Generaladvokatens förslag till avgörande
Inledning
1 Finanzgericht Hamburg, Förbundsrepubliken Tyskland, har begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande angående giltigheten av rådets förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter(1) (nedan kallad mjölkförordningen), enligt vilken exportbidrag utgår för andelen mjölk i varor framställda på basis av kaffe men inte för andelen mjölk i varor framställda på basis av kaffeextrakt. Samtidigt har den hänskjutande domstolen ställt en fråga om rätten att fatta interimistiska beslut med stöd av rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen(2) (nedan kallad tullförordningen) och rätten att begära ett förhandsavgörande av domstolen i samband med ett beslut om interimistiska åtgärder.
Tillämpliga gemenskapsbestämmelser
2 Mjölkförordningen innehåller följande bestämmelser av betydelse i förevarande mål:
"Artikel 17
1. I den mån det är nödvändigt för att möjliggöra export ... på grundval av priser ... inom den internationella handeln, får skillnaden mellan dessa priser och priserna inom gemenskapen täckas av ett exportbidrag."
I bilagan till mjölkförordningen anges de produkter för vilka exportbidrag kan utgå för andelen mjölk och mjölkprodukter:
"Bilaga
KN-nr
Varuslag
...
...
ur 2101
...
Beredningar på basis av kaffe
...
...
...
..."
3 Vid den tidpunkt som är relevant i föreliggande mål framgick följande av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av den 23 juli 1987 om tull- och statistiknomenklaturen och Gemensamma tulltaxan(3) (nedan kallad tulltaxan):
Tullsats
KN-nr
Varuslag
autonom
(%)
eller
import-
avgift
(AGR)
konven- tionell
(%)
Extra mängd-
enhet
1
2
3
4
5
...
2101 10
2101 10 11
2101 10 19
2101 10 91
2101 10 99
...
...
- Extrakter, essenser och koncen-trat av kaffe samt beredningar på basis av dessa extrakter, essenser eller koncentrat eller på basis av kaffe:
- - Extrakter, essenser och koncentrat:
- - - Innehållande torrsubstans från kaffe på 95 viktprocent eller mer
- - - Andra
- - Beredningar:
- - - Ej innehållande mjölkfett, mjölk-proteiner, sackaros, isoglukos, glukos eller stärkelse, eller innehållande mindre än 1,5 vikt-procent mjölkfett, mindre än 2,5 viktprocent mjölkproteiner, mindre än 5 viktprocent sackaros eller isoglukos, mindre än 5 vikt-procent glukos eller stärkelse
- - - Andra
...
30
30
30
20,8
...
18
18
18
13 +
MOB
...
-
-
-
-
...
4 Tullsamarbetsområdets förklarande anmärkningar till det harmoniserade varubeskrivnings- och nomenklatursystemet, kallat Harmoniserade systemet, nummer 21 01 lyder enligt följande [fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]:
"21.01 ...
Detta nummer omfattar:
1. Extrakter, essenser och koncentrat av kaffe ... De förekommer flytande eller i pulverform och är i allmänhet starkt koncentrerade. Till denna grupp hör särskilt snabbkaffe, som består av bryggt kaffe som torkats eller av bryggt kaffe som frysts innan det vakuumtorkats.
...
3. Varuberedningar på basis av extrakter, essenser och koncentrat nämnda under punkterna 1 och 2. Det gäller varor som är beredda på basis av extrakter, essenser eller koncentrat av kaffe, ... (och inte varor som beretts genom tillsats av kaffe ... till andra varor), inbegripet extrakter osv., till vilka stärkelse eller andra kolhydrater har tillsatts under framställningen.
4. Varuberedningar på basis av kaffe ... Dessa varor omfattar bland andra:
a. Kaffepasta, som består av malet, rostat kaffe, vegetabiliska fetter m.m. och ibland även andra beståndsdelar ...
..."
5 Tullförordningen innehåller följande bestämmelser som är av relevans i förevarande mål:
"AVDELNING I
ALLMÄNNA BESTÄMMELSER
KAPITEL 1
RÄCKVIDD OCH GRUNDLÄGGANDE DEFINITIONER
Artikel 1
Tullagstiftningen skall bestå av denna kodex och de bestämmelser på gemenskapsnivå eller nationell nivå som antas för att genomföra den. Utan att det påverkar tillämpningen av särskilda bestämmelser som fastställs på andra områden gäller kodexen för
- handeln mellan gemenskapen och tredje land,
...
AVDELNING IV
GODKÄND TULLBEHANDLING
...
KAPITEL 2
TULLFÖRFARANDEN
...
Avsnitt 4
Export
Artikel 161
1. Exportförfarandet gör det möjligt för gemenskapsvaror att lämna gemenskapens tullområde.
Export skall medföra tillämpning av utförselformaliteter, inklusive handelspolitiska åtgärder och i förekommande fall exporttullar.
