Schlußanträge des Generalanwalts
A - Sachverhalt
1 Mit der vorliegenden Klage wendet sich Spanien gegen eine Entscheidung der Kommission, die den Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen in der Kfz-Industrie aus dem Jahre 1988 betrifft.(1) Dieser sieht u. a. die vorherige Anmeldung aller wichtigen Beihilfen ungeachtet ihrer Zweckbestimmung vor. Der von der Kommission erlassene Gemeinschaftsrahmen war bereits einmal Gegenstand einer Klage Spaniens gegen die Kommission(2). Mit der damaligen Klage wandte sich Spanien gegen eine Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens auf unbestimmte Zeit. Der ursprüngliche Gemeinschaftsrahmen aus dem Jahre 1988 sah eine Geltungsdauer von zwei Jahren vor. Die danach beschlossene erste Verlängerung enthielt statt dessen folgende Formulierung:
"Nach zwei Jahren will die Kommission den Gemeinschaftsrahmen erneut prüfen. Sollten sich dann Änderungen als erforderlich erweisen (oder der Gemeinschaftsrahmen hinfällig werden), wird die Kommission vor einer Entscheidung die Mitgliedstaaten hören."(3)
Nach einem Treffen der Mitgliedstaaten im Dezember 1992 entschloß sich die Kommission, keine Modifikation des Gemeinschaftsrahmens vorzunehmen. In der daraufhin beschlossenen zweiten Verlängerung war als Regelung für die Zukunft vorgesehen, daß der Gemeinschaftsrahmen bis zur nächsten, von der Kommission zu organisierenden Überprüfung gültig bleiben werde(4).
2 Nach Meinung Spaniens hatte die Kommission damit den Gemeinschaftsrahmen auf unbestimmte Zeit verlängert. Es erhob daraufhin Klage gegen diese Entscheidung mit der Begründung, die Kommission sei nicht berechtigt, den Gemeinschaftsrahmen auf unbestimmte Zeit zu verlängern.
3 Nach Meinung des Gerichtshofes gestattet die streitige Formulierung in der letzten Entscheidung zur Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens mehr als eine Auslegung. Der Gerichtshof bezieht sich deshalb auf seine ständige Rechtsprechung, wonach in einem solchen Fall, in dem eine Bestimmung des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts mehr als eine Auslegung gestattet, die Auslegung, bei der die Bestimmung mit dem Vertrag vereinbar ist, derjenigen vorzuziehen ist, die zur Feststellung ihrer Unvereinbarkeit mit dem Vertrag führt. Der Gerichtshof führt in seinem Urteil weiter aus, daß die Verpflichtung zu regelmässiger und laufender Zusammenarbeit aus Artikel 93 Absatz 1 des Vertrages es nicht gestattet, die Prüfung bestehender Beihilferegelungen für einen unbestimmten, allein vom Willen der Kommission oder der Mitgliedstaaten abhängigen Zeitraum festzusetzen. Aus diesem Grunde gelangte der Gerichtshof zu dem Ergebnis, die Entscheidung der Kommission vom Dezember 1992 so auszulegen, daß damit der Gemeinschaftsrahmen bis zu seiner nächsten Überprüfung verlängert worden ist, die wie die vorangegangenen nach zwei Jahren erfolgen sollte. Das heisst, durch die Entscheidung vom Dezember 1992 wurde der Gemeinschaftsrahmen lediglich für zwei weitere Jahre verlängert. Mit seinem Urteil vom 29. Juni 1995 hat der Gerichtshof damit festgestellt, daß der Gemeinschaftsrahmen seit dem 1. Januar 1995 ausser Kraft war(5).
4 Bereits einen Tag nach dem Urteil, d. h. am 30. Juni 1995, sandte die Kommission einen Brief in französischer Sprache an die Mitgliedstaaten, in dem sie ihre Absicht erklärte, bei dem für den 4. Juli vorgesehenen multilateralen Treffen ein Bündel von Maßnahmen vorzustellen, um erstens den Beihilfen im Kfz-Sektor in Zukunft wieder einen Rahmen zu geben und zweitens die nach dem Urteil des Gerichtshofes bestehende Situation vorübergehend zu regeln. Die spanische Übersetzung dieses Briefes ging am 3. Juli bei der ständigen Vertretung Spaniens ein. Am Mittag desselben Tages erhielt der ständige Vertreter den englischen Text einer Mitteilung, die Gegenstand der Beratungen am nächsten Tag - bei der multilateralen Zusammenkunft - sein sollte. Die spanische Übersetzung dieser Mitteilung wurde erst zu Beginn des Treffens am nächsten Tag verteilt.
5 Im ersten Teil dieser Mitteilung ging die Kommission auf das Urteil und dessen schwerwiegende Folgen, sowohl politischer als auch juristischer Natur, ein. Sie schlug deshalb vor, den Gemeinschaftsrahmen wieder einzuführen.
6 Für die hier vorliegende Klage ist aber der zweite Vorschlag der Kommission entscheidend, nämlich die Festsetzung vorübergehender Maßnahmen, die die effektive und ununterbrochene Anwendung der durch den Gemeinschaftsrahmen eingeführten Kontrolle garantieren sollen. Nach dem Vorschlag der Kommission bestehen diese Übergangsregelungen in einer Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens, rückwirkend vom 1. Januar 1995 an. Diese Regelung soll nur bis zur Wiedereinführung des Gemeinschaftsrahmens in Kraft bleiben, längstens bis zum 31. Dezember 1995.
7 Als Rechtfertigung dieser Maßnahme gab die Kommission die Wahrung grundlegender Gemeinschaftsinteressen an. Es ginge darum, den unverzerrten Wettbewerb im Automobilbereich aufrechtzuerhalten. Dieser sei dadurch bedroht, daß die Kontrolle durch die Kommission nicht fortlaufend durchgeführt werden könne. Die dadurch verursachten nachteiligen Auswirkungen könnten nur durch eine solche Maßnahme bekämpft werden. Diese sollte als einfache Verlängerung des von den Mitgliedstaaten akzeptierten Gemeinschaftsrahmens für eine begrenzte Zeit auf Artikel 93 Absatz 1 des EG-Vertrages gestützt werden.
