Conclusioni dell avvocato generale
1 Nella causa odierna, la High Court of Justice, Queen's Bench Division, ha posto alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente sull'interpretazione e sulla validità degli artt. 1, n. 2, e 2 del regolamento (CEE) del Consiglio 19 luglio 1993, n. 2055, che attribuisce un quantitativo di riferimento specifico ad alcuni produttori di latte o di prodotti lattiero-caseari (1). Tali disposizioni stabiliscono i criteri di ripartizione di detto quantitativo tra cedente e cessionario nell'ipotesi di cessione parziale di un'azienda.
Il quadro normativo
2 Ricordo preliminarmente che, per risolvere il problema della sovrapproduzione lattiera, il regolamento (CEE) del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1078 (2), ha istituito un regime di premi per la non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari, nonché per la riconversione di mandrie bovine a orientamento lattiero. Permanendo uno squilibrio eccessivo tra l'offerta e la domanda dei prodotti nel settore lattiero, l'art. 5 quater del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (3), quale modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 856 (4), ha istituito un prelievo supplementare sulla produzione del latte. In base a tale disposizione, ai produttori è assegnato un «quantitativo di riferimento», calcolato in base alla produzione effettuata in un determinato periodo («periodo di riferimento»): il latte prodotto in eccedenza rispetto a tale quantitativo è assoggettato ad un prelievo supplementare.
Le disposizioni generali di applicazione del prelievo venivano stabilite dal regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 857 (5). Tale regolamento è stato dichiarato invalido dalla Corte, nelle sentenze Mulder e Von Deetzen (6), precisamente nella misura in cui non contemplava l'attribuzione di un quantitativo di riferimento ai produttori SLOM (7), cioè a quei produttori che, avendo concluso un accordo di non commercializzazione o di conversione ai sensi del regolamento n. 1078/77, non avevano prodotto latte nel corso dell'anno di riferimento. Ad avviso della Corte, tali produttori potevano infatti invocare il principio del legittimo affidamento onde essere autorizzati a riprendere la produzione di latte al termine del periodo di vigenza di un accordo di non commercializzazione o di riconversione.
3 Tenuto conto delle sentenze Mulder e Von Deetzen, il Consiglio modificava, con regolamento (CEE) 20 marzo 1989, n. 764 (8), il regolamento n. 857/84, aggiungendovi un articolo 3 bis, che disciplina l'attribuzione del quantitativo specifico di riferimento (SLOM 1). Detto quantitativo veniva fissato al 60% del quantitativo di latte consegnato o venduto dal produttore nei dodici mesi precedenti il mese di deposito della domanda relativa al premio di non commercializzazione o di riconversione. Tale disposizione, in quanto limitava al 60% il quantitativo specifico di riferimento, veniva dichiarata invalida dalla Corte (9).
Il Consiglio adottava pertanto il regolamento (CEE) 13 giugno 1991, n. 1639 (10) (SLOM 2), che modificava l'art. 3 bis del regolamento n. 857/84 nel senso indicato dalla Corte, vale a dire eliminando il tetto del 60%.
Ricordo, infine, che il regolamento n. 857/84 è stato nel frattempo abrogato e sostituito, a partire dal 1º aprile 1993, dal regolamento (CEE) del Consiglio 28 dicembre 1992, n. 3950 (11).
4 Tanto premesso, vanno ricordate le disposizioni che stabiliscono i criteri da applicare per determinare i quantitativi di riferimento in caso di trasferimento o cessione di terreni adibiti alla produzione lattiera.
In primo luogo, conformemente all'art. 7, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3950/92, «il quantitativo di riferimento disponibile in un'azienda viene trasferito con l'azienda in caso di vendita, locazione o trasmissione per successione ai produttori che la riprendono, secondo modalità che gli Stati membri definiscono tenendo conto delle superfici impiegate per la produzione lattiera o di altri criteri oggettivi e, eventualmente, di un accordo tra le parti. La parte del quantitativo di riferimento eventualmente non trasferita con l'azienda viene aggiunta alla riserva nazionale» (12).
In secondo luogo, rileva l'art. 7, primo comma, punto 2, del regolamento (CEE) della Commissione 3 giugno 1988, n. 1546 (13), regolamento di applicazione del regolamento n. 857/84, in base al quale «in caso di vendita, locazione o trasmissione per via ereditaria di una o più parti di un'azienda, il quantitativo di riferimento corrispondente viene ripartito tra i produttori che rilevano l'azienda in funzione delle superfici utilizzate per la produzione lattiera o di altri criteri obiettivi stabiliti dagli Stati membri. Gli Stati membri possono non prendere in considerazione le parti trasferite la cui superficie utilizzata per la produzione lattiera è inferiore ad un superficie minima da essi determinata. La parte del quantitativo di riferimento corrispondente a detta superficie può essere aggiunta integralmente alla riserva;» (14).
