Conclusões do Advogado-Geral
A - Factos
1 Com o presente recurso, o Reino de Espanha impugna uma decisão da Comissão relativa ao enquadramento comunitário dos auxílios de Estado no sector dos veículos automóveis (1). Este enquadramento prevê, entre outros aspectos, a notificação prévia de todos os auxílios importantes, independentemente do seu objectivo. O enquadramento adoptado pela Comissão foi objecto de um recurso interposto pelo Reino de Espanha contra esta instituição (2). Nessa ocasião, o Reino de Espanha impugnou a prorrogação do enquadramento por tempo indeterminado. O enquadramento inicial, adoptado em 1988, previa um prazo de vigência de dois anos. A primeira prorrogação decidida posteriormente incluía, em seu lugar, a seguinte formulação:
«Após dois anos, o enquadramento será revisto pela Comissão. Se forem necessárias alterações (ou a possível revogação do enquadramento), serão decididas pela Comissão após consulta aos Estados-Membros» (3).
Após uma reunião com os Estados-Membros, que teve lugar em Dezembro de 1992, a Comissão decidiu não introduzir qualquer alteração ao enquadramento. Na segunda prorrogação adoptada posteriormente, afirmou-se que o actual enquadramento seria válido até à próxima revisão organizada pela Comissão (4).
2 O Governo espanhol considerou que, deste modo, a Comissão prorrogara o enquadramento por tempo indeterminado. Consequentemente, interpôs recurso desta decisão, invocando que a Comissão não estava autorizada a prorrogar o enquadramento por tempo indeterminado.
3 Para o Tribunal de Justiça, a formulação controvertida incluída na última decisão de prorrogação do enquadramento admite mais de uma interpretação. O Tribunal de Justiça remete, quanto a isto, para jurisprudência constante segundo a qual, quando um texto de direito comunitário derivado é susceptível de mais do que uma interpretação, deve dar-se preferência àquela que torne a disposição conforme com o Tratado, em vez da que leva a declarar a sua incompatibilidade com este. O acórdão do Tribunal de Justiça prossegue indicando que a obrigação de cooperação regular e periódica prevista no n._ 1 do artigo 93._ do Tratado não permite que os regimes de auxílios existentes sejam examinados segundo regras estabelecidas para um período indefinido dependente apenas da vontade unilateral da Comissão ou dos Estados-Membros. Estes motivos levaram o Tribunal de Justiça a interpretar a decisão da Comissão de Dezembro de 1992 no sentido de que prorrogava o enquadramento até à próxima revisão do mesmo, que deveria ter lugar, como as anteriores, no final de um período de dois anos. Isto é, com a decisão de Dezembro de 1992 o enquadramento apenas foi prorrogado por mais dois anos (5). Assim, no acórdão de 29 de Junho de 1995, o Tribunal de Justiça declarou que o enquadramento deixara de estar em vigor em 1 de Janeiro de 1995.
4 No dia seguinte à prolação do acórdão, isto é, em 30 de Junho de 1995, a Comissão enviou aos Estados-Membros um ofício, redigido em francês, comunicando-lhes a sua intenção de submeter a debate, na reunião multilateral que estava prevista para 4 de Julho, um conjunto de medidas destinado, por um lado, a proporcionar um futuro enquadramento dos auxílios de Estado no sector dos veículos automóveis e, por outro, a regular transitoriamente a situação criada após o acórdão do Tribunal de Justiça. A representação permanente do Reino de Espanha recebeu a tradução espanhola deste ofício em 3 de Julho. Nesse dia, ao meio-dia, a referida representação recebeu a versão inglesa de uma comunicação que seria objecto de consultas no dia seguinte, na reunião multilateral. A tradução espanhola da referida comunicação só foi distribuída no dia seguinte, no início da reunião.
5 Na primeira parte da comunicação, a Comissão mencionava o acórdão e as suas graves implicações, tanto políticas como legais. Propunha, por isso, a reintrodução do enquadramento.
6 Para o presente processo interessa, no entanto, a segunda proposta da Comissão, isto é, a adopção de medidas transitórias que garantissem a aplicação efectiva e ininterrupta da fiscalização introduzida pelo enquadramento. Segundo a proposta da Comissão, estas medidas transitórias consistiam em prorrogar o enquadramento com efeitos retroactivos a partir de 1 de Janeiro de 1995. Esta medida apenas seria válida até à adopção de um novo enquadramento e, o mais tardar, até 31 de Dezembro de 1995.
