Schlußanträge des Generalanwalts
1 Das Bundesverwaltungsgericht legt Ihnen im Rahmen desselben Rechtsstreits ganz genau die gleichen Fragen vor wie die, die zu Ihrem Urteil vom 22. Juni 1994 in der Rechtssache Deutsches Milchkontor(1) (nachstehend: Ihr Urteil oder Urteil vom 22. Juni 1994) geführt haben.
Es geht um die Auslegung verschiedener Gemeinschaftsverordnungen über die Voraussetzungen für die Gewährung der Gemeinschaftsbeihilfe für Magermilchpulver, das in einem Mitgliedstaat hergestellt worden ist und in einem anderen Mitgliedstaat verarbeitet werden soll.
2 Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts beziehen sich die Antworten in dem Urteil vom 22. Juni 1994 auf einen anderen Sachverhalt als den in dem Vorabentscheidungsersuchen beschriebenen; die Antworten könnten daher nicht die vom vorlegenden Gericht dargelegten Zweifel bezueglich der von ihm begehrten Auslegung des Gemeinschaftsrechts beseitigen.
3 Ohne den Kontext der Rechtssache im einzelnen zu wiederholen - ich verweise, soweit erforderlich, auf das Urteil vom 22. Juni 1994 und die dazugehörigen Schlussanträge des Generalanwalts Darmon -, sei zur Erinnerung nur erwähnt, daß es im wesentlichen um zwei Probleme geht. Zum einen sollen Sie zur Häufigkeit und der Art der Kontrollen, die im Rahmen der einschlägigen Gemeinschaftsregelung durchgeführt werden können, und zum andern zu der Frage Stellung nehmen, ob es mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, wenn den Wirtschaftsteilnehmern Gebühren für die im Rahmen systematischer Grenzkontrollen vorgenommenen Analysen der für die Ausfuhr und Verarbeitung bestimmten Milch auferlegt werden.
4 Es sei daran erinnert, daß die anwendbaren Gemeinschaftsvorschriften eingeführt wurden, um den Marktabsatz der in ihren Anwendungsbereich fallenden Erzeugnisse durch deren Verwendung für Futterzwecke zu fördern. Das eingeführte System sieht vor, daß die Beihilfe im allgemeinen in dem Mitgliedstaat gewährt wird, in dem die Verarbeitung stattfindet(2). Die Mitgliedstaaten können von diesem System jedoch auch abweichen, indem der Staat, in dem das Erzeugnis hergestellt wird, und nicht der, in dem es verarbeitet wird, zur Zahlung der Beihilfe ermächtigt wird. Die Mitgliedstaaten haben von dieser Möglichkeit jedoch nur für die Ausfuhr von Magermilchpulver nach Italien Gebrauch gemacht. Bei den für dieses Land bestimmten Erzeugnissen muß daher der Ausfuhrmitgliedstaat die Beihilfe für Magermilchpulver zahlen, das im Inland hergestellt ist, aber in Italien denaturiert oder verarbeitet werden soll(3). Für die Zahlung der Beihilfe müssen bestimmte Voraussetzungen erfuellt sein(4).
5 Die Firma Deutsches Milch-Kontor (nachstehend: DMK) führt Magermilchpulver von Deutschland nach Italien aus, damit es dort zu Mischfutter verarbeitet wird. Der Transport erfolgt mit Lastkraftwagen, die jeweils eine Partie von etwa 25 Tonnen befördern.
6 Zur Überprüfung der Beihilfefähigkeit dieser Milch ließ das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (nachstehend: BEF) durch das zuständige Versandzollamt Kontrollen durchführen. Diese Kontrollen wurden systematisch in der Weise durchgeführt, daß aus der Ladung jedes Lastwagens Proben genommen und anschließend untersucht wurden. Die durch diese Kontrollen anfallenden Untersuchungskosten wurden vom BEF der DMK in Rechnung gestellt.
7 Das Bundesverwaltungsgericht stellt in seinem jetzigen Vorlagebeschluß(5) klar, daß dieses Zollamt sich in Hamburg befindet und diese Kontrollen im Rahmen des grenzueberschreitenden Verkehrs, aber im Inland in grosser Entfernung von der zu überschreitenden (deutsch-österreichischen oder deutsch-schweizerischen) Grenze vorgenommen wurden.