8 Eine solche rückwirkende Anwendung verstosse zwar gegen das Prinzip der Rechtssicherheit, sei hier aber durch das Zusammentreffen aussergewöhnlicher Umstände gerechtfertigt. Dies sind nach den Angaben der Kommission die Tatsache, daß das Urteil erst nach dem für die Überprüfung und etwaige Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens vorgesehenen Zeitpunkt ergangen ist, zum anderen die Unmöglichkeit, einen unverzerrten Wettbewerb zu erhalten sowie die nicht wieder gutzumachenden Auswirkungen, die aus einem solchen verzerrten Wettbewerb entstehen könnten. Schließlich weist die Kommission darauf hin, daß sie davon ausgegangen ist, ihre Entscheidung vom Dezember 1992 sei gültig und habe den Gemeinschaftsrahmen auf unbegrenzte Zeit verlängert.
9 Nach Angaben des Klägers haben im Verlauf des multilateralen Treffens mehrere Delegationen darauf hingewiesen, daß sie weder das Urteil noch die entsprechende Mitteilung der Kommission bis zum Beginn des Treffens kannten. Wie der Kläger weiter vorträgt, haben sich acht Delegationen gegen den Vorschlag der Kommission ausgedrückt, vier weitere sich die Entscheidung vorbehalten.
10 Diese Angabe wird jedoch von der Kommission dahin gehend präzisiert, daß die Delegationen sich mit einer Stellungnahme zu den Maßnahmen zur Wiedereinführung des Gemeinschaftsrahmens zurückhielten, weil diesbezueglich eine weitere Versammlung vorgesehen war. Bezueglich der bergangsmaßnahmen sei die Mehrheit damit einverstanden gewesen. Ausser der spanischen Delegation habe sich keine gegen die Meinung der Kommission ausgesprochen.
11 Im übrigen seien die Mitgliedstaaten schon durch einen Brief vom 30. Juni 1995 darüber informiert worden, daß die Tagesordnung des Treffens vom 4. Juli um einen Punkt bezueglich des Gemeinschaftsrahmens erweitert werde.
12 Die Kommission hat schließlich am 6. Juli 1995 entschieden, ihre Entscheidung vom Dezember 1992 rückwirkend zum 1. Januar 1995 zu verlängern. In ihrer Begründung weicht sie nicht von den in der Mitteilung vom 3. Juli aufgeführten Argumenten ab. Die Maßnahme wird mit grundlegenden Gemeinschaftsinteressen begründet, und zwar mit der Notwendigkeit, einen unverzerrten Wettbewerb im Automobilsektor aufrechtzuerhalten. Nur auf diese Weise könnten irreparable Schäden vermieden werden.
13 Die Entscheidung wird als einfache Verlängerung nach Artikel 93 Absatz 1 für eine begrenzte Zeit angesehen. Ausserdem wird auf Artikel 5 EG-Vertrag Bezug genommen.
14 Was die Rückwirkung angeht, so wird diese mit den genannten aussergewöhnlichen Umständen begründet.
15 Gegen diese Entscheidung wendet sich der Kläger und beantragt,
1. die Entscheidung der Kommission vom 6. Juli 1995, durch die die Geltungsdauer der Entscheidung vom 23. Dezember 1992 rückwirkend vom 1. Januar 1995 an verlängert wird, für nichtig zu erklären;
2. der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
16 Die Kommission beantragt,
1. die Nichtigkeitsklage des Königreichs Spanien zurückzuweisen;
2. dem Königreich Spanien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
B - Stellungnahme
17 Nach Meinung des Klägers ist es für die Beantwortung der Frage der Begründetheit der Nichtigkeitsklage entscheidend, wie der Rechtsakt der Kommission vom Juli 1995 rechtlich einzustufen ist - als rückwirkende Verlängerung oder als rückwirkende Wiedereinführung des Gemeinschaftsrahmens. Die Kommission dagegen ist der Meinung, daß eine solche Qualifizierung der Entscheidung nicht notwendig sei. Sie erkennt an, daß das notwendige Verfahren des Artikels 93 Absatz 1 EG-Vertrag von ihr in diesem aussergewöhnlichen Fall nicht eingehalten wurde. Nach ihrer Meinung hätte die Kommission den Mitgliedstaaten einen entsprechenden Vorschlag unterbreiten müssen, über den bei einem Treffen mit den Vertretern der Mitgliedstaaten diskutiert worden wäre. Anschließend wäre es notwendig gewesen, daß die Mitgliedstaaten diesen Vorschlag förmlich akzeptieren. Ziel der Entscheidung vom Juli 1995 sei es jedoch gewesen, lediglich schnell und für eine Übergangszeit die nach dem Urteil des Gerichtshofes entstandene Regelungslücke zu schließen. Aus diesem Grunde wäre es nicht vernünftig - und angesichts der aussergewöhnlichen Umstände auch nicht notwendig gewesen, das normale, langwierige Verfahren einzuhalten.
18 Es stelle sich damit - unabhängig davon, wie man die Entscheidung der Kommission rechtlich einstuft - die Frage, ob die Kommission unter solch aussergewöhnlichen Umständen dazu berechtigt sei, das nach Artikel 93 Absatz 1 vorgesehene Verfahren nicht einzuhalten, d. h., eine Entscheidung ohne formelle Zustimmung der Mitgliedstaaten zu treffen.
19 Die aussergewöhnlichen Umstände sieht die Kommission in der Notwendigkeit, die durch das Urteil des Gerichtshofes und damit die Ungültigkeit des Gemeinschaftsrahmens entstandene Regelungslücke auszufuellen, bevor die Mitgliedstaaten Beihilfen nach allgemeinen, von der Kommission bereits genehmigten Regimen, z. B. im Bereich der Regionalbeihilfen, gewähren konnten.
