans le même sens pour les deux dispositions visées en l'espèce.
12 Mais il y a plus. Les dispositions litigieuses ont été adoptées, ainsi qu'il résulte des cinquième et huitième considérants du règlement, pour se conformer aux principes établis dans l'arrêt Twijnstra relativement au problème de la répartition de la quantité de référence entre producteurs SLOM. Or, dans cet arrêt la Cour a précisé que «tout le régime des quantités de référence se fonde sur le principe général, posé par l'article 7 du règlement n_ 857/84, et par l'article 5 du règlement n_ 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire visées à l'article 5 quater du règlement n_ 804/68, selon lequel la quantité de référence est, en cas de transfert partiel d'une exploitation, attribuée au cessionnaire au prorata des terres cédées. Il ne ressort pas des motifs du règlement en cause que le législateur communautaire ait entendu déroger à ce principe général» (20).
Tout en reconnaissant que l'expression «superficies fourragères» contenue dans les dispositions applicables en l'espèce est apparemment différente de celle de «surfaces utilisées pour la production laitière», contenue dans les dispositions citées dans cet arrêt, nous estimons qu'un raisonnement analogue peut et doit être appliqué aussi au cas d'espèce. Le principe général auquel la Cour se réfère, à savoir la répartition au prorata de la quantité, gouverne en effet, comme elle l'a affirmé, tout le régime des quantités de référence spécifiques.
13 Nous ajoutons qu'il est pour le moins singulier, de la part des institutions, de tirer argument de la circonstance que dans l'arrêt en question la Cour a déclaré que la répartition de la quantité de référence spécifique entre cédant et cessionnaire doit être effectuée «au prorata des terres conservées et des terres cédées» (point 27), pour affirmer que, dans le cas des quantités SLOM, le principe consisterait dans la répartition au prorata de la simple superficie des terres cédées et non, comme prescrit par l'article 7 du règlement n_ 3950/92 et par l'article 7 du règlement n_ 1546/88 (21), au prorata des «surfaces utilisées pour la production laitière».
Sur ce point, deux considérations suffisent. En premier lieu, dans l'affaire Twijnstra la Cour n'avait aucunement besoin de préciser la destination des terres cédées, étant donné que l'exploitation visée était entièrement consacrée à la production laitière (22). En second lieu, on ne peut certainement pas déduire de l'arrêt en question, comme le prétendent les institutions intervenantes, l'exigence ou, en tout cas, la confirmation d'un régime différencié selon qu'il s'agit de quantités SLOM ou de quantités autres. Cette thèse est en vérité contredite par le fait que la Cour s'est précisément prévalue, dans l'arrêt en question, des dispositions générales en matière de répartition de quantités de référence en cas de cession partielle d'une exploitation, dispositions qui, nous le rappelons, indiquent expressément que la quantité de référence doit être attribuée en fonction des «surfaces utilisées pour la production laitière».
14 Il ressort des observations qui précèdent que la thèse, défendue tant par le gouvernement du Royaume-Uni que par les institutions intervenantes, d'une prétendue différence de régime dans la répartition des quantités SLOM et des autres ne trouve aucune confirmation dans l'arrêt Twijnstra. Cette thèse, du reste, ne semble pas davantage confirmée par des dispositions spécifiques de la réglementation en la matière, car il ne suffit certainement pas, à cette fin, d'invoquer l'utilisation d'expressions en partie différentes («superficies fourragères» au lieu de «surfaces utilisées pour la production laitière» (23)), auxquelles, en réalité, il semble possible d'attribuer légitimement un sens analogue.
