Conclusie van de advocaat generaal
A - De feiten
1 Met dit beroep komt Spanje op tegen een besluit van de Commissie betreffende de communautaire kaderregeling voor staatssteun aan de automobielindustrie van 1988.(1) Die regeling bepaalt onder meer, dat alle belangrijke steunmaatregelen, ongeacht hun karakter, vooraf moeten worden aangemeld. Spanje heeft in verband met de door de Commissie vastgestelde kaderregeling reeds eerder beroep tegen de Commissie ingesteld.(2) Met dat beroep kwam Spanje op tegen de verlenging van de kaderregeling voor onbeperkte tijd. De oorspronkelijke kaderregeling van 1988 zou twee jaar geldig zijn. De eerste verlenging waartoe daarna werd besloten, was daarentegen geformuleerd als volgt:
"Na twee jaar zal de kaderregeling opnieuw worden bezien door de Commissie. Indien er wijzigingen (of de mogelijke intrekking van de regeling) noodzakelijk blijken te zijn, zal de Commissie hierover een besluit nemen na overleg met de Lid-Staten."(3)
Na een vergadering met de Lid-Staten in december 1992 besloot de Commissie, de kaderregeling niet te wijzigen. Bij de tweede verlenging waartoe daarna werd besloten, werd bepaald, dat de kaderregeling van kracht zou blijven tot een door de Commissie te organiseren herziening.(4)
2 Volgens Spanje had de Commissie de kaderregeling daarmee voor onbepaalde tijd verlengd. Spanje stelde daarop beroep in tegen het besluit op grond dat de Commissie niet bevoegd was de kaderregeling voor onbepaalde tijd te verlengen.
3 Volgens het Hof is de litigieuze formulering in het laatste besluit tot verlenging van de kaderregeling voor meer dan één uitlegging vatbaar. Het Hof verwees derhalve naar zijn vaste rechtspraak, dat wanneer een bepaling van afgeleid gemeenschapsrecht voor meer dan één uitlegging vatbaar is, de uitlegging die de bepaling in overeenstemming brengt met het Verdrag, de voorkeur verdient boven de uitlegging waarbij de bepaling in strijd raakt met het Verdrag. In het arrest overwoog het Hof voorts, dat de uit artikel 93, lid 1, van het Verdrag voortvloeiende verplichting tot regelmatige periodieke samenwerking eraan in de weg staat, dat bestaande steunregelingen worden onderzocht volgens een regeling die geldt voor een onbepaalde, van het eenzijdig goeddunken van hetzij de Commissie hetzij de Lid-Staten afhankelijke periode. Bijgevolg legde het Hof het besluit van de Commissie van december 1992 aldus uit, dat de kaderregeling daarbij was verlengd tot een volgende herziening, die evenals de vorige na afloop van twee jaar diende plaats te vinden. Door het besluit van december 1992 was de kaderregeling dan ook slechts voor twee jaar verlengd. In het arrest van 29 juni 1995 stelde het Hof dus vast, dat de kaderregeling sinds 1 januari 1995 niet meer van kracht was.(5)
4 Daags na de uitspraak van dat arrest, op 30 juni 1995, zond de Commissie de Lid-Staten een in het Frans gestelde brief waarin zij verklaarde dat zij zich voornam, aan de voor 4 juli bijeengeroepen multilaterale vergadering een aantal maatregelen voor te leggen om enerzijds de toekomstige steun aan de automobielindustrie te regelen en anderzijds een overgangsregeling voor de na het arrest van het Hof ontstane situatie te treffen. Op 3 juli ontving de permanente vertegenwoordiging van Spanje de Spaanse vertaling van de brief. Die middag ontving de permanente vertegenwoordiger de Engelse tekst van een mededeling waarover tijdens de multilaterale vergadering van de volgende dag overleg moest worden gepleegd. De Spaanse vertaling van deze mededeling werd pas aan het begin van de vergadering van de volgende dag overhandigd.
5 In het eerste deel van de mededeling ging de Commissie in op de ernstige politieke en juridische gevolgen van het arrest. Zij stelde dan ook voor, de kaderregeling opnieuw in te voeren.
6 Beslissend voor het onderhavige beroep is evenwel het tweede voorstel van de Commissie, namelijk de vaststelling van overgangsmaatregelen om het bij de kaderregeling ingevoerde toezicht daadwerkelijk en ononderbroken te kunnen uitoefenen. De Commissie stelde een overgangsregeling voor, waarbij de kaderregeling met terugwerkende kracht tot 1 januari 1995 zou worden verlengd. Deze regeling zou slechts gelden tot de kaderregeling opnieuw zou worden ingevoerd, en uiterlijk tot 31 december 1995.
7 Volgens de Commissie was deze maatregel gerechtvaardigd op grond van een dwingend communautair belang. Het kwam erop aan, een niet-vervalste mededinging in de automobielsector te handhaven. Die mededinging liep gevaar doordat de Commissie niet langer toezicht kon uitoefenen. De schadelijke gevolgen daarvan zouden slechts door een dergelijke maatregel kunnen worden bestreden. Als loutere verlenging voor beperkte duur van de door de Lid-Staten aanvaarde kaderregeling, zou deze maatregel worden gebaseerd op artikel 93, lid 1, EG-Verdrag.