20 Lediglich hilfsweise trägt die Kommission vor, es sei hier für die Wirksamkeit der Entscheidung auch nicht erforderlich gewesen, daß die Mitgliedstaaten zustimmen. Die Kommission habe lediglich einen Gemeinschaftsrahmen, der bereits sechs Jahre lang in Kraft war, unverändert und für einen begrenzten Zeitraum verlängert. Dem stehe das Urteil vom 29. Juni 1995 nicht entgegen. Vielmehr sei die Kommission berechtigt, zur Durchführung einer zeitlich begrenzten Verlängerung eine einfache Konsultation der Mitgliedstaaten, entsprechend der Verpflichtung zur Zusammenarbeit nach Artikel 93 Absatz 1, vorzunehmen. Das Urteil verbiete lediglich, den Gemeinschaftsrahmen auf unbestimmte Zeit zu verlängern.
21 Abschließend stellt die Kommission jedoch klar, ihrer Meinung nach handele es sich um eine rückwirkende Wiedereinführung des Gemeinschaftsrahmens, deren praktische Konsequenz die rückwirkende Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens sei. Hilfsweise macht sie geltend, daß, wenn es sich um eine Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens handele, sie auch damit nicht ihre Kompetenzen überschritten habe, einerseits weil sie - wie bereits dargelegt - nicht gegen das Urteil vom Juni 1995 verstossen habe und andererseits weil die von ihr geltend gemachten aussergewöhnlichen Umstände sowohl eine rückwirkende Wiedereinführung als auch eine rückwirkende Verlängerung rechtfertigten.
22 Entgegen der Meinung der Kommission halte ich es für erforderlich, die rechtliche Qualifizierung der Entscheidung sehr genau zu untersuchen. Nur auf diesem Wege ist es möglich festzustellen, welche Verfahrensvoraussetzungen die Kommission hätte erfuellen müssen. Nur auf diesem Wege ist im übrigen eine Prüfung dessen möglich, was die Kommission hilfsweise vorträgt, nämlich, daß eine Zustimmung der Mitgliedstaaten für die Gültigkeit der Entscheidung nicht erforderlich war.
23 Das hilfsweise Vorbringen der Kommission erscheint mir sehr wichtig, denn, sollte diese Einschätzung zutreffend sein, wäre es möglich, eine solche Entscheidung wie die vom Juli 1995 nach dem von der Kommission gewählten Verfahren zu treffen. In diesem Fall müsste die Entscheidung den Anforderungen dieses Verfahrens genügen, aber auch die Voraussetzungen für eine Rückwirkung erfuellen. Diese sind - wie später noch genauer zu erörtern sein wird - dann erfuellt, wenn das angestrebte Ziel eine Rückwirkung verlangt und das berechtigte Vertrauen der Betroffenen gebührend beachtet ist. Ich möchte meine Betrachtungen mit den Verfahrensfragen beginnen.
24 Für die Frage nach dem anzuwendenden Verfahren sind nicht nur die Regelungen des Vertrages, sondern auch die im Gemeinschaftsrahmen selbst vorgesehenen Regelungen zu beachten. Die zweite, vom Kläger angegriffene, Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens regelte dessen Gültigkeit dahingehend, daß er bis zur nächsten, von der Kommission zu organisierenden Überprüfung gültig bleiben werde. Ansonsten wurde beschlossen, den Gemeinschaftsrahmen nicht zu ändern. Da diese zweite Verlängerung keine Regelung dazu enthält, was zu tun ist, wenn eine Änderung des Gemeinschaftsrahmens als notwendig angesehen wird, ist insoweit auf den Text der ersten Verlängerung zurückzugreifen, der ja - wie eben gesehen - nicht verändert wurde. In dieser ersten Verlängerungsentscheidung war vorgesehen: "Nach zwei Jahren will die Kommission den Gemeinschaftsrahmen erneut prüfen. Sollten sich dann Änderungen als erforderlich erweisen ...., wird die Kommission vor einer Entscheidung die Mitgliedstaaten hören." Demnach stellt sich das von dem Gemeinschaftsrahmen vorgesehene Verfahren folgendermassen dar: Die Kommission prüft den Gemeinschaftsrahmen und nur in dem Fall, in dem eine Änderung erforderlich erscheint, sind die Mitgliedstaaten zu hören. Anschließend entscheidet die Kommission über die Änderung des Gemeinschaftsrahmens.
25 Die zweite Verlängerung wurde damals vom Kläger deshalb angegriffen, weil sie den Gemeinschaftsrahmen auf unbestimmte Zeit verlängern - und damit ändern - sollte. Dies war seiner Meinung nach nicht ohne Anhörung und spätere Zustimmung der Mitgliedstaaten möglich. Der Gerichtshof geht in seiner Entscheidung vom Juni 1995 nicht auf die Frage der Notwendigkeit einer Zustimmung der Mitgliedstaaten ein. Er stützt sich vielmehr auf das Erfordernis zu regelmässiger und laufender Zusammenarbeit zwischen Kommission und Mitgliedstaaten, von der sich keiner der Beteiligten für einen unbestimmten, allein vom Willen eines Teiles abhängigen Zeitraum freimachen kann. Er spricht sich damit dagegen aus, daß einer der Beteiligten Regelungen für die Prüfung von Beihilfen festsetzt, die für einen unbestimmten Zeitraum gelten. Das heisst, entscheidend für das Urteil des Gerichtshofes war die einseitige Verlängerung der Gültigkeit des Gemeinschaftsrahmens auf unbestimmte Zeit, weil dies die regelmässige und laufende Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Kommission unterband. Der Gerichtshof entschied daraufhin, daß der Gemeinschaftsrahmen nur bis zur nächsten Überprüfung, wiederum nach zwei Jahren, gelten kann.
