Conclusions de l'avocat général
A - Introduction
1 La présente affaire préjudicielle comporte un certain nombre d'analogies avec les affaires jointes Martínez Losada e.a., C-88/95, C-102/95 et C-103/95, dans lesquelles la Cour a rendu son arrêt le 20 février 1997 (1). La procédure actuelle a été suspendue jusqu'à ce que la Cour ait statué dans les affaires précitées. L'arrêt a été communiqué sans délai à la juridiction de renvoi, qui a maintenu sa demande préjudicielle, mais a cependant reformulé ses questions après avoir pris connaissance des conclusions de l'avocat général et des réponses de la Cour.
2 Les circonstances de fait qui sont à l'origine du litige au principal sont semblables à celles qui ont débouché sur les affaires jointes susvisées. On pourra donc, dans cette mesure-là, s'en remettre aux conclusions qu'avait présentées mon prédécesseur, l'avocat général M. Lenz (2), ainsi qu'à l'arrêt de la Cour.
3 Le demandeur au principal, qui est né en Espagne en 1936, a travaillé au Royaume-Uni où il a cotisé pendant 1 303 semaines au régime de la sécurité sociale en qualité de travailleur salarié. De retour dans son pays, il a bénéficié d'une indemnité temporaire de chômage pour travailleur migrant rentré au pays. A l'instar de ce qui se passait dans les affaires jointes Martínez Losada e.a., le problème de M. José Ferreiro Alvite porte sur son droit à percevoir une prestation consécutive à la première, à savoir l'indemnité de chômage qui est prévue pour les prestataires âgés de plus de 52 ans. Pour pouvoir bénéficier de cette indemnité, les demandeurs doivent avoir droit à une pension de retraite à charge du régime de la sécurité sociale espagnole, ce qui implique qu'ils aient accompli le nombre minimum de périodes de cotisation qui est prévu par ce régime. Or le demandeur n'a jamais cotisé au régime espagnol de l'assurance retraite.
4 Il s'agit à présent de déterminer les conditions d'application et la portée de l'article 67 du règlement (CEE) n_ 1408/71 (3) à propos des conditions d'octroi de cette indemnité de chômage de droit espagnol qui fait suite à l'indemnité temporaire. Le texte des questions auxquelles il nous faut à présent répondre à la lumière de l'arrêt déjà rendu est le suivant:
«1) L'article 67, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 1408/71, dans sa version actuellement en vigueur, doit-il être interprété en ce sens que, pour l'octroi de l'indemnité de chômage prévue pour les chômeurs âgés de plus de cinquante-deux ans par l'article 215, paragraphe 3, du décret royal législatif n_ 1/1994, du 20 juin 1994, portant approbation du texte codifié de la loi générale sur la sécurité sociale, oblige-t-il l'institution compétente à tenir compte des périodes d'assurance ou d'emploi accomplies sous la législation d'un autre État membre dans la mesure où les cotisations versées pendant ces périodes permettent, dans les conditions d'âge requises, l'ouverture d'un droit à une pension de retraite dans un État membre autre que celui de l'institution compétente?
2) Dans l'hypothèse où l'article 67 du règlement (CEE) n_ 1408/71 ne serait pas applicable parce qu'il s'agit de remplir une condition nécessaire pour pouvoir bénéficier d'une pension de retraite, l'article 51 du traité CE doit-il s'appliquer directement et l'institution compétente doit-elle tenir compte des droits à une pension de retraite acquis dans un autre État membre pour considérer que, à l'exception de la condition d'âge, le demandeur remplit la condition énoncée à l'article 215 du texte codifié de la loi générale sur la sécurité sociale, qui exige qu'il ait droit à une pension de retraite?