7 Como fundamentação desta medida, a Comissão indicava a salvaguarda de interesses fundamentais para a Comunidade. Tratava-se de garantir uma concorrência não falseada no sector dos veículos automóveis, que estava ameaçada pelo facto de a Comissão não poder exercer uma fiscalização contínua. Afirmava que os efeitos prejudiciais que daqui derivavam só podiam combater-se através da adopção de uma medida como a proposta. A referida medida, por ser uma mera prorrogação, por período limitado, do enquadramento aceite pelos Estados-Membros, fundamentar-se-ia no n._ 1 do artigo 93._ do Tratado CE.
8 A Comissão assinalava ainda que, apesar de a aplicação retroactiva ser contrária ao princípio da segurança jurídica, se justificava neste caso por existirem circunstâncias excepcionais. Assim, a Comissão indicava o facto de o acórdão ter sido proferido após a data prevista para a revisão e, eventualmente, prorrogação do enquadramento e a impossibilidade de garantir uma concorrência não falseada, bem como os efeitos irreversíveis que poderiam decorrer dessa concorrência falseada. Por fim, a Comissão afirmava que considerava que a sua decisão de Novembro de 1992 era válida e que havia prorrogado o enquadramento por tempo indeterminado.
9 Segundo dados apresentados pelo recorrente, várias delegações comunicaram, na reunião multilateral, que só tinham tido conhecimento do acórdão e da correspondente comunicação da Comissão no início da reunião; além disto, oito delegações pronunciaram-se contra a proposta da Comissão e outras quatro reservaram a sua decisão.
10 Ora, estes dados foram precisados pela Comissão, que assinalou que as delegações se abstiveram de tomar posição relativamente às medidas de reintrodução do enquadramento porque, para a sua discussão, se tinha previsto uma reunião ad hoc, tendo estado a maioria das delegações de acordo com as medidas transitórias. Assim, com excepção da delegação espanhola, nenhuma outra delegação se manifestou contra a posição da Comissão.
11 Além disto, continua a Comissão, os Estados-Membros haviam sido informados, por ofício de 30 de Junho de 1995, da inclusão na ordem do dia da reunião de 4 de Julho de um novo ponto relativo ao enquadramento.
12 Finalmente, a Comissão decidiu, em 6 de Julho de 1995, prorrogar a sua decisão de Dezembro de 1992 com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1995. Na sua fundamentação, limitou-se aos argumentos expostos na comunicação de 3 de Julho. A medida justificava-se por um interesse comunitário fundamental, isto é, a necessidade de manter uma concorrência não falseada no sector dos veículos automóveis; só assim poderiam ser evitados dados irreparáveis.
13 A decisão era uma mera prorrogação, por um período limitado, em conformidade com o n._ 1 do artigo 93._ De qualquer modo, fazia-se uma referência ao artigo 5._ do Tratado CE.
14 Como fundamento da sua retroactividade assinalava-se a concorrência de circunstâncias excepcionais.
15 O recorrente impugna esta decisão e pede que o Tribunal de Justiça se digne:
1) Anular a decisão da Comissão de 6 de Julho de 1995, na medida em que prorroga a decisão de 23 de Dezembro de 1992, com efeitos retroactivos, a partir de 1 de Janeiro de 1995.
2) Condenar a Comissão nas despesas.
16 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
1) Negar provimento ao recurso de anulação interposto pelo Reino de Espanha.
2) Condenar o referido Estado no pagamento das custas do processo.
B - Análise
17 O recorrente considera que para se pronunciar sobre o fundamento do recurso de anulação é decisivo qualificar juridicamente o acto adoptado pela Comissão em Julho de 1995, isto é, se deve considerar-se uma prorrogação retroactiva do enquadramento ou uma reintrodução retroactiva deste. Por seu lado, a Comissão considera que não é necessária a qualificação da decisão. Reconhece que, por tratar-se de uma situação excepcional, não seguiu o processo indicado no n._ 1 do artigo 93._ do Tratado CE. No entender do recorrente, a Comissão deveria ter submetido aos Estados-Membros a correspondente proposta, que deveria ter sido objecto de discussão numa reunião com os representantes dos Estados-Membros e relativamente à qual, em seguida, deveria ter existido um acordo formal dos Estados-Membros. Ora, a decisão de Julho de 1995 pretendeu apenas colmatar, com carácter urgente e transitório, a lacuna jurídica que se gerou na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça. Por estes motivos, não era razoável nem, tendo em conta as circunstâncias especiais, necessário respeitar o longo processo normal.
18 Por conseguinte, considera que, independentemente de qual seja a qualificação jurídica da decisão, a questão que se coloca é a de saber se a Comissão pode, nessas circunstâncias excepcionais, eludir o processo previsto no n._ 1 do artigo 93._, isto é, se pode adoptar uma decisão sem o acordo formal dos Estados-Membros.