Enfin, il ne nous semble pas non plus que l'on puisse raisonnablement soutenir que la thèse en question est confortée par la logique d'ensemble du système, laquelle conduit plutôt à estimer que le principe de base, tel qu'identifié par la réglementation et précisé par la jurisprudence (24), doit être le même tant pour les quantités SLOM que pour les autres. Nous ajoutons que nous n'estimons pas du tout convaincante la position du Conseil et de la Commission, selon laquelle une répartition proportionnelle aux terres cédées qui ne tienne aucun compte de la destination productive de celles-ci pourrait concilier les intérêts du cédant et du cessionnaire en faisant en sorte, en même temps, que les quantités réparties entre eux ne dépassent pas la quantité totale à laquelle le propriétaire aurait eu droit s'il n'avait pas cédé une partie de l'exploitation (25). En effet, s'il convient de choisir le critère de répartition qui, en dernière analyse, permet de ne pas dépasser la quantité de référence disponible, c'est-à-dire celle à laquelle le propriétaire aurait pu avoir droit s'il n'avait pas cédé une partie de son exploitation, il n'y a pas de raison de refuser précisément le critère qui, dans la mesure où il est fondé sur les surfaces effectivement utilisées pour la production laitière, remplit non seulement cet objectif mais satisfait aussi l'exigence d'équité et de pondération des intérêts.
15 Il reste à vérifier si l'interprétation suggérée risque, comme le soutient le gouvernement du Royaume-Uni, de s'avérer impossible à mettre en pratique, c'est-à-dire si elle est de nature à rendre impossible toute forme de contrôle sur la destination effective des terres à l'époque de l'attribution de la prime de non-commercialisation. En réalité, considérant que le règlement n_ 1078/77 n'exige pas, aux fins de l'octroi de la prime, des informations permettant de déduire quelle partie de l'exploitation est consacrée à la production laitière, il serait tout à fait légitime que l'administration ne dispose pas des données nécessaires, qui en l'espèce remontent à 1980 (26).
A cet égard, nous observons d'abord que, en principe, d'éventuelles difficultés de contrôle doivent, le cas échéant, être traitées et résolues par les autorités nationales et ne peuvent pas justifier une interprétation incorrecte des dispositions communautaires. Nous reconnaissons toutefois que l'on ne peut pas faire totalement abstraction de l'impossibilité éventuelle, lorsque l'État membre en question ne dispose d'aucune information à cet égard et que le cessionnaire n'est pas en mesure de fournir des éléments probants, d'établir l'utilisation des terres cédées lors de l'attribution de la prime de non-commercialisation. Dans cette hypothèse, l'État membre en question devrait avoir la possibilité de procéder à la répartition entre cédant et cessionnaire sur la base de critères différents, mais objectifs, le cas échéant simplement au prorata de la surface des terres cédées, quelle qu'ait été leur utilisation effective.
16 Une telle possibilité peut résulter, à notre avis, à la fois des dispositions générales en la matière, qui prévoient expressément la faculté pour les États membres d'adopter des critères différents, et des dispositions pertinentes en l'espèce: l'article 1er, paragraphe 2, du règlement, comme nous l'avons déjà souligné, contient en effet un renvoi à l'article 7 du règlement n_ 3950/92, et son article 2 prévoit expressément que la quantité de référence spécifique «est établie par l'État membre selon des critères objectifs». Bien entendu, il est nécessaire que ces critères remplissent les conditions énoncées par la jurisprudence de la Cour, c'est-à-dire qu'il s'agisse de critères «objectivement vérifiables, fixés de façon générale et à l'avance, qui soient indépendants de la volonté des opérateurs concernés et qui tiennent aux caractéristiques de l'exploitation en cause ou des activités agricoles exercées dans cette dernière» (27).
La solution indiquée, indépendamment des dispositions que nous venons de rappeler, doit être rigoureusement limitée à l'hypothèse dans laquelle il n'est pas possible de déterminer l'utilisation réelle des superficies cédées à l'époque de l'octroi de la prime de non-commercialisation. Le principe sur lequel repose toute la réglementation reste en effet celui de la répartition au prorata des superficies utilisées pour la production laitière: c'est seulement dans le cas où le cessionnaire, auquel incombe la charge de la preuve, ne réussit pas à prouver l'utilisation effective, à l'époque de l'attribution de la prime de non-commercialisation, des terres qui lui ont été cédées que l'État membre en question pourra recourir à une répartition de la quantité disponible au prorata des terres cédées.
