Conclusiones del abogado general
I. Objeto de los presentes recursos
1 Mediante un recurso interpuesto el 28 de septiembre de 1995 (en lo sucesivo, «primer recurso»), los Países Bajos solicitaron al Tribunal de Justicia, en los términos y a los fines del artículo 173 del Tratado que: i) anulara la Decisión de la Comisión de 28 de julio de 1995, adoptada bajo la forma de un escrito del Comisario responsable de las políticas regionales (en lo sucesivo, «Comisario») relativo a la liquidación de ocho proyectos para los cuales se había concedido la ayuda financiera del Fondo Europeo de Desarrollo Regional con anterioridad a 1989 (1) (en lo sucesivo, «escrito de 28 de julio de 1995»), y que ii) condenara a la Comisión al pago de las costas del procedimiento. Mediante demanda incidental presentada con arreglo al artículo 91 del Reglamento de Procedimiento, el 23 de octubre de 1995, la demandada propuso una excepción de inadmisibilidad del primer recurso. El 23 de septiembre de 1997, el Tribunal de Justicia decidió unir la decisión sobre la admisibilidad a la relativa al fondo del asunto.
2 El 19 de marzo de 1996, los Países Bajos interpusieron un nuevo recurso ante el Tribunal de Justicia (en lo sucesivo, «segundo recurso») mediante el cual solicitaban: i) la anulación de la nota de adeudo de 15 de enero de 1996 y de las dos decisiones de la Comisión de 16 de febrero de 1996, adoptadas bajo la forma de sendos escritos de los servicios administrativos de la demandada, relativas a la liquidación de dos de los ocho proyectos objeto del escrito de 28 de julio de 1995 (2) (en lo sucesivo: «escritos de 16 de febrero de 1996»), y ii) la condena de la Comisión en costas. (3)
3 Los dos procedimientos antes citados plantean unos problemas sustancialmente análogos y, por lo tanto, resultan conexos. Son asimismo análogos los motivos de recurso expuestos por el Estado miembro demandante en ambos casos. Para simplificar la exposición, presento estas conclusiones sobre los dos asuntos conjuntamente, si bien diversificando la solución que propongo al Tribunal de Justicia, como explico a continuación, dado que la Comisión ha propuesto una excepción de inadmisibilidad tan sólo con respecto al primer recurso.
II. Marco jurídico y antecedentes de los presentes asuntos
4 En el contexto de la reforma de los Fondos estructurales emprendida en 1993, (4) el Consejo adoptó disposiciones transitorias encaminadas a poner remedio -a partir del 3 de agosto de 1993 y, por lo que se refiere a los proyectos para los cuales se hubiera decidido la concesión de ayudas comunitarias con anterioridad al 1 de enero de 1989- (5) a los denominados «expedientes durmientes». En el pasado, este fenómeno dio lugar a numerosas críticas por parte del Tribunal de Cuentas y del Parlamento Europeo. En el lenguaje burocrático, «expedientes durmientes» son aquellos proyectos para los cuales transcurre un largo período entre la inscripción del compromiso relativo al gasto en el presupuesto comunitario y la liquidación definitiva que se produce, mediante el pago del saldo final, después de la culminación material de la acción emprendida, y con la condición de que el control financiero que debe realizar el Estado miembro de que se trata haya dado un resultado positivo. (6) Los proyectos «durmientes», que continúan gravando el presupuesto comunitario durante varios ejercicios contables posteriores a aquel en el que se ha inscrito el compromiso de que se trata, pueden plantear dificultades en cuanto a la identificación de los recursos necesarios para el pago definitivo, cuando se adopta la decisión de liquidarlos. En este caso, irrogan un perjuicio evidente al principio fundamental de la buena gestión financiera del presupuesto comunitario. (7) El artículo 15 del Reglamento (CEE) nº 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 185, p. 9), en su versión modificada por el artículo 1 del Reglamento nº 2081/93 (citado en la nota 4), está redactado en los siguientes términos:
«1. El presente Reglamento no afectará a la realización de las acciones plurianuales, incluidas la adaptación de los marcos comunitarios de apoyo y de las formas de intervención, aprobadas por el Consejo o por la Comisión de acuerdo con la normativa de los Fondos estructurales aplicable antes de la entrada en vigor del presente Reglamento.
2. Las solicitudes dirigidas a obtener una contribución de los Fondos estructurales para acciones presentadas en virtud de la normativa aplicable antes de la entrada en vigor del presente Reglamento serán examinadas y aprobadas por la Comisión basándose en esa normativa.
3. Las disposiciones [concretas que regulan la acción de cada uno de los Fondos estructurales y las necesarias para establecer la coordinación entre las intervenciones de los distintos Fondos estructurales, por una parte, y entre las intervenciones de estos últimos, las del Banco Europeo de Inversiones y las de los demás instrumentos financieros existentes, por otra], a que se refieren los apartados 4 y 5 del artículo 3 precisarán las disposiciones transitorias específicas relativas a la aplicación del presente artículo, incluidas las disposiciones que garanticen que no se interrumpirá la ayuda a los Estados miembros y a la espera de la adopción de los planes y programas operativos según el nuevo sistema, y que las ayudas concedidas a proyectos con arreglo a decisiones adoptadas antes del 1 de enero de 1989 puedan ser definitivamente liquidadas a más tardar el 30 de septiembre de 1995.»
A la citada disposición del apartado 3 del artículo 15 del Reglamento nº 2052/88 (en lo sucesivo, «apartado 3 del artículo 15») se le dio cumplimiento, por lo que se refiere en particular a los proyectos decididos en el marco del FEDER, mediante el artículo 12 del Reglamento (CEE) nº 4254/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2052/88, en lo relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 374, p. 15), sustituido por el artículo 1 del citado Reglamento nº 2083/92 (en lo sucesivo, «artículo 12»). Con arreglo al artículo 12: «Sin perjuicio de los proyectos que hayan sido objeto de suspensión por motivos judiciales, la Comisión liberará de oficio, a más tardar el 30 de septiembre de 1995, las partes de los importes comprometidos en virtud de la concesión de la ayuda para los proyectos decididos por la Comisión antes del 1 de enero de 1989, con cargo al FEDER, que no hayan sido objeto de una solicitud de pago definitivo antes del 31 de marzo de 1995.»
5 Mediante escrito de 23 de febrero de 1995, el Sr. García Lombardero, Jefe de unidad en la Dirección General Política Regional y Cohesión de la Comisión, informó a la Representación permanente de los Países Bajos ante la Unión Europea de que se adeudaba el saldo de los compromisos presupuestarios correspondientes a dieciocho proyectos cofinanciados por el FEDER con anterioridad a 1989, y llamaba la atención de las autoridades neerlandesas sobre lo dispuesto en el artículo 12. El Sr. García Lombardero es el funcionario facultado por la demandada, conforme a las normas reguladoras de la delegación en materia financiera, para liquidar y pagar las ayudas del FEDER así como para ejecutar los créditos correspondientes. Mediante un escrito fechado el 21 de marzo de 1995, el Ministerio neerlandés de Asuntos Económicos (en lo sucesivo, «Ministerio») respondió que se había presentado una declaración final con anterioridad al 30 de septiembre siguiente correspondiente a diez proyectos, si bien, por una serie de razones que se indicaban expresamente, ello no iba a ser posible para los restantes proyectos.
6 Mediante escrito de 7 de abril de 1995, el Sr. García Lombardero comunicó al Ministerio que, al no ser posible modificar el plazo fijado en el artículo 12 para la presentación de las solicitudes de pago definitivo ni tampoco prolongar las fechas límite de ejecución o de pago para cada uno de los proyectos concretos, los «antiguos» expedientes pendientes serían liquidados con arreglo a los documentos llegados a la Comisión con anterioridad al 1 de abril de 1995.