2. Med undantag för ... skall, ... alla gemenskapsvaror som är avsedda för export hänföras till exportförfarandet.
...
AVDELNING VIII
VERKLAGANDE
Artikel 243
1. Varje person skall ha rätt att överklaga beslut som fattats av tullmyndigheterna i fråga om tillämpningen av tullagstiftningen och som berör denne direkt och personligen.
Varje person som hos tullmyndigheterna gjort framställning om ett beslut i fråga om tillämpningen av tullagstiftningen skall också ha rätt att överklaga, om beslut inte fattats inom den tid som avses i artikel 6.2.
Överklagandet skall ges in i den medlemsstat där beslutet fattats eller framställningen gjorts.
2. Överklagandet sker
a) i första instans hos de tullmyndigheter som utsetts för detta av medlemsstaterna, och
b) i andra instans hos ett oberoende organ som kan vara en rättslig myndighet eller ett motsvarande specialiserat organ enligt gällande bestämmelser i medlemsstaterna.
Artikel 244
Överklagande skall inte medföra att verkställigheten av det ifrågasatta beslutet uppskjuts.
Tullmyndigheterna skall dock uppskjuta verkställigheten av det beslutet i sin helhet eller delvis, om de har goda skäl att anta att det ifrågasatta beslutet är oförenligt med tullagstiftningen eller att den person det gäller riskerar att åsamkas skada som inte kan repareras.
Om det ifrågasatta beslutet medför att import- eller exporttull skall debiteras, får verkställigheten av beslutet uppskjutas förutsatt att säkerhet ställs eller har ställts. ..."
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
6 Krüger GmbH & Co. KG (nedan kallat Krüger) producerar produkten "Cappucino Tasse", som framställs på basis av kaffeextrakt och som bland annat innehåller skummjölk. I samband med Krügers export av produkten år 1993 erhöll Krüger exportbidrag för andelen skummjölk/skummjölkspulver i den exporterade produkten på totalt 89 411 DM (46 155 ecu). Av detta belopp vidarebetalade Krüger 68 457,02 DM (35 338 ecu) till sina kunder.
7 I en skrivelse av den 3 februari 1994 anmodade Krüger Hauptzollamt Hamburg-Jonas att upplysa om varför företagets dotterbolag inte hade erhållit exportbidrag i samband med detta bolags export av den produkten. Hauptzollamt Hamburg-Jonas meddelade i en skrivelse av den 11 februari 1994 att exportbidrag endast utgick för andelen skummjölk i varor som framställts på basis av kaffe, men inte för andelen skummjölk i varor som framställts på basis av kaffeextrakt.
8 Genom beslut av den 30 maj 1994 krävde Hauptzollamt Hamburg-Jonas återbetalning av bidraget på 89 411 DM som hade utbetalats till Krüger i samband med exporten av Cappucino Tasse år 1993, med hänvisning till att utbetalningen hade gjorts på felaktiga grunder, eftersom produkten var framställd på basis av kaffeextrakt och inte på basis av kaffe.
9 Krüger inkom med klagomål mot detta beslut genom en skrivelse av den 30 juni 1994. Enligt handlingarna i målet har något beslut ännu inte fattats avseende detta klagomål.
10 Den 18 juli 1994 begärde Krüger att Hauptzollamt Hamburg-Jonas skulle uppskjuta verkställigheten av beslutet av den 30 maj 1994 avseende återbetalning. Denna begäran avslogs den 3 augusti 1994.
11 Krüger har därefter väckt talan vid Finanzgericht Hamburg med yrkande om uppskov med verkställigheten. Genom beslut av den 21 september 1995 har Finanzgericht Hamburg med hänvisning till artikel 244 i tullförordningen bifallit Krügers yrkande om uppskov på den grunden att det råder tvivel om mjölkförordningens giltighet. Finanzgericht Hamburg har samtidigt givit tillstånd till överklagande av beslutet om att uppskjuta verkställigheten och har ställt följande tolkningsfrågor till domstolen:
"1) Strider förordning (EEG) nr 804/68 [mjölkförordningen] jämte bilaga mot artikel 40.3 andra stycket i EG-fördraget, och är den följaktligen ogiltig, eftersom exportbidrag inte beviljas för mjölk eller mjölkprodukter som ingår i livsmedelsberedningar enligt undernummer 2101 10 i Kombinerade nomenklaturen, vilka framställs av extrakter, essenser eller koncentrat av kaffe?
2) Utgör ett åsidosättande av diskrimineringsförbudet hinder för att återkräva ett beviljat exportbidrag för mjölk eller mjölkprodukter som ingår i livsmedelsberedningar enligt undernummer 2101 10 i Kombinerade nomenklaturen som framställs av extrakter av kaffe?