19 A Comissão considera como circunstâncias excepcionais a necessidade de colmatar a lacuna jurídica gerada pelo acórdão do Tribunal de Justiça e de sanar a consequente invalidade do enquadramento, antes de os Estados-Membros poderem conceder auxílios de acordo com regimes gerais já aprovados pela Comissão, por exemplo, no âmbito dos auxílios regionais.
20 Com carácter meramente subsidiário, a Comissão alega que, para a validade da decisão, também não era necessário, no caso presente, contar com o acordo dos Estados-Membros. A Comissão limitou-se a prorrogar, por um período limitado e sem alteração, um enquadramento que já havia sido aplicado durante seis anos e que não é contrário ao acórdão de 29 de Junho de 1995. Além disto, para decidir uma prorrogação de duração limitada, a Comissão pode proceder a uma simples consulta dos Estados-Membros, em conformidade com a obrigação de cooperação regular prevista no n._ 1 do artigo 93._ do Tratado. A única coisa que o acórdão proíbe é a prorrogação do enquadramento por tempo indeterminado.
21 Finalmente, a Comissão esclarece que, em sua opinião, se trata de uma reintrodução retroactiva do enquadramento cuja consequência, na prática, é a prorrogação com carácter retroactivo deste. Subsidiariamente alega que, ainda que se tratasse de uma prorrogação retroactiva, também não tinha extravazado as suas competências, por um lado porque, como já afirmou, não desrespeitou o acórdão de Junho de 1995 e, por outro, porque as circunstâncias excepcionais que invocou justificavam tanto uma reintrodução retroactiva como uma prorrogação retroactiva.
22 Contrariamente ao que defende a Comissão, considero que é necessário determinar com exactidão a qualificação jurídica da decisão. Apenas assim será possível identificar os requisitos processuais que a Comissão deveria ter cumprido. Ademais, só deste modo será possível analisar a alegação subsidiária da Comissão de que, para a validade da decisão, não era necessário contar com o acordo dos Estados-Membros.
23 A alegação subsidiária da Comissão parece-me muito importante já que, se esta apreciação for correcta, será possível adoptar uma decisão como a de Julho de 1995 seguindo o processo escolhido pela Comissão. Nesse caso, a decisão teria de preencher não só as exigências desse processo, mas também os requisitos para se admitir a retroactividade. Isto acontece, como se analisará mais pormenorizadamente noutro ponto das presentes conclusões, sempre que o objectivo prosseguido exija a retroactividade, tendo-se em devida conta a confiança legítima dos interessados. Iniciarei as minhas reflexões pelas questões de carácter processual.
24 Para determinar qual deve ser o processo a seguir, devem ter-se em conta não apenas as disposições do Tratado, mas também as previstas no próprio enquadramento. A segunda prorrogação do enquadramento, impugnada pelo recorrente, regulava a sua validade indicando que estaria vigente até à sua próxima revisão, a organizar pela Comissão. Decidiu-se, quanto ao resto, não alterar o enquadramento. Uma vez que esta segunda prorrogação não contém qualquer disposição que indique o que fazer se se considerar necessário alterar o enquadramento, deve remeter-se, quanto a isto, para o texto da primeira prorrogação que, como acabou de se ver, não foi alterado. Segundo essa primeira prorrogação «após dois anos, o enquadramento será revisto pela Comissão. Se forem necessárias alterações... serão decididas pela Comissão após consulta aos Estados-Membros». Assim, o processo previsto pelo enquadramento é o seguinte: a Comissão revê o enquadramento e, apenas no caso de considerar necessária a introdução de alterações, consulta os Estados-Membros. Por fim, a Comissão decide da alteração do enquadramento.
25 Em devida altura, o recorrente impugnou a segunda prorrogação alegando que esta atribuía ao enquadramento uma vigência por tempo indeterminado, o que pressupunha a sua alteração. Considerava que isto não era possível sem consultar os Estados-Membros e obter o respectivo acordo. No acórdão de Junho de 1995, o Tribunal de Justiça não se pronunciou sobre a necessidade de os Estados-Membros manifestarem o seu acordo, referindo apenas a exigência de cooperação regular e periódica entre a Comissão e os Estados-Membros para afirmar que nenhum dos interessados pode determinar regras por um período de tempo indefinido dependente unicamente da sua vontade unilateral. Consequentemente, manifesta-se contra o facto de um dos interessados adoptar, para a análise dos auxílios, normas válidas por tempo indeterminado. Deste modo, a questão decisiva no acórdão do Tribunal de Justiça era a prorrogação unilateral da validade do enquadramento por tempo indeterminado, porque impede a cooperação regular e periódica entre os Estados-Membros e a Comissão. Assim, o Tribunal de Justiça declarou que o enquadramento apenas seria válido até à próxima revisão, isto é, durante dois anos.