5 Le disposizioni appena richiamate riguardano la determinazione in generale di quantitativi di riferimento in caso di trasferimento dell'azienda e non specificamente la particolare ipotesi in cui tale trasferimento sia avvenuto durante il periodo di non commercializzazione. Quest'ultima ipotesi era disciplinata dall'art. 3 bis, n. 2, terzo comma, del regolamento n. 857/84, in base al quale il cessionario di un'azienda appartenente a un produttore SLOM aveva diritto a una quota SLOM 1 solo qualora avesse ottenuto il diritto all'originario premio di non commercializzazione. Una tale previsione si traduceva tuttavia nell'impossibilità, per i cessionari parziali, di ottenere un quantitativo specifico di riferimento, atteso che, conformemente all'art. 6, n. 2, del regolamento n. 1078/77, il cessionario parziale di un'azienda non acquisisce alcun diritto al premio.
Chiamata a pronunciarsi sul punto, la Corte ha stabilito nella sentenza Twijnstra che - in caso di cessione parziale di un'azienda gravata da un obbligo di non commercializzazione, obbligo che il cessionario si è impegnato a rispettare - l'art. 3 bis deve essere interpretato nel senso che consente «di ripartire il quantitativo (...) di riferimento tra il cedente e il cessionario in proporzione ai terreni ceduti» (15).
6 A seguito della sentenza Twijnstra, il Consiglio ha adottato il già ricordato regolamento n. 2055/93 (nel prosieguo: il «regolamento»), su cui verte la presente procedura, con il quale ha modificato la disciplina relativa ai criteri di attribuzione e di ripartizione di quantitativi specifici di riferimento (SLOM 3).
L'art. 1, n. 2, del regolamento stabilisce i criteri per la ripartizione tra cedente e cessionario di un quantitativo di riferimento già attribuito ai sensi dell'art. 3 bis del regolamento n. 857/84. Per quanto qui rileva, tale norma prevede che «[il] quantitativo di riferimento è ripartito fra il cedente e il cessionario parziale (...) proporzionalmente alle superfici foraggere di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettera d) del regolamento (CEE) n. 1391/78 che sono state cedute, conformemente all'articolo 7 del regolamento (CEE) n. 3950/92».
L'art. 2 del regolamento riguarda invece l'ipotesi in cui il quantitativo specifico di riferimento non sia stato ancora attribuito, disponendo che esso «è stabilito dagli Stati membri secondo criteri obiettivi, proporzionalmente alla superficie foraggera di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettera d) del regolamento (CEE) n. 1391/78, che il produttore utilizza alla data della sua domanda, in base al quantitativo per il quale è stato calcolato il premio (...)».
I fatti e i quesiti pregiudiziali
7 I ricorrenti nella causa principale sono allevatori di bestiame che hanno rispettivamente acquistato (il signor Lay) e preso in affitto (i signori Gage) parti minoritarie di aziende miste gravate nella loro totalità da un obbligo di non commercializzazione. Al momento di subentrare agli originari proprietari, i ricorrenti hanno assunto con il ministero per l'Agricoltura, la Pesca e l'Alimentazione (nel prosieguo: il «ministero») un analogo obbligo per la parte di azienda rilevata, senza ottenere come contropartita un premio di non commercializzazione.
Su domanda dei ricorrenti, il ministero ha quindi provveduto, fra il 1993 ed il 1994, ad accordare loro un quantitativo di riferimento specifico di latte, calcolato in proporzione alla superficie aziendale acquistata od affittata. I ricorrenti hanno impugnato dinanzi alla High Court i provvedimenti ministeriali, lamentando che il quantitativo di loro pertinenza fosse stato determinato senza tener conto della circostanza che l'attività di allevamento del bestiame ai fini della produzione di latte era esercitata dagli originari proprietari pressoché esclusivamente nella parte di azienda da essi rilevata.
8 Ritenendo necessario, ai fini della sua decisione, accertare l'esatto significato dell'espressione «superfici foraggere» contenuta nel regolamento, il giudice nazionale ha sottoposto alla Corte i seguenti quesiti pregiudiziali:
«1) Se uno Stato membro, nel determinare il diritto di un cessionario parziale a un quantitativo di riferimento ai sensi degli artt. 1, n. 2, e 2 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2055/93, tenendo conto del suddetto regolamento e dei principi generali del diritto comunitario in tema di legittimo affidamento, proporzionalità e tutela della proprietà, debba ripartire il quantitativo di riferimento tra cedente e cessionario parziale accertando in che proporzione l'azienda fosse utilizzata per la produzione lattiera all'epoca dell'assunzione dell'impegno di non commercializzazione da parte del cedente, e poi ripartendo il quantitativo di riferimento tra cedente e cessionario in rapporto alla parte della proprietà utilizzata per la produzione lattiera trasferita al cessionario parziale.
2) In caso di soluzione negativa al quesito sub 1, se gli artt. 1, n. 2, e 2 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2055/93 siano nulli per violazione dei principi generali del diritto comunitario, in particolare di quelli in tema di legittimo affidamento, proporzionalità e tutela della proprietà.
