Conclusions de l'avocat général
1 Le Bundesverwaltungsgericht vous saisit très exactement des mêmes questions, à l'occasion du même litige, que celles ayant donné lieu à votre arrêt du 22 juin 1994, Deutsches Milch-Kontor (1) (ci-après «votre arrêt» ou l'«arrêt du 22 juin 1994»).
Elles portent sur l'interprétation de divers règlements communautaires régissant les conditions d'octroi de l'aide communautaire pour le lait écrémé en poudre produit dans un État membre et destiné à être transformé dans un autre État membre.
2 La juridiction de renvoi estime que les réponses apportées dans l'arrêt du 22 juin 1994 se rapportent à une situation factuelle différente de celle exposée dans sa demande et qu'elles ne sont, dès lors, pas de nature à mettre un terme aux doutes qu'elle éprouve relativement à l'interprétation du droit communautaire sollicitée.
3 Sans reproduire le détail du contexte de l'affaire - nous renvoyons en tant que de besoin à l'arrêt du 22 juin 1994 et aux conclusions de l'avocat général M. Darmon s'y rapportant -, rappelons simplement que celle-ci soulève en substance deux difficultés. Vous êtes interrogés, d'une part, sur la fréquence et le type de contrôles qui peuvent être opérés dans le cadre de la réglementation communautaire pertinente et, d'autre part, sur la compatibilité au regard du droit communautaire de l'imputation aux opérateurs économiques des frais des analyses effectuées lors de contrôles systématiques sur le lait destiné à être exporté en vue de sa transformation.
4 Pour mémoire, la législation communautaire applicable a été instaurée afin de soutenir l'écoulement, sur le marché, des produits entrant dans son champ d'application, par son utilisation dans l'alimentation des animaux. Le système mis en place prévoit qu'en principe l'aide est octroyée dans l'État membre où a lieu la transformation (2). Cependant, les États membres ont aussi la possibilité de déroger à ce système en autorisant le versement de l'aide par l'État de fabrication du produit et non par celui de sa transformation. Les États membres n'ont eu recours à cette possibilité qu'en ce qui concerne l'exportation de lait écrémé en poudre vers l'Italie. Pour les produits à destination de ce pays, c'est donc à l'État membre exportateur de payer l'aide au lait écrémé en poudre produit sur son territoire mais destiné à être dénaturé ou transformé en Italie (3). Le paiement de l'aide est subordonné à certaines conditions (4).
5 L'entreprise Deutsches Milch-Kontor (ci-après «DMK») exporte du lait écrémé en poudre de l'Allemagne vers l'Italie, où celui-ci est destiné à être transformé en aliments composés pour animaux. Le transport s'effectue par camions, chacun d'eux acheminant un lot d'environ 25 tonnes.
6 Afin de vérifier que ce lait pouvait être admis au bénéfice d'une aide, le Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Office fédéral de l'alimentation et de la sylviculture, ci-après le «BEF») a fait procéder à des contrôles par le bureau de douane d'expédition compétent. Ceux-ci étaient opérés de façon systématique, et consistaient en des prélèvements d'échantillons du chargement de chaque camion, analysés par la suite. Les frais d'analyse afférents à ces contrôles ont été mis à la charge de DMK par le BEF.
7 Le Bundesverwaltungsgericht précise par le présent renvoi (5) que ce bureau est situé à Hambourg et que ces contrôles sont opérés dans le cadre d'opérations transfrontalières, mais à l'intérieur du pays, à une grande distance de la frontière (germano-autrichienne ou germano-suisse) qu'il s'agit de franchir.
8 Les parties étant en désaccord sur le point de savoir si DMK peut exiger du BEF le remboursement de ces frais, la juridiction de renvoi faisait parvenir à votre Cour, dans l'affaire C-426/92, les questions suivantes:
«1) L'article 2, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement (CEE) n_ 1624/76, du 2 juillet 1976, dans la rédaction qui résulte de l'article 1er du règlement (CEE) n_ 1726/79, du 26 juillet 1979, est-il à interpréter en ce sens que l'autorité compétente doit prélever et contrôler un échantillon du chargement de chaque camion pour pouvoir délivrer l'attestation prévue par cette disposition, lorsque du lait écrémé en poudre fabriqué en Allemagne est exporté vers l'Italie par camions en vue d'y être transformé en aliments composés pour animaux?
2) En cas de réponse négative à la première question, quels sont les critères à dégager des dispositions combinées de l'article 2, paragraphe 1, sous a), du règlement (CEE) n_ 1624/76, dans la rédaction qui résulte de l'article 1er du règlement (CEE) n_ 1726/79, et de l'article 10 du règlement (CEE) n_ 1725/79 pour répondre à la question de savoir à quelle fréquence des prélèvements d'échantillons doivent et peuvent être effectués lors de l'exportation de lait écrémé en poudre vers l'Italie par camions?