26 Das bedeutet jedoch, daß der Gemeinschaftsrahmen nach der zweiten Verlängerung für weitere zwei Jahre gültig war. Im Normalfall hätte danach eine Prüfung durch die Kommission stattfinden müssen und - falls sich die Notwendigkeit einer Änderung zeigen sollte - eine entsprechende Entscheidung der Kommission nach vorheriger Konsultation der Mitgliedstaaten getroffen werden müssen. Es stellt sich nunmehr die Frage, ob diese Voraussetzungen durch die Entscheidung der Kommission vom Juli 1995 erfuellt wurden. In diesem Falle wäre die Entscheidung als rückwirkende Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens anzusehen.
27 Nach Meinung des Klägers kann jedoch der Gemeinschaftsrahmen nicht mehr verlängert werden, da er bereits seit Anfang 1995 nicht mehr in Kraft sei. Es sei nicht möglich, etwas, was juristisch "tot" sei, durch die rückwirkende Verlängerung wieder zum Leben zu erwecken. Der Gerichtshof hat jedoch bereits entschieden, daß z. B. eine Ausfuhrlizenz, deren Gültigkeit bereits abgelaufen war, nachträglich, d. h. nach Ablauf der Gültigkeitsdauer, unter bestimmten Voraussetzungen rückwirkend verlängert werden kann.(6)
28 Demnach besteht also keine grundsätzliche Unmöglichkeit, einen bereits nicht mehr gültigen Rechtsakt rückwirkend zu verlängern und somit wieder gültig zu machen. Eine solche rückwirkende Verlängerung müsste allerdings zumindest die bereits erwähnten Voraussetzungen, die im Gemeinschaftsrahmen genannt sind, erfuellen. Demnach wäre zunächst einmal eine Überprüfung des Gemeinschaftsrahmens erforderlich. Nach Meinung des Klägers müsste eine solche Überprüfung eine umfassende Beurteilung der Ergebnisse, eine Analyse der Funktion des Gemeinschaftsrahmens im Vergleich mit anderen Sektoren sowie eine Analyse seiner Kriterien und Anwendungsmethoden umfassen. Um eine solche Maßnahme einseitig ergreifen zu können, genüge es nicht, bei einer Konsultation der Mitgliedstaaten lediglich rein formell die Wichtigkeit einer solchen Maßnahme zur Verhinderung von Wettbewerbsverzerrungen hervorzuheben. Damit würden lediglich die nach Artikel 93 Absatz 1 vorgeschriebenen Verfahrenserfordernisse umgangen.
29 Eine Prüfung des Gemeinschaftsrahmens und seiner Wirksamkeit ist aber nicht ohne Beachtung der jeweiligen Situation möglich. Bei einer solchen Betrachtungsweise und Überprüfung wird man zunächst einmal feststellen, daß es in einer Situation, wie sie nach dem Urteil des Gerichtshofes bestanden hat, vor allem wichtig ist, daß der Gemeinschaftsrahmen weiterhin gültig bleibt.
30 Wie die Kommission zu Recht vorträgt, war es wichtig, die nach dem Urteil bestehende Regelungslücke zu fuellen und zu verhindern, daß die Mitgliedstaaten in der Zwischenzeit auf der Grundlage bestehender und von der Kommission genehmigter Beihilferegime Beihilfen an ihre Automobilfirmen zahlten und somit den Wettbewerb verzerrten.
31 In diesem Zusammenhang sollte auch nicht ausser acht gelassen werden, daß es sich bei dem Gemeinschaftsrahmen um eine zweckdienliche Maßnahme im Sinne des Artikels 93 Absatz 1 EG-Vertrag handelt. In der gegebenen Situation war der Gemeinschaftsrahmen aber am zweckdienlichsten, wenn er ungeachtet eventuell notwendiger Änderungen zunächst einmal ohne Unterbrechung weiter galt.
32 Meiner Meinung nach kann nicht in jedem Fall eine umfangreiche Prüfung, wie vom Kläger gefordert, vorausgesetzt werden. Vielmehr muß sich der Umfang und die Ausrichtung der Prüfung an der gegebenen Situation orientieren.
33 Des weiteren ist für eine Entscheidung über die Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens eine Konsultation der Mitgliedstaaten erforderlich. Dies ist im Text des Gemeinschaftsrahmens (hier ist die erste Verlängerung maßgeblich) zwar ausdrücklich nur für den Fall einer Änderung des Gemeinschaftsrahmens vorgesehen. Aus dem Urteil des Gerichtshofes vom Juni 1995 ergibt sich jedoch eine entsprechende Notwendigkeit, die Mitgliedstaaten zu befragen. Das Urteil betont die Verpflichtung zur regelmässigen und laufenden Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Kommission, die nicht einseitig und auf unbestimmte Zeit unterbrochen werden darf. Somit ist auch für eine Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens ohne Änderung eine Konsultation der Mitgliedstaaten notwendig.
34 Die Besprechungen am 4. Juli 1995 könnten als eine solche Konsultation angesehen werden. Allerdings weist der Kläger in seinem Vortrag auf die nach seiner Meinung inakzeptablen Bedingungen hin, unter denen das Treffen vom 4. Juli 1995 stattfand. Die Mitgliedstaaten seien nicht ausreichend und nicht rechtzeitig genug über die Pläne der Kommission unterrichtet worden. Dies verstosse sowohl gegen Artikel 93 Absatz 1 EG-Vertrag als auch gegen die Verpflichtung zur Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Kommission.