8 De terugwerkende kracht zou weliswaar indruisen tegen het rechtszekerheidsbeginsel, maar zou hier gerechtvaardigd zijn wegens de uitzonderlijke omstandigheden, te weten dat het arrest is gewezen na de voor het onderzoek en de eventuele verlenging van de kaderregeling voorziene datum, de onmogelijkheid een niet-vervalste mededinging te handhaven en de eventuele onomkeerbare gevolgen van een dergelijke vervalste mededinging. Ten slotte wijst de Commissie erop, dat zij ervan is uitgegaan, dat haar besluit van december 1992 geldig is en de kaderregeling voor onbepaalde tijd heeft verlengd.
9 Volgens verzoeker hebben verschillende delegaties tijdens de multilaterale vergadering erop gewezen, dat zij bij het begin van de vergadering nog geen kennis hadden van het arrest noch van de desbetreffende mededeling van de Commissie. Voorts stelt verzoeker, dat acht delegaties zich tegen het voorstel van de Commissie hebben uitgesproken en dat vier andere hun besluit in beraad hebben gehouden.
10 De Commissie preciseert evenwel, dat de delegaties zich niet over de maatregelen tot herinvoering van de kaderregeling hebben uitgesproken omdat daarover nog een vergadering was gepland. De meerderheid was het evenwel eens met de overgangsmaatregelen. Enkel de Spaanse delegatie zou zich tegen het standpunt van de Commissie hebben uitgesproken.
11 De Lid-Staten waren trouwens reeds bij brief van 30 juni 1995 ervan verwittigd, dat de agenda van de vergadering van 4 juli was aangevuld met een punt betreffende de kaderregeling.
12 Uiteindelijk besloot de Commissie op 6 juli 1995, haar besluit van december 1992 met terugwerkende kracht tot 1 januari 1995 te verlengen. Haar motivering wijkt niet af van de in de mededeling van 3 juli aangevoerde argumenten. De maatregel wordt gerechtvaardigd door een dwingend communautair belang, te weten de noodzaak om in de automobielsector een niet-vervalste mededinging te handhaven, met de opmerking dat enkel zo onherstelbare schade kan worden vermeden.
13 Het besluit wordt aangemerkt als een loutere verlenging op grond van artikel 93, lid 1, voor beperkte duur. Voorts wordt verwezen naar artikel 5 EG-Verdrag.
14 De terugwerkende kracht wordt gemotiveerd door de genoemde uitzonderlijke omstandigheden.
15 Verzoeker komt op tegen dat besluit en concludeert, dat het het Hof behaagt:
1) nietig te verklaren het besluit van de Commissie van 6 juli 1995, voor zover daarbij het besluit van 23 december 1992 met terugwerkende kracht tot 1 januari 1995 wordt verlengd;
2) de Commissie te verwijzen in de kosten.
16 De Commissie concludeert, dat het het Hof behaagt:
1) het beroep van het Koninkrijk Spanje tot nietigverklaring te verwerpen;
2) het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
B - Standpunt
17 Volgens verzoeker is voor de gegrondheid van het beroep tot nietigverklaring beslissend, hoe de handeling van de Commissie van juli 1995 juridisch moet worden gekwalificeerd, als retroactieve verlenging of als retroactieve herinvoering van de kaderregeling. De Commissie meent daarentegen, dat een dergelijke kwalificatie van het besluit niet nodig is. Zij erkent, dat zij in dit uitzonderlijke geval de dwingende procedure van artikel 93, lid 1, EG-Verdrag niet heeft gevolgd. Haars inziens had zij de Lid-Staten een desbetreffend voorstel moeten voorleggen, waarover in een vergadering met vertegenwoordigers van de Lid-Staten had moeten worden gediscussieerd. Daarop hadden de Lid-Staten het voorstel formeel moeten aanvaarden. Het besluit van juli 1995 had evenwel slechts tot doel, snel en voor een overgangsperiode de door het arrest van het Hof ontstane juridische leemte op te vullen. Het was dan ook niet redelijk - en gelet op de uitzonderlijke omstandigheden ook niet noodzakelijk - de gewone, tijdrovende procedure te volgen.
18 Ongeacht de juridische kwalificatie van het besluit van de Commissie rijst dus de vraag, of de Commissie onder dergelijke uitzonderlijke omstandigheden mag afwijken van de procedure van artikel 93, lid 1, van het Verdrag en dus zonder formele instemming van de Lid-Staten een besluit mag vaststellen.
19 Als uitzonderlijke omstandigheden beschouwt de Commissie de noodzaak om de door het arrest van het Hof en de daaruit volgende ongeldigheid van de kaderregeling ontstane juridische leemte op te vullen, alvorens de Lid-Staten steun kunnen verlenen op grond van algemene, door de Commissie reeds goedgekeurde regelingen, bijvoorbeeld inzake regionale steun.