7 Mediante escrito dirigido al Ministerio el 28 de abril siguiente (modificado mediante escrito transmitido por télex de 4 de mayo de 1995), el Sr. García Lombardero indicó el importe de las ayudas pagadas anteriormente que hubiera debido reembolsarse para ocho proyectos. (8) Por otra parte, los Países Bajos comunicaron a la Comisión su propia posición por lo que se refiere, en particular, a la interpretación del artículo 12, facilitándole información suplementaria acerca de algunos de los proyectos de que se trata, mediante escritos fechados los días 19 de mayo y 7, 11, 19 y 20 de julio de 1995, así como con ocasión de dos reuniones, la primera de las cuales se celebró el 26 de junio de 1995 entre el Secretario de Estado neerlandés para Asuntos Económicos (en lo sucesivo, «Secretario de Estado») y el Comisario, Dr. Wulf-Mathies. Las autoridades neerlandesas presentaron a la Comisión las solicitudes de pago definitivo para los expedientes controvertidos mediante escritos fechados el 1 de junio de 1995 (por lo que se refiere a cinco proyectos), (9) el 27 de julio de 1995 (referente a dos proyectos) y el 14 de agosto de 1995. Las notas de adeudo relativas a cinco de estos proyectos, (10) que contenían la solicitud de cobrar los importes respectivamente indicados a la Comisión antes del 31 de agosto de 1995, fueron recibidos por las autoridades neerlandesas el 29 de junio de 1995. (11)
8 Mediante escrito de 28 de julio de 1995, el Comisario comunicó al Secretario de Estado que había vuelto a examinar el problema que era objeto de la anterior correspondencia, en particular a la luz de las informaciones suplementarias facilitadas por las autoridades neerlandesas. Sin embargo, el Comisario afirmaba: «En la generalidad de los casos [...] lamento indicarle que un nuevo examen por mi parte confirma que los citados proyectos deben liquidarse efectivamente sobre la base de la última solicitud de pago que obra en poder de la Comisión al 31 de marzo de 1995. La Comisión no está facultada para liquidar los referidos proyectos con arreglo a las solicitudes de pago recibidas con posterioridad al 31 de marzo de 1995 y que reflejan la situación de los gastos en tal fecha» (la traducción es mía). El Comisario precisaba, por otra parte, que cuatro proyectos, objeto de suspensión por razones judiciales o para los cuales la Comisión ya había aceptado una fecha límite de ejecución posterior al 31 de marzo de 1995, ya desde antes de la entrada en vigor del artículo 12, se habrían podido beneficiar de una ampliación del plazo previsto en dicha disposición. (12)
9 En cuanto a los ocho proyectos para los cuales se denegó la solicitud de prolongación de los plazos formulada por los Países Bajos (véase la nota 1 supra), la Comisión se ha negado a pagar enteramente el saldo final solicitado (en dos ocasiones) o incluso exigió el reembolso de los anticipos que pagó en su momento (en cinco casos; véase la nota 10 supra). Tan sólo el proyecto nº 84.07.03.001 ha sido objeto de una decisión de liquidación con un saldo final nulo. (13)
10 Por lo que se refiere a los proyectos nos 80.07.03.002 y 84.07.03.004, las autoridades neerlandesas presentaron a la Comisión, el 1 de junio de 1995, las solicitudes de pago del saldo final (véanse los puntos 2 y 7 supra). El 15 de enero de 1996, la Comisión cursó al Ministerio una nota de adeudo relativa al proyecto nº 84.07.03.004 por un importe de 1.364.180 HFL. Mediante sendos escritos de 16 de febrero de 1996, el Sr. García Lombardero -remitiéndose a sus escritos precedentes de 23 de febrero y de 7 de abril de 1995, de los cuales se desprendía que la demandada tenía la intención de liquidar los proyectos nos 80.07.03.002 y 84.07.03.004 sobre la base de los datos que obraban en su poder con anterioridad al 1 de abril de 1995- confirmó el importe del reembolso solicitado por la Comisión para el proyecto nº 84.07.03.004, liquidando, después, la cantidad de 551.845 HFL en concepto del saldo final que adeudaba para el proyecto nº 80.07.03.002. Los escritos de 16 de febrero de 1996 ilustran asimismo sobre el método de cálculo adoptado respectivamente por la Comisión.
III. Análisis jurídico
Admisibilidad del primer recurso (asunto C-308/95)
11 Según señalé anteriormente (véase el punto 1), la Comisión alega que debe declararse la inadmisibilidad del recurso interpuesto por los Países Bajos con objeto de anular el escrito de 28 de julio de 1995. La demandada considera en su demanda incidental que el acto de que se trata constituye, tan sólo para los ocho proyectos en cuestión, una simple confirmación del escrito del Sr. García Lombardero de 7 de abril de 1995. El citado escrito no fue impugnado por la parte demandante dentro del plazo señalado en el artículo 173 del Tratado. La Comisión invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (14) y alega que declarar la admisibilidad del recurso interpuesto en el asunto C-308/95 significaría permitir a los Países Bajos eludir el plazo que debe respetarse para la demanda de revisión de la decisión inicial. Además, la posible anulación del escrito de 28 de julio de 1995 carecería de interés para el Estado demandante. Efectivamente, el fallo del Tribunal de Justicia dejaría subsistente la decisión inicial (además de las distintas decisiones financieras singulares adoptadas sobre la base de ésta). Además, la afirmación de que el escrito de 28 de julio de 1995 tiene un carácter confirmatorio no se ve desvirtuada por la circunstancia de que el acto impugnado, mediante el cual el Comisario respondió a un escrito del Secretario de Estado, haya sido firmado por una persona física distinta de aquella de quien procedía formalmente la decisión inicial. Finalmente, la Comisión afirma que, contrariamente a lo que ha declarado el Tribunal de Primera Instancia en su reciente sentencia IPK/Comisión, (15) un escrito -como el que los Países Bajos impugnan en el presente caso- cuyo autor declara confirmar el contenido de un escrito anterior, incluso después de reexaminar la situación del destinatario del acto anterior, no presenta unas diferencias esenciales con respecto a un escrito de confirmación simple: en efecto, la formulación del documento en un sentido u otro podría venir impuesta por simples razones de cortesía, sin implicar que la situación haya sido verdaderamente objeto de una nueva valoración.
12 La Comisión ha reproducido y ampliado las citadas alegaciones tanto en su escrito de contestación como en su dúplica. En opinión de la demandada, la inadmisibilidad del primer recurso se debe, aún más que al carácter de acto meramente confirmatorio que dicha Institución atribuye al escrito de 28 de julio de 1995 (alegación subsidiaria), a la circunstancia de que, en cualquier caso, el escrito de que se trata no constituye un acto susceptible de impugnarse mediante un recurso de anulación. Efectivamente, el principio de seguridad jurídica exige que únicamente puedan ser impugnados mediante este tipo de recurso aquellos actos reglamentados expresa y precisamente como tales por el ordenamiento jurídico comunitario, en lo relativo a la Institución competente para adoptarlos, al procedimiento para su adopción, a sus condiciones de validez y a las consecuencias a nivel de sus efectos jurídicos. Por consiguiente, la Comisión añade que, en el marco de las actividades administrativas que desarrolla para la ejecución del presupuesto, únicamente pueden ser objeto del recurso previsto y regulado en el artículo 173 del Tratado las órdenes de pago de los gastos y las notas de adeudo de los créditos notificados. Lejos de constituir simples modalidades de aplicación concreta de las decisiones anteriores, las citadas medidas individuales pueden producir efectos jurídicos definitivos para los interesados. Por el contrario, el acto impugnado en el asunto C-308/95 debe asimilarse al conjunto de las actividades preparatorias de la Comisión en la materia controvertida. La Comisión afirma que no sólo falta toda base jurídica para que dicho acto pueda calificarse de decisión adoptada legítimamente por ella, sino que además el propio acto, en sí mismo, no produce para los Países Bajos ningún efecto jurídico suplementario con respecto a los que ya derivan directamente del artículo 12 por cuanto, según ella misma afirma, dicho acto tan sólo pretende apoyar la interpretación efectuada por la Comisión de dicha disposición. Según este punto de vista, la demandada no pudo dictar ninguna otra Decisión entre el artículo 12 y los actos de liquidación de los expedientes, que aplican en concreto dicha norma en cada uno de los casos concretos. Además, la Comisión añade que el escrito de 28 de julio de 1995 se sitúa cronológicamente entre la notificación de las notas de adeudo correspondientes a cinco proyectos y la adopción de las decisiones de liquidación para los tres proyectos restantes (véanse los puntos 7, 9 y 10 supra). Por consiguiente, cabe legítimamente preguntarse cuál es el valor jurídico de una «Decisión» adoptada en parte con anterioridad y en parte con posterioridad a las decisiones (efectivas) contempladas formalmente por el Derecho comunitario.