8 Da die Parteien darüber streiten, ob die DMK vom BEF die Erstattung dieser Kosten verlangen konnte, legte das Bundesverwaltungsgericht dem Gerichtshof in der Rechtssache C-426/92 folgende Fragen vor:
1. Ist Artikel 2 Absatz 4 Unterabsatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1624/76 vom 2. Juli 1976 in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1726/79 vom 26. Juli 1979 dahin auszulegen, daß bei der Ausfuhr von in Deutschland hergestelltem Magermilchpulver nach Italien mittels Lastkraftwagen zum Zwecke der Mischfutterherstellung die zuständige Stelle von jeder Lkw-Ladung eine Probe ziehen und untersuchen lassen muß, um die in der Vorschrift genannte Bescheinigung erteilen zu können?
2. Welche Maßstäbe sind, wenn Frage 1 zu verneinen ist, Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 1624/76 in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1726/79 in Verbindung mit Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 1725/79 für die Beantwortung der Frage zu entnehmen, wie häufig beim Export von Magermilchpulver nach Italien mittels Lkw Probenahmen stattfinden müssen und dürfen?
3. Ist es mit dem Verbot von Abgaben mit zollgleicher Wirkung (Artikel 9, 12 und 16 EWG-Vertrag), dem Diskriminierungsverbot (Artikel 95 EWG-Vertrag) und sonstigem Gemeinschaftsrecht vereinbar, dem Exporteur aufgrund nationaler Rechtsvorschriften die vollen Kosten der - ständigen oder gelegentlichen - Untersuchungen aufzuerlegen?
9 Mit Urteil vom 22. Juni 1994 erkannte der Gerichtshof für Recht:
"1) Artikel 2 Absätze 1 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1624/76 der Kommission vom 2. Juli 1976 über besondere Bestimmungen für die Zahlung der Beihilfe für Magermilchpulver, das im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats denaturiert oder zu Mischfutter verarbeitet wird, in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1726/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 und Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver in Verbindung mit Artikel 34 EWG-Vertrag sind dahin auszulegen, daß sie es nicht gestatten, systematische Grenzkontrollen durchzuführen, um nachzuprüfen, ob Magermilchpulver, das in einem anderen Mitgliedstaat zu Mischfutter verarbeitet werden soll, hinsichtlich der Zusammensetzung und der Qualität die Voraussetzungen erfuellt, von denen die Gewährung von Ausfuhrbeihilfen abhängt. Die genannten Bestimmungen stehen Grenzkontrollen nicht entgegen, sofern sie stichprobenweise erfolgen.
2) Eine Gebühr, die anläßlich der oben genannten systematischen Grenzkontrollen erhoben wird, stellt eine nach den Artikeln 9 und 12 EWG-Vertrag verbotene Abgabe mit gleicher Wirkung wie Ausfuhrzölle dar, auch wenn sie den tatsächlichen Kosten der jeweiligen Kontrolle entspricht."
10 Das Bundesverwaltungsgericht legt Ihnen trotz dieses Urteils noch einmal die gleichen Fragen vor und rechtfertigt dies wie folgt.
11 Es verweist darauf, daß nicht nur im Tenor, sondern auch in der Begründung Ihres Urteils ausdrücklich systematische "Grenzkontrollen" genannt würden. Damit sei der Gerichtshof von einer Tatsachenbasis ausgegangen, die von dem im Vorlagebeschluß wiedergegebenen Sachverhalt abweiche, so daß die Rechtssache noch nicht entscheidungsreif sei. Die Wortwahl im Urteil vom 22. Juni 1994 lasse erkennen, daß der Gerichtshof "damit Kontrollen in unmittelbarer räumlicher Nähe zur Grenze und nicht auch innerstaatliche Kontrollen anläßlich einer beabsichtigten Grenzueberschreitung" meine, da es sich "ausschließlich um solche Kontrollen handelt, die unmittelbar an der Grenze beim Grenzuebertritt vorgenommen werden"(6).
12 Das Bundesverwaltungsgericht stellt in diesem Verfahren nun klar, daß die streitigen Kontrollen "bei dem für die Klägerin zuständigen Versandzollamt in Hamburg - also zwar für den grenzueberschreitenden Verkehr, aber im Inland in grosser Entfernung von der zu überschreitenden Grenze - vorgenommen wurden"(7).