3) In caso di soluzione negativa ai quesiti sub 1 e 2, se uno Stato membro, in sede di determinazione del diritto di un cessionario parziale al quantitativo di riferimento di cui agli artt. 1, n. 2, e 2 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2055/93, sia legittimato a ripartire il suddetto quantitativo tra cedente e cessionario parziale in rapporto alla parte dell'azienda del cedente trasferita al cessionario».
9 A dispetto della natura alquanto intricata della normativa applicabile, la questione di fondo su cui la Corte è chiamata a pronunciarsi appare relativamente semplice. I quesiti sottoposti dal giudice nazionale sono infatti tesi a chiarire se l'espressione «superfici foraggere» ricomprenda le superfici dell'azienda effettivamente utilizzate dal cedente per la produzione di latte ovvero faccia riferimento al complesso della superficie aziendale (primo quesito). In questa seconda ipotesi, viene chiesto alla Corte di pronunciarsi sulla validità delle disposizioni in parola sotto il profilo della violazione dei principi di legittimo affidamento, proporzionalità e tutela della proprietà (secondo quesito). Infine, per l'ipotesi in cui la Corte pervenga alla conclusione che le disposizioni in questione sono valide e che i quantitativi di riferimento specifici non devono essere necessariamentte determinati proporzionalmente alle superfici effettivamente adibite alla produzione lattiera, il giudice nazionale chiede se gli Stati membri siano autorizzati, sulla base delle stesse disposizioni, a ripartire il quantitativo di riferimento proporzionalmente alla mera estensione dei terreni ceduti (terzo quesito).
Tenuto conto che il primo ed il terzo quesito sono strettamente collegati, la loro soluzione essendo tributaria dell'interpretazione delle stesse disposizioni, ritengo opportuno trattarli congiuntamente.
L'interpretazione degli artt. 1, n. 2, e 2 del regolamento (primo e terzo quesito)
10 Le due norme di cui è qui chiesta l'interpretazione prevedono che la ripartizione (art. 1, n. 2, del regolamento) e l'attribuzione (art. 2 del regolamento) del quantitativo specifico di riferimento sia effettuata «proporzionalmente alle superfici foraggere di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1391/78». Ai sensi di tale disposizione del regolamento (CEE) della Commissione 23 giugno 1978, n. 1391 (16), per superfice foraggera si intende «l'intera superficie agricola utilizzata da un produttore ai sensi dell'articolo 5, lettera a), del regolamento (CEE) n. 1078/77»; a sua volta, il termine produttore è definito, dalla disposizione da ultimo citata, come «un imprenditore agricolo (...) che si dedica all'allevamento di animali della specie bovina».
Le definizioni appena riportate non sono tali, a mio avviso, da chiarire in modo definitivo il significato dell'espressione «superfici foraggere». Se è vero infatti che il riferimento all'«intera superfice agricola utilizzata» potrebbe indurre a ritenere, come suggerito dal Consiglio, dalla Commissione e dal Regno Unito, che si tratta di una nozione di portata generale, riferibile a tutte le superfici di un'azienda agricola, è altresì vero che il richiamo al termine produttore, quale definito nel regolamento n. 1078/77, sembra inevitabilmente collegare tale nozione, come sostenuto dai ricorrenti (17), allo svolgimento dell'attività di allevamento del bestiame e dunque alla destinazione produttiva dei terreni (18). Né la tesi del governo del Regno Unito, secondo cui la nozione controversa sarebbe in sostanza identica a quella di «azienda» di cui all'art. 12, lett. c), del regolamento n. 857/84, è tale da spostare i termini del problema: la definizione di produttore di cui al regolamento n. 1078/77, qui rilevante, è infatti diversa da quella di cui al regolamento n. 857/84 (19).
11 La rilevanza della effettiva utilizzazione dei terreni sembra inoltre rafforzata dalla circostanza che l'art. 1, n. 2, del regolamento rinvia espressamente alle «superfici foraggere (...) cedute, conformemente all'articolo 7 del regolamento (CEE) n. 3950/92». In base a quest'ultima disposizione, lo ricordo, «il quantitativo di riferimento disponibile in un'azienda viene trasferito con l'azienda in caso di vendita, locazione o trasmissione per successione [ereditaria] ai produttori che la riprendono, secondo modalità che gli Stati membri definiscono tenendo conto delle superfici impiegate per la produzione lattiera o di altri criteri oggettivi e, eventualmente, di un accordo tra le parti (...)».