35 Hierbei ist darauf hinzuweisen, daß hier nicht die allgemeinen Voraussetzungen des Artikels 93 maßgeblich sind, sondern die besonderen, im Gemeinschaftsrahmen selbst vorgesehenen Bedingungen. Nach Artikel 93 Absatz 1 wäre es für die Wirksamkeit der Entscheidung erforderlich gewesen, daß die Mitgliedstaaten der Entscheidung formell zustimmen. Dies ist, wie bereits im vorgehenden erläutert, für eine unveränderte Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens nicht erforderlich. Die Mitgliedstaaten hatten auch der zweiten Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens nicht zugestimmt.(7) Dies wurde auch von keiner Seite - auch nicht von Spanien - beanstandet. Auch das Urteil des Gerichtshofes ging nicht von einer Nichtigkeit der Entscheidung mangels einer Zustimmung durch die Mitgliedstaaten aus. Aus diesem Grunde war für die Gültigkeit der Entscheidung lediglich eine Konsultation der Mitgliedstaaten erforderlich.
36 Nach Meinung der Kommission ist dieses Erfordernis durch das Treffen vom 4. Juli 1995 erfuellt. Nach Meinung des Klägers dagegen genüge eine derart kurzfristige Information nicht den Anforderungen einer regelmässigen Zusammenarbeit. (Der Kläger trägt vor, die Arbeitsunterlagen hätten zum Teil erst zu Beginn der Sitzung vorgelegen.)
37 Hierbei ist jedoch zu beachten, daß es um die unveränderte Verlängerung eines Gemeinschaftsrahmens ging, der bereits seit 6 Jahren in Kraft war. Zum Inhalt des Gemeinschaftsrahmens waren damit keine Informationen mehr erforderlich. Auch die durch das Urteil entstandene Situation war leicht zu erklären bzw. zu erfassen. Es ging lediglich darum mitzuteilen, daß nach dem Urteil des Gerichtshofes der Gemeinschaftsrahmen bereits seit ungefähr einem halben Jahr ausser Kraft sei. Es bedurfte demnach keiner umfangreichen Vorinformationen, um sich an einer Diskussion über die nun zu ergreifenden Maßnahmen beteiligen zu können. Aus diesem Grunde genügt meines Erachtens die Konsultation im Rahmen des Treffens am 4. Juli 1995 den Anforderungen einer regelmässigen und laufenden Zusammenarbeit zwischen Kommission und Mitgliedstaaten. Dies um so mehr, als parallel zu der hier streitigen bergangsmaßnahme Verhandlungen zwischen Kommission und Mitgliedstaaten über die Wiedereinführung eines Gemeinschaftsrahmens geführt wurden.(8)
38 Der Kläger macht in diesem Zusammenhang ausserdem geltend, die Kommission habe durch ihre Entscheidung den Anwendungszeitraum der Beihilferegelung einseitig festgelegt. Genau dies werde aber durch das Urteil des Gerichtshofes untersagt. Der Gerichtshof hat jedoch entschieden, daß nicht einseitig eine unbestimmte Geltungsdauer der Regelungen festgelegt werden kann. Dies ist vor dem Hintergrund zu sehen, daß sich auf diese Weise ein Beteiligter (sei es die Kommission oder die Mitgliedstaaten) der Verpflichtung zur regelmässigen Zusammenarbeit entziehen könnte. Ausserdem stellt der Gerichtshof selbst auf den im Gemeinschaftsrahmen ursprünglich erwähnten Zeitraum von zwei Jahren ab. Gegen den Vorschlag der Kommission vom Juli 1995, daß der Gemeinschaftsrahmen längstens bis Jahresende gültig sein soll, ist deshalb unter diesem Aspekt nichts einzuwenden.
39 Es bleibt deshalb festzuhalten, daß die Entscheidung der Kommission vom Juli 1995 den Anforderungen des Gemeinschaftsrahmens und der Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Kommission für eine unveränderte Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens genügt.
40 Da ein rückwirkendes Verlängern eines Rechtsakts grundsätzlich auch dann möglich ist, wenn dessen Gültigkeit bereits abgelaufen ist, hat die Entscheidung der Kommission nicht - wie der Kläger vorträgt - den Charakter der Einführung einer neuen Regelung. Eine solche wäre, was unstreitig ist, ohne Zustimmung der Mitgliedstaaten nicht möglich.
41 Für den Fall, daß der Gerichtshof meiner Ansicht nicht folgt und eine umfangreichere Beteiligung der Mitgliedstaaten mit anschließender formeller Zustimmung zu der Entscheidung für erforderlich hält, möchte ich auf die Möglichkeit der Kommission eingehen, unter besonderen Umständen dieses langwierige Verfahren nicht anzuwenden. Ich möchte in diesem Zusammenhang zunächst einmal darauf hinweisen, daß parallel zur Konsultation der Mitgliedstaaten bezueglich der rückwirkenden Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens die Besprechungen zur Wiedereinführung des Gemeinschaftsrahmens begonnen haben. Im Zusammenhang mit dieser zweiten Maßnahme wendet die Kommission das umfangreichere Verfahren an. Daraus ist abzuleiten, daß die Kommission mit dem verkürzten Verfahren jedenfalls nicht ihre Verpflichtung zur Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten umgehen wollte. Ziel war es lediglich, möglichst rasch die entstandene Regelungslücke auszufuellen. Das heisst, damit wurde die normalerweise bestehende Situation wiederhergestellt. Im Normalfall ist davon auszugehen, daß die Beratungen zur Verlängerung bzw. Änderung des Gemeinschaftsrahmens bereits beginnen, während der Gemeinschaftsrahmen selbst noch gültig ist. Die Maßnahme der Kommission bezweckt lediglich, den Gemeinschaftsrahmen weiter bestehen zu lassen, während über eine etwaige Verlängerung bzw. Änderung verhandelt wird. Da die Mitgliedstaaten ohnehin bis zum Erlaß des Urteils von einer Weitergeltung des Gemeinschaftsrahmens ausgingen, hat die Maßnahme der Kommission auch keine einschneidenden Folgen für die Beteiligten. Im Gegenteil - sie nimmt den Beratungen den Zeitdruck, möglichst schnell eine neue Regelung zu finden, und ermöglicht somit eine gründliche Überprüfung der Regelungen. Angesichts der Verpflichtung der Kommission als Hüterin der Gemeinschaftsinteressen, einen unverfälschten Wettbewerb(9) zu garantieren, sowie der kurzen, begrenzten Laufzeit der Maßnahme und der gleichzeitig bestehenden Möglichkeit für die Mitgliedstaaten, im Rahmen der Verhandlungen zur Wiedereinführung des Gemeinschaftsrahmens ihren Standpunkt ausführlich geltend zu machen, halte ich es im hier vorliegenden Fall für vertretbar, der Kommission zu gestatten, auf eine umfangreichere Befragung und eine anschließende Zustimmung der Mitgliedstaaten zu verzichten.