13 Pues bien, las alegaciones que ha expuesto la Comisión, primero en su demanda incidental y después en sus escritos de contestación posteriores, para aducir la inadmisibilidad del recurso interpuesto en el asunto C-308/95 se concilian mal entre sí. La demandada individualizó, en sustancia, el acto impugnable, primero en el escrito dirigido por el Sr. García Lombardero al Ministerio el 7 de abril de 1995 y después, en las mencionadas notas de adeudo y en las decisiones individuales de liquidación referentes a los ocho expedientes controvertidos. Dicho esto, sigo siendo de la opinión de que la Comisión ha afirmado correctamente que debe declararse la inadmisibilidad del primer recurso. Y ello por las razones que expongo a continuación.
14 La orientación seguida por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia es la de que, de conformidad con el objetivo definido en el artículo 164 del Tratado, puede ser impugnada mediante un recurso de anulación cualquier disposición adoptada por las Instituciones que vaya destinada a producir efectos jurídicos, sean cuales fueren su naturaleza o su forma. (16) De este modo, cuando se pronuncia acerca de la admisibilidad de un recurso interpuesto con arreglo al artículo 173, el Tribunal de Justicia presta una mayor atención a la sustancia que a la denominación formal del acto impugnado. (17) Por consiguiente, también un escrito enviado por la Comisión en respuesta a una solicitud formulada por alguien que no es el destinatario del mismo puede calificarse de Decisión impugnable, siempre que se trate de un acto que produzca efectos jurídicos vinculantes, que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando sensiblemente su situación jurídica. (18)
15 Por lo que se refiere al presente caso, soy de la opinión de que, de la sentencia dictada recientemente en el asunto Regione Toscana/Comisión, la cual versa sobre un problema muy similar al que ahora nos ocupa, cabe extraer unas indicaciones suplementarias en lo relativo a los criterios que debe aplicar el Juez comunitario cuando examina la naturaleza de un acto impugnado mediante el sistema de tutela judicial previsto en el artículo 173. (19) En el asunto T-81/97, la Regione Toscana había interpuesto un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia con objeto de anular dos decisiones de la Comisión adoptadas en forma de escrito así como el acto (nunca comunicado a la demandante) por los que se liberaba la ayuda comunitaria ya concedida a un proyecto en el marco de los programas integrados mediterráneos. Mediante el primer escrito, enviado el 21 de noviembre de 1994 a las autoridades italianas por el director del FEOGA, la Comisión, recordando el artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 4256/88 (20) -cuyo tenor literal es idéntico, mutatis mutandis, al del artículo 12 del Reglamento nº 4254/88 (véase el punto 4 supra)- había indicado que la solicitud de pago definitivo para el proyecto de que se trata hubiera debido llegarle antes del 31 de marzo de 1995. Recordando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (21) el Tribunal de Primera Instancia declaró ante todo que una simple manifestación de opinión escrita procedente de una Institución comunitaria no es susceptible de producir efectos jurídicos y tampoco está destinada a producir tales efectos, y por consiguiente, no constituye una decisión que pueda ser impugnada mediante un recurso de anulación (véase el apartado 22). Según el Tribunal de Primera Instancia, en las circunstancias de aquel caso, no es la interpretación de la norma reglamentaria de que se trata propuesta por la Comisión en el escrito controvertido lo que hubiera podido producir efectos jurídicos sino más bien la aplicación de dicha norma reglamentaria a una situación determinada. Además, el escrito de que se trata tampoco podía considerarse como una Decisión de la Comisión relativa a la solicitud de pago definitivo formulada por la demandante ya que esta última era posterior en varios meses al acto impugnado (véase el punto 16 infra). Por lo tanto, dado que el escrito de 21 de noviembre de 1994 no suponía otra cosa que una interpretación del citado artículo 10, tenía un carácter puramente informativo y no modificaba, en sí mismo, la situación jurídica de la entidad destinataria (véanse apartados 23 a 26). De la misma forma, el Tribunal de Primera Instancia declaró la inadmisibilidad de la pretensión de anulación del acto mediante el cual la Comisión había procedido a liberar de oficio el importe controvertido. En realidad, el citado acto no había producido como tal ningún efecto jurídico propio frente a la Región Toscana. Dicho acto no era sino la consecuencia ineludible de la declaración de haber perdido la demandante el derecho a la aportación financiera concedida anteriormente por la Comisión (véanse los apartados 29 y 30).
16 Finalmente, la Regione Toscana había impugnado asimismo el escrito de 31 de enero de 1997, en el cual la Comisión -en respuesta a la solicitud de pago definitivo (y a un escrito recordatorio posterior) de la demandante-, después de haber evocado su nota de 21 de noviembre de 1994, declaró que había recibido la citada solicitud el 4 de abril de 1995 y sólo el 29 de mayo posterior los correspondientes documentos contables; en consecuencia, dicha Institución comunicó a la demandante que las cantidades correspondientes a la financiación comunitaria habían sido liberadas automáticamente el 30 de septiembre de 1995. El Tribunal de Primera Instancia afirmó después que, dado que el segundo escrito impugnado mediante el recurso privaba a la Región Toscana de la aportación financiera que se le había concedido inicialmente por no haberse observado el plazo de caducidad previsto en el citado artículo 10, dicho escrito traducía la aplicación que había hecho la Comisión de la citada disposición a la situación de la demandante. Por lo tanto, el referido acto podía impugnarse mediante un recurso de anulación (véanse los apartados 27 y 28).
17 Los principios sentados por el Tribunal de Primera Instancia me parecen correctos y pueden extrapolarse perfectamente al caso de autos. El escrito de 28 de julio de 1995 sería una decisión impugnable, con arreglo al artículo 173 del Tratado, si constituyera la aplicación formal definitiva que la Comisión ha dado del artículo 12 a la situación de los Países Bajos. En tal caso, debe declararse la admisibilidad del primer recurso dado que el escrito controvertido modificó caracterizadamente la situación jurídica del Estado miembro demandante.