Orbene, l'espresso richiamo della previsione appena citata non può non essere considerato tale da consentire, sotto il profilo della ripartizione dei quantitativi di riferimento nella ipotesi di cessione parziale dell'azienda, di uniformare il trattamento dei quantitativi SLOM a quello previsto per i quantitativi "ordinari". Né ritengo che a diversa conclusione possa indurre la circostanza che l'art. 2 del regolamento non contenga, diversamente dall'art. 1, n. 2, dello stesso, alcun riferimento all'art. 7 del regolamento n. 3950/92. In primo luogo, va infatti ricordato che l'art. 2 concerne non la ripartizione di un quantitativo già attribuito ma l'attribuzione dello stesso, sicché interviene in una situazione di fatto diversa. In secondo luogo, la stessa norma prevede che detto quantativo sia stabilito dallo Stato in base a criteri obiettivi, proporzionalmente alle superfici foraggere che il produttore utilizza alla data della sua domanda ed in base al quantitativo per il quale è stato calcolato il premio; ciò che sembra confermare, anche rispetto a questa ipotesi, che il quantitativo debba essere ripartito in proporzione alle superfici utilizzate per la produzione lattiera. Infine, come peraltro sostenuto da tutte le parti in causa e dallo stesso giudice a quo, l'espressione «superfici foraggere» non può che essere interpretata nel medesimo senso rispetto ad entrambe le disposizioni qui in discussione.
12 Ma vi è di più. Le disposizioni controverse sono state adottate, come risulta dal quinto e dall'ottavo `considerando' dello stesso regolamento, per conformarsi ai principi stabiliti nella sentenza Twijnstra relativamente al problema della ripartizione del quantitativo di riferimento tra produttori SLOM. Orbene, in tale sentenza la Corte ha precisato che «l'intero regime dei quantitativi specifici di riferimento riposa sul principio generale sancito dall'art. 7 del regolamento (CEE) n. 857/84 e dall'art. 5 del regolamento (CEE) della Commissione 16 maggio 1984, n. 1371, che fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare di cui all'art. 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 (...), principio secondo il quale, nel caso in cui sia ceduta parte di un'azienda, il quantitativo di riferimento è attribuito al cessionario in proporzione ai terrenti ceduti. Non risulta dai `considerando' del regolamento in causa che il legislatore comunitario abbia inteso derogare a questo principio generale» (20).
Pur riconoscendo che l'espressione «superfici foraggere», contenuta nelle norme qui rilevanti, è apparentemente diversa da quella di «superfici impiegate per la produzione lattiera», contenuta nelle norme citate in sentenza, ritengo che analogo ragionamento possa e debba essere applicato anche al caso che ci occupa. Il principio generale cui fa riferimento la Corte, consistente nella ripartizione proporzionale del quantitativo, informa infatti, come affermato dalla stessa, l'intero regime dei quantitativi specifici di riferimento.
13 Aggiungo che è quantomeno singolare, da parte delle istituzioni, trarre argomento dalla circostanza che nella sentenza in parola la Corte ha stabilito che la ripartizione del quantitativo specifico di riferimento tra cedente e cessionario debba essere effettuata «in proporzione ai terreni conservati e a quelli ceduti» (punto 27), per affermare che nel caso di quantitativi SLOM il principio consisterebbe nella ripartizione in proporzione alla mera estensione dei terreni ceduti e non, come prescritto dall'art. 7 del regolamento n. 3950/92 e dall'art. 7 del regolamento n. 1546/88 (21), in proporzione alle «superfici impiegate per la produzione lattiera».
Sul punto, ritengo sufficienti due considerazioni. In primo luogo, nella causa Twijnstra la Corte non aveva affatto bisogno di precisare la destinazione dei terreni ceduti, atteso che in quella fattispecie l'azienda considerata era interamente adibita alla produzione lattiera (22). In secondo luogo, non è certo dalla sentenza in questione che può ricavarsi, come preteso dalle istituzioni intervenute, l'esigenza o comunque la conferma di un regime differenziato per quantitativi SLOM e quantitativi non SLOM. Tale tesi è invero contraddetta dalla circostanza che la Corte si è precisamente avvalsa, nella sentenza in questione, delle disposizioni generali in materia di ripartizione di quantitativi di riferimento in caso di cessione parziale di un'azienda, disposizioni che, lo ricordo, indicano espressamente che il quantitativo di riferimento deve essere attribuito in funzione delle «superfici impiegate per la produzione lattiera».
14 Le osservazioni che precedono evidenziano che la tesi, sostenuta sia dal governo del Regno Unito che dalle istituzioni intervenute, di una presunta diversità di disciplina nella ripartizione dei quantitativi SLOM e quelli non SLOM non trova affatto conferma nella sentenza Twijnstra. Anzi. Tale tesi, peraltro, non sembra trovare riscontro neppure in specifiche norme della regolamentazione in materia, non essendo certo sufficiente, a tali fini, fare leva sull'uso di espressioni parzialmente diverse («superfici foraggere» invece di «superfici utilizzate per la produzione lattiera» (23)), cui, in realtà, sembra potersi legittimamente attribuire analogo significato.