42 Als weiteren Grund für die Nichtigkeit der Entscheidung trägt der Kläger vor, diese sei unverhältnismässig. Dabei geht er allerdings davon aus, daß die Maßnahme der Kommission dem Verfahren nach gegen Gemeinschaftsrecht verstösst. Eine solche anormale Maßnahme sei nicht erforderlich, da auch andere, "normale", Maßnahmen zur Verfügung stuenden. Zum einen nennt Spanien hier die korrekte Anwendung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 1, eventuell gefolgt von einem Verfahren nach Absatz 2. Ausserdem habe die Kommission die Möglichkeit gehabt, den Gemeinschaftsrahmen mit Zustimmung der Mitgliedstaaten wieder einzuführen und ihn gleichzeitig, ebenfalls mit Zustimmung der Mitgliedstaaten, mit einer Rückwirkung auszustatten, um die von der Kommission befürchtete Regelungslücke abzudecken.
43 Abgesehen davon, daß meiner Meinung nach das Vorgehen der Kommission gemeinschaftsrechtskonform war, ist bezueglich der Notwendigkeit der ergriffenen Maßnahme folgendes zu ergänzen. Wie die Kommission zu Recht vorträgt, war es dringlich, die entstandene Regelungslücke schnell zu fuellen - für einen begrenzten Zeitraum und zu einem begrenzten Zweck. Dazu wären die vom Kläger vorgeschlagenen Verfahren zu langwierig gewesen. Es wäre somit ein regelungsloser Zeitraum entstanden, in dem die Mitgliedstaaten Beihilfen aufgrund bereits bestehender und genehmigter Beihilferegime hätten gewähren können. Dies hätte zu Wettbewerbsverzerrungen führen können. Hätte man die Wirksamkeit der Entscheidung der Kommission von der Zustimmung aller Mitgliedstaaten abhängig gemacht, so hätte man damit die Weiterführung des Gemeinschaftsrahmens völlig jedem einzelnen Mitgliedstaat überlassen. Man wäre nicht mehr in der Lage gewesen, möglichst schnell zu handeln, da man die Entscheidung jedes einzelnen Mitgliedstaates hätte abwarten müssen. Im übrigen hatte die Kommission nach ihren eigenen Angaben die Zustimmung der übrigen Mitgliedstaaten gefunden.
44 Der Kläger trägt ausserdem vor, die Maßnahme sei auch aus praktischen Erwägungen nicht notwendig gewesen. Keiner der Mitgliedstaaten habe in der Zeit bis zum Erlaß des Urteils Beihilfen erlassen, die gegen den Gemeinschaftsrahmen verstossen hätten. Das heisst, auch in der Zeit, in der der Gemeinschaftsrahmen nicht mehr gültig war, wurde er von den Mitgliedstaaten respektiert.
45 Hierzu ist anzumerken, daß zu diesem Zeitpunkt keiner der Beteiligten davon ausgehen konnte, daß der Gemeinschaftsrahmen nicht mehr gültig sei. Vielmehr sprach das Prinzip der Vermutung der Gültigkeit von Akten von Gemeinschaftsorganen(10) für die Annahme einer Weitergeltung des Gemeinschaftsrahmens. Aus diesem Grunde kann aus der Respektierung des Gemeinschaftsrahmens bis zum Erlaß des Urteils nicht unbedingt gefolgert werden, daß diese Respektierung auch nach Erlaß des Urteils weiter bestanden hätte. Dies ist auch aus dem Grunde fraglich, da Spanien - wie die Kommission vorträgt - den inzwischen neu eingeführten Gemeinschaftsrahmen zunächst nicht akzeptiert hat.
46 Allerdings weist die Kommission selbst darauf hin, daß die Mitgliedstaaten wahrscheinlich auch aufgrund von Artikel 5 verpflichtet waren, in der Übergangszeit den Gemeinschaftsrahmen zu respektieren. Selbst wenn aus Artikel 5 eine solche Pflicht abzuleiten wäre, kann dies jedoch nichts an der Notwendigkeit ändern, diese Pflicht zu präzisieren und die bestehende Regelungslücke möglichst rasch zu schließen. Aus diesem Grunde ist die Notwendigkeit der von der Kommission ergriffenen Maßnahme zu bejahen.
47 Es kann auch nicht in Zweifel gezogen werden, daß diese rückwirkende Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens geeignet war, die bestehende Regelungslücke zu schließen.
48 Da es sich ausserdem - wie bereits dargelegt - um ein gemeinschaftskonformes Verfahren handelt, kann die Maßnahme auch nicht als unverhältnismässig im engeren Sinne angesehen werden. Aus dem Vorhergehenden würde sich meines Erachtens sogar ergeben, daß eine Maßnahme, die nicht dem normalen Verfahren entspricht, verhältnismässig wäre, da die normalen Verfahren sich als zu schwerfällig und somit ungeeignet erwiesen haben.
49 Schließlich ist noch die Frage zu untersuchen, ob die Kommission ihre Entscheidung mit einer Rückwirkung versehen konnte. Der Kläger verweist hierbei auf Artikel 93 Absatz 2. Die Kommission selbst habe in ihrem Guide de procédure ausgeführt, daß in diesem Rahmen Maßnahmen nicht rückwirkend ergriffen werden können, sondern mit einer Frist zu versehen sind, um dem Mitgliedstaat die Zeit zu geben, den Maßnahmen Folge zu leisten.