3) Est-il compatible avec l'interdiction des taxes d'effet équivalant à des droits de douane (articles 9, 12 et 16 du traité CEE), avec l'interdiction des discriminations (article 95 du traité CEE) et avec les autres dispositions du droit communautaire de mettre à la charge de l'exportateur, sur la base de dispositions nationales, la totalité des frais occasionnés par les contrôles, systématiques ou occasionnels?»
9 Dans l'arrêt du 22 juin 1994, vous vous étiez prononcés en ces termes:
«1) L'article 2, paragraphes 1 et 4, du règlement (CEE) n_ 1624/76 de la Commission, du 2 juillet 1976, relatif à des dispositions particulières concernant le paiement de l'aide pour le lait écrémé en poudre dénaturé ou transformé en aliments composés pour animaux sur le territoire d'un autre État membre, dans sa rédaction résultant du règlement (CEE) n_ 1726/79 de la Commission, du 26 juillet 1979, et l'article 10 du règlement (CEE) n_ 1725/79 de la Commission, du 26 juillet 1979, relatif aux modalités d'octroi des aides au lait écrémé transformé en aliments composés et au lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation des veaux, en liaison avec l'article 34 du traité CEE, doivent être interprétés en ce sens qu'ils ne permettent pas la réalisation de contrôles systématiques à la frontière pour vérifier que sont remplies les conditions de composition et de qualité du lait écrémé en poudre destiné à l'élaboration d'aliments composés pour animaux dans un autre État membre, auxquelles est subordonné le bénéfice de restitutions à l'exportation. Les dispositions susmentionnées ne s'opposent toutefois pas à des contrôles à la frontière, à condition que ces contrôles ne soient opérés que par sondage.
2) Une redevance perçue à l'occasion des contrôles systématiques à la frontière susvisés constitue une taxe d'effet équivalant à des droits de douane à l'exportation, interdite par les articles 9 et 12 du traité, même si elle correspond au coût réel de chaque contrôle.»
10 En dépit de l'intervention de cet arrêt, le Bundesverwaltungsgericht vous saisit des mêmes questions, en justifiant de la façon suivante leur réitération.
11 Il relève qu'il est expressément fait mention, non seulement dans le dispositif, mais également dans les motifs de votre arrêt, de «contrôles à la frontière» systématiques. Le Bundesverwaltungsgericht estime que, ce faisant, votre Cour s'est fondée sur des faits qui s'écartent de ceux qui avait été exposés dans son ordonnance de renvoi, et que, pour cette raison, l'affaire n'est pas encore en état d'être jugée. La terminologie utilisée dans l'arrêt du 22 juin 1994 laisserait entendre, selon lui, que votre Cour vise «... les contrôles qui ont lieu à proximité immédiate de la frontière, à l'exclusion des contrôles effectués à l'intérieur du pays lorsqu'un passage de frontière est envisagé», ces contrôles étant «exclusivement ceux auxquels il est procédé directement à la frontière, au moment du passage de celle-ci» (6).
12 Or, il précise par la présente affaire que les contrôles litigieux ont été effectués «... au bureau de douane d'expédition compétent pour la demanderesse à Hambourg, donc dans le cadre d'une opération transfrontalière, mais à l'intérieur du pays, à une grande distance de la frontière qu'il s'agit de passer» (7).
13 Le présent renvoi préjudiciel a ainsi, en définitive, pour seul objet de vous voir préciser si l'arrêt du 22 juin 1994 trouve à s'appliquer à la situation factuelle telle que précisée, sans qu'il soit nécessaire de revenir sur la solution retenue. En d'autres termes, il vous est uniquement demandé si les questions posées doivent recevoir la même réponse lorsque les contrôles sont effectués dans le cadre d'une opération transfrontalière, mais à l'intérieur du pays, à une grande distance de la frontière qu'il s'agit de passer, que lorsque les contrôles sont opérés lors du franchissement de la frontière.
14 Nous estimons que cette question, telle que reformulée, doit recevoir une réponse positive.
15 Envisageons tour à tour chacune des deux interrogations formulées par la juridiction de renvoi et confrontons les réponses que vous y avez apportées aux données factuelles telles que précisées aujourd'hui.
16 En réponse aux deux premières questions, vous avez considéré que des contrôles opérés systématiquement au moyen de prélèvements d'échantillons dans l'État membre d'expédition, destinés à vérifier la composition et la qualité du lait au titre du bénéfice d'une aide, n'étant ni prévus par la réglementation communautaire pertinente ni justifiés par l'une des exigences reconnues par l'article 36 du traité constituent des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'exportation dans les échanges entre États membres qu'interdit l'article 34 du traité.
17 Le fait que vous ayez fait référence aux contrôles la frontière ne nous semble nullement déterminant dans le raisonnement que vous avez suivi.