18 Me parece innegable que el escrito de 28 de julio de 1995, además de contener el punto de vista de la Comisión acerca de la correcta interpretación del artículo 12, informó asimismo a las autoridades neerlandesas sobre la intención de la Institución demandada de no proceder -por lo menos en lo relativo a cinco proyectos- al pago del saldo final, solicitado fuera de plazo por el Estado beneficiario. (22) Desde este punto de vista, el acto impugnado en el asunto C-308/95 debe equipararse al escrito de la Comisión de 31 de enero de 1997 sobre el cual versaba el litigio que dio lugar a la sentencia Regione Toscana (véase el punto 16 supra). Sin embargo, en el asunto T-81/97, el escrito impugnado era el único acto que ponía de manifiesto la postura final de la Comisión acerca del derecho de la Regione Toscana a la aportación comunitaria concedida (únicamente) para el proyecto de que se trata; dado que anteriormente ya se realizaron pagos anticipados y no siendo necesario en modo alguno, por consiguiente, restituir las cantidades que no se adeudan, el acto impugnado contenía la regulación definitiva de las relaciones financieras entre el FEOGA y la demandante. Por lo tanto, la modificación de la situación jurídica de esta última (pérdida del derecho a la aportación financiera de que se trata) derivaba, precisamente, de una forma directa y de una vez por todas, de la decisión de la Comisión contenida en el escrito impugnado. (23)
19 El caso del escrito de 28 de julio de 1995 es distinto. La elaboración de dicho acto se insertó en el procedimiento de liquidación de las cuentas relativas a los proyectos neerlandeses cofinanciados por el FEDER de una forma puramente incidental. De no haber existido dicho escrito, el cual tenía para el país miembro destinatario un contenido esencialmente informativo (por lo que respecta a la forma en que la Comisión interpretaba el artículo 12), la posición jurídica de los Países Bajos en el marco del citado procedimiento no hubiera experimentado modificaciones. Además, el contenido del escrito impugnado por las autoridades neerlandesas se vio completado mediante la indicación de todos los elementos de cálculo y se vio individualizado, en lo relativo a cada uno de los expedientes controvertidos mediante: i) el de las notas de adeudo de junio de 1995 y enero de 1996, relativas a los proyectos nos 84.07.03.003, 84.07.03.004 (véase infra), 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 y 88.07.04.002, y ii) el de las decisiones adoptadas bajo la forma de los escritos de 25 de octubre de 1995 y 16 de febrero de 1996, relativos a los proyectos nos 84.07.03.001, 80.07.03.002 y 84.07.03.004 (véanse, los puntos 7, 9 y 10 supra). Por consiguiente, cabe considerar que la obligación de la demandante de realizar determinadas prestaciones pecuniarias, indicadas respectivamente en cada uno de ellos (y en el caso del proyecto nº 80.07.03.002, puede afirmarse que quedó establecido el derecho de crédito de los Países Bajos al saldo final) surgió únicamente mediante la notificación de los referidos actos a la demandante. Es cierto que, según el Tribunal de Justicia, en materia de ejecución del presupuesto, los actos de mera ejecución contable (actos de compromiso, liquidación, ordenación y pago de los gastos o cobro de créditos) que sólo producen efectos jurídicos en la esfera interna de la Administración no constituyen decisiones impugnables. (24) Sin embargo, entiendo que es forzoso llegar a una conclusión contraria por lo que se refiere a las medidas individuales -incluso cuando se han adoptado bajo la forma de escritos o de notas de adeudo enviadas a las autoridades nacionales, como ocurre en el presente caso, mediante las cuales la Comisión ponga de manifiesto, de una manera definitiva, la forma en que dicha Institución aplica el artículo 12 a la situación del Estado demandante, por lo que se refiere únicamente a los proyectos controvertidos. Según he señalado anteriormente, las Decisiones dirigidas a los Países Bajos tenían como finalidad producir efectos jurídicos para el Estado miembro destinatario.
20 Por lo tanto, me ha convencido el «desarrollo» del motivo de inadmisibilidad del primer recurso expuesto por la Comisión por primera vez en su escrito de contestación (véase el punto 12 supra). Puesto que dicho desarrollo se enmarca en el contexto más general de las actividades administrativas realizadas por la demandada con vistas a la ejecución del presupuesto, el escrito de 28 julio de 1995 debe calificarse de un acto de índole puramente interlocutoria o de «medida intermedia», no susceptible de impugnación como tal con arreglo a la doctrina consagrada en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto IBM/Comisión. En este fallo, el órgano jurisdiccional comunitario sentó el principio de que «cuando se trata de actos o de decisiones cuya elaboración se efectúa en varias fases, principalmente al finalizar un procedimiento interno, en principio, sólo constituyen actos que puedan impugnarse aquellas medidas que fijan definitivamente la postura de la Comisión o del Consejo al finalizar dicho procedimiento, con exclusión de las medidas intermedias cuyo objeto es preparar la decisión final. Lo mismo ocurriría si los actos o las decisiones adoptados durante el procedimiento preparatorio no sólo [fueran destinados a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de quien los impugna, modificando de forma caracterizada la situación jurídica de éste], sino que constituyeran asimismo el último término de un procedimiento especial distinto de aquel que debe permitir a la Comisión o al Consejo pronunciarse sobre el fondo del asunto. Por otra parte, procede observar que, aunque la medida de naturaleza puramente preparatoria no puede ser impugnada, como tal, mediante un recurso de anulación, sus posibles vicios podrían ser invocados en apoyo del recurso directo interpuesto contra el acto definitivo, del que constituyen una fase de elaboración». (25)
21 Por consiguiente, opino que debe declararse la inadmisibilidad del recurso interpuesto en el asunto C-308/95 al haber sido presentado fuera de plazo (con respecto al dies a quo del 29 de junio de 1995) en lo relativo a cinco proyectos y prematuramente (es decir, con anterioridad a la notificación de las decisiones oficiales de liquidación adoptadas, respectivamente, el 25 de octubre de 1995, el 15 de enero y el 16 de febrero de 1996) para los restantes proyectos. (26)
El fondo del segundo recurso (asunto C-84/96)
22 Considero, por otra parte, a la luz de las observaciones precedentes, que no subsiste ninguna duda en cuanto a la admisibilidad del segundo recurso, lo cual, por lo demás, la Comisión no discute. (27) En lo relativo al fondo del asunto, los motivos de recurso propuestos por los Países Bajos en el asunto C-84/96 se refieren, en el orden en que me propongo analizarlos: i) a la aplicación indebida por parte de la Comisión del artículo 12 en lo que se refiere a la supuesta improrrogabilidad del plazo del 31 de marzo de 1995; ii) al defecto de motivación de los escritos de 16 de febrero de 1996, y iii) a la violación por parte de la demandada de los principios generales de Derecho comunitario (lealtad comunitaria y cooperación regional, confianza legítima y proporcionalidad). Con carácter subsidiario, la demandante alega: iv) la calificación errónea del escrito del Ministerio de 21 de marzo de 1995 como un acto que no constituye una solicitud de pago definitiva con arreglo al artículo 12; v) el hecho de no haberse consultado al Comité del Fondo con anterioridad a la adopción de las decisiones de liquidación de los proyectos controvertidos, y vi) la inexactitud de la liquidación de las cuentas relativas al proyecto nº 84.07.03.004 en razón de no haberse tomado en consideración los datos que, no obstante, habían llegado a la Comisión con anterioridad al 1 de abril de 1995.
i) y ii) Aplicación indebida del artículo 12 por lo que se refiere a la calificación de perentorio del plazo del 31 de marzo de 1995 y, alternativamente, defecto de motivación de los escritos de 16 de febrero de 1996
23 La demandante afirma, ante todo, que la Comisión efectuó una interpretación indebida del artículo 12 al calificar de perentorio el plazo del 31 de marzo de 1995 para la presentación de las solicitudes de pago definitivo. Por el contrario, de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 15 y en el artículo 12 (véase el punto 4 supra) se desprende que, puesto que la intención del legislador fue llegar, antes del 30 de septiembre de 1995 a la liquidación de los «expedientes durmientes» aún pendientes, el artículo 12 constituye una mera consecuencia administrativa del citado principio al cual la referida disposición no vino a añadir nada. Por otra parte, el tenor literal del artículo 12 alude a una facultad discrecional de la Comisión de tener en cuenta asimismo las solicitudes de pago recibidas con posterioridad al plazo límite del 31 de marzo de 1995. Por lo demás, la citada facultad se corresponde con la de liquidar los proyectos también en una fecha posterior al 30 de septiembre de 1995, facultad de la cual la demandada ciertamente disponía, según lo que ella misma expuso en sus medios de defensa. La solución contraria permitiría a la demandada utilizar arbitrariamente «dos pesos y dos medidas» en lo que se refiere a los plazos fijados por el artículo 12. Por consiguiente, según los Países Bajos, el plazo del 31 de marzo de 1995 constituía tan sólo la fecha límite antes de la cual debían haberse efectuado los gastos admisibles para la financiación comunitaria, en el marco de los proyectos de que se trata.
24 Con carácter subsidiario, la demandante propone esta otra tesis: Si se demostrara que los escritos de 16 de febrero de 1996 fueron adoptados sobre la base de la interpretación del artículo 12 que proponen los Países Bajos en el presente caso, las decisiones impugnadas serían contrarias al artículo 190 del Tratado, en la medida en que la Comisión no ha explicado las razones que se oponen a que se tomen en cuenta las solicitudes de pago de 1 de junio de 1995, con ocasión de la liquidación de los proyectos controvertidos (véase la nota 10 supra).