17 En définitive, on peut raisonnablement déduire d'une analyse littérale et systématique des dispositions examinées que la quantité de référence spécifique, en cas de cession partielle d'une exploitation soumise à une obligation de non-commercialisation, doit être répartie au prorata des surfaces effectivement utilisées pour la production laitière, en entendant par cette expression, comme la jurisprudence l'a précisé, toutes les surfaces de l'exploitation qui contribuent, directement ou indirectement, à la production laitière (28).
Les États membres sont toutefois autorisés à effectuer la répartition entre cédant et cessionnaire sur la base de la surface des terres respectivement conservées et cédées, dans l'hypothèse où ils ne disposent pas des informations nécessaires et où le cessionnaire n'est pas en mesure de prouver quelle était, à l'époque de l'attribution de la prime de non-commercialisation, la destination effective des terres qui lui ont été cédées.
La validité des articles 1er, paragraphe 2, et 2 du règlement (deuxième question)
18 Les conclusions auxquelles nous sommes parvenu relativement à l'interprétation des dispositions litigieuses rendent superflu l'examen de leur éventuelle invalidité sous l'angle de la violation des principes de confiance légitime, de proportionnalité et de respect du droit de propriété. Nous examinerons donc cette question de façon très synthétique.
Nous commencerons par observer que, si l'on estimait légitime de répartir la quantité de référence spécifique entre cédant et cessionnaire sans prendre du tout en considération l'utilisation effective des surfaces exploitées, cela pourrait conduire à des situations manifestement incohérentes et, nous dirions, d'une légalité douteuse. Imaginons, par exemple, une exploitation mixte dans laquelle 10 % de la superficie totale sont utilisés pour la production de lait et les 90 % restants sont affectés à d'autres usages (par exemple, cultures agricoles dont le producteur vend les fruits en gros): l'acheteur des 10 % utilisés pour la production de lait obtiendrait, selon l'interprétation du gouvernement du Royaume-Uni et des institutions intervenues, seulement 1/10 de la quantité de référence revenant à l'exploitation, la plus grande partie de celle-ci restant au cédant. Nous doutons fortement qu'une telle solution puisse être compatible avec les principes fondamentaux du droit communautaire, en particulier eu égard à la légitime confiance du cessionnaire, lequel, ayant acheté ou pris à bail la partie de l'exploitation du cédant consacrée à la production laitière, pourrait légitimement espérer en reprendre l'activité à l'issue de la période de non-commercialisation.
19 Sur ce point, il est opportun de rappeler que, toujours dans l'arrêt Twijnstra, donc en ce qui concerne les producteurs SLOM, la Cour a expressément affirmé que le cessionnaire «peut légitimement s'attendre, comme les producteurs visés dans les arrêts Mulder et Von Deetzen, pouvoir réutiliser les terres cédées aux fins de la production laitière, une fois la période de non-commercialisation terminée. Exclure le cessionnaire de cette possibilité conduirait à méconnaître le principe de la confiance légitime» (29).
Le Conseil, la Commission et le gouvernement du Royaume-Uni soutiennent toutefois qu'il ne serait pas correct de transposer cette affirmation de la Cour au cas d'espèce. En premier lieu, les critères utilisés pour la répartition de la quantité disponible entre cédant et cessionnaire ont été, selon eux, dès le début différents pour les producteurs SLOM. En second lieu, la disposition qui prévoit que la répartition doit avoir lieu en fonction des «surfaces utilisées pour la production laitière» n'est entrée en vigueur que postérieurement à la reprise d'une partie de l'exploitation par les requérants. En troisième lieu, ils avancent que les dispositions litigieuses ne sont qu'une fidèle application des principes énoncés par la Cour dans l'arrêt Twijnstra, de sorte que les opérateurs du secteur auraient dû s'attendre à une réglementation telle que celle en cause. En définitive, selon eux, les requérants ne peuvent en aucune façon invoquer le principe de la confiance légitime, à plus forte raison compte tenu du large pouvoir discrétionnaire reconnu au législateur communautaire en matière de politique agricole.