18 En effet, le lieu où sont effectués ces contrôles importe peu à la lecture de l'arrêt. Ce sont la fréquence et la nature des contrôles prévus en l'espèce par le droit national - c'est-à-dire des contrôles systématiques opérés par prélèvements d'échantillons - que vous avez reconnus comme contraires au droit communautaire.
C'est ainsi que vous avez précisé que des contrôles à la frontière ayant le même objet seraient admissibles, s'ils revêtaient une nature et étaient opérés à une fréquence différentes:
«... il ne peut être exclu que [les États membres] maintiennent des contrôles à la frontière des lots exportés, condition que ces contrôles revêtent un caractère sporadique» (8); «... Les dispositions [communautaires litigieuses] ne s'opposent toutefois pas à des contrôles à la frontière, condition que ces contrôles ne soient opérés que par sondage» (9).
19 La motivation retenue dans votre arrêt reste par ailleurs valable indépendamment du lieu des contrôles litigieux.
20 Par référence à votre jurisprudence antérieure (10), vous avez tout d'abord rappelé que:
«... dans les échanges intracommunautaires, tout contrôle systématique à la frontière constitue une entrave susceptible de contrevenir aux articles 30 et 34 du traité» (11).
Or, pour tomber sous le coup de l'interdiction de ces dispositions, il suffit que les mesures litigieuses soient susceptibles d'entraver, directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, les importations ou exportations entre États membres. Constituent de telles mesures toutes opérations de contrôle qui, en raison des délais qu'elles supposent et des frais de transport supplémentaires qui peuvent en découler pour l'opérateur économique, sont «... susceptibles de rendre les importations ou exportations plus difficiles ou plus onéreuses» (12).
Que ces contrôles soient effectués concrètement lors du franchissement effectif de la marchandise à la frontière en vue de son exportation, ou antérieurement à ce franchissement, mais toujours dans l'objectif de passer la frontière, ne change rien au fait que, par leur caractère systématique et la forme sous laquelle ils sont opérés, ils sont «susceptibles de rendre les échanges plus difficiles ou plus onéreux», et contreviennent donc aux dispositions de l'article 34 du traité.
21 Une fois reconnu que les contrôles tels que décrits par la juridiction de renvoi constituent des restrictions quantitatives à l'exportation interdites par le droit communautaire, ce indépendamment du lieu où ils sont effectués, examinons si la prise en considération de ce lieu est de nature à remettre en cause l'appréciation que vous avez portée du défaut de justifications de tels contrôles au regard de l'article 36 du traité.
22 Trois types de justifications avaient été avancés.
23 Pour ce qui est des deux premières, tenant l'une à des raisons d'ordre économique et pratique, l'autre à un argument fondé sur une analyse des contrôles comme constitutifs d'une contrepartie des avantages tirés d'une adhésion volontaire à un régime de restitution à l'exportation, la prise en compte de la localisation des contrôles ne nous semble pas de nature à remettre en cause leur rejet, sur le fondement de votre motivation. En effet, ainsi que vous l'avez relevé, pour ce qui est des raisons d'ordre économique et pratique, «... il suffit de rappeler que l'article 36 du traité ne peut pas être invoqué pour justifier des réglementations ou pratiques, même utiles, mais dont les éléments restrictifs s'expliquent essentiellement par le souci de réduire la charge administrative ou les dépenses publiques...» (13), et relativement au second argument: «... il suffit de relever que des contrôles systématiques non prévus par les dispositions communautaires applicables ne sauraient constituer une telle contrepartie» (14).
24 Dans l'affaire C-426/92 la Commission tentait de justifier les contrôles litigieux par un troisième argument - avancé également à l'audience de la présente affaire par le représentant du BEF -, en faisant valoir que «... les contrôles à la frontière constituent la seule façon d'éviter les fraudes susceptibles d'être commises pendant le trajet entre l'usine de production et l'entreprise de transformation» (15). En rejetant cette appréciation par la considération, sur la base de votre jurisprudence (16), que «... des contrôles systématiques à la frontière ne sont pas compatibles avec les dispositions régissant la libre circulation des marchandises...» (17), vous ne vous attachiez pas davantage à un critère tenant à la localisation de ces contrôles. Vous releviez en effet que:
«... même si les contrôles litigieux effectués à la frontière sont susceptibles de prévenir des fraudes lors du transport à l'intérieur du territoire allemand, ils ne permettent pas de garantir que la marchandise parviendra à l'entreprise de transformation en remplissant encore les conditions minimales de composition et de qualité requises par la réglementation communautaire. En effet, il ne peut être exclu que les fraudes soient commises pendant le transport sur le territoire des États de transit ou sur celui de l'État de destination lui-même» (18).