26 Isto significa portanto que, no seguimento da segunda prorrogação, o enquadramento era válido por mais dois anos. Findo esse prazo a Comissão teria normalmente que proceder a uma revisão e, no caso de considerar necessária a introdução de alterações, teria que ter adoptado a correspondente decisão consultando previamente os Estados-Membros. Coloca-se portanto a questão de saber se a decisão da Comissão de Julho de 1995 preencheu estes requisitos, caso em que deve ser considerada uma prorrogação do enquadramento com carácter retroactivo.
27 O recorrente considera, no entanto, que o enquadramento não pode ser prorrogado pois deixara de estar em vigor desde Janeiro de 1995. Afirma que não é possível ressuscitar, mediante prorrogação retroactiva, algo que está juridicamente «morto». Ora, o Tribunal de Justiça já declarou que, por exemplo, uma licença de exportação cuja validade tenha expirado pode ser prorrogada a posteriori, isto é, após ter expirado o seu período de validade, com carácter retroactivo, se se verificarem determinados requisitos (6).
28 Por conseguinte, não é em princípio impossível prorrogar retroactivamente um acto jurídico que já não tem validade e fazer com que, deste modo, volte a estar vigente. Esta prorrogação retroactiva teria, porém, que preencher, pelo menos, os requisitos já indicados, que constam do enquadramento. Segundo esses requisitos, é necessário, em primeiro lugar, rever o enquadramento. O recorrente considera que esta revisão deveria incluir uma avaliação global dos resultados e uma análise do funcionamento do enquadramento, em comparação com outros sectores, bem como uma análise dos seus critérios e métodos de aplicação. Para poder adoptar unilateralmente esta medida, não basta dar, por ocasião de uma consulta com os Estados-Membros, uma indicação puramente formal da sua importância para evitar o falseamento da concorrência. Isto seria apenas um modo de eludir os requisitos de processo indicados no n._ 1 do artigo 93._
29 Ora, não é possível analisar o enquadramento e respectiva validade sem ter em conta a situação concreta. Ao efectuar esta apreciação e esta verificação, há que determinar se, numa situação como a que se verificou após o acórdão do Tribunal de Justiça, é necessário, antes de mais, que o enquadramento continue em vigor.
30 Como correctamente afirmou a Comissão, era importante preencher a lacuna jurídica criada na sequência do acórdão e impedir que, entretanto, os Estados-Membros concedessem auxílios às suas empresas do sector automóvel com base em regimes de auxílios existentes e aprovados pela Comissão, distorcendo assim a concorrência.
31 Neste contexto, não deve esquecer-se que o enquadramento constitui uma medida adequada, na acepção do artigo 93._, n._ 1, do Tratado CE. Acresce ainda que naquela situação concreta o enquadramento era o mais adequado se, quaisquer que fossem as alterações eventualmente necessárias, pudesse continuar a ser aplicado sem interrupção.
32 Não creio que se possa exigir em todos os casos, como afirma o recorrente, uma análise prévia exaustiva. Pelo contrário, o alcance e a orientação dessa análise devem adaptar-se à situação concreta.
33 Para decidir da prorrogação do enquadramento é preciso, além disto, consultar os Estados-Membros. No enquadramento (em especial na primeira prorrogação), estas consultas apenas estão expressamente previstas no caso de este dever ser alterado; no entanto, o acórdão do Tribunal de Justiça de Junho de 1995 salienta a necessidade de consultar os Estados-Membros. O acórdão realça a obrigação de cooperação regular e periódica entre os Estados-Membros e a Comissão, que não pode interromper-se unilateralmente e por tempo indeterminado. Consequentemente, também para prorrogar o enquadramento, sem o alterar, se devem consultar os Estados-Membros.
34 A reunião de 4 de Julho de 1995 poderia configurar essa consulta. No entanto, nas suas alegações, o recorrente invocou as condições, em sua opinião inaceitáveis, em que se realizou essa reunião. Considera que os Estados-Membros não foram suficientemente informados, com a devida antecedência, dos planos da Comissão, o que é contrário ao n._ 1 do artigo 93._ do Tratado CE e à obrigação de cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão.