50 Hierzu ist anzumerken, daß es im vorliegenden Fall nicht darum geht, eine gewährte Beihilfe aufzuheben oder umzugestalten. In einem solchen Fall ist, das sieht auch Artikel 93 Absatz 2 ausdrücklich vor, eine entsprechende Frist zu gewähren. Im vorliegenden Fall geht es vielmehr darum, einen seit sechs Jahren bestehenden Gemeinschaftsrahmen, für den fast bis zu der hier streitigen Entscheidung der Kommission die Vermutung der Gültigkeit sprach, nachträglich, d. h. für den Zeitraum der Gültigkeitsvermutung, zu verlängern. Ein solcher Fall unterscheidet sich wesentlich von dem des Artikels 93 Absatz 2.
51 Der Kläger trägt ausserdem vor, eine solche rückwirkende Verlängerung sei mit der Verpflichtung zur regelmässigen Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Kommission nicht vereinbar und könne auch nicht durch aussergewöhnliche Umstände gerechtfertigt werden.
52 Die Kommission hatte solche aussergewöhnlichen Umstände geltend gemacht. Zum einen verwies sie darauf, daß das Urteil des Gerichtshofes erst nach dem im Urteil selbst vorgesehenen Zeitpunkt der erneuten Überprüfung und des Ablaufs der Gültigkeit des Gemeinschaftsrahmens erlassen wurde. Demgegenüber trägt der Kläger vor, die Kommission habe bis zum Urteil des Gerichtshofes, d. h. sechs Monate nach Ablauf der Gültigkeit des Gemeinschaftsrahmens, keine Überprüfung desselben vorgenommen. Sie könne deshalb ihr eigenes Versäumnis nicht als aussergewöhnlichen Umstand geltend machen, der eine Rückwirkung rechtfertige.
53 Dem ist nicht zu folgen, denn erst mit dem Erlaß des Urteils stand fest, daß Ende 1994 eine Überprüfung des Gemeinschaftsrahmens notwendig gewesen wäre. Bis zum Zeitpunkt des Urteils konnten aber aufgrund der Gültigkeitsvermutung alle Beteiligten davon ausgehen, daß für eine erneute Überprüfung kein fester Zeitpunkt vorgegeben war. Die von der Kommission vorgenommene Auslegung der Regelung der zweiten Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens als Verlängerung auf unbestimmte Zeit kann nicht als offensichtlich falsch angesehen werden. Aus diesem Grunde kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, daß sie bis zum Erlaß des Urteils davon ausging, daß keine erneute Überprüfung nach zwei Jahren notwendig sei.
54 Nach Meinung der Kommission sind in dem vorliegenden Fall auch die von der Rechtsprechung des Gerichtshofes festgelegten Kriterien für eine Rückwirkung erfuellt.
55 Einer ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes nach verbietet es der Grundsatz der Rechtssicherheit im allgemeinen, den Beginn der Geltungsdauer eines Rechtsakts der Gemeinschaft auf einen Zeitpunkt vor dessen Veröffentlichung zu legen. Dies kann ausnahmsweise dann anders sein, wenn das angestrebte Ziel es verlangt und das berechtigte Vertrauen der Betroffenen gebührend beachtet ist.(11) Nach Meinung der Kommission war es nur durch eine rückwirkende Maßnahme möglich, schwerwiegende Störungen des Wettbewerbs im Bereich des Automobilsektors zu verhindern. Dies ist für den Zeitraum zwischen Januar und dem Erlaß des Urteils im Juni 1995 auf den ersten Blick nicht ganz nachzuvollziehen. Wie die Kommission selbst vorträgt, haben in diesem Zeitraum alle Mitgliedstaaten den Gemeinschaftsrahmen respektiert. Wie es nach Erlaß des Urteils war, wird von der Kommission nicht vorgetragen. Jedenfalls war es zu diesem Zeitpunkt, in dem alle Beteiligten über die Ungültigkeit des Gemeinschaftsrahmens informiert waren, notwendig, nachträglich eine Regelung für eine Übergangszeit zu schaffen.
56 Es kann aber der Kommission auch nicht verwehrt werden, den Gemeinschaftsrahmen rückwirkend auf die Zeit zwischen Januar und dem Erlaß des Urteils auszudehnen, da sie nicht sicher sein konnte, ob auch wirklich alle Mitgliedstaaten den Gemeinschaftsrahmen respektiert haben. Hätte sich nachträglich herausgestellt, daß in diesem Zeitpunkt eine Beihilfe gewährt wurde, die nicht mit dem dritten Gemeinschaftsrahmen vereinbar war, hätte dagegen nicht vorgegangen werden können, da für diesen Zeitpunkt keine Regelung bestanden hätte. Wenn diese Beihilfen in den Rahmen eines allgemeinen Beihilferegimes, das bereits durch die Kommission genehmigt worden war, fielen, wären sie automatisch mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gewesen.(12) Somit war, wie die Kommission vorträgt, die rückwirkende Geltung die einzige Möglichkeit, irreparable Folgen zu verhindern, die durch das Gewähren von Beihilfen ohne Beachtung ihrer Auswirkungen in einem so sensiblen Bereich wie dem Automobilsektor, in dem trotz Überkapazität ein grosses Investitionsbedürfnis bestehe, verursacht werden könnten.
57 Fraglich ist jedoch, ob das berechtigte Vertrauen der Betroffenen gebührend beachtet wurde. Nach Aussage der Kommission kann man weder subjektiv noch objektiv von einem berechtigten Vertrauen der Betroffenen ausgehen. Was die objektiven Bedingungen eines solchen Vertrauens angeht, so sei hier keine Regel oder kein Rechtsakt der Kommission ersichtlich, der ein Vertrauen darin begründet haben könnte, daß der Gemeinschaftsrahmen Ende 1994 ausläuft; im Gegenteil - der Gemeinschaftsrahmen selbst habe keine Frist für den Ablauf seiner Gültigkeit vorgesehen. Dem ist zuzustimmen. Bis zur abweichenden Auslegung durch den Gerichtshof mussten alle Beteiligten davon ausgehen, daß der Gemeinschaftsrahmen entsprechend seiner Regelung auf unbestimmte Zeit verlängert worden war.