20 Slechts subsidiair stelt de Commissie, dat voor de geldigheid van het besluit de instemming van de Lid-Staten ook niet vereist was. De Commissie heeft enkel een kaderregeling die reeds zes jaar van kracht was, onveranderd en voor beperkte tijd verlengd. Het arrest van 29 juni 1995 staat daaraan niet in de weg. Voor een in de tijd beperkte verlenging, zo betoogt de Commissie, kan zij volstaan met een loutere raadpleging van de Lid-Staten overeenkomstig de in artikel 93, lid 1, van het Verdrag bedoelde samenwerkingsplicht. Het arrest verbiedt alleen, de kaderregeling voor onbepaalde tijd te verlengen.
21 Ten slotte stelt de Commissie evenwel, dat het haars inziens ging om een herinvoering van de kaderregeling met terugwerkende kracht, die in de praktijk tot gevolg heeft dat de kaderregeling met terugwerkende kracht is verlengd. Subsidiair stelt zij, dat ook indien het een verlenging van de kaderregeling betreft, zij daarmee haar bevoegdheid niet heeft overschreden, daar zij - zoals gezegd - niet tegen het arrest van juni 1995 is ingegaan en de door haar aangevoerde uitzonderlijke omstandigheden zowel een herinvoering als een verlenging met terugwerkende kracht rechtvaardigden.
22 Anders dan de Commissie meent, acht ik het noodzakelijk, de juridische kwalificatie van het besluit zeer nauwgezet te onderzoeken. Alleen zo kan worden vastgesteld, welke procedure de Commissie had moeten volgen. Alleen zo kan trouwens de subsidiaire stelling van de Commissie worden onderzocht, dat voor de geldigheid van het besluit de instemming van de Lid-Staten niet vereist was.
23 Het subsidiaire betoog van de Commissie lijkt mij zeer belangrijk: indien het correct is, zou een besluit als dat van juli 1995 immers volgens de door de Commissie gekozen procedure kunnen worden vastgesteld. In dat geval moet het besluit voldoen aan de vereisten van die procedure, maar ook aan de voorwaarden voor terugwerkende kracht. Zoals hierna nog meer gedetailleerd zal worden uiteengezet, is aan die voorwaarden voldaan wanneer het nagestreefde doel terugwerkende kracht vereist en het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen naar behoren in aanmerking is genomen. Ik begin bij de procedurele kwestie.
24 Wat de te volgen procedure betreft, moet niet enkel worden gelet op de regeling in het Verdrag, maar ook op de bepalingen van de kaderregeling zelf. De door verzoeker aangevochten tweede verlenging van de kaderregeling zou tot een volgende, door de Commissie te organiseren herziening van kracht blijven. Voor het overige werd besloten, de kaderregeling niet te wijzigen. Daar bij de tweede verlenging niet is bepaald wat moet worden gedaan wanneer een wijziging van de kaderregeling noodzakelijk lijkt, moet dienaangaande worden teruggegrepen naar de tekst van de eerste verlenging, die immers - zoals ik al zei - niet werd gewijzigd. Bij die eerste verlenging was het volgende bepaald: "Na twee jaar zal de kaderregeling opnieuw worden bezien door de Commissie. Indien er wijzigingen (...) noodzakelijk blijken te zijn, zal de Commissie hierover een besluit nemen na overleg met de Lid-Staten." Derhalve voorziet de kaderregeling in de volgende procedure: de Commissie beziet de kaderregeling, en enkel wanneer wijzigingen noodzakelijk blijken te zijn, moet met de Lid-Staten overleg worden gepleegd. Daarna beslist de Commissie of de kaderregeling wordt gewijzigd.
25 Verzoeker vocht destijds de tweede verlenging aan, omdat deze de kaderregeling voor onbepaalde tijd verlengde - en dus wijzigde. Dat kon zijns inziens niet zonder raadpleging en de daaropvolgende instemming van de Lid-Staten. In het arrest van juni 1995 gaat het Hof niet in op de vraag, of instemming van de Lid-Staten noodzakelijk is. Het baseert zich integendeel op de verplichting tot regelmatige periodieke samenwerking van de Commissie en de Lid-Staten, waaraan geen van hen zich voor een onbepaalde, van het eenzijdig goeddunken van de een dan wel de ander afhankelijke periode kan onttrekken. Het verbiedt dus, dat een van de betrokkenen een regeling voor het onderzoek van steun vaststelt, die voor onbepaalde tijd geldt. Beslissend voor het arrest van het Hof was dus de eenzijdige verlenging van de geldigheid van de kaderregeling voor onbepaalde tijd, daar dit de regelmatige periodieke samenwerking tussen de Lid-Staten en de Commissie doorkruiste. Het Hof besliste bijgevolg, dat de kaderregeling slechts kon gelden tot de volgende herziening, na twee jaar.