20 Or, nous relevons d'abord que les institutions concernées et le gouvernement du Royaume-Uni semblent avoir une conception très limitée du principe de la confiance légitime. Le fait que le critère de répartition au prorata des surfaces utilisées pour la production laitière soit entré en vigueur après la reprise partielle des exploitations en question n'est aucunement décisif. Il suffit à cet égard de rappeler que le régime de quotas lui-même n'est entré en vigueur qu'ultérieurement, ce qui met en évidence, si tant est que ce soit nécessaire, que ce n'est certainement pas une modification ou l'introduction d'une nouvelle disposition qui peut en soi impliquer l'impossibilité d'invoquer, afin de reprendre la production laitière, le principe de la confiance légitime. S'il est vrai, en outre, que le législateur communautaire jouit en la matière d'un large pouvoir discrétionnaire, il est au moins aussi vrai que ce pouvoir ne peut en aucun cas être utilisé de façon à violer un principe fondamental de l'ordre juridique communautaire, tel que celui de la confiance légitime.
Quant à l'incidence de l'arrêt Twijnstra, nous estimons suffisant de renvoyer aux observations déjà formulées plus haut (30), en nous bornant ici à répéter que cet arrêt n'a en rien consacré la différence de régime entre les producteurs SLOM et les autres en ce qui concerne la répartition de la quantité de référence disponible. Dans cet arrêt, en effet, la Cour s'est précisément inspirée, pour parvenir à la solution indiquée, du principe de la répartition au prorata des surfaces utilisées pour la production laitière, tel que prévu par l'article 7 du règlement n_ 857/84 (aujourd'hui article 7 du règlement n_ 3950/92) et par l'article 5 du règlement n_ 1371/84 (aujourd'hui article 7 du règlement n_ 1546/88), c'est-à-dire par les dispositions qui régissent en général la répartition de la quantité de référence en cas de cession partielle de l'exploitation.
Enfin, il n'est pas inutile d'ajouter que l'interprétation proposée par les institutions, comme nous l'avons déjà souligné, n'est aucunement la seule à pouvoir garantir la stabilité du système et à empêcher le dépassement de la quantité totale qui serait revenue au propriétaire s'il n'avait pas cédé une partie de son exploitation, ces objectifs pouvant aussi être atteints en acceptant l'interprétation que nous suggérons (31).
21 En définitive, il faut à notre avis reconnaître que les dispositions en question sont contraires au principe de la confiance légitime si on les interprète en ce sens qu'elles obligent toujours et en tout état de cause les États membres, même lorsque l'utilisation effective des superficies cédées est prouvée, à répartir la quantité de référence disponible entre le cédant et le cessionnaire au prorata de la surface des terres respectivement conservées et cédées. Cette conclusion rend superflu l'examen des autres moyens d'invalidité invoqués par les requérants dans l'affaire au principal (32).
Conclusion
22 A la lumière des considérations qui précédent, nous proposons de répondre au juge national en ces termes:
«1) Les articles 1er, paragraphe 2, et 2 du règlement (CEE) n_ 2055/93 du Conseil, du 19 juillet 1993, attribuant une quantité de référence spécifique à certains producteurs de lait ou de produits laitiers, doivent être interprétés en ce sens que la quantité de référence doit être répartie entre cédant et cessionnaire, en cas de cession partielle de l'exploitation, au prorata de la partie de l'exploitation affectée, au moment où le cédant a contracté l'engagement de non-commercialisation, directement ou indirectement à la production laitière.