35 Quanto a isto, saliente-se que no caso presente não são aplicáveis os requisitos gerais do artigo 93._, mas as exigências especiais previstas pelo próprio enquadramento. Segundo o n._ 1 do artigo 93._, para que a decisão fosse válida teria sido necessário que os Estados-Membros tivessem dado o seu consentimento expresso. Como já se indicou, esse consentimento não é necessário se a prorrogação não incluir uma alteração do enquadramento. Os Estados-Membros também não manifestaram o seu acordo à segunda prorrogação do enquadramento (7). Contudo, nenhum dos interessados, nem sequer Espanha, objectou o que quer que fosse a esse respeito. O acórdão do Tribunal de Justiça também não considerou que a decisão fosse nula por falta de aprovação dos Estados-Membros. Por estes motivos, para que a decisão fosse válida apenas se exigia a consulta dos Estados-Membros.
36 Na opinião da Comissão, esta exigência foi preenchida com a reunião de 4 de Julho de 1995. Para o recorrente, pelo contrário, as exigências de uma cooperação regular não são preenchidas com informação dada com tão pouca antecedência (o recorrente afirma que parte da documentação só foi entregue no início da reunião).
37 Ora, observe-se a este respeito que se tratava de prorrogar, sem introduzir qualquer alteração, o enquadramento que estava em vigor há seis anos. Por conseguinte, não era necessário fornecer informação adicional sobre o conteúdo do enquadramento. Além disto, a situação provocada pelo acórdão era facilmente explicável e compreensível. Tratava-se simplesmente de comunicar que, devido ao acórdão do Tribunal de Justiça, o enquadramento deixara de estar em vigor há cerca de meio ano. Não era necessário, por isso, dispor de muita informação prévia para poder participar nos debates sobre as medidas a adoptar. Por estes motivos, considero que a consulta efectuada no âmbito da reunião de 4 de Julho de 1995 preenche as exigências de uma cooperação regular e periódica entre a Comissão e os Estados-Membros. Sobretudo quando, paralelamente medida transitória objecto do presente recurso, se realizaram negociações entre a Comissão e os Estados-Membros sobre a reintrodução do enquadramento (8).
38 Neste contexto, o recorrente alega também que, com a sua decisão, a Comissão fixou unilateralmente o período de aplicação do regime de auxílios, o que precisamente proíbe o acórdão do Tribunal de Justiça. De facto, o Tribunal de Justiça declarou que não se pode fixar unilateralmente um período de validade dos regimes por tempo indeterminado. Isto porque, caso contrário, um dos interessados (a Comissão ou os Estados-Membros) poderia eludir a obrigação de cooperação regular. Quanto ao resto, o próprio Tribunal de Justiça toma como referência o prazo de dois anos indicado inicialmente no enquadramento. Por conseguinte, nesta perspectiva, nada se pode objectar à proposta apresentada pela Comissão em Julho de 1995 de que o enquadramento permanecesse em vigor durante um período que expiraria, o mais tardar, em Dezembro de 1995.
39 Assim, deve admitir-se que a decisão da Comissão de Julho de 1995 preenche as exigências que o enquadramento e a cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão impõem para a validade de uma prorrogação sem alterações, do enquadramento.
40 Uma vez que, em princípio, também é possível prorrogar retroactivamente um acto jurídico cuja validade já tenha expirado, a decisão da Comissão não introduz, como alega o recorrente, um novo enquadramento. Ninguém contesta que esta introdução não seria possível sem o consentimento dos Estados-Membros.
41 No caso de o Tribunal de Justiça não partilhar a minha opinião e considerar que a adopção da decisão exigiria maior participação dos Estados-Membros, seguida de acordo formal, passo a examinar se a Comissão pode, quando concorram circunstâncias especiais, não aplicar o referido processo. A esse respeito, refiro, em primeiro lugar, o facto de, paralelamente à consulta dos Estados-Membros sobre a prorrogação retroactiva do enquadramento, se terem iniciado conversações sobre a reintrodução do enquadramento. Para esta segunda medida, a Comissão utiliza o processo normal, pelo que se pode deduzir de qualquer modo que, ao seguir um processo abreviado, a Comissão não pretendia eludir a sua obrigação de cooperar com os Estados-Membros. O seu único objectivo era de colmatar, da forma mais rápida possível, a lacuna jurídica criada. Isto é, com esse processo restabeleceu-se a situação normalmente existente. Regra geral os debates sobre a prorrogação ou a alteração do enquadramento iniciam-se quando este ainda está em vigor. A medida da Comissão apenas pretendia que o enquadramento continuasse a existir enquanto se discutia a sua eventual prorrogação ou alteração. Uma vez que, de qualquer modo, até à prolação do acórdão, os Estados-Membros consideravam que o enquadramento continuava em vigor, a medida da Comissão também não teria consequências decisivas para os interessados. Pelo contrário, permitiria que as deliberações não sofressem as pressões que normalmente se verificam quando se adopta um novo regime no menor tempo possível, e facilitaria assim o exame exaustivo das disposições. Tendo em conta que, como defensora dos interesses da Comunidade, a Comissão está obrigada a garantir uma concorrência não falseada (9), considerando que a medida tem um período de validade pequeno e limitado e que os Estados-Membros dispõem, ao mesmo tempo, da possibilidade de apresentar directamente o seu ponto de vista no âmbito das negociações para a reintrodução do enquadramento, considero que, no presente caso, se pode defender que a Comissão podia prescindir de realizar consultas mais amplas e de recolher posteriormente o acordo dos Estados-Membros.