26 Dat betekent evenwel, dat de kaderregeling na de tweede verlenging nog twee jaar geldig was. Normaliter had de Commissie haar daarna opnieuw moeten bezien en - indien een wijziging noodzakelijk bleek - na overleg met de Lid-Staten een desbetreffend besluit moeten vaststellen. Thans rijst de vraag, of het besluit van de Commissie van juli 1995 aan die voorwaarden voldoet. In dat geval moet het als een verlenging van de kaderregeling met terugwerkende kracht worden beschouwd.
27 Volgens verzoeker kon de kaderregeling evenwel niet worden verlengd, daar zij sinds begin 1995 niet meer van kracht was. Wat juridisch "dood" is, kan door een verlenging met terugwerkende kracht niet weer tot leven worden gewekt. Het Hof heeft evenwel reeds geoordeeld, dat bijvoorbeeld een uitvoercertificaat waarvan de geldigheidsduur verstreken is, onder bepaalde voorwaarden achteraf, dus na het verstrijken van de geldigheidsduur, met terugwerkende kracht kan worden verlengd.(6)
28 Er is bijgevolg geen principieel beletsel om een ongeldig geworden rechtshandeling met terugwerkende kracht te verlengen en dus weer geldig te maken. Een dergelijke verlenging met terugwerkende kracht moet evenwel ten minste voldoen aan de reeds genoemde vereisten van de kaderregeling. Daarvoor moet eerst de kaderregeling worden onderzocht. Volgens verzoeker moeten bij een dergelijk onderzoek de resultaten grondig worden geëvalueerd en moeten de functie van de kaderregeling in vergelijking met andere sectoren alsmede haar criteria en toepassingsmethoden worden geanalyseerd. Om een dergelijke maatregel eenzijdig te kunnen vaststellen, volstaat het niet, bij een raadpleging van de Lid-Staten louter formeel het belang van een dergelijke maatregel ter voorkoming van mededingingsverstoringen te beklemtonen. Daarmee zouden enkel de procedurevoorschriften van artikel 93, lid 1, van het Verdrag worden omzeild.
29 De kaderregeling en de geldigheid daarvan kunnen evenwel niet los van de betrokken omstandigheden worden onderzocht. Bij die benadering en dat onderzoek moet worden vastgesteld, dat het in een situatie zoals die na het arrest van het Hof bestond, in de eerste plaats van belang is, dat de kaderregeling verder van kracht blijft.
30 Zoals de Commissie terecht betoogt, was het van belang de na het arrest bestaande juridische leemte op te vullen en te beletten, dat de Lid-Staten intussen op grond van bestaande en door de Commissie goedgekeurde steunregelingen steun verleenden aan hun automobielindustrie en aldus de mededinging vervalsten.
31 Daarbij mag niet worden vergeten, dat de kaderregeling een dienstige maatregel is in de zin van artikel 93, lid 1, EG-Verdrag. In de gegeven omstandigheden was de kaderregeling evenwel vooral dienstig wanneer zij, ongeacht eventueel noodzakelijke wijzigingen, zonder onderbreking van kracht bleef.
32 Mijns inziens kan het door verzoeker verlangde ruime onderzoek niet steeds een vereiste zijn. De omvang en de inhoud van het onderzoek moeten integendeel op de gegeven situatie worden toegesneden.
33 Bovendien moeten voor een besluit inzake de verlenging van de kaderregeling de Lid-Staten worden geraadpleegd. In de tekst van de kaderregeling (de eerste verlenging is daarbij beslissend) is dat weliswaar slechts voorgeschreven voor een wijziging van de kaderregeling, maar uit het arrest van het Hof van 29 juni 1995 volgt, dat raadpleging van de Lid-Staten ook daarvoor noodzakelijk is. Het arrest beklemtoont de plicht van de Lid-Staten en de Commissie tot regelmatige periodieke samenwerking, die niet eenzijdig en voor onbepaalde tijd mag worden onderbroken. Derhalve moeten de Lid-Staten ook voor een ongewijzigde verlenging van de kaderregeling worden geraadpleegd.
34 De besprekingen van 4 juli 1995 kunnen als een dergelijke raadpleging worden beschouwd. In zijn betoog wijst verzoeker evenwel op de zijns inziens onaanvaardbare omstandigheden waaronder de vergadering van 4 juli 1995 plaatshad. De Lid-Staten waren niet afdoende en tijdig van de plannen van de Commissie op de hoogte gebracht. Dit druist in tegen artikel 93, lid 1, EG-Verdrag en tegen de verplichting tot samenwerking van de Lid-Staten en de Commissie.
35 Dienaangaande zij erop gewezen, dat hier niet de algemene vereisten van artikel 93 beslissend zijn, maar de bijzondere bepalingen van de kaderregeling zelf. Op grond van artikel 93, lid 1, vereiste de geldigheid van het besluit de formele instemming van de Lid-Staten. Zoals ik al zei, is dat voor een ongewijzigde verlenging van de kaderregeling niet noodzakelijk. De Lid-Staten hadden ook niet ingestemd met de tweede verlenging van de kaderregeling.(7) Van geen kant - ook door Spanje niet - is daartegen bezwaar gemaakt. Ook in het arrest van het Hof werd er niet van uitgegaan, dat het besluit nietig was omdat de Lid-Staten er niet mee hadden ingestemd. Derhalve was voor de geldigheid van het besluit slechts raadpleging van de Lid-Staten vereist.