25 En mi opinión, el motivo que ahora examinamos resulta infundado. Como ha señalado la Comisión, las alegaciones de la demandante contradicen el resultado perfectamente claro tanto del examen lógico, semántico y gramatical del texto del artículo 12 como de la interpretación sistemática y teleológica de esta disposición. (28) Al establecer que las solicitudes de pago definitivo habrán de presentarse por lo menos seis meses antes del vencimiento del plazo previsto para la liquidación de los proyectos antiguos, el Consejo pretendió obligar -con éxito, afirma la Comisión- (29) a los Estados miembros a ajustarse a la citada norma dentro de plazo. A este fin, la inobservancia del plazo para la presentación de las referidas solicitudes fue sancionada mediante la liberación automática de las partes de las cantidades ya comprometidas en concepto de concesión de ayudas. Por lo tanto, ¿cómo puede entonces afirmarse seriamente que el plazo del 31 de marzo de 1995 tenía un carácter puramente imperativo o que la Comisión dispone al respecto de unas atribuciones discrecionales (sin perjuicio de que sea necesaria su intervención operativa en orden a la liquidación de las cuentas)? Por otra parte, la circunstancia de que la demandada haya adoptado las decisiones de liquidación de dos proyectos controvertidos después de la citada fecha carece de pertinencia en orden a la pretendida calificación del plazo del 31 de marzo de 1995 como prorrogable, precisamente por cuanto, por el contrario, el artículo 12 no ha vinculado efecto jurídico alguno a la inobservancia por la Comisión del plazo del 31 de septiembre de 1995. Además, me deja perplejo la solución interpretativa propuesta por los Países Bajos según la cual las solicitudes de pago podían admitirse en todo caso con posterioridad al 31 de marzo de 1995, siempre que hubieran llegado a la Comisión con suficiente antelación respecto al 30 de septiembre de 1995, de forma que la demandante pudiera completar en su debido momento los controles administrativos relativos a cada uno de los expedientes de que se trata. Tal punto de vista resulta inconciliable con el principio de seguridad jurídica, al que se califica de principio general del ordenamiento jurídico comunitario. (30) Por consiguiente, se hace inútil examinar el aspecto relativo al supuesto defecto de motivación de los escritos de 16 de febrero de 1996 (véase el apartado 25 supra).
iii) Violación por parte de la Comisión de los principios generales de cooperación leal y cooperación regional, confianza legítima y de proporcionalidad
26 a) La demandante afirma que, aun cuando la Comisión ha actuado de conformidad con el artículo 12, sin embargo dicha Institución ha violado el principio de cooperación leal, el cual encuentra su expresión, en la materia que ahora nos ocupa, en el principio de cooperación regional. (31) La imputación que examinamos ahora versa sobre la liquidación de los proyectos controvertidos -completados, respectivamente, los días 31 de marzo y 1 de abril de 1994- sobre la base únicamente de las solicitudes de pago que obraban en poder de la Comisión al 31 de marzo de 1995 y sin que se hubieran tenido en cuenta las solicitudes de pago definitivo anunciadas en el escrito del Ministerio de 21 de marzo de 1995 (véase el punto 5 supra) y que llegaron a la demandada el 1 de junio posterior, por lo tanto, mucho antes de expirar el plazo del 30 de septiembre de 1995. El vicio del que se presume que adolecen las decisiones impugnadas es tanto más grave cuanto que todos los gastos objeto de las solicitudes finales de pago se habían efectuado con anterioridad al 31 de marzo de 1995 y, por otra parte, que el retraso en la presentación de las citadas solicitudes se había debido a los minuciosos controles llevados a cabo por las autoridades neerlandesas con el fin de verificar la subsistencia de los requisitos para el pago del saldo final a los beneficiarios así como sobre la veracidad de las informaciones transmitidas a la Comisión.
27 b) Además, según los Países Bajos, los escritos de 16 de febrero de 1996 son contrarios al principio general de protección de la confianza legítima. La demandante pone de manifiesto que la normativa comunitaria en materia de Fondos Estructurales que se hallaba en vigor en el momento de adoptarse las decisiones por las que se concedieron las ayudas financieras para los proyectos controvertidos no establecía ninguna obligación de fijar, ni una fecha límite para la ejecución de las obligaciones financieras contraídas para aquellas acciones que hubieran de realizarse en el transcurso de varios ejercicios contables, ni tampoco un plazo para la presentación de las solicitudes de pago definitivo. En el marco del sistema a la sazón vigente, (32) las propias decisiones individuales por las que se concedía la financiación eran las que fijaban los plazos para la realización de los proyectos, plazos que, por otra parte, eran prorrogados habitualmente por la Comisión (incluso en varias ocasiones para el mismo expediente) a petición del país miembro interesado. Por consiguiente, el apartado 3 del artículo 15 en relación con el artículo 12 modificaron, caracterizadamente, con efecto retroactivo, la normativa vigente en el momento de la concesión de la ayuda financiera para los proyectos nos 80.07.03.002 y 84.07.03.004. En consecuencia, la Comisión hubiera estado obligada a comunicar a los Estados miembros la nueva política que pretendía seguir en este ámbito así como a precisar los efectos financieros derivados de la interpretación que dicha Institución daba a lo dispuesto en el artículo 12. Al no existir dicha definición de postura, las autoridades neerlandesas podían confiar fundadamente en que la liquidación definitiva de los dos proyectos de que se trata tuviera lugar, al igual que en el pasado, en un espíritu de colaboración y de cooperación leal, habida cuenta en particular del hecho de que la demandada no precisaba un plazo de seis meses para proceder a la liquidación de las cuentas de que se trata. Según la demandante, su actitud de confianza legítima siguió existiendo, después incluso de haber recibido el escrito de 23 de febrero de 1995 (véase el punto 5 supra) en el cual la Comisión recordó el texto del artículo 12 -disposición ésta redactada en términos que pueden admitir cualquier calificativo menos el de inequívoco-, sin precisar no obstante, las consecuencias que dicha Institución vinculaba a la inobservancia del plazo del 31 de marzo de 1995. Por otra parte, la demandada hubiera debido responder a vuelta de correo al escrito de 21 de marzo de 1995, el cual ponía de manifiesto la convicción del Ministerio de poder presentar las solicitudes de pago definitivo incluso con posterioridad al 31 de marzo.
28 c) Finalmente, los Países Bajos invocan la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al control de la proporcionalidad de las disposiciones sancionatorias, según la cual la imposición de sanciones como la pérdida del derecho a una ayuda tan sólo puede considerarse conforme con el Derecho comunitario si las obligaciones cuyo incumplimiento se sanciona de esta forma, revisten una importancia fundamental para el buen funcionamiento del sistema de ayudas que se considera. En virtud del citado principio, puesto que, en el presente caso se han observado todas las obligaciones principales en las que se fundaba el derecho a la concesión de las ayudas financieras para los proyectos controvertidos, el incumplimiento del plazo señalado para la presentación de las solicitudes de pago definitivo no podía conllevar, como sanción, la pérdida del derecho correspondiente. Y ello con mayor motivo si se considera que la propia Comisión no estuvo en condiciones, en ningún caso, de liquidar definitivamente ambos proyectos antes del 30 de septiembre de 1995.
29 En mi opinión, tampoco puede estimarse este motivo de recurso. Efectivamente, la violación de los principios de lealtad comunitaria y de cooperación, confianza legítima y proporcionalidad que alega el Gobierno neerlandés en el presente caso supone, como ha señalado la demandada, que la Comisión disponía de un determinado margen de discrecionalidad en la aplicación del artículo 12. Sin embargo, como ya he tenido ocasión de subrayar (véase el punto 26), no es éste el caso. Por otra parte, debe excluirse -sobre la base de simples consideraciones de buen sentido, por cuanto, de seguirse otro punto de vista, se pondría en peligro todo el funcionamiento de la Comunidad- que las obligaciones de buena administración y de cooperación leal con los Estados miembros (incluida la de cooperación regional) que recaen sobre la Comisión, comprenden la de verificar con precisión la existencia de las dudas de uno u otro Estado miembro en cuanto a la interpretación correcta de las normas reglamentarias recientemente adoptadas. Para terminar, es evidente que debe declararse la inadmisibilidad de las imputaciones en la medida en que versan sobre la falta de protección de la confianza legítima y al carácter desproporcionado de la sanción relativa directamente al contenido del artículo 12, y no a la aplicación que la Comisión ha hecho de dicha disposición en el presente caso, dado que los Países Bajos dejaron transcurrir inútilmente el plazo para interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso de anulación de dicha disposición.