Infine, neppure mi sembra possa ragionevolmente sostenersi che la tesi in questione trovi conforto nella logica complessiva del sistema, la quale induce piuttosto a ritenere che il principio base, quale identificato dalla normativa e precisato dalla giurisprudenza (24), debba essere lo stesso sia relativamente ai quantitativi SLOM che ai quantitativi non SLOM. Aggiungo che non ritengo affatto convincente la posizione del Consiglio e della Commissione, secondo cui solo una ripartizione proporzionale ai terreni ceduti, senza che assuma alcun rilievo la destinazione produttiva degli stessi, potrebbe conciliare gli interessi del cedente e del cessionario facendo sì, al contempo, che i quantitativi fra essi ripartiti non superino il quantitativo totale al quale il proprietario avrebbe avuto diritto se non avesse ceduto una parte dell'azienda (25). Ed infatti, se occorre scegliere il criterio di ripartizione, che, in ultima analisi, consente di non superare il quantitativo di riferimento disponibile, vale a dire quello al quale il proprietario avrebbe potuto aver diritto se non avesse ceduto parte dell'azienda, non si comprende la ragione di rifiutare proprio quel criterio che, in quanto basato sulle superfici effettivamente utilizzate per la produzione lattiera, oltre a raggiungere tale obiettivo, soddisfa l'esigenza di equità e di equilibrato contemperamento degli interessi.
15 Resta da verificare se l'interpretazione qui suggerita rischi, come sostenuto dal governo del Regno Unito, di rivelarsi impraticabile, se cioè sia tale da rendere inattuabile qualsiasi forma di controllo sull'effettiva destinazione dei terreni all'epoca della concessione del premio di non commercializzazione. Invero, considerato che il regolamento n. 1078/77 non esige, ai fini della concessione del premio, informazioni da cui possa desumersi quale parte dell'azienda sia adibita alla produzione lattiera, sarebbe del tutto legittimo che l'amministrazione non disponga dei relativi dati, che nella specie risalgono al 1980 (26).
Al riguardo, osservo anzitutto che, in via di principio, eventuali difficoltà di controllo, ove sussistenti, devono essere affrontate e risolte dalle autorità nazionali e non possono giustificare una interpretazione non corretta delle norme comunitarie. Riconosco tuttavia che non può farsi completamente astrazione dall'eventuale impossibilità, qualora lo Stato membro di cui si tratta non disponga di alcuna informazione al riguardo ed il cessionario non sia in grado di fornire elementi probanti, di stabilire l'utilizzazione dei terreni ceduti al momento dell'assegnazione del premio di commercializzazione. In tale ipotesi, dovrebbe pertanto essere riconosciuta allo Stato in questione la possibilità di procedere alla ripartizione tra cedente e cessionario in base a criteri diversi, purché obiettivi, all'occorrenza anche in proporzione alla mera estensione dei terreni ceduti, quale che fosse la loro effettiva utilizzazione.
16 Una tale possibilità ben può essere ricondotta, a mio avviso, sia alle disposizioni generali in materia, che prevedono espressamente la facoltà degli Stati membri di adottare criteri diversi, sia alle stesse disposizioni qui rilevanti: l'art. 1, n. 2, del regolamento, come già evidenziato, contiene infatti un rinvio all'art. 7 del regolamento n. 3950/92; l'art. 2 dello stesso, a sua volta, prevede espressamente che il quantitativo specifico di riferimento sia «stabilito dagli Stati membri in base a criteri obiettivi». Beninteso, è necessario che tali criteri soddisfino i requisiti stabiliti dalla giurisprudenza della Corte, siano cioè «oggettivamente verificabili, fissati in anticipo e aventi portata generale, che siano indipendenti dalla volontà degli operatori interessati ed attengano alle caratteristiche dell'azienda di cui trattasi o delle attività agricole ivi esercitate» (27).
La soluzione indicata, indipendentemente dalle norme appena richiamate, deve essere rigorosamente circoscritta all'ipotesi in cui non sia possibile stabilire quale era la reale utilizzazione delle superfici cedute all'epoca dell'assegnazione del premio di non commercializzazione. Il principio base cui è uniformata l'intera regolamentazione resta infatti quello della ripartizione in proporzione alle superfici impiegate per la produzione lattiera: è solo nell'ipotesi in cui il cessionario, cui incombe l'onere della prova, non riesca a provare quale fosse, all'epoca dell'assegnazione del premio di non commercializzazione, l'effettiva utilizzazione dei terreni ad esso ceduti che lo Stato membro di cui si tratta potrà ricorrere ad una ripartizione del quantitativo disponibile in proporzione ai terreni ceduti.
17 In definitiva, da una analisi letterale e sistematica delle disposizioni che ci occupano, ritengo si possa ragionevolmente desumere che il quantitativo specifico di riferimento, in caso di cessione parziale di un'azienda gravata da un obbligo di non commercializzazione, vada ripartito in proporzione alle superfici effettivamente utilizzate per la produzione lattiera, intendendosi con tale espressione, come chiarito dalla stessa giurisprudenza, tutte quelle superfici che concorrono, direttamente o indirettamente, alla produzione di latte (28).
Gli Stati membri sono tuttavia autorizzati ad effettuare la ripartizione tra cedente e cessionario in base all'estensione dei terreni rispettivamente conservati e ceduti nell'ipotesi in cui non dispongano delle necessarie informazioni ed il cessionario non sia in grado di provare quale fosse, all'epoca dell'assegnazione del premio di non commercializzazione, la destinazione produttiva dei terreni ad esso ceduti.