13 Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen wird somit vom Gerichtshof letztlich nur die Klarstellung begehrt, ob das Urteil vom 22. Juni 1994 auf den dargelegten Sachverhalt ohne Änderung der vom Gerichtshof vertretenen Lösung anwendbar ist. Mit anderen Worten, Sie werden nur gefragt, ob die vorgelegten Fragen in dem Fall, daß die Kontrollen für den grenzueberschreitenden Verkehr, aber im Inland in grosser Entfernung von der zu überschreitenden Grenze erfolgen, in gleicher Weise zu beantworten sind wie in dem Fall, daß die Kontrollen beim Grenzuebertritt vorgenommen werden.
14 Nach meiner Meinung ist die so umformulierte Frage zu bejahen.
15 Betrachten wir nacheinander die beiden Fragen des vorlegenden Gerichts, und stellen wir Ihre Antworten dem Sachverhalt gegenüber, wie er jetzt klargestellt worden ist.
16 Auf die ersten beiden Fragen haben Sie geantwortet, daß systematische Kontrollen mittels der Entnahme von Proben im Ausfuhrmitgliedstaat zur Prüfung der Zusammensetzung und der Qualität der Milch im Hinblick auf die Gewährung einer Beihilfe nach der einschlägigen Gemeinschaftsregelung nicht vorgesehen und auch nicht durch eines der Erfordernisse des Artikels 36 des Vertrages gerechtfertigt seien und daher Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmässige Ausfuhrbeschränkungen im Handel zwischen Mitgliedstaaten seien, die Artikel 34 des Vertrages verbiete.
17 Ihre Bezugnahme auf die Kontrollen an der Grenze scheint mir für Ihre Argumentation in keiner Weise entscheidend zu sein.
18 Nach dem Urteil ist der Ort, an dem diese Kontrollen durchgeführt werden, ohne grosse Bedeutung. Es sind die Häufigkeit und die Art der im vorliegenden Fall nach dem nationalen Recht vorgesehenen Kontrollen - d. h. die systematische Vornahme der Kontrollen durch die Entnahme von Proben -, die Sie als gemeinschaftsrechtswidrig angesehen haben.
Damit haben Sie klargestellt, daß Grenzkontrollen, die dasselbe Ziel verfolgen, zulässig sind, sofern es sich um andere, nicht so häufige Kontrollen handelt:
"Folglich darf die Beibehaltung von Kontrollen der ausgeführten Partien an der Grenze [durch die Mitgliedstaaten] nicht ausgeschlossen werden, sofern diese Kontrollen vereinzelt erfolgen."(8) Die streitigen Gemeinschaftsbestimmungen "stehen Grenzkontrollen nicht entgegen, sofern sie stichprobenweise erfolgen"(9).
19 Die Begründung in Ihrem Urteil gilt im übrigen unabhängig von dem Ort, an dem die streitigen Kontrollen stattfinden.
20 Unter Hinweis auf Ihre frühere Rechtsprechung(10) haben Sie festgestellt, daß
"im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr jede systematische Kontrolle an der Grenze eine Beschränkung [dar]stellt, die gegen die Artikel 30 und 34 EWG-Vertrag verstossen kann"(11).
Die streitigen Maßnahmen fallen bereits dann unter das Verbot dieser Bestimmungen, wenn sie geeignet sind, unmittelbar oder mittelbar, gegenwärtig oder potentiell die Ein- oder Ausfuhren zwischen Mitgliedstaaten zu behindern. Jede Kontrolle, die wegen des mit ihr verbundenen Zeitaufwands und der zusätzlichen Beförderungskosten, die sich durch sie für den Wirtschaftsteilnehmer ergeben können, "geeignet [ist], die Einfuhren zu erschweren oder zu verteuern"(12), stellt eine solche verbotene Maßnahme dar.
Ob diese Kontrollen im konkreten Fall beim tatsächlichen Grenzuebertritt der Ware im Hinblick auf ihre Ausfuhr oder vor diesem Zeitpunkt, aber wegen des beabsichtigten Grenzuebertritts vorgenommen werden, ändert nichts daran, daß sie aufgrund ihrer systematischen Durchführung und ihrer Form "geeignet [sind], den Handel zu erschweren oder zu verteuern", und damit gegen Artikel 34 des Vertrages verstossen.