42 Como argumento suplementar em prol da nulidade da decisão, o recorrente alega ainda que esta é desproporcionada. Considera que, com o processo seguido para a sua adopção, a medida da Comissão infringe o direito comunitário. Afirma que esta medida anormal não é necessária dado que existiam outras medidas «normais». O Governo espanhol invoca, por um lado, a correcta aplicação do processo previsto no n._ 1 do artigo 93._, seguida, caso necessário, de um processo em conformidade com o n._ 2 deste artigo. Assinala que, além disto, a Comissão podia introduzir um novo enquadramento com o consentimento dos Estados-Membros, dotando-o simultaneamente, e também de acordo com estes, de efeitos retroactivos, com o objectivo de colmatar a lacuna jurídica temida pela Comissão.
43 Não obstante considerar que a conduta da Comissão respeitou o direito comunitário, acrescento ainda o seguinte em relação à necessidade de adoptar as medidas controvertidas. Como salienta correctamente a Comissão, era urgente preencher - por um tempo limitado e com um objectivo concreto - a lacuna jurídica criada. Ora, os processos propostos pelo recorrente teriam sido demasiado longos. Teria havido um período não regulamentado, durante o qual os Estados-Membros teriam podido conceder auxílios nos termos de regimes já existentes e aprovados, o que teria conduzido a distorções na concorrência. Se a validade da decisão da Comissão dependesse do acordo de todos os Estados-Membros, a continuidade do enquadramento estaria totalmente na mão de cada um dos Estados. Não haveria portanto condições para actuar o mais rapidamente possível, pois seria preciso esperar pela decisão de todos e de cada um dos Estados-Membros. De resto, segundo os seus próprios dados, a Comissão reuniu o consentimento de todos os restantes Estados-Membros.
44 O recorrente alega, ainda, que a medida também não era necessária por considerações práticas. Durante o tempo que decorreu até à prolação do acórdão, nenhum dos Estados-Membros concedeu auxílios contrários ao enquadramento; isto é, os Estados-Membros respeitaram o enquadramento mesmo durante o tempo em que não era válido.
45 Afirme-se, quanto a isto, que, na altura, nenhum dos interessados poderia ter a certeza de que o enquadramento não era aplicável. Pelo contrário, tendo em conta o princípio da presunção de legalidade dos actos das instituições comunitárias (10) podia admitir-se que o enquadramento continuava em vigor. Por este motivo, o facto de o terem respeitado até à data de prolação do acórdão não implica necessariamente que o fizessem após essa data, sobretudo tendo em conta que o Reino de Espanha - como afirmou a Comissão - não aceitou, desde o princípio, o novo enquadramento que, entretanto, fora adoptado.
46 É verdade que a própria Comissão afirma que, também por força do artigo 5._, os Estados-Membros estavam provavelmente obrigados a respeitar o enquadramento durante o período de transição. Mas, mesmo que esta obrigação possa ser deduzida do artigo 5._, isso não altera em nada a necessidade de precisar essa obrigação e de colmatar, o mais rapidamente possível, a lacuna jurídica existente. Por isto deve afirmar-se que era necessária a medida adoptada pela Comissão.
47 Também não se contesta que a referida prorrogação retroactiva do enquadramento era adequada para colmatar a lacuna jurídica existente.
48 Além disto, trata-se, como já se afirmou, de um processo conforme com o direito comunitário, pelo que a medida também não pode ser considerada desproporcionada, em sentido estrito. Considero que isto implica que uma medida que não se ajusta ao processo normal seja considerada proporcionada sempre que o processo normal se afigure demasiado lento, não sendo portanto adequado.
49 Por último, deve examinar-se também a questão de saber se a Comissão podia dotar a decisão de carácter retroactivo. O recorrente remete, quanto a isto, para o artigo 93._, n._ 2. No seu «guide de procédure» a própria Comissão afirmou que, neste âmbito, não podem adoptar-se medidas retroactivas, devendo fixar-se um prazo para que o Estado-Membro disponha de tempo para se adaptar às medidas.