iv) Calificación errónea del escrito del Ministerio de 21 de marzo de 1995 como acto que no constituye una solicitud de pago definitivo. v) Falta de consulta al Comité del Fondo con anterioridad a la adopción de las Decisiones de 16 de febrero de 1996. vi) Inexactitud de la liquidación de las cuentas relativas al proyecto nº 84.07.03.004
30 iv) Dado que, en mi opinión, no cabe estimar ninguno de los motivos formulados con carácter principal por la demandante, paso ahora a ocuparme de los que la propia demandante ha expuesto con carácter subsidiario. El primero de dichos motivos versa sobre la valoración efectuada por la Comisión del escrito del Ministerio de 21 de marzo de 1995. La demandada no sólo no consideró el citado escrito como una solicitud de pago definitivo, sino que además omitió comunicar en su debido momento (es decir, antes del 31 de marzo) su propio punto de vista a las autoridades neerlandesas. En consecuencia, estas últimas se hallaron en la imposibilidad de regularizar el documento, añadiéndole las indicaciones que le faltaban dentro del plazo establecido o, en su caso, en otro plazo adecuado que la Comisión debía fijar normalmente. De esta forma, la demandada incurrió en una aplicación indebida del apartado 3 del artículo 15 y del artículo 12 y violó los principios de cooperación y de buena administración. Según los Países Bajos, del escrito de 21 de marzo de 1995 cabía deducir que se habían culminado los proyectos controvertidos y que las autoridades neerlandesas pretendían conseguir el plago del saldo final correspondiente a los mismos. Sin embargo, la Comisión equiparó arbitrariamente el concepto de «solicitud de pago definitivo» a que se refiere el artículo 12 al de «solicitud de pago final», cuyos requisitos formales y referentes al contenido se hallan regulados en el artículo 28 del Reglamento (CEE) nº 1787/84 del Consejo, de 19 de junio de 1984, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional. (33)
31 También en este caso, las alegaciones formuladas por la demandada aciertan a convencerme. Ante todo, aun cuando la disposición antes citada del artículo 28 del Reglamento nº 1787/84 (derogado con efectos de 1 de enero de 1989) no sea aplicable al presente caso, (34) no cabe poner en duda que las solicitudes de pago definitivo en virtud del artículo 12 deben contener en sustancia las mismas indicaciones que las establecidas en su momento para las solicitudes de pagos finales. Además, las citadas solicitudes deben precisar, por lo menos para cada uno de los proyectos, el importe de pago solicitado, el método de cálculo utilizado y los datos en que se basa la citada operación. Dado que el escrito de 21 de marzo de 1995 no contenía ninguno de los referidos datos, no cabe imputar a la Comisión el hecho de no haberla considerado como una solicitud completa y formulada en debida forma. Además, es sencillamente impensable que la demandada se halle obligada, en virtud de sus obligaciones de buena administración y de cooperación leal con los Estados miembros, a examinar el escrito de que se trata -que le llegó en una fecha no precisada, si bien en cualquier caso poco antes de expirar el plazo a que se refiere el artículo 12- justamente después de haberlo recibido y de responder posiblemente al mismo a vuelta de correo, señalando los problemas y las irregularidades puestas de manifiesto. Para afirmar lo contrario, sería preciso ignorar que incluso durante el mes «febril» de marzo de 1995, los servicios de la Comisión estaban «saturados» por centenares de comunicaciones análogas procedentes de los Estados miembros. (35)
32 v) La demandante lamenta, a continuación, que a la adopción de las decisiones de 16 de febrero de 1996 no precediera la consulta al Comité del FEDER, consulta que obliga a formular el artículo 32 del Reglamento nº 1787/84 (véase la nota 33 supra), disposición ésta que no ha sido ni modificada ni derogada por el artículo 12, para aquellas medidas mediante las cuales la Comisión decide reducir o suprimir una ayuda ya concedida. Este motivo de recurso tampoco merece ser examinado. La Comisión ha alegado -con razón, a mi juicio- que una cosa es el procedimiento de reducción o de supresión de la ayuda en virtud del citado artículo 32, que presupone que la acción que se beneficia de la misma no se haya realizado de la forma prevista o que no se hayan cumplido los requisitos establecidos en las normas que las regulan y otra cosa es el procedimiento de liberación automática de las cantidades comprometidas en concepto de la concesión de ayudas, previsto y regulado en el artículo 12, el cual se halla supeditado a la existencia de una exigencia distinta (no presentación de una solicitud de pago definitivo dentro de los plazos señalados) y para el cual no está prevista consulta alguna al Comité del FEDER.
33 vi) Finalmente, los Países Bajos solicitan al Tribunal de Justicia que anule la decisión de liquidar el proyecto nº 84.07.03.004 mediante el cual la Comisión reclamó el reembolso de 1.364.180 HFL (en lugar de pagar a la demandante el saldo final de 844.500 HFL), por cuanto la demandada omitió por error tener en cuenta los datos contenidos en la solicitud de pago intermedio de 6 de abril de 1994. Dicho documento ponía de manifiesto que el importe total de los gastos públicos efectuados en aquella fecha, con relación al cual debía determinarse la parte de la contribución del FEDER que podía ser objeto de una solicitud de pago, ascendía a 22.915.000 HFL. Sin embargo, la Comisión informó al Ministerio, mediante escrito de 21 de octubre de 1994, que no podía estimar la solicitud del 6 de abril por cuanto, de una parte, los criterios de cálculo utilizados en la misma parecían inciertos y, de otra, el citado cálculo acababa por atribuir al proyecto una contribución del FEDER equivalente al 33,3 % del gasto total, superior por lo tanto al previsto en la decisión de concesión (30 %). De esta forma, el Ministerio revocó la solicitud del 6 de abril de 1994 mediante un escrito transmitido por télex del 8 de noviembre siguiente. Además, en lugar de presentar una solicitud de pago intermedio correcta, el Ministerio, en aras de la simplicidad, prefirió facilitar directamente los datos actualizados en la solicitud de pago definitivo de 1 de junio de 1995, la cual vino a confirmar de esta forma la anulación de la declaración de 6 de abril de 1994. Por lo tanto, al liquidar las cuentas relativas al proyecto nº 84.07.03.004, la Comisión se basó únicamente en los datos que obraban en su poder en la fecha del 31 de marzo y, por consiguiente, en el importe total de los gastos públicos efectuados al 9 de octubre de 1991 (es decir, 15.552.734,98 HFL), indicado por las autoridades neerlandesas en la solicitud de pago intermedio que presentaron con anterioridad a la del 6 de abril de 1994. Sin embargo, a juicio de la demandante, los principios de cooperación y de buena administración obligaban a la Comisión, una vez transcurrido inútilmente el plazo del 31 de marzo de 1995, a utilizar, en el momento de adoptar la decisión final de liquidación, los datos contenidos en la solicitud intermedia de 6 de abril de 1994 y a ignorar su revocación por parte de las autoridades neerlandesas. Ante todo, la demandada hubiera podido deducir los criterios de cálculo correctos de la decisión original por la que se concedía la ayuda para el proyecto controvertido.
34 Sin embargo, procede desestimar asimismo el motivo de recurso que acabamos de examinar. Los Países Bajos no pueden imputar a la Comisión los efectos perjudiciales de su propio comportamiento negligente. Al haber revocado la solicitud intermedia de 6 de abril de 1994, el Gobierno demandante decidió no presentar una nueva, debidamente modificada, y se reservó el derecho a comunicar en la solicitud definitiva el dato actualizado relativo al importe total de los gastos efectuados. Sin embargo, la citada solicitud le llegó a la demandada una vez expirado el plazo fijado en el artículo 12. Considero honestamente que la alegación de las autoridades neerlandesas según la cual la Comisión hubiera debido tener buen cuidado en remediar sus propios errores y omisiones y en corregir los datos inexactos que ellas mismas habían facilitado, no encuentra apoyo alguno ni en la normativa comunitaria sobre esta materia ni tampoco en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia acerca de la obligación de la Institución demandada de cooperar lealmente con los Estados miembros en virtud del artículo 5 del Tratado.