De la même façon, des contrôles opérés en vue du franchissement de la frontière, mais à l'intérieur du territoire de l'État expéditeur, n'offrent pas davantage la garantie qu'aucune fraude ne sera commise pendant le trajet restant à effectuer.
25 Les réponses que vous apportiez aux deux premières questions restent donc valables dans l'hypothèse où les contrôles n'ont pas lieu lors du franchissement de la frontière, mais au poste de douane d'expédition compétent à Hambourg.
26 Par sa dernière question, le Bundesverwaltungsgericht souhaite s'entendre préciser si l'on peut mettre à la charge de l'exportateur la totalité des frais occasionnés par les contrôles litigieux.
27 Sur ce point également, nous pensons devoir nous en tenir à la réponse que vous formuliez dans la première procédure préjudicielle. Encore une fois, la localisation des opérations de contrôle n'est pas de nature à remettre en cause le fait qu'une redevance perçue à l'occasion des contrôles systématiques litigieux «... constitue une taxe d'effet équivalant à des droits de douane à l'exportation, interdite par les articles 9 et 12 du traité, même si elle correspond au coût réel de chaque contrôle» (19).
28 En définitive, les «contrôles à la frontière» dont il est fait référence dans votre arrêt s'entendent, selon nous, indifféremment du lieu géographique où ils sont effectués. Peu importe qu'ils le soient à proximité de la frontière physique entre deux États, ou à l'intérieur du territoire de l'un d'eux, dès lors qu'un passage à la frontière est envisagé.
29 L'élément déterminant n'est nullement l'endroit où ces contrôles ont lieu, mais la raison pour laquelle ils sont effectués, à savoir lorsque la marchandise transportée fait l'objet d'un franchissement de frontière. Il n'y a pas de différence selon que les échantillons sont prélevés directement à la frontière, lors du franchissement de celle-ci, ou auprès du bureau de douane d'expédition compétent.
30 L'élément déterminant consiste dans le type et la fréquence des contrôles opérés. Dans le cadre de la réglementation litigieuse, des contrôles systématiques opérés par prélèvements d'échantillons ne sauraient être admis, conformément à l'arrêt du 22 juin 1994.
31 Nous vous proposons en conséquence de répondre de la façon suivante aux questions posées par le Bundesverwaltungsgericht, telles que reformulées:
«L'arrêt de la Cour rendu le 22 juin 1994 dans l'affaire Deutsches Milch-Kontor (C-426/92) trouve à s'appliquer indépendamment du lieu où les contrôles litigieux sont effectués, et notamment dans l'hypothèse où ils le sont à l'intérieur du pays, à une grande distance de la frontière qu'il s'agit de passer, lorsqu'un passage de frontière est effectivement envisagé.»
(1) - C-426/92, Rec. p. I-2757.
(2) - Règlement (CEE) n_ 986/68 du Conseil, du 15 juillet 1968, établissant les règles générales relatives à l'octroi des aides pour le lait écrémé et le lait écrémé en poudre destinés à l'alimentation des animaux (JO L 169, p. 4).
(3) - Règlement (CEE) n_ 1624/76 de la Commission, du 2 juillet 1976, relatif à des dispositions particulières concernant le paiement de l'aide pour le lait écrémé en poudre dénaturé ou transformé en aliments composés pour animaux sur le territoire d'un autre État membre (JO L 180, p. 9).
(4) - Prévues par le règlement (CEE) n_ 1726/79 de la Commission, du 26 juillet 1979, modifiant les règlements (CEE) n_ 1624/76, (CEE) n_ 368/77, (CEE) n_ 443/77 et (CEE) n_ 1844/77 relatifs à des mesures d'aide et des opérations de vente particulières pour le lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation des animaux (JO L 199, p. 10), et le règlement (CEE) n_ 1725/79 de la Commission, du 26 juillet 1979, relatif aux modalités d'octroi des aides au lait écrémé transformé en aliments composés et au lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation des veaux (JO L 199, p. 1).
(5) - Page 6, deuxième alinéa, de la traduction française de l'ordonnance de renvoi.
(6) - Ordonnance de renvoi, p. 5 de la traduction française.
(7) - Ibidem, p. 6, deuxième alinéa, sixième ligne.
(8) - Point 44, souligné par nous.
(9) - Point 45, souligné par nous.
(10) - Arrêts du 15 décembre 1976, Simmenthal (35/76, Rec. p. 1871, point 14), et du 20 septembre 1988, Moormann (190/87, Rec. p. 4689, point 8), cités aux points 20 et 21 de l'arrêt.
(11) - Point 22.
(12) - Point 20.
(13) - Point 39.
(14) - Point 40.
(15) - Point 37, souligné par nous.
(16) - Arrêt du 11 février 1971, Fleischkontor (39/70, Rec. p. 49, point 5).
(17) - Point 42.
(18) - Point 43.
(19) - Point 56.
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