50 A este respeito observe-se que, aqui, não se trata de suprimir ou alterar o auxílio concedido. Nesse caso, como expressamente prevê o artigo 93._, n._ 2, deve indicar-se o correspondente prazo. O que se discute é o facto de o enquadramento, existente há seis anos e relativamente ao qual se presumiu, quase até à decisão da Comissão objecto do presente recurso, a legalidade, ser prorrogado a posteriori, isto é, para o período em que se verificou a presunção de legalidade. Esta situação distingue-se fundamentalmente da contemplada no n._ 2 do artigo 93._
51 O recorrente alega, de qualquer modo, que esta prorrogação retroactiva é incompatível com a obrigação de cooperação regular entre os Estados-Membros e a Comissão, não havendo circunstâncias excepcionais que a justifiquem.
52 A Comissão invocou essas circunstâncias excepcionais. Alegou que o acórdão do Tribunal de Justiça foi proferido em data posterior à prevista no próprio acórdão para uma nova revisão e para a expiração da validade do enquadramento. O recorrente contrapõe dizendo que a Comissão não efectuou nenhuma revisão do enquadramento até o Tribunal de Justiça ter proferido o acórdão, isto é, seis meses depois de este ter deixado de estar em vigor. Por conseguinte, não pode invocar a sua própria inactividade como circunstância excepcional justificativa da retroactividade.
53 Esta argumentação não é de aceitar, uma vez que até finais de 1994, antes ainda da prolação do acórdão, não se sentiu a necessidade de rever o enquadramento. Até à prolação do acórdão os interessados podiam admitir, dada a presunção de legalidade, que não fora fixada uma data determinada para efectuar uma nova revisão. Não pode considerar-se manifestamente incorrecta a interpretação dada pela Comissão do disposto na segunda prorrogação do enquadramento de que se tratava de uma prorrogação por tempo indeterminado. Por isso, não se pode acusar a Comissão de, até à prolação do acórdão, não ter efectuado uma nova revisão no final de dois anos, dado que a considerava desnecessária.
54 Segundo a Comissão, no presente caso, foram também respeitados os critérios estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça para a validade da retroactividade de um acto.
55 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o princípio da segurança jurídica opõe-se, regra geral, a que um acto comunitário comece a produzir efeitos numa data anterior à da sua publicação. Excepcionalmente pode ocorrer o contrário, quando o exigir o objectivo prosseguido e se respeitar adequadamente a confiança legítima dos interessados (11). Segundo a Comissão, apenas uma medida retroactiva podia impedir graves perturbações na concorrência no sector dos veículos automóveis, o que, à primeira vista, não era completamente evidente no que se refere ao período compreendido entre Janeiro de 1995 e a data do acórdão, proferido em Junho do mesmo ano. Como declarou a própria Comissão, todos os Estados-Membros respeitaram o enquadramento durante o referido período. Quanto ao que aconteceu após a prolação do acórdão, a Comissão não deu qualquer indicação. De qualquer modo, naquele momento, em que todos os interessados sabiam que o enquadramento não era válido, era preciso estabelecer uma norma transitória com carácter retroactivo.
56 Ora, também não pode proibir-se a Comissão de alargar retroactivamente o enquadramento ao período compreendido entre Janeiro de 1995 e a data do acórdão, uma vez que não podia estar segura de que todos os Estados-Membros tivessem respeitado o enquadramento. Se posteriormente se verificasse que naquele período fora concedido um auxílio incompatível com o terceiro enquadramento, nada se poderia fazer a esse respeito, uma vez que nesse período não teria havido norma alguma. Se esses auxílios se enquadrassem em um dos regimes de auxílios gerais já aprovados pela Comissão, seriam automaticamente compatíveis com o mercado comum (12). Consequentemente, como alega a Comissão, a retroactividade era a única forma de impedir as consequências irreparáveis que teria provocado a concessão de auxílios sem ter em conta a sua repercussão num sector tão sensível como o dos veículos automóveis, no qual, apesar da sobrecapacidade existente, são precisos grandes investimentos.
57 Há agora que examinar se se respeitou adequadamente a confiança legítima dos interessados. A Comissão afirmou que não se pode pressupor uma confiança legítima, nem do ponto de vista subjectivo, nem do ponto de vista objectivo. No que se refere às condições objectivas dessa confiança, alega que não parece existir qualquer norma ou acto jurídico da Comissão que pudesse dar a entender que o enquadramento expiraria em finais de 1994; muito pelo contrário, uma vez que o próprio enquadramento não previa qualquer prazo de expiração da sua validade. Esta afirmação é correcta. Até o Tribunal de Justiça se ter pronunciado em sentido contrário, os interessados teriam que considerar que, de acordo com o disposto no enquadramento, este tinha sido prorrogado por tempo indeterminado.