36 Volgens de Commissie voldeed de vergadering van 4 juli 1995 aan dat vereiste. Volgens verzoeker daarentegen voldoet op het laatste moment verstrekte informatie niet aan de eis van een regelmatige samenwerking (verzoeker stelt, dat een deel van de werkdocumenten pas aan het begin van de vergadering beschikbaar waren).
37 Hierbij moet echter worden opgemerkt, dat het ging om de ongewijzigde verlenging van een kaderregeling die reeds zes jaar van kracht was. De inhoud van die regeling behoefde derhalve geen nadere toelichting. Ook de ten gevolge van het arrest ontstane situatie kon gemakkelijk worden verklaard en begrepen. Er hoefde enkel te worden meegedeeld, dat volgens het arrest van het Hof de kaderregeling sinds ongeveer een half jaar niet meer van kracht was. Om aan een discussie over de vast te stellen maatregelen te kunnen deelnemen, was uitvoerige informatie vooraf dus niet noodzakelijk. Daarom voldoet de raadpleging tijdens de vergadering van 4 juli 1995 mijns inziens aan de vereisten van een regelmatige periodieke samenwerking tussen de Commissie en de Lid-Staten, te meer daar parallel met de thans betwiste overgangsmaatregel de Commissie en de Lid-Staten onderhandelden over de herinvoering van een kaderregeling.(8)
38 Dienaangaande stelt verzoeker nog, dat de Commissie door haar besluit de geldigheidsduur van de steunregeling eenzijdig heeft vastgesteld. Juist dat werd evenwel door het arrest van het Hof verboden. Volgens het Hof kan niet eenzijdig een onbepaalde geldigheidsduur voor de regeling worden vastgesteld. Dat moet worden gezien tegen de achtergrond van de omstandigheid, dat een betrokkene (de Commissie of de Lid-Staten) zich op die wijze aan de verplichting tot regelmatige periodieke samenwerking zou kunnen onttrekken. Bovendien knoopt het Hof zelf aan bij de in de kaderregeling oorspronkelijk vastgestelde termijn van twee jaar. Tegen het voorstel van de Commissie van juli 1995, dat de kaderregeling uiterlijk tot het einde van het jaar van kracht zou zijn, kan in dit opzicht dan ook niets worden ingebracht.
39 Derhalve moet worden vastgesteld, dat het besluit van de Commissie van juli 1995 voldoet aan de vereisten van de kaderregeling en van de samenwerking tussen de Lid-Staten en de Commissie voor een ongewijzigde verlenging van de kaderregeling.
40 Daar een regeling in beginsel ook na het verstrijken van haar geldigheid met terugwerkende kracht kan worden verlengd, komt het besluit van de Commissie - anders dan verzoeker betoogt - niet neer op de invoering van een nieuwe regeling. Het staat buiten kijf, dat zulks zonder instemming van de Lid-Staten onmogelijk zou zijn.
41 Voor het geval het Hof mijn zienswijze niet deelt en een grotere betrokkenheid van de Lid-Staten met een daaropvolgende formele instemming met het besluit noodzakelijk acht, wil ik de mogelijkheid onderzoeken, of de Commissie onder uitzonderlijke omstandigheden deze tijdrovende procedure niet behoeft te volgen. Dienaangaande wil ik er eerst op wijzen, dat parallel met de raadpleging van de Lid-Staten over de verlenging met terugwerkende kracht van de kaderregeling besprekingen waren begonnen over de herinvoering van de kaderregeling. Voor deze tweede maatregel volgt de Commissie de langere procedure. Daaruit blijkt, dat de Commissie zich met de korte procedure niet aan haar verplichting tot samenwerking met de Lid-Staten wilde onttrekken. Het was slechts de bedoeling, de ontstane leemte zo snel mogelijk op te vullen, dat wil zeggen, de normale situatie te herstellen. In de regel moet ervan worden uitgegaan, dat de besprekingen over verlenging of wijziging van de kaderregeling beginnen terwijl de regeling nog van kracht is. De maatregel van de Commissie heeft slechts tot doel, de kaderregeling te laten voortbestaan terwijl over de verlenging of wijziging wordt onderhandeld. Daar de Lid-Staten vóór de uitspraak van het arrest ervan uitgingen, dat de kaderregeling geldig was, had de maatregel van de Commissie ook geen ingrijpende gevolgen voor de betrokkenen. Integendeel - hij neemt de druk weg om zo snel mogelijk een nieuwe regeling uit te werken, en maakt aldus een grondig onderzoek van de regeling mogelijk. Gelet op de plicht van de Commissie, als hoedster van het gemeenschapsbelang een niet-vervalste mededinging(9) te waarborgen, de korte en beperkte geldingsduur van de maatregel en de tegelijkertijd aan de Lid-Staten geboden mogelijkheid om tijdens de onderhandelingen over de herinvoering van de kaderregeling hun standpunt uitvoerig uiteen te zetten, vind ik het in dit geval verdedigbaar, de Commissie toe te staan om van een ruimere raadpleging en aansluitende instemming van de Lid-Staten af te zien.