IV. Conclusión
A la luz de las observaciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso en el asunto C-308/95;
- desestime el recurso en el asunto C-84/96, y
- condene a los Países Bajos al pago de las costas de ambos procedimientos.
(1) - Se trata de los proyectos nos 80.07.03.002 (Veendam-Musselkanaal), 84.07.03.001 (Rijksweg 7), 84.07.03.003 (Wegproject S13), 84.07.03.004 (Weg Veendam), 85.07.04.005 (5 gegroepeeerde Drentse projecten), 87.07.04.001 (Wegproject Zwart 6 Zuid), 87.07.04.004 (Rondweg Sneek) y 88.07.04.002 (project Gelpenberg).
(2) - Precisamente de los citados proyectos nos 80.07.03.002 y 84.07.03.004.
(3) - Mediante el segundo recurso, los Países Bajos solicitaron asimismo al Tribunal de Justicia que ordenara la acumulación de los presentes asuntos, por causa de conexión, a los fines de las fases escrita u oral del procedimiento o bien de la sentencia sobre el fondo del asunto.
(4) - Véanse, en lo que reviste interés para los fines de las presentes conclusiones, los Reglamentos (CEE) nº 2081/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 2052/88 relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 193, p. 5, en lo sucesivo «Reglamento nº 2081/93»), y nº 2083/93, de 20 de julio de 1993, que modifica el Reglamento (CEE) nº 4254/88 por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2052/88, en lo relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 193, p. 34; en lo sucesivo, «Reglamento nº 2083/93»).
(5) - En lo relativo a los proyectos para los cuales se hubiera decidido la concesión de la ayuda financiera de los Fondos estructurales con posterioridad al 1 de enero de 1989, el artículo 20 del Reglamento (CEE) nº 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 374, p. 1), que entró en vigor precisamente el 1 de enero de 1989, sentó el principio según el cual los compromisos presupuestarios contraídos en función de las decisiones de la Comisión serán válidos durante un período cuya duración dependerá de la naturaleza y de las condiciones específicas de ejecución de dichas acciones. Véase también el artículo 1 del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977, aplicable al Presupuesto General de las Comunidades Europeas (DO L 356, p. 1; EE 01/02, p. 90), en su versión modificada por el punto 1 del artículo 1 del Reglamento (CECA, CEE, Euratom) nº 2049/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988 (DO L 185, p. 3), y por el punto 4 del artículo 1 del Reglamento (CECA, CEE, Euratom) nº 610/90 del Consejo, de 13 de marzo de 1990 (DO L 70, p. 1).
(6) - Según la Comisión, el fenómeno descrito en el texto se debe, en el supuesto de los proyectos financiados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (en lo sucesivo, «FEDER») a la propia índole de los proyectos (relativos en particular a inversiones productivas o en el sector de las infraestructuras), a la necesidad de que los beneficiarios finales preparen una documentación adecuada y completa y de que las autoridades nacionales competentes lleven a cabo los controles financieros necesarios para verificar si subsisten los requisitos para la admisión a la ayuda comunitaria, a los inevitables retrasos a nivel tanto material como administrativo, así como a las carencias en que incurren los Estados miembros al mantener informada a la Comisión acerca de la evolución de la ejecución de los proyectos.
(7) - Véase el artículo 2 del Reglamento Financiero (citado en la nota 5), el cual, en la versión introducida por el referido Reglamento nº 610/90 dispone: «Los créditos presupuestarios deberán ser utilizados con arreglo a los principios de buena gestión financiera y, en particular, de economía y de relación coste/eficacia [...]»
(8) - Es decir, para los proyectos nos 76.07.04.001 (proyecto de carretera S23), 87.07.03.001 (Zuiderbrug Venlo) y 88.07.04.004 (A2-aeropuerto de Maastricht), así como para los proyectos antes citados nos 84.07.03.003, 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 y 88.07.04.002 (véase la nota 1 supra).
(9) - A saber, los proyectos nos 80.07.03.002, 84.07.03.004, 87.07.04.001, 87.07.04.004 y 88.07.04.002.
(10) - Es decir, a los proyectos nos 84.07.03.003, 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 y 88.07.04.002.
(11) - Para los otros tres proyectos mencionados en el citado escrito dirigido al Ministerio por el Sr. García Lombardero que lleva fecha del 28 de abril de 1995, véase la nota 12 infra y la parte del texto relativa a los mismos.
(12) - Se trata de los proyectos antes citados nos 76.07.04.001, 87.07.03.001 y 88.07.04.004 (véase la nota 8 supra) así como del proyecto nº 86.07.03.002 (aeropuerto de Maastricht). A raíz de las puntualizaciones hechas por las autoridades neerlandesas mediante escrito de 31 de julio de 1995, la Comisión confirmó por teléfono que se había concedido también una ampliación del plazo para el proyecto nº 88.07.03.001 (Oostersluis).
(13) - Según ha comunicado la Comisión al Ministerio mediante escrito de 25 de octubre de 1995, firmado por el Sr. García Lombardero.
(14) - La Comisión invoca las sentencias del Tribunal de Justicia de 25 de octubre de 1977, Metro/Comisión (26/76, Rec. p. 1875), y de 15 de diciembre de 1988, Irish Cement/Comisión (asuntos acumulados 166/86 y 220/86, Rec. p. 6473).
(15) - Véase la sentencia de 15 de octubre de 1997 (T-331/94, Rec. p. II-1665).
(16) - Véase la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo (22/70, Rec. p. 263).
(17) - Véase, entre otras muchas, la sentencia de 24 de marzo de 1994, Air France/Comisión (T-3/93, Rec. p. II-121), apartados 57 a 59.
(18) - Véanse, entre otros muchos, los autos de 27 de enero de 1993, Miethke/Parlamento (C-25/92, Rec. p. I-473), apartado 10, y de 28 de junio de 1993, Donatab y otros/Comisión (C-64/93, Rec. p. I-3595), apartado 13, así como la sentencia de 28 de octubre de 1993, Zunis Holding y otros/Comisión (T-83/92, Rec. p. II-1169), apartado 30.
(19) - Véase la sentencia de 16 de julio de 1998 (T-81/97, Rec. p. II-2889).
(20) - Reglamento del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2052/88, en lo relativo al FEOGA, Sección «Orientación» (DO L 374, p. 25) en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 2085/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193, p. 44).
(21) - Véase, entre otras muchas, la sentencia de 27 de marzo de 1980, Sucrimex/Comisión (133/79, Rec. p. 1299), apartados 15 a 18.
(22) - Recordemos que, el 28 de julio de 1995, la Comisión debía haber recibido sin duda por lo menos la solicitud de pago definitivo para cinco proyectos, que le había sido cursada por las autoridades neerlandesas el 1 de junio de 1995 (véase la nota 10 supra).
(23) - Véase también la sentencia de 26 de mayo de 1982, Alemania/Comisión (44/81, Rec. p. 1855), apartados 10 a 12.
(24) - Véase la sentencia de 25 de febrero de 1988, Les Verts/Parlamento (190/84, Rec. p. 1017), apartado 8.
(25) - Véase la sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión (60/81, Rec. p. 2639), apartados 10 a 12. Véase también, entre otros muchos, el auto de 16 de julio de 1998, Ca' Pasta/Comisión (T-274/97, Rec. p. II-2925), apartados 24 a 30; el escrito mediante el cual la Comisión comunica a una sociedad que continúa un procedimiento interno que tiene por objeto la supresión de una ayuda financiera concedida por aquélla y la recuperación de la cantidad ya desembolsada debe considerarse como una medida intermedia de contenido informativo, cuyo objetivo es preparar la decisión final. El Tribunal de Primera Instancia declaró que los efectos desfavorables que puedan derivarse del hecho de que el procedimiento de que se trate esté aún en curso no son más que la consecuencia lógica de su incoación y no caracterizan, en la medida en que la Comisión adopte únicamente medidas intermedias, la existencia de un acto que produzca efectos jurídicos obligatorios, susceptibles de afectar a los intereses de la demandante; y la sentencia de 27 de septiembre de 1988, Reino Unido/Comisión (114/86, Rec. p. 5289), apartados 12 a 15, en particular, apartado 13; no es impugnable un acto de la Comisión que refleja la intención de esta Institución de seguir una determinada línea de conducta por lo que se refiere a la elaboración de listas restringidas de candidatos para los contratos de servicios celebrados en el marco de la cooperación ACP-CEE. Según el Tribunal de Justicia, «no es el anuncio de tal intención, sino la elaboración de las propias listas lo que puede producir efectos jurídicos, en el sentido de que puede dar lugar a la exclusión de ciertas empresas de las citadas listas, privándolas así de la posibilidad de participar en los contratos de que se trata».