3) Que l'on applique l'article 67 du règlement (CEE) n_ 1408/71 ou que l'on applique l'article 51 du traité CE, si l'institution compétente doit tenir compte des droits à une pension de retraite acquis dans un autre État membre dans la mesure où le travailleur concerné aurait droit à bénéficier de prestations du système de sécurité sociale par application soit de la seule loi nationale, soit de la réglementation communautaire, suffirait-il, pour que le chômeur concerné puisse obtenir l'indemnité de chômage que la loi prévoit au bénéfice des chômeurs de plus de cinquante-deux ans, qu'il ait accompli, au moyen des seules cotisations versées dans un autre État membre ou en additionnant celles qu'il a versées en Espagne et celles qu'il a versées dans cet autre État membre ou dans plusieurs autres États membres, la période de carence requise dans l'un ou dans l'autre État ou bien devrait-il, au contraire, avoir accompli les périodes de carence requises par l'article 161, paragraphe 1, sous b), du texte codifié de la loi générale sur la sécurité sociale?»
5 Ont présenté des observations écrites le gouvernement espagnol et la Commission. Ont en outre comparu à l'audience le représentant du demandeur au principal ainsi qu'une représentante du gouvernement du Royaume-Uni. Nous serons amené à revenir sur l'exposé des parties au cours de notre appréciation en droit.
B - Discussion
I - Sur la première question
6 La première question correspond littéralement à la deuxième question que la juridiction de renvoi avait posée dans les affaires jointes Martínez Losada e.a. et à laquelle la Cour a déjà répondu aux points 29 à 38 inclus de son arrêt. Bien qu'ils aient adopté des solutions différentes, tant la Cour que l'avocat général ont compris cette question comme portant sur l'applicabilité de l'article 67 du règlement n_ 1408/71. L'avocat général a estimé en substance que la problématique en cause ne concernait pas le champ d'application de l'article 67 du règlement n_ 1408/71 dès lors que celui-ci ouvre l'accès à une prestation de chômage alors que, dans le cas soumis à son appréciation, il ne s'agissait plus de l'accès à la prestation puisque cet accès était déjà ouvert en droit national par les indemnités de chômage pour travailleurs migrants rentrés au pays. Il a estimé qu'il ne s'agissait dès lors plus que des conditions d'ouverture du droit à une prestation faisant suite à la première. La Cour, en revanche, a lié l'applicabilité de l'article 67 à une question préalable relevant de l'appréciation du juge national.
7 Elle a dit dans son arrêt qu'«Il appartient donc à la juridiction de renvoi de déterminer si les périodes pendant lesquelles l'organisme espagnol compétent a cotisé aux régimes de l'assurance maladie et des allocations familiales au nom des requérants au principal constituent des périodes d'assurance en application de la législation interne» (4).
8 Si l'on considère les prétentions du demandeur au principal comme une demande d'accès aux prestations de chômage, la réponse de la Cour sera alors parfaitement conséquente dès lors que l'article 67, paragraphe 3, du règlement n_ 1408/71 dispose que «... l'application des dispositions des paragraphes 1 et 2 est subordonnée à la condition que l'intéressé ait accompli en dernier lieu:
- dans le cas du paragraphe 1, des périodes d'assurance,
- dans le cas du paragraphe 2, des périodes d'emploi,
selon les dispositions de la législation au titre de laquelle les prestations sont demandées».
9 Les périodes d'assurance sont définies à l'article 1er, sous r), du règlement n_ 1408/71 comme étant «les périodes de cotisation, d'emploi ou d'activité non salariée telles qu'elles sont définies ou admises comme périodes d'assurance par la législation sous laquelle elles ont été accomplies ou sont considérées comme accomplies, ainsi que toutes les périodes assimilées dans la mesure où elles sont reconnues par cette législation comme équivalant aux périodes d'assurance» (5).
10 En maintenant sa première question et en s'y référant expressément à l'article 67, paragraphe 1, du règlement n_ 1408/71, la juridiction de renvoi a posé une question qui va au-delà de l'applicabilité de cette disposition. On pourrait donc également comprendre cette question dans le sens suivant: dans l'hypothèse où l'article 67 du règlement n_ 1408/71 est applicable, des périodes d'assurance ou d'emploi accomplies dans un autre État membre au titre de l'assurance retraite doivent-elles être prises en considération?