42 Volgens verzoeker is het besluit ook nietig omdat het onevenredig is. Daarbij gaat hij er evenwel van uit, dat de maatregel van de Commissie, wat de procedure betreft, het gemeenschapsrecht schendt. Een dergelijk ongewone maatregel is niet noodzakelijk, daar er ook andere, "gewone" maatregelen beschikbaar zijn. Spanje noemt in dat verband de juiste toepassing van de procedure van artikel 93, lid 1, eventueel gevolgd door een procedure op grond van artikel 2. Om de door haar gevreesde juridische leemte op te vullen, kon de Commissie bovendien de kaderregeling met instemming van de Lid-Staten opnieuw invoeren en daaraan tegelijkertijd, eveneens met instemming van de Lid-Staten, terugwerkende kracht verlenen.
43 Afgezien van het feit, dat de handelwijze van de Commissie mijns inziens in overeenstemming was met het gemeenschapsrecht, moet met betrekking tot de noodzakelijkheid van de vastgestelde maatregel nog het volgende worden gezegd. Zoals de Commissie terecht betoogt, diende de ontstane juridische leemte dringend - voor beperkte tijd en met een beperkt doel - te worden opgevuld. Daarvoor waren de door verzoeker gesuggereerde procedures te tijdrovend. Bijgevolg zou een tijd lang een juridisch vacuüm zijn ontstaan waarin de Lid-Staten op grond van bestaande en goedgekeurde steunregelingen steun hadden kunnen toekennen. Dit had de mededinging kunnen verstoren. Indien de geldigheid van het besluit van de Commissie afhankelijk was gesteld van de instemming van alle Lid-Staten, had elke Lid-Staat afzonderlijk over de handhaving van de kaderregeling kunnen beslissen. Het zou dan onmogelijk zijn geweest, zeer snel te handelen, daar de beslissing van elke Lid-Staat had moeten worden afgewacht. Naar eigen zeggen had de Commissie trouwens de instemming van de overige Lid-Staten verkregen.
44 Verzoeker stelt voorts, dat de maatregel ook om praktische redenen niet noodzakelijk was. Geen enkele Lid-Staat heeft in de periode vóór het arrest steun verleend die tegen de kaderregeling indruiste. Ook toen zij niet meer geldig was, werd de kaderregeling dus door de Lid-Staten nageleefd.
45 Hierbij moet worden opgemerkt, dat op dat tijdstip geen van de betrokkenen ervan kon uitgaan, dat de kaderregeling niet langer geldig was. Het beginsel dat handelingen van de gemeenschapsinstellingen worden vermoed rechtsgeldig te zijn(10), pleitte integendeel voor het aanvaarden van verdere geldigheid van de kaderregeling. Daarom kan uit de naleving van de kaderregeling vóór het arrest niet met zekerheid worden afgeleid, dat dat ook na het arrest het geval zou zijn. Dat kan ook worden betwijfeld, daar Spanje - zoals de Commissie stelt - de intussen nieuw ingevoerde kaderregeling aanvankelijk niet heeft aanvaard.
46 De Commissie wijst er evenwel zelf op, dat de Lid-Staten in de overgangsperiode de kaderregeling waarschijnlijk ook op grond van artikel 5 van het Verdrag dienden na te leven. Zelfs indien uit dit artikel een dergelijke plicht kon worden afgeleid, wijzigt dat niets aan de noodzaak om die plicht nauwkeurig te omschrijven en de bestaande juridische leemte zo snel mogelijk op te vullen. Derhalve was de maatregel van de Commissie noodzakelijk.
47 Het lijdt evenmin twijfel, dat de verlenging met terugwerkende kracht van de kaderregeling geschikt was om de bestaande juridische leemte op te vullen.
48 Zoals ik al zei, was de procedure bovendien in overeenstemming met het gemeenschapsrecht, zodat de maatregel ook sensu stricto niet onevenredig kan worden geacht. Uit het voorafgaande volgt mijns inziens zelfs, dat een maatregel die niet volgens de gewone procedure is vastgesteld, evenredig is, daar de gewone procedures te omslachtig en derhalve ongeschikt waren gebleken.
49 Ten slotte moet ik nog nagaan, of de Commissie haar besluit terugwerkende kracht kon geven. Verzoeker wijst in dit verband op artikel 93, lid 2, van het Verdrag. In haar Guide de procédure zou de Commissie zelf hebben aangegeven, dat maatregelen in het kader van die bepaling geen terugwerkende kracht kunnen hebben, maar dat daarbij een termijn moet worden gesteld opdat de Lid-Staat de tijd heeft om aan de maatregel gevolg te geven.