La validità degli artt. 1, n. 2, e 2 del regolamento (secondo quesito)
18 Le conclusioni cui sono giunto relativamente all'interpretazione delle disposizioni di cui è causa rendono superfluo l'esame dell'eventuale invalidità delle stesse sotto il profilo della violazione dei principi di legittimo affidamento, proporzionalità e tutela del diritto di proprietà. Esaminerò pertanto tale questione in modo molto sintetico.
Comincio con l'osservare che, ove si ritenesse legittimo ripartire il quantitativo specifico di riferimento fra cedente e cessionario senza prendere affatto in considerazione l'effettiva utilizzazione delle superfici aziendali, potrebbero verificarsi situazioni di palese incongruenza e, direi, di dubbia legittimità. Si immagini, ad esempio, un fondo misto in cui il 10% della superficie totale venga utilizzato per la produzione del latte ed il residuo 90% sia adibito ad altri usi (per esempio coltivazioni agricole i cui frutti il produttore vende all'ingrosso): all'acquirente del 10% utilizzato per la produzione del latte spetterebbe, nell'interpretazione del governo del Regno Unito e delle istituzioni intervenute, solo 1/10 del quantitativo di riferimento di pertinenza dell'azienda, la gran parte di questo rimanendo a beneficio del cedente. Dubito fortemente che una tale soluzione possa ritenersi compatibile con i principi fondamentali del diritto comunitario, in particolare rispetto al legittimo affidamento del cessionario, il quale, avendo acquistato o affittato la parte dell'azienda del cedente adibita alla produzione lattiera, potrebbe legittimamente aspettarsi di riprenderne l'attività alla scadenza del periodo di non commercializzazione.
19 Sul punto, è opportuno ricordare che, sempre nella sentenza Twijnstra, dunque relativamente a produttori SLOM, la Corte ha espressamente affermato che «il cessionario può legittimamente aspettarsi, al pari dei produttori considerati nelle citate sentenze Mulder e von Deetzen, di poter riutilizzare le terre cedutegli per la produzione lattiera una volta scaduto il periodo di non commercializzazione. Escludere questa possibilità per il cessionario significherebbe contravvenire al principio del legittimo affidamento» (29).
Il Consiglio, la Commissione ed il governo del Regno Unito sostengono tuttavia che non sarebbe corretto trasporre tale affermazione della Corte al caso che ci occupa. In primo luogo, i criteri utilizzati per la ripartizione del quantitativo disponibile tra cedente e cessionario sarebbero stati fin dall'inizio diversi per i produttori SLOM. In secondo luogo, la disposizione che prevede che la ripartizione abbia luogo in funzione delle «superfici impiegate per la produzione lattiera» sarebbe entrata in vigore solo successivamente al momento in cui i ricorrenti hanno rilevato una parte dell'azienda. In terzo luogo, le disposizioni controverse altro non sarebbero che una fedele applicazione dei principi stabiliti dalla Corte nella sentenza Twijnstra, sicché gli operatori del settore avrebbero dovuto aspettarsi una regolamentazione quale quella in discussione. In definitiva, i ricorrenti non potrebbero in alcun modo invocare il principio del legittimo affidamento, tanto più ove si tenga conto dell'ampio potere discrezionale riconosciuto al legislatore comunitario in materia di politica agricola.
20 Orbene, rilevo anzitutto che le istituzioni ed il governo del Regno Unito sembrano coltivare una concezione molto limitata del principio del legittimo affidamento. La circostanza che il criterio di ripartizione proporzionale alle superfici utilizzate per la produzione lattiera sia entrato in vigore dopo che essi avevano rilevato parzialmente le aziende di cui trattasi non è affatto decisiva. Basti al riguardo ricordare che lo stesso regime delle quote è entrato in vigore solo successivamente, ciò che evidenzia, se mai ve ne fosse bisogno, che non è certo una modifica o l'introduzione di una nuova previsione normativa che può di per sé comportare l'impossibilità di invocare, al fine di riprendere la produzione lattiera, il principio del legittimo affidamento. Se è vero, poi, che il legislatore comunitario gode in materia di un ampio potere discrezionale, è almeno altrettanto vero che tale potere non può in alcun caso essere utilizzato in modo tale da violare un principio fondamentale dell'ordinamento comunitario, quale quello del legittimo affidamento.
Quanto all'incidenza della sentenza Twijnstra, ritengo sufficiente rinviare alle osservazioni già svolte in argomento (30), limitandomi qui a ribadire che tale sentenza non ha affatto sancito la diversità di regime tra produttori SLOM e non SLOM relativamente alla ripartizione del quantitativo di riferimento disponibile. In tale sentenza, infatti, la Corte si è precisamente ispirata, per pervenire alla soluzione indicata, al principio della ripartizione in proporzione delle superfici utilizzate per la produzione lattiera, quale sancito dall'art. 7 del regolamento n. 857/84 (ora art. 7 del regolamento n. 3950/92) e dall'art. 5 del regolamento n. 1371/84 (ora art. 7 del regolamento n. 1546/88), vale a dire dalle disposizioni che disciplinano in generale la ripartizione del quantitativo di riferimento in caso di cessione parziale dell'azienda.