11 Dans son arrêt Martínez Losada e.a., la Cour a compris la condition d'ouverture du droit à la prestation de chômage en cause en ce sens que l'intéressé doit non pas avoir droit à une pension de retraite en tant que telle, mais avoir accompli une période de quinze années de cotisation à un régime de pension de retraite (6).
12 Dans la mesure où l'accomplissement de périodes d'assurance a pour effet d'ouvrir le droit à cette prestation, l'article 67, paragraphe 1, du règlement n_ 1408/71 ne laisse aucun doute: «L'institution compétente ... tient compte ... des périodes d'assurance ou d'emploi accomplies en qualité de travailleur salarié sous la législation de tout autre État membre, comme s'il s'agissait de périodes d'assurance accomplies sous la législation qu'elle applique...».
13 C'est la raison pour laquelle il y a lieu de répondre à la première question que l'article 67, paragraphe 1, du règlement n_ 1408/71 doit être interprété en ce sens que, pour l'octroi de l'indemnité de chômage que l'article 215.3 du Real Decreto Legislativo n_ 1/94, du 20 juin 1994, approuvant le texte codifié de la Ley General de la Seguridad Social, prévoit pour les prestataires âgés de plus de 52 ans, cette disposition oblige l'institution compétente à tenir compte des périodes d'assurance ou d'emploi accomplies sous la législation d'un autre État membre dans la mesure où les cotisations versées pendant ces périodes permettent, dans les conditions d'âge requises, l'ouverture d'un droit à une pension de retraite dans un État membre autre que celui de l'institution compétente.
II - Sur la deuxième question
14 La deuxième question est manifestement fondée sur la prémisse que l'article 215 de la Ley General de la Seguridad Social subordonne le droit à la prestation en cause à la possession du «droit à une pension de retraite».
15 Bien que, comme cela a déjà été signalé plus haut, la Cour ait déclaré dans son arrêt Martínez Losada e.a. que l'intéressé ne devait pas avoir droit à une pension de retraite en tant que telle (7), la juridiction de renvoi semble interpréter la condition d'ouverture du droit différemment au regard du droit national.
16 Le caractère transitoire de la prestation de chômage des prestataires âgés de plus de 52 ans indique, selon moi, qu'il ne s'agit pas seulement de l'accomplissement d'une période de cotisation minimum mais bien du droit futur à une pension de retraite. Il s'agit donc d'une prestation qui est remplacée par un droit à une pension de retraite lorsque l'intéressé atteint l'âge requis pour celle-ci. La condition litigieuse serait ainsi de nature à garantir que l'intéressé ne se trouve pas dans une situation d'indigence lorsqu'il atteint l'âge de la retraite.
17 Cette approche est confirmée par l'exposé du gouvernement espagnol selon qui l'indemnité en cause présente certains caractères d'un régime de préretraite, qui a pour effet, en droit espagnol, de conserver les droits à une pension de retraite qui ont déjà été acquis antérieurement. De l'avis du gouvernement espagnol, il est dès lors nécessaire que l'intéressé possède un droit futur à une pension de retraite espagnole.
18 Le fait que le gouvernement espagnol souligne que l'indemnité de chômage en cause est octroyée dans le but de sauvegarder les droits futurs à une pension de retraite ne doit pas faire perdre de vue le caractère d'aide que revêtent les indemnités de chômage pour prestataires âgés de plus de 52 ans. Nul ne conteste que cette prestation a pour but de garantir un revenu à une certaine catégorie de travailleurs salariés qui ont été employés pendant des périodes relativement longues et soumis à une obligation de cotisation à ce titre, qui ont ainsi acquis des droits à une pension de retraite, ont ensuite perdu leur travail et ont épuisé les prestations de chômage normales. Le fait que des droits déjà acquis à une pension de retraite ultérieure soient maintenus pendant toute la période durant laquelle cette prestation est servie n'est qu'un effet accessoire.