50 Ik wil hierbij opmerken, dat het in deze zaak niet gaat om de opheffing of wijziging van toegekende steun. In artikel 93, lid 2, is uitdrukkelijk bepaald, dat in een dergelijk geval een termijn moet worden gesteld. In casu gaat het er veeleer om, een sinds zes jaar bestaande kaderregeling, die nagenoeg tot het bestreden besluit van de Commissie vermoed werd geldig te zijn, naderhand, dat wil zeggen voor de duur van het vermoeden van geldigheid, te verlengen. Een dergelijk geval verschilt wezenlijk van dat van artikel 93, lid 2.
51 Verzoeker voert voorts aan, dat een dergelijke verlenging met terugwerkende kracht niet verenigbaar is met de verplichting tot regelmatige samenwerking tussen de Lid-Staten en de Commissie, en evenmin kan worden gerechtvaardigd door uitzonderlijke omstandigheden.
52 De Commissie had dergelijke uitzonderlijke omstandigheden aangevoerd. Enerzijds wees zij erop, dat het arrest van het Hof pas na de in het arrest zelf genoemde datum voor de herziening en het verstrijken van de geldigheid van de kaderregeling is gewezen. Verzoeker brengt daartegen in, dat de Commissie tot de uitspraak van het arrest van het Hof, dus zes maanden na het verstrijken van de geldigheid van de kaderregeling, niet tot herziening van de regeling is overgegaan. Zij kan haar eigen verzuim derhalve niet aanvoeren als een uitzonderlijke omstandigheid die de terugwerkende kracht rechtvaardigt.
53 Dit betoog kan niet worden aanvaard, want eerst bij de uitspraak van het arrest stond vast, dat de kaderregeling eind 1994 had moeten worden herzien. Op grond van het vermoeden van geldigheid konden alle betrokkenen vóór het arrest ervan uitgaan, dat voor het heronderzoek geen vaste datum was bepaald. Dat de Commissie de tweede verlenging van de kaderregeling uitlegde als een verlenging voor onbepaalde duur, was niet kennelijk onjuist. Op grond hiervan kan de Commissie niet worden verweten, dat zij er tot de uitspraak van het arrest van uitging, dat een nieuw onderzoek na twee jaar niet nodig was.
54 Volgens de Commissie is in casu ook voldaan aan de in de rechtspraak van het Hof bepaalde criteria voor terugwerkende kracht.
55 Volgens vaste rechtspraak van het Hof verzet het beginsel van rechtszekerheid zich in het algemeen ertegen, dat een gemeenschapsbesluit reeds vóór zijn afkondiging van kracht is. Bij wijze van uitzondering kan hiervan worden afgeweken, indien zulks voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het gewettigd vertrouwen van de betrokkene naar behoren in acht is genomen.(11) Volgens de Commissie konden ernstige verstoringen van de mededinging in de automobielsector enkel door een maatregel met terugwerkende kracht worden verhinderd. Voor de periode tussen januari en de uitspraak van het arrest van juni 1995 is dat op het eerste gezicht niet evident. De Commissie erkent immers zelf, dat alle Lid-Staten in die periode de kaderregeling naleefden. Over de situatie na het arrest laat de Commissie zich niet uit. Toen alle betrokkenen wisten, dat de kaderregeling ongeldig was, was het hoe dan ook noodzakelijk achteraf een regeling voor een overgangsperiode vast te stellen.
56 De Commissie kan evenwel evenmin worden belet, de kaderregeling retroactief tot de periode tussen januari en de datum van het arrest uit te breiden, daar zij er niet zeker van kon zijn, dat inderdaad alle Lid-Staten de kaderregeling hadden nageleefd. Indien naderhand was gebleken, dat in die periode steun was verleend die niet met de derde kaderregeling verenigbaar was, dan had daartegen niet kunnen worden opgetreden, daar voor die periode geen regeling zou hebben bestaan. Indien deze steun onder een algemene steunregeling viel die de Commissie reeds had goedgekeurd, zou hij automatisch verenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn geweest.(12) Zoals de Commissie stelt, was de terugwerkende kracht derhalve de enige mogelijkheid om te ontkomen aan de onomkeerbare gevolgen waartoe de verlening van steun zonder inaanmerkingneming van de invloed daarvan zou kunnen leiden in een bijzonder kwetsbare sector als de automobielsector, waarin ondanks overcapaciteit behoefte is aan grote investeringen.
57 Het is evenwel de vraag, of het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen naar behoren in acht is genomen. Volgens de Commissie kan subjectief noch objectief een gewettigd vertrouwen van de betrokkenen worden aangenomen. Wat de objectieve voorwaarden voor dat vertrouwen betreft, is er hier, aldus de Commissie, geen sprake van een rechtsregel of een rechtshandeling van de Commissie, die het vertrouwen zou hebben kunnen wekken, dat de kaderregeling eind 1994 verstreek; integendeel, de kaderregeling zelf vermeldde geen datum waarop de geldigheid ervan verstreek. Dit betoog moet worden aanvaard. Totdat het Hof een andere uitlegging had gegeven, moesten alle betrokkenen ervan uitgaan, dat de kaderregeling overeenkomstig de daarin vervatte bepalingen voor onbepaalde tijd was verlengd.