Infine, è appena il caso di aggiungere che l'interpretazione suggerita dalle istituzioni, come già evidenziato, non è affatto la sola idonea a garantire la stabilità del sistema e ad impedire il superamento del quantitativo totale che sarebbe spettato al proprietario se non avesse ceduto una parte dell'azienda, ben potendo tali obiettivi essere realizzati anche accogliendo l'interpretazione da me suggerita (31).
21 In definitiva, deve a mio avviso riconoscersi che le diposizioni in questione sono in contrasto con il principio del legittimo affidamento se interpretate nel senso che obbligano sempre e comunque gli Stati membri, anche qualora sia provata l'effettiva utilizzazione delle superfici aziendali cedute, a ripartire il quantitativo di riferimento disponibile tra cedente e cessionario in proporzione alla mera estensione dei terreni rispettivamente conservati e ceduti. Tale conclusione rende superfluo esaminare gli altri motivi di invalidità fatti valere dai ricorrenti nella causa principale (32).
Conclusione
22 Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, propongo di rispondere al giudice nazionale nei termini seguenti:
«1) Gli artt. 1, n. 2, e 2 del regolamento (CEE) n. 2055/93 devono essere interpretati nel senso che il quantitativo di riferimento deve essere ripartito tra cedente e cessionario, in caso di cessione parziale dell'azienda, in rapporto alla parte della proprietà utilizzata, all'epoca dell'assunzione dell'impegno di non commercializzazione da parte del cedente, direttamente o indirettamente per la produzione lattiera.
Gli artt. 1, n. 2, e 2 del regolamento (CEE) n. 2055/93 consentono agli Stati membri di ripartire il quantitativo tra cedente e cessionario in proporzione ai terreni rispettivamente conservati e ceduti, dunque indipendentemente dalla loro effettiva utilizzazione all'epoca dell'assunzione dell'impegno di non commercializzazione da parte del cedente, unicamente nell'ipotesi in cui lo Stato membro di cui si tratta non disponga delle necessarie informazioni e il cessionario non sia in grado di fornire prove al riguardo.
2) Dall'esame degli artt. 1, n. 2, e 2 del regolamento (CEE) n. 2055/93, così interpretati, non sono emersi elementi tali da inficiarne la validità».
(1) - GU L 187, pag. 8.
(2) - GU L 131, pag. 1.
(3) - GU L 148, pag. 13.
(4) - GU L 90, pag. 10.
(5) - GU L 90, pag. 13.
(6) - Sentenze 28 aprile 1988, causa 120/86, Mulder (Racc. pag. 2321), e causa 170/86, Von Deetzen (Racc. pag. 2355).
(7) - Detta sigla è l'acronimo di una espressione olandese («slachtoffers omschakeling») che significa letteralmente «vittime della riconversione».
(8) - GU L 84, pag. 2.
(9) - Sentenze 11 dicembre 1990, causa C-189/89, Spagl (Racc. pag. I-4539), e causa C-217/89, Pastätter (Racc. pag. I-4585).
(10) - GU L 150, pag. 35.
(11) - GU L 405, pag. 1.
(12) - Il corsivo è mio. Tale norma riprende e precisa l'art. 7 del regolamento n. 857/84.
(13) - GU L 139, pag. 12. Tale regolamento ha abrogato e sostituito il regolamento (CEE) della Commissione 16 maggio 1984, n. 1371 (GU L 132, pag. 11), che conteneva, per quanto qui rileva, disposizioni analoghe all'art. 5.
(14) - Il corsivo è mio. Va qui precisato che il regolamento n. 1546/88 è stato a sua volta abrogato dal regolamento (CEE) della Commissione 9 marzo 1993, n. 536 (GU L 57, pag. 12), ma resta parzialmente in vigore in virtù dell'art. 9.
(15) - Sentenza 19 maggio 1993, causa C-81/91 (Racc. pag. I-2455, punto 29).
(16) - GU L 167, pag. 45.
(17) - Non ritengo invece, contrariamente a quanto sostenuto dagli stessi ricorrenti, che possa considerarsi risolutiva l'utilizzazione, nella norma in questione, dell'aggettivo foraggero. Invero, pur riconoscendo che il ricorso ad un aggettivo che definisce i «prodotti vegetali utilizzati come nutrimento del bestiame» sia oltremodo significativo, soprattutto tenuto conto del contesto in cui si colloca, resta che il riferimento alle «superfici foraggere», contenuto nelle disposizioni che ci occupano, rende necessario analizzare la definizione che ne è data all'art. 1, n. 1, lett. d), del regolamento n. 1391/78.