19 Il ne fait dès lors aucun doute que les prestations sollicitées ont le caractère d'une telle prestation de chômage. D'une part, le gouvernement espagnol l'a désignée en ces termes conformément aux dispositions combinées de l'article 5 et de l'article 97 du règlement n_ 1408/71. D'autre part, le demandeur doit se tenir à la disposition de l'administration de l'emploi et du travail avec le statut de demandeur d'emploi. Cette dernière condition, qui est une condition typique d'octroi d'une prestation de chômage, distingue fondamentalement les prestations de ce type de celles qui sont prévues par les régimes de préretraite. En outre, qualifier une prestation d'indemnité de chômage implique que le droit à cette indemnité cesse dès l'instant où la situation de chômage prend fin (ce qui pourrait être le cas, par exemple, lorsque l'administration du travail est parvenue à procurer un emploi à l'intéressé).
20 Le point de savoir si la législation espagnole exige du demandeur d'emploi qui sollicite une indemnité de chômage qu'il ait acquis un droit futur à une pension de retraite est une question préalable à laquelle il convient de répondre en fonction du droit national. Je considère que l'article 67 du règlement n_ 1408/71 ne s'applique pas dans le cadre de cette question.
21 Si la législation espagnole doit être comprise en ce sens qu'elle exige du demandeur d'emploi qui sollicite l'indemnité de chômage litigieuse qu'il possède un droit futur à une pension de retraite, un tel droit futur acquis dans un autre État membre devrait suffire et être pris en considération comme un élément de fait ou de droit intervenu dans un autre État membre. La Cour a déjà consacré une jurisprudence abondante à l'obligation que fait l'article 51 du traité de prendre en compte de pareils éléments. Je renvoie, à ce propos, aux explications que l'avocat général M. Lenz avait exposées aux points 48 à 58 inclus des conclusions qu'il a présentées dans les affaires jointes Martínez Losada e.a. L'obligation que fait le droit communautaire à l'institution compétente de tenir compte des droits futurs à une pension de retraite acquis dans un autre État membre résulterait ainsi de l'article 51 du traité.
22 C'est la raison pour laquelle nous proposons de répondre à la deuxième question de la manière suivante: dans la mesure où l'article 215 de la Ley General de la Seguridad Social soumet l'octroi de l'indemnité de chômage des prestataires âgés de plus de 52 ans à la possession de droits futurs à une pension de retraite, l'article 51 du traité impose à l'institution compétente de tenir compte de ceux qui ont été acquis dans un autre État membre.
III - Sur la troisième question
23 Il en va tout autrement lorsque, pour des raisons d'équité matérielle, la législation espagnole requiert un nombre minimum de périodes de cotisation (8), exigence qui, dans cette mesure-là, se présente comme une condition d'octroi d'une prestation de chômage. En pareil cas, l'article 67, paragraphe 1, du règlement n_ 1408/71 oblige l'institution compétente à tenir compte également des périodes qui ont été accomplies dans d'autres États membres (9).
24 Il convient de souligner, par souci de clarté, que le point de vue qui est défendu ici ne fournit pas de réponse à la question de l'accès à la prestation. C'est l'article 67, paragraphe 3, du règlement n_ 1408/71 qui fournit le lien, indispensable à cet effet, avec la législation au titre de laquelle les prestations sont sollicitées. On ne saurait toutefois ignorer en l'espèce que seul le droit national permettait d'avoir accès pour la première fois à une prestation temporaire de chômage. Si ce lien ne devait cependant pas suffire, il faudra, du point de vue du droit communautaire, retenir, comme la Cour l'a fait dans l'arrêt Martínez Losada e.a., que c'est à la juridiction de renvoi qu'il appartient de déterminer si les périodes pendant lesquelles l'organisme espagnol compétent a cotisé aux régimes de l'assurance maladie et des allocations familiales au nom du requérant au principal constituent des périodes d'assurance en application de la législation interne (10). Dans la mesure où il est possible d'apprécier les choses d'ici, tel semble effectivement être le cas parce que ce qui entre principalement en ligne de compte, ce sont les périodes d'assurance et non pas tant l'identité de celui qui a payé les cotisations.