58 De Commissie stelt nog, dat geen enkele Lid-Staat, met name niet de Lid-Staten die de verlenging niet hebben aangevochten, kan beweren, dat hij het besluit van 1992 aldus had begrepen, dat het slechts voor twee jaar gold. De Commissie wijst er terecht op, dat Spanje juist tegen het besluit van 1992 was opgekomen omdat het dat besluit als een verlenging voor onbepaalde duur beschouwde. Bovendien konden alle Lid-Staten op grond van het beginsel dat gemeenschapshandelingen vermoed worden geldig te zijn, ook terecht aannemen, dat de kaderregeling geldig was. Tegen een gewettigd vertrouwen in ongeldigheid van de kaderregeling pleit bovendien, dat alle Lid-Staten de kaderregeling tot de uitspraak van het arrest van het Hof hebben nageleefd.
59 Om die redenen kan hier van een gewettigd vertrouwen van de betrokkenen geen sprake zijn.
60 Het arrest Fedesa levert een ander argument op om in dit geval terugwerkende kracht te aanvaarden. Dat arrest betrof een richtlijn die wegens een proceduregebrek nietig was verklaard en die door een andere richtlijn, die met terugwerkende kracht moest gelden, was vervangen. Het Hof nam in overweging, dat de periode tussen de nietigverklaring van de eerste richtlijn en de kennisgeving en bekendmaking van de tweede, zeer kort was. Dat is ook hier het geval. Tussen het arrest van het Hof en het besluit tot verlenging van de kaderregeling verstreken minder dan vier weken.
61 In het arrest Fedesa wijst het Hof er bovendien op, dat de vorige richtlijn nietig was verklaard wegens een proceduregebrek, en dat de betrokkenen derhalve niet konden verwachten dat de Raad zijn standpunt inhoudelijk zou wijzigen.(13) De situatie in de onderhavige zaak is vergelijkbaar. De kaderregeling werd niet nietig of ongeldig verklaard wegens haar inhoud, maar slechts omdat zij - hetgeen niet mogelijk was - voor onbepaalde tijd moest worden verlengd en verlenging intussen niet meer mogelijk was. Op grond van het arrest konden de betrokkenen er dus niet van uitgaan, dat de inhoud van de kaderregeling moest worden gewijzigd. In dit opzicht is er dan ook geen sprake van schending van het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen. De maatregel van de Commissie kon derhalve terugwerkende kracht hebben.
62 Concluderend moet dus worden vastgesteld, dat de maatregel van de Commissie geen procedureregels heeft geschonden, evenredig was en ondanks zijn terugwerkende kracht niet indruiste tegen het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
Kosten
63 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij, hier dus het Koninkrijk Spanje, voor zover dit is gevorderd in de kosten verwezen.
C - Conclusie
64 Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1) het beroep te verwerpen;
2) het Koninkrijk Spanje in de kosten te verwijzen.
(1) - 89/C 123/03 (PB 1989, C 123, blz. 3).
(2) - Arrest van 29 juni 1995 (zaak C-135/93, Spanje/Commissie, Jurispr. 1995, blz. I-1651).
(3) - Vijfde alinea van de eerste verlenging van de communautaire kaderregeling, 91/C 81/05 (PB 1991, C 81, blz. 4).
(4) - 93/C 36/06 (PB 1993, C 36, blz. 17).
(5) - Arrest Spanje/Commissie (aangehaald in voetnoot 2).
(6) - Arrest van 16 december 1982 (zaak 71/82, Brüggen, Jurispr. 1982, blz. 4647).
(7) - Conclusie van 14 maart 1995 bij het arrest van 29 juni 1995 in zaak C-135/93 (Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 54).
(8) - Zie punt 10.
(9) - Zie voor de fundamentele betekenis van het begrip "mededinging" voor de structuur van het Verdrag, artikel 3, sub g, en artikel 3 A, EG-Verdrag, in het "Eerste deel" ("De beginselen") van het Verdrag.
(10) - Arrest van 15 juni 1994 (zaak C-137/92 P, BASF e.a., Jurispr. 1994, blz. I-2555, r.o. 48).
(11) - Arresten van 25 januari 1979 (zaak 98/78, Racke, Jurispr. 1979, blz. 69, en zaak 99/78, Decker, ibidem, blz. 101), 14 juli 1983 (zaak 224/82, Meiko-Konservenfabrik, Jurispr. 1983, blz. 2539, r.o. 12), 9 januari 1990 (zaak C-337/88, SAFA, Jurispr. 1990, blz. I-1, r.o. 13) en 13 november 1990 (zaak C-331/88, Fedesa e.a., Jurispr. 1990, blz. I-4023, r.o. 45).
(12) - Dan had wie eerlijk was aan het kortste eind getrokken.
(13) - Arrest Fedesa (aangehaald in voetnoot 11), r.o. 47.
Full & Egal Universal Law Academy