58 A Comissão alega ainda que nenhum Estado-Membro, sobretudo aqueles que não impugnaram a prorrogação, podia pretender ter interpretado que a decisão de 1992 só tinha uma vigência de dois anos. A Comissão afirma, correctamente, que o Reino de Espanha interpôs um recurso da referida decisão precisamente por que tinha visto nela uma prorrogação por tempo indeterminado. Além disto, também os outros Estados-Membros poderiam legitimamente ter considerado válido o enquadramento, em conformidade com o princípio de presunção da legalidade dos actos das instituições. Por fim, o facto de todos os Estados-Membros terem respeitado o enquadramento até à prolação do acórdão pelo Tribunal de Justiça opõe-se à existência de uma confiança legítima na invalidade deste.
59 Por estas razões, não se pode considerar que existiu confiança legítima na invalidade do enquadramento por parte dos interessados.
60 Outro aspecto ainda a favor da retroactividade no caso concreto, resulta do acórdão Fedesa. Nesse processo, estava em causa uma directiva que, por vício processual, fora anulada e substituída por uma nova directiva, que deveria aplicar-se retroactivamente. O Tribunal de Justiça considerou muito curto o período que decorreu entre a anulação da primeira directiva e a notificação e/ou publicação da segunda. O mesmo se verifica no presente caso. Entre o acórdão do Tribunal de Justiça e a decisão de prorrogar o enquadramento não passaram sequer quatro semanas.
61 Quanto ao resto, no acórdão Fedesa o Tribunal de Justiça teve em conta que a directiva anterior fora anulada por vício processual não podendo portanto os interessados prever uma alteração de atitude, quanto ao fundo, por parte do Conselho (13). A situação no presente caso é semelhante. O enquadramento não foi anulado ou declarado inválido pelo seu conteúdo, mas apenas porque fora prorrogado por tempo indeterminado, o que não era possível, e, entretanto, não podia efectuar-se nova prorrogação. Consequentemente, face ao acórdão, os interessados não podiam pressupor uma alteração do conteúdo do enquadramento. Por estas razões, não parece que se tenha desrespeitado a confiança legítima dos interessados. Assim, a medida da Comissão podia adoptar-se retroactivamente.
62 Para concluir, devo assinalar que a medida da Comissão não infringiu normas processuais, foi proporcionada e, apesar do seu carácter retroactivo, não desrespeitou a confiança legítima dos interessados.
Despesas
63 Em conformidade com o n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida, neste caso o Reino de Espanha, deve ser condenada nas despesas se a outra parte o tiver requerido.
C - Conclusão
64 Por conseguinte proponho:
1) Negar provimento ao recurso.
2) Condenar o Reino de Espanha nas despesas.
(1) - 89/C 123/03 (JO 1989, C 123, p. 3).
(2) - Acórdão de 29 de Junho de 1995, Espanha/Comissão (C-135/93, Colect., p. I-1651).
(3) - Quinto parágrafo da primeira prorrogação do enquadramento (91/C 81/05; JO 1991, C 81, p. 4).
(4) - 93/C 36/06 (JO 1993, C 36, p. 17).
(5) - Acórdão Espanha/Comissão, já referido na nota 2.
(6) - Acórdão de 16 de Dezembro de 1982, Balm/Brueggen (71/82, Recueil, p. 4647).
(7) - Conclusões de 14 de Março de 1995 no processo Espanha/Comissão, já referido na nota 5 (Colect., p. I-1653, n._ 54).
(8) - V. n._ 10.
(9) - Sobre a extraordinária importância do conceito de «concorrência» para a economia do Tratado, veja-se a alínea g) do artigo 3._ e o artigo 3._-A do Tratado CE, «Primeira parte» do Tratado, sobre a epígrafe «Princípios».
(10) - Acórdão de 15 de Junho de 1994, Comissão/BASF e o. (C-137/92 P, Colect., p. I-2555, n._ 48).
(11) - Acórdãos de 25 de Janeiro de 1979, Racke (98/78, Recueil, p. 69); de 25 de Janeiro de 1979, Decker (99/78, Recueil, p. 101); de 14 de Julho de 1983, Meiko-Konservenfabrik (224/82, Recueil, p. 2539, n._ 12); de 9 de Janeiro de 1990, SAFA (C-337/88, Colect., p. I-1, n._ 13), e de 13 de Novembro de 1990, Fedesa e o. (C-331/88, Colect., p. I-4023, n._ 45).
(12) - Pelo que os cumpridores do enquadramento passariam por néscios.
(13) - Acórdão Fedesa e o., já referido na nota 11, n._ 47.
Full & Egal Universal Law Academy