(18) - Sul punto, non ritengo condivisibile la tesi, avanzata nel corso della procedura, secondo cui, essendo il produttore, conformemente all'art. 5 del regolamento n. 1078/77, colui che si dedica all'allevamento di «animali della specie bovina» e non specificamente di mucche da latte, dovrebbe in ogni caso escludersi che la disposizione qui rilevante contempli unicamente le superfici utilizzate per la produzione lattiera. Invero, l'applicazione del regime di premi istituito dal regolamento n. 1078/77 riguarda sia gli agricoltori che «rinunciano alla commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari» sia quelli che «riconvertono verso la produzione di carni le loro mandrie bovine ad orientamento lattiero». Il ricorso ad un termine più generico di quello di «mucche da latte» appare dunque giustificato dall'esigenza di definire una figura unitaria di produttore, utilizzabile in entrambe le ipotesi.
(19) - In base a tale regolamento il produttore è designato come colui che vende o consegna latte e non come colui che si dedica all'allevamento di animali della specie bovina. In ogni caso, non è superfluo aggiungere che, ancora di recente, la Corte ha ribadito che le definizioni di azienda e di produttore di cui al regolamento n. 857/84 contemplano il complesso di unità di produzione gestite dal produttore ai fini della produzione di latte (sentenza 23 gennaio 1997, causa C-463/93, Katholische Kirchengemeinde St Martinus Elten, Racc. pag. I-0000, in particolare punto 17).
(20) - Sentenza 19 maggio 1993 (citata alla nota 15), punto 25.
(21) - Tali disposizioni, lo ricordo, hanno rispettivamente sostituito l'art. 7 del regolamento n. 857/84 e l'art. 5 del regolamento n. 1371/84, vale a dire le norme su cui la Corte si è basata, nella sentenza Twijnstra, per pervenire alla conclusione che la ripartizione deve essere effettuata, in nome del principio generale contenuto in tali disposizioni, in proporzione ai terreni ceduti.
(22) - E' di tutta evidenza, infatti, che quando l'intero fondo sia utilizzato per la produzione lattiera, la proporzione tra il quantitativo di riferimento trasferito e il quantitativo totale sarà uguale al rapporto tra la superficie trasferita e la superficie totale dell'azienda.
(23) - Tuttavia, è precisamente basandosi sul fatto che le norme qui pertinenti utilizzano l'espressione «superfici foraggere», allorché l'art. 7 del regolamento n. 3950/92 fa riferimento alle «superfici impiegate per la produzione lattiera», che il Consiglio e la Commissione, nonché il governo del Regno Unito, sostengono che si tratta di discipline diverse.
(24) - V. sentenza Twijnstra (citata alla nota 15), punto 25; nonché, più in generale, sentenza 6 dicembre 1991, causa C-121/90, Posthumus (Racc. pag. I-5833), in cui la Corte ha affermato che la «ripartizione deve effettuarsi rigorosamente in proporzione alle dimensioni delle rispettive superfici dell'azienda considerata utilizzate per la produzione lattiera» (punto 9; il corsivo è mio).
(25) - Sul punto, le istituzioni in questione si sono invero limitate ad affermare, senza tuttavia fornire adeguate spiegazioni, che si tratterebbe di un'interpretazione coerente con l'impianto complessivo del sistema introdotto dal legislatore comunitario, il quale avrebbe consapevolmente differenziato il regime dei quantitativi di riferimento specifico da quello "ordinario".
(26) - Lo stesso governo del Regno Unito riconosce tuttavia di essere in possesso di tali dati relativamente all'azienda rilevata dal signor Lay: e ciò precisamente perché il proprietario di tale azienda li aveva inseriti, sebbene non richiesti, nella domanda di concessione del premio di non commercializzazione.
(27) - Sentenza Posthumus (citata alla nota 24), punto 14. E' appena il caso di evidenziare che il criterio da ultimo citato pone l'accento precisamente sulla destinazione produttiva dei terreni, di talché ben potrebbe ritenersi che gli Stati membri non possono comunque prescindere, non completamente almeno, da un'adeguata considerazione della entità delle superfici utilizzate ai fini della produzione del latte.
(28) - In questo senso v. sentenza 17 dicembre 1992, causa C-79/91, Knüfer (Racc. pag. I-6895, punto 13).
(29) - Sentenza Twijnstra (citata alla nota 15), punto 23; il corsivo è mio.
(30) - V. supra, punti 12 e 13.
(31) - V. supra, punto 14.
(32) - Al riguardo, aggiungo solo che non mi sembra possa escludersi a priori che l'applicazione di criteri di ripartizione diversi per i produttori SLOM risulti ingiustificatamente discriminatoria a danno di questi ultimi. Se è vero infatti, come ribadito dalla Corte a più riprese, che il principio di non discriminazione fra produttori o consumatori, quale consacrato all'art. 40, n. 3, secondo comma, del Trattato, esige che situazioni analoghe non siano trattate in modo diverso, salvo che tale diversità non sia giustificata da ragioni obiettive (in tal senso v., da ultimo, sentenza 15 aprile 1997, causa C-22/94, The Irish Farmers Association, Racc. pag. I-0000, punto 34), è ragionevole ritenere che la diversità "soggettiva" su cui hanno insistito le parti non è sufficiente a fondare un diverso trattamento tra produttori SLOM e non SLOM.
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