21 Nachdem davon auszugehen ist, daß die vom vorlegenden Gericht beschriebenen Kontrollen nach dem Gemeinschaftsrecht verbotene mengenmässige Ausfuhrbeschränkungen darstellen, und zwar unabhängig vom Ort, an dem sie vorgenommen werden, ist zu prüfen, ob die Berücksichtigung dieses Ortes etwas an Ihrem Urteil ändern kann, zu dem Sie aufgrund des Fehlens von Rechtfertigungsgründen im Sinne des Artikels 36 des Vertrages für solche Kontrollen gelangt sind.
22 Es sind drei Rechtfertigungsgründe vorgetragen worden.
23 Bezueglich der ersten beiden, von denen der eine wirtschaftliche und praktische Belange betrifft und der andere auf der Einstufung der Kontrollen als Kehrseite der Vorteile aus einem freiwilligen Beitritt zu einem System der Ausfuhrbeihilfen beruht, kann die Berücksichtigung des Orts der Kontrollen die Zurückweisung dieser Argumente aus den von Ihnen genannten Gründen meines Erachtens nicht in Frage stellen. Wie Sie nämlich in bezug auf die wirtschaftlichen und praktischen Gründe ausgeführt haben, "genügt der Hinweis, daß Artikel 36 nicht zur Rechtfertigung von - selbst an sich zweckmässigen - Regelungen oder Vorgehensweisen geltend gemacht werden kann, deren beschränkende Elemente ihre Ursache im wesentlichen in dem Bestreben finden, die Belastung der Verwaltung oder die öffentlichen Ausgaben zu vermindern"(13); zum zweiten Argument haben Sie festgestellt, daß "der Hinweis [genügt], daß systematischen Kontrollen, die in den anwendbaren Gemeinschaftsbestimmungen nicht vorgesehen sind, keine solche Kehrseite darstellen können"(14).
24 In der Rechtssache C-426/92 versuchte die Kommission die streitigen Kontrollen mit einem dritten Argument - das in der mündlichen Verhandlung in dieser Sache auch vom Vertreter des BEF vorgetragen wurde - wie folgt zu rechtfertigen: "... sind die Grenzkontrollen der einzige Weg zur Verhinderung von Betrügereien, die auf der Strecke zwischen dem Herstellungsbetrieb und dem verarbeitenden Unternehmen begangen werden könnten"(15). Da Sie diese Auffassung entsprechend Ihrer Rechtsprechung(16) mit der Erwägung zurückgewiesen haben, daß "die systematischen Grenzkontrollen ... nicht mit den Vorschriften über den freien Warenverkehr ... vereinbar" sind(17), haben Sie auch kein Kriterium herangezogen, das auf den Ort dieser Kontrollen abstellt. Wie Sie nämlich ausgeführt haben,
"bieten die streitigen Grenzkontrollen, auch wenn sie geeignet sind, Betrügereien beim Transport im deutschen Hoheitsgebiet zu verhindern, keine Gewähr dafür, daß die Ware bei der Ankunft im Verarbeitungsunternehmen die Mindestbedingungen hinsichtlich der Zusammensetzung und der Qualität, die nach der Gemeinschaftsregelung erforderlich sind, noch erfuellt. Es kann nicht ausgeschlossen werden, daß Betrügereien während des Transports im Hoheitsgebiet des Durchfuhr- oder Empfängerstaats selbst begangen werden."(18)
Ebensowenig bieten Kontrollen, die wegen des Grenzuebertritts, aber im Innern des Ausfuhrstaats vorgenommen werden, eine Gewähr dafür, daß auf der noch zurückzulegenden Strecke keine Betrügereien begangen werden.
25 Ihre Antworten auf die ersten beiden Fragen gelten somit auch für den Fall, daß die Kontrollen nicht beim Grenzuebertritt, sondern beim zuständigen Versandzollamt Hamburg vorgenommen werden.
26 Mit seiner letzten Frage möchte das Bundesverwaltungsgericht wissen, ob dem Ausführer sämtliche Kosten der streitigen Untersuchungen auferlegt werden können.