25 Voir les choses de cette manière permet également d'apporter une réponse aux craintes qui ont été exprimées au cours de la procédure par ceux qui redoutaient qu'une reconnaissance trop généreuse des périodes d'assurance accomplies dans d'autres États membres puisse entraîner une sorte de tourisme social à la faveur duquel des travailleurs âgés de plus de 52 ans feraient l'acquisition d'un logement en Espagne afin d'y passer leurs années de préretraite aux frais de l'assurance chômage espagnole. Selon nous peuvent seuls bénéficier de la prestation les travailleurs migrants qui jouissent déjà de prestations de chômage conformément au droit espagnol.
26 Nous proposons donc de répondre à la troisième question de la manière suivante: si, en revanche, l'article 161, paragraphe 1, sous b), de la Ley General de la Seguridad Social exige un nombre minimum de périodes de cotisation, exigence qui se présente ainsi comme une condition d'octroi d'une prestation de chômage conformément à l'article 215 de la loi, l'article 67, paragraphe 1, du règlement n_ 1408/71 impose de tenir compte également des périodes d'assurance accomplies dans d'autres États membres.
C - Conclusion
27 Eu égard aux considérations que nous venons d'exposer, nous proposons de donner les réponses suivantes aux questions préjudicielles:
«1) L'article 67, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, doit être interprété en ce sens que, pour l'octroi de l'indemnité de chômage que l'article 215.3 du Real Decreto Legislativo n_ 1/94, du 20 juin 1994, approuvant le texte codifié de la Ley General de la Seguridad Social prévoit pour les prestataires âgés de plus de 52 ans, cette disposition oblige l'institution compétente à tenir compte des périodes d'assurance ou d'emploi accomplies sous la législation d'un autre État membre dans la mesure où les cotisations versées pendant ces périodes permettent, dans les conditions d'âge requises, l'ouverture d'un droit à une pension de retraite dans un État membre autre que celui de l'institution compétente.
2) Dans la mesure où l'article 215 de la Ley General de la Seguridad Social soumet l'octroi de l'indemnité de chômage des prestataires âgés de plus de 52 ans à la possession de droits futurs à une pension de retraite, l'article 51 du traité impose à l'institution compétente de tenir compte de ceux qui ont été acquis dans un autre État membre.
3) Si, en revanche, l'article 161, paragraphe 1, sous b), de la Ley General de la Seguridad Social exige un nombre minimum de périodes de cotisation, exigence qui se présente ainsi comme une condition d'octroi d'une prestation de chômage conformément à l'article 215 de la loi, l'article 67, paragraphe 1, du règlement n_ 1408/71 impose de tenir compte également des périodes d'assurance accomplies dans d'autres États membres.»
(1) - Rec. p. I-869.
(2) - Conclusions présentées le 12 septembre 1996 dans les affaires jointes C-88/95, C-102/95 et C-103/95 (Rec. 1997, p. I-869, I-872).
(3) - Règlement du Conseil du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans la version du règlement (CE) n_ 118/97 (JO L 28, p. 1).
(4) - Point 37 de l'arrêt Martínez Losada e.a.
(5) - Mis en italiques par l'auteur.
(6) - Point 40 de l'arrêt Martínez Losada e.a.
(7) - Point 40 de l'arrêt Martínez Losada e.a.
(8) - Voir article 161, paragraphe 1, sous b), de la Ley General de la Seguridad Social.
(9) - Voir arrêt Martínez Losada e.a., déjà cité, point 7.
(10) - Arrêt Martínez Losada e.a., déjà cité, point 37.
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