(26) - Es casi superfluo afirmar que el resultado del examen del supuesto carácter confirmatorio del escrito controvertido con respecto al del 7 de abril de 1995 (véanse los puntos 6 y 11 supra) no tiene ninguna influencia sobre la solución que propongo al Tribunal de Justicia en el presente caso. Por consiguiente, tan sólo un simple afán de exhaustividad del análisis es lo que me lleva a pronunciarme sobre el punto de que se trata. Coincido con el Gobierno demandante en que el escrito de 28 de julio de 1995 no sólo contenía una referencia expresa a un nuevo examen de la situación por la Comisión a raíz de las puntualizaciones de las autoridades neerlandesas, sino que contenía elementos nuevos (interpretación del artículo 12 en un sentido conforme a la efectuada en el escrito de 7 de abril de 1995 y lista de una serie de proyectos sujetos a una fecha límite de ejecución distinta de la fijada en el artículo 12 o que gozan de una suspensión del plazo de presentación de la solicitud de pago por razones judiciales), mostrando de esta forma del modo más claro que dicho examen había tenido lugar efectivamente. Por lo demás, el citado nuevo examen puede consistir también en la organización, a iniciativa de la Comisión, de una reunión con el destinatario del acto anterior a fin de discutir cuestiones que hayan sido objeto de tal acto, aun cuando dicha reunión no haya revelado ningún elemento nuevo y no haya podido inducir a la Comisión a adoptar otra posición (véase la sentencia de 15 de octubre de 1997, citada en la nota 17 supra, apartado 26). Por lo tanto, queda excluido a mi juicio y conforme a la jurisprudencia comunitaria (véanse, entre otros muchos, el auto de 4 de mayo de 1998, BEUC/Comisión, T-84/97, Rec. p. II-795, apartado 52, y la sentencia de 11 de enero de 1996, Zunis Holding y otros, C-480/93 P, Rec. p. I-1, apartados 11 a 14), que el acto impugnado mediante el primer recurso fuera meramente confirmatorio del escrito de 7 de abril de 1995 (otra cuestión sería, después, la de calificar este último escrito como acto susceptible de recurso con arreglo al artículo 173 del Tratado, o bien como simple medida intermedia).
(27) - Por otra parte, en virtud del apartado 2 del artículo 92 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia podrá en cualquier momento examinar de oficio la desestimación de la demanda por motivos de orden público (véase, entre otros muchos, el auto de 4 de junio de 1986, Grupo de las Derechas Europeas/Parlamento, 78/85, Rec. p. 1753, apartados 9 a 11).
(28) - Por otra parte, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el recurso a la interpretación en función de la finalidad y de la sistemática general de una norma comunitaria sólo resulta obligado cuando su texto no se presta a una interpretación clara y uniforme [en particular, cuando existan divergencias entre sus distintas versiones lingüísticas: véase la sentencia de 21 de noviembre de 1974, Moulijn/Comisión (6/74, Rec. p. 1287)]. Con carácter incidental, debo observar -para confirmar que no existen unas dificultades interpretativas en cuanto al carácter perentorio del plazo para la presentación de las solicitudes de pago definitivo, fijado por el artículo 12 [y por las disposiciones concordantes contenidas: i) en el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 2080/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2052/88 en lo referente al instrumento financiero de orientación de la pesca (DO L 193, p. 1); ii) en el artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 4255/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2052/88, en lo relativo al Fondo Social Europeo, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 2084/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193, p. 39), y iii) en el artículo 10 del citado Reglamento nº 4256/88, en su versión modificada por el referido Reglamento nº 2085/93 (véase la nota 20)]- que se ha demostrado que la citada cuestión nunca ha sido sometida al control de este Tribunal de Justicia en ningún otro procedimiento. Por el contrario, en la sentencia Regione Toscana/Comisión, citada en la nota 19 supra, el Tribunal de Primera Instancia estimó otro motivo de recurso formulado por la Regione Toscana: a saber que el plazo fijado por el artículo 10 del Reglamento nº 4256/88 se refiere a la fecha de expedición de la solicitud y no a la de la recepción de esta última por la Comisión.
(29) - Según la demandada, las solicitudes de pago definitivo (relativas algunas de ellas a varios expedientes) que le fueron presentadas en los tres primeros meses de 1995 para proyectos financiados por el FEDER ascendieron a cerca de 2.000. La liberación automática de las partes de las cantidades ya comprometidas, con arreglo al artículo 12, tuvo lugar para cerca de 500 expedientes.
(30) - Véanse, entre otras muchas, las sentencias de 18 de marzo de 1975, Deuka (78/74, Rec. p. 421), y de 16 de junio de 1993, Francia/Comisión (C-325/91, Rec. p. I-3283), apartado 26. El principio de seguridad jurídica exige, entre otras cosas, que una disposición que establezca un plazo de caducidad, muy especialmente cuando puede llegar a impedir que un Estado miembro cobre una ayuda económica cuya solicitud hubiera sido aprobada y en relación con la cual haya ya incurrido en considerables gastos, sea fijado de forma clara y precisa con el fin de que los Estados miembros puedan apreciar con total conocimiento de causa la importancia que para ellos tiene la observancia de dicho plazo (véase la sentencia Alemania/Comisión, citada en la nota 23 supra, apartado 16).
(31) - Como ha recordado la demandante, en la materia de las intervenciones estructurales, la cooperación para la consecución de los objetivos comunes opera -en la observancia de las respectivas competencias institucionales, jurídicas y financieras de las distintas Instituciones (Comisión y autoridades nombradas por el Estado miembro interesado)- tanto a nivel de la preparación y de la financiación como de la evaluación previa, y seguimiento y evaluación posteriores de las acciones financiadas (véase el artículo 4 del Reglamento nº 2052/88, sustituido por el artículo 1 del Reglamento nº 2081/93).
(32) - Los Países Bajos han invocado, a este respecto, el Reglamento (CEE) nº 724/75 del Consejo, de 18 de marzo de 1975, por el que se crea un Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 73, p. 1).
(33) - DO L 169, p. 1; EE 14/01, p. 88. El artículo 28 citado en el texto supeditaba el pago final del saldo del importe de la contribución del FEDER al Estado miembro interesado a la presentación de una relación que contenga las indicaciones siguientes: el nombre de la empresa interesada (o de la autoridad responsable, en el supuesto de las infraestructuras), localización de la inversión, importe total de los gastos públicos efectuados después del duodécimo mes anterior a la fecha de recepción de la solicitud de contribución por parte de la Comisión, la parte del importe al cual se refiere la solicitud de pago, el importe efectivamente invertido y la conformidad de la inversión realizada con el proyecto inicial, la fecha de terminación de la inversión, el número de puestos de trabajo creados o mantenidos (en el supuesto de las inversiones en las actividades industriales, artesanales y de servicios) y los efectos socioeconómicos de las operaciones llevadas a cabo y que se puedan apreciar en esta fase.
(34) - Sin embargo, la demandante alega que, con arreglo al apartado 1 del artículo 15 del Reglamento nº 2052/88, sustituido por el artículo 1 del Reglamento nº 2081/93 (véase el punto 14 supra), la concesión de una contribución del FEDER a favor de aquellos proyectos para los cuales la Comisión haya adoptado una decisión con anterioridad al 1 de enero de 1989 sigue rigiéndose, no obstante, por las disposiciones aplicables del Reglamento nº 1787/84.
(35) - Véase la nota 29 supra y la parte del texto correspondiente al mismo.
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