27 Auch hier sollten wir meines Erachtens an der Antwort festhalten, die Sie in dem ersten Vorabentscheidungsverfahren gegeben haben. Auch hier kann der Ort der Kontrollen nichts an der Tatsache ändern, daß eine Gebühr, die anläßlich der streitigen systematischen Kontrollen erhoben wird, "eine nach den Artikeln 9 und 12 EWG-Vertrag verbotene Abgabe mit gleicher Wirkung wie Ausfuhrzölle darstellt, auch wenn sie den tatsächlichen Kosten der jeweiligen Kontrolle entspricht"(19).
28 Die "Grenzkontrollen", auf die Sie in Ihrem Urteil hinweisen, sind nämlich meines Erachtens unabhängig von dem Ort zu verstehen, an dem sie durchgeführt werden. Es spielt keine Rolle, ob sie nahe der tatsächlichen Grenze zwischen zwei Staaten oder im Inland eines dieser Staaten erfolgen, sofern nur ein Grenzuebertritt beabsichtigt ist.
29 Entscheidend ist keineswegs der Ort, an dem diese Kontrollen stattfinden, sondern der Grund, aus dem sie vorgenommen werden, nämlich weil die beförderte Ware eine Grenze überschreiten soll. Es ist unerheblich, ob die Proben unmittelbar an der Grenze beim Grenzuebertritt oder beim zuständigen Versandzollamt entnommen werden.
30 Entscheidend sind Art und Häufigkeit der Kontrollen. Im Rahmen der streitigen Regelung sind systematische Kontrollen durch die Entnahme von Proben nach Ihrem Urteil vom 22. Juni 1994 unzulässig.
31 Ich möchte daher vorschlagen, auf die umformulierten Fragen des Bundesverwaltungsgerichts wie folgt zu antworten:
"Das Urteil des Gerichtshofes vom 22. Juni 1994 in der Rechtssache Deutsches Milchkontor (C-426/92) findet unabhängig von dem Ort, an dem die streitigen Kontrollen durchgeführt werden, und insbesondere auch dann Anwendung, wenn die Kontrollen im Inland in grosser Entfernung von der zu überschreitenden Grenze vorgenommen werden, sofern ein Grenzuebertritt tatsächlich stattfinden soll."
(1) - C-426/92, Slg. 1994, I-2757.
(2) - Verordnung (EWG) Nr. 986/68 des Rates vom 15. Juli 1968 zur Festlegung der Grundregeln für die Gewährung von Beihilfen für Magermilch und Magermilchpulver für Futterzwecke (ABl. L 169, S. 4).
(3) - Verordnung (EWG) Nr. 1624/76 der Kommission vom 2. Juli 1976 über besondere Bestimmungen für die Zahlung der Beihilfe für Magermilchpulver, das im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats denaturiert oder zu Mischfutter verarbeitet wird (ABl. L 180, S. 9).
(4) - Geregelt in der Verordnung (EWG) Nr. 1726/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nrn. 1624/76, 368/77, 443/77 und 1844/77 über Beihilfemaßnahmen und Sonderverkäufe für zu Futterzwecken bestimmtes Magermilchpulver (ABl. L 199, S. 10) und in der Verordnung (EWG) Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver (ABl. L 199, S. 1).
(5) - Seite 6 Absatz 2 des Vorlagebeschlusses.
(6) - Vorlagebeschluß, S. 5 f.
(7) - Ebenda, S. 6 Absatz 2 fünfte Linie.
(8) - Randnr. 44, Hervorhebung von mir.
(9) - Randnr. 45, Hervorhebung von mir.
(10) - Urteile vom 15. Dezember 1976 in der Rechtssache 35/76 (Simmenthal, Slg. 1976, 1871, Randnr. 14) und vom 20. September 1988 in der Rechtssache 190/87 (Moormann, Slg. 1988, 4689, Randnr. 8), zitiert in den Randnrn. 20 und 21 des Urteils.
(11) - Randnr. 22.
(12) - Randnr. 20.
(13) - Randnr. 39.
(14) - Randnr. 40.
(15) - Randnr. 37, Hervorhebung von mir.
(16) - Urteil vom 11. Februar 1971 in der Rechtssache 39/70 (Fleischkontor, Slg. 1971, 49, Randnr. 5).
(17) - Randnr. 42.
(18) - Randnr. 43.
(19) - Randnr. 56.
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