58 Die Kommission führt weiterhin aus, keiner der Mitgliedstaaten, vor allem nicht die Mitgliedstaaten, die nicht gegen die Verlängerung geklagt haben, könne vorgeben, daß er die Entscheidung von 1992 so verstanden habe, daß sie nur für zwei Jahre gelte. Die Kommission weist zu Recht darauf hin, daß Spanien gerade deshalb gegen die Entscheidung von 1992 geklagt hat, weil es sie als Verlängerung auf unbestimmte Zeit ansah. Ausserdem konnten auch alle Mitgliedstaaten zu Recht von einer Gültigkeit des Gemeinschaftsrahmens ausgehen, entsprechend dem Prinzip der Vermutung der Gültigkeit von Akten der Gemeinschaftsorgane. Gegen ein berechtigtes Vertrauen auf die Ungültigkeit des Gemeinschaftsrahmens spricht ausserdem, daß alle Mitgliedstaaten den Gemeinschaftsrahmen bis zur Entscheidung des Gerichtshofes beachtet haben.
59 Aus diesem Grunde kann man hier nicht von einem berechtigten Vertrauen der Betroffenen ausgehen.
60 Ein weiterer Aspekt, der für die Zulässigkeit der Rückwirkung in diesem Fall spricht, findet sich in dem Urteil Fedesa. Dort ging es um eine Richtlinie, die aufgrund eines Verfahrensfehlers für nichtig erklärt worden war und durch eine neue Richtlinie, die rückwirkend gelten sollte, ersetzt wurde. Der Gerichtshof hat dabei darauf abgestellt, daß der Zeitraum zwischen Nichtigerklärung der ersten Richtlinie und Bekanntgabe bzw. Veröffentlichung der zweiten sehr kurz war. Dies ist auch hier der Fall. Zwischen dem Urteil des Gerichtshofes und der Entscheidung zur Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens lagen noch nicht einmal vier Wochen.
61 Der Gerichtshof stellt in dem Urteil Fedesa ausserdem darauf ab, daß die frühere Richtlinie wegen eines Verfahrensfehlers für nichtig erklärt worden war und die Betroffenen deshalb nicht mit einer Änderung der Haltung des Rates in der Sache selbst rechnen konnten(13). Die Situation im vorliegenden Fall ist ähnlich gelagert. Der Gemeinschaftsrahmen wurde nicht aufgrund seines Inhalts für nichtig bzw. ungültig erklärt, sondern nur deshalb, weil er, was nicht möglich war, für unbestimmte Zeit verlängert werden sollte und inzwischen keine Verlängerung mehr vorgenommen werden konnte. Die Betroffenen konnten also aufgrund des Urteils nicht damit rechnen, daß der Inhalt des Gemeinschaftsrahmens geändert werden müsse. Aus diesem Grunde ist keine Verletzung des berechtigten Vertrauens der Betroffenen ersichtlich. Die Maßnahme der Kommission konnte deshalb rückwirkend festgelegt werden.
62 Abschließend ist demnach festzuhalten, daß die Maßnahme der Kommission nicht gegen Verfahrensregeln verstossen hat, daß sie verhältnismässig war und trotz ihrer Rückwirkung nicht gegen den Vertrauensschutz verstossen hat.
Kosten
63 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes ist die unterliegende Partei, also hier das Königreich Spanien, auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
C - Schlussantrag
64 Ich schlage deshalb vor,
1. die Klage abzuweisen;
2. dem Königreich Spanien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(1) - Nr. 89/C123/03 (ABl. 1989, C 123, S. 3).
(2) - Rechtssache C-135/93.
(3) - Absatz 5 der ersten Verlängerung des Gemeinschaftsrahmens, Nr. 91/C81/05 (ABl. 1991 C 81, S. 4).
(4) - Nr. 93/C36/06 (ABl. 1993, C 36, S. 17).
(5) - Urteil vom 29. Juni 1995 in der Rechtssache C-135/93 (Spanien/Kommission, Slg. 1995, I-1651).
(6) - Urteil vom 16. Dezember 1982 in der Rechtssache 71/82 (Balm/Brüggen, Slg. 1982, 4647).
(7) - Schlussanträge vom 14. März 1995 in der Rechtssache C-135/93 (Spanien/Kommission, Slg. 1995, I-1653, Nr. 54).
(8) - Siehe Nr. 10.
(9) - Für die hervorragende Bedeutung des Begriffes "Wettbewerb" für die Vertragsarchitektur siehe Artikel 3 Buchstabe g und Artikel 3a EG-Vertrag, "Erster Teil" des Vertrages unter der Überschrift "Grundsätze".
(10) - Urteil vom 15. Juni 1994 in der Rechtssache C-137/92 P (Kommission/BASF u. a., Slg. 1994, I-2555, Randnr. 48).
(11) - Urteil vom 25. Januar 1979 in der Rechtsache 98/78 (Racke, Slg. 1979, 69), Urteil vom 25. Januar 1979 in der Rechtssache 99/78 (Decker, Slg. 1979, 101), Urteil vom 14. Juli 1983 in der Rechtssache 224/82 (Meiko-Konservenfabrik, Slg. 1983, 2539, Randnr. 12), Urteil vom 9. Januar 1990 in der Rechtssache C-337/88 (SAFA, Slg. 1990, I-1, Randnr. 13), Urteil vom 13. November 1990 in der Rechtssache C-331/88 (Fedesa, Slg. 1990, I-4023, Randnr. 45).
(12) - Dann wären die Ehrlichen die Dummen gewesen.
(13) - Urteil in der Rechtssache Fedesa, Randnr. 47 (siehe Fußnote 11).
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