Les articles 1er, paragraphe 2, et 2 du règlement n_ 2055/93 autorisent les États membres à répartir la quantité de référence entre cédant et cessionnaire au prorata des terres respectivement conservées et cédées, donc indépendamment de leur utilisation effective à l'époque où le cédant a contracté l'engagement de non-commercialisation, uniquement dans l'hypothèse où l'État membre concerné ne dispose pas des informations nécessaires et le cessionnaire n'est pas en mesure de fournir des preuves à cet égard.
2) L'examen des articles 1er, paragraphe 2, et 2 du règlement n_ 2055/93, ainsi interprétés, n'a mis en lumière aucun élément susceptible d'en affecter la validité.»
(1) - JO L 187, p. 8.
(2) - JO L 131, p. 1.
(3) - JO L 148, p. 13.
(4) - JO L 90, p. 10.
(5) - JO L 90, p. 13.
(6) - Arrêts du 28 avril 1988, Mulder (120/86, Rec. p. 2321), et Von Deetzen (170/86, Rec. p. 2355).
(7) - Ce sigle provient de l'expression néerlandaise «slachtoffers omschakeling», qui signifie littéralement victimes de la reconversion.
(8) - JO L 84, p. 2.
(9) - Arrêts du 11 décembre 1990, Spagl (C-189/89, Rec. p. I-4539), et Pastätter (C-217/89, Rec. p. I-4585).
(10) - JO L 150, p. 35.
(11) - JO L 405, p. 1.
(12) - Les termes sont mis en italique par nos soins. Cette disposition reprend et précise l'article 7 du règlement n_ 857/84.
(13) - JO L 139, p. 12. Ce règlement a abrogé et remplacé le règlement n_ 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984 (JO L 132, p. 11), qui contenait, pour ce qui nous intéresse, des dispositions analogues à l'article 5.
(14) - Ces termes sont mis en italique par nos soins. Le règlement n_ 1546/88 a été à son tour abrogé par le règlement (CEE) n_ 536/93 de la Commission, du 9 mars 1993 (JO L 57, p. 12), mais reste partiellement en vigueur en vertu de l'article 9.
(15) - Arrêt du 19 mai 1993 (C-81/91, Rec. p. I-2455, point 29).
(16) - JO L 167, p. 45.
(17) - Contrairement à ce qu'allèguent les requérants, nous n'estimons pas que l'utilisation, dans la disposition en question, de l'adjectif fourragères résout la question. En réalité, tout en reconnaissant que le recours à un adjectif qui définit les «produits végétaux destinés à l'alimentation du bétail» est extrêmement significatif, surtout compte tenu du contexte dans lequel il se situe, il reste que la référence aux «superficies fourragères», contenue dans les dispositions visées, rend nécessaire une analyse de la définition qui en est donnée à l'article 1er, paragraphe 1, sous d), du règlement n_ 1391/78.
(18) - Sur ce point, nous n'estimons pas devoir partager la thèse, avancée au cours de la procédure, selon laquelle, le producteur étant, en application de l'article 5 du règlement n_ 1078/77, celui qui se livre à l'élevage «d'animaux de l'espèce bovine» et non pas spécifiquement de vaches laitières, il y aurait en tout cas lieu d'exclure que la disposition pertinente vise uniquement les superficies utilisées pour la production laitière. En fait, l'application du régime de primes institué par le règlement n_ 1078/77 concerne à la fois les agriculteurs qui «renoncent à commercialiser du lait et des produits laitiers» et ceux qui «reconvertissent leurs troupeaux bovins à orientation laitière vers la production de viande». Le recours à un terme plus générique que celui de «vaches laitières» apparaît donc justifié par la nécessité de définir une notion unitaire de producteur, utilisable dans les deux hypothèses.
(19) - Sur la base de ce règlement, le producteur est celui qui vend ou livre du lait et non celui qui se livre à l'élevage d'animaux d'espèce bovine. En tout cas, il n'est pas superflu d'ajouter que, encore récemment, la Cour a rappelé que les définitions de l'exploitation et du producteur visées au règlement n_ 857/84 visent l'ensemble de l'unité de production gérée par le producteur aux fins de la production de lait (arrêt du 23 janvier 1997, Katholische Kirchengemeinde St Martinus Elten, C-463/93, Rec. p. I-255, en particulier point 17).
(20) - Arrêt précité à la note 15, point 25.
(21) - Ces dispositions, nous le rappelons, ont respectivement remplacé l'article 7 du règlement n_ 857/84 et l'article 5 du règlement n_ 1371/84, c'est-à-dire les dispositions sur lesquelles la Cour s'est fondée, dans l'arrêt Twijnstra, pour parvenir à la conclusion que la répartition doit être effectuée, en vertu du principe général contenu dans ces dispositions, au prorata des terres cédées.
(22) - Il est, en effet, tout à fait évident que, lorsque toutes les terres sont utilisées pour la production laitière, la proportion entre la quantité de référence cédée et la quantité totale sera égale au rapport entre la superficie cédée et la superficie totale de l'exploitation.
(23) - Toutefois, c'est précisément en se basant sur le fait que les dispositions pertinentes ici utilisent l'expression «superficies fourragères» alors que l'article 7 du règlement n_ 3950/92 fait référence aux «surfaces utilisées pour la production laitière», que le Conseil et la Commission, ainsi que le gouvernement du Royaume-Uni, soutiennent qu'il s'agit de régimes différents.
(24) - Voir arrêt Twijnstra, cité à la note 15, point 25, ainsi que, de manière plus générale, arrêt du 6 décembre 1991, Posthumus (C-121/90, Rec. p. I-5833), dans lequel la Cour a affirmé que la «répartition doit se faire strictement en proportion de la taille des surfaces respectives de l'exploitation en cause qui sont utilisées pour la production laitière» (point 9; mis en italique par nos soins).
(25) - Sur ce point, les institutions en question se sont en réalité bornées à affirmer, sans toutefois fournir d'explications adéquates, qu'il s'agirait d'une interprétation conforme à l'économie générale du système introduit par le législateur communautaire, lequel aurait sciemment différencié le régime des quantités de référence spécifiques de celui des quantités «ordinaires».
(26) - Le gouvernement du Royaume-Uni reconnaît toutefois être en possession de ces données pour l'exploitation de M. Lay: et ce précisément parce que le propriétaire de cette exploitation les avait incluses, de lui-même, dans sa demande d'octroi de la prime de non-commercialisation.
(27) - Arrêt Posthumus, cité à la note 24, point 14. Il est inutile de souligner que le dernier critère cité met l'accent précisément sur la destination productive des terres, de sorte que l'on pourrait très bien estimer qu'en tout cas les États membres ne peuvent pas, ou du moins pas complètement, faire abstraction de la partie des surfaces utilisées pour la production laitière.
(28) - En ce sens, voir arrêt du 17 décembre 1992, Knüfer (C-79/91, Rec. p. I-6895, point 13).
(29) - Arrêt Twijnstra, cité à la note 15, point 23; mis en italique par nos soins.
(30) - Voir points 12 et 13 ci-dessus.
(31) - Voir point 14 ci-dessus.
(32) - A cet égard, nous ajoutons qu'il ne nous semble pas possible d'exclure a priori que l'application de critères de répartition différents pour les producteurs SLOM s'avère injustement discriminatoire pour ces derniers. S'il est vrai, en effet, comme l'a rappelé la Cour à plusieurs reprises, que le principe de non-discrimination entre les producteurs ou les consommateurs, tel qu'il est consacré par l'article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité, exige que des situations analogues ne soient pas traitées de manière différente, à moins que cette différence ne soit justifiée par des raisons objectives (en ce sens voir, en dernier lieu, arrêt du 15 avril 1997, The Irish Farmers Association, C-22/94, non encore publié au Recueil), il est raisonnable de penser que la différence «subjective» sur laquelle ont insisté les parties ne suffit pas à justifier un traitement différent entre producteurs SLOM et les autres.
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