3) Är artikel 244 i [tullförordningen] tillämplig på uppskov med verkställighet av beslut om återkrav av tidigare utbetalt exportbidrag?
4) Om fråga 3 besvaras jakande: För det fall det är ovisst om de gemenskapsrättsliga bestämmelser som ligger till grund för beslutet om återkrav är giltiga, skall frågan om uppskov med verkställigheten bedömas enligt artikel 244 i tullkodexen eller på grundval av andra kriterier, och i så fall vilka?
5) Om fråga 3 besvaras nekande: På grundval av vilka kriterier skall frågan om uppskov med verkställighet bedömas, då det är ovisst om de gemenskapsrättsliga bestämmelser som ligger till grund för beslutet är giltiga?
6) Skall artikel 177 andra stycket i EG-fördraget tolkas på så sätt att Finanzgericht, i fall som det föreliggande, inte kan ge tillstånd till ett överklagande med stöd av 128 § tredje stycket andra meningen jämte 115 § andra stycket 1 i Finanzgerichtsordnung?"
Den första frågan
12 Genom den första frågan vill den nationella domstolen få klarlagt om den omständigheten att exportbidrag utgår för andelen mjölk och mejeriprodukter som ingår i varor framställda på basis av kaffe men inte för andelen mjölk och mejeriprodukter som ingår i varor framställda på basis av kaffeextrakt utgör ett åsidosättande av förbudet i artikel 40.3 andra stycket i fördraget mot varje form av diskriminering mellan producenter och konsumenter i gemenskapen, vilket således skulle innebära att mjölkförordningen är ogiltig.
13 Krüger har gjort gällande att mjölkförordningen utgör ett åsidosättande av artikel 40.3 andra stycket, genom att två identiska eller liknande produkter utan grund behandlas olika. Båda produkterna används som livsmedel och som halvfabrikat inom livsmedelsindustrin. Konsumenterna skiljer inte mellan kaffedrycker framställda av kaffeextrakt och drycker framställda av rostat kaffe. Livsmedelsindustrins val mellan dessa råvaror eller halvfabrikat är uteslutande beroende av priset. Vid grosshandel spelar exportbidraget en väsentlig roll och särbehandlingen av varor som är framställda på basis av kaffe och varor framställda på basis av kaffeextrakt innebär således en snedvridning av konkurrensen. Särbehandlingen är inte teoretisk, eftersom exportbidrag enligt sökanden utgår till produkter framställda på basis av kaffe med tillsats av mjölk.
14 Kommissionen och rådet har gjort gällande att det inte är fråga om identiska produkter och har i detta sammanhang hänvisat till Tullsamarbetsrådets förklarande anmärkningar, där kaffemassa anges som exempel på en vara framställd på basis av kaffe och snabbkaffe som en vara framställd på basis av kaffeextrakt. Innehåll, framställningsprocess och pris är olika. Vidare serveras varor framställda på basis av kaffe i vissa typer av etablissemang, medan varor framställda på basis av kaffeextrakt serveras i andra typer av etablissemang. Varor framställda på basis av kaffe har en annan smak än varor framställda på basis av kaffeextrakt och efterlämnar en bottensats och kan därför inte ersätta varor framställda på basis av kaffeextrakt.
Värdet av skummjölken/skummjölkspulvret i varor som är framställda på basis av kaffeextrakt är dessutom litet i förhållande till det totala priset på sådana varor. Risken för att producenterna ersätter skummjölken/skummjölkspulvret med en annan vara är således liten, och det har därför inte ansetts nödvändigt att utge exportbidrag för andelen skummjölk/skummjölkspulver i varor framställda på basis av kaffeextrakt. Värdet av skummjölken/skummjölkspulvret utgör däremot en större andel av det totala priset på varor framställda på basis av kaffe, och det har därför ansetts nödvändigt att utge exportbidrag för sådana varor.
Association des fabricants de café soluble des pays de la CEE (AFCASOLE, Paris), Fédération européenne des associations de torréfacteurs de café (EUCA, Bryssel) och Kaffeerösterverband, Hamburg, har upplyst kommissionen om att det numera inte framställs varor på basis av kaffe med tillsats av mjölk eller mjölkprodukter.
15 Rådet har vidare gjort gällande att enligt EG-domstolens rättspraxis kan diskriminering konstateras endast efter en konkret jämförelse av de faktiska verkningarna av diskriminering mellan två grupper av näringsidkare och inte på grundval av en rent teoretisk slutsats som bygger på bestämmelserna i ett visst regelverk. Krüger har emellertid inte styrkt att det finns näringsidkare som behandlas bättre än Krüger. Det framgår av domstolens rättspraxis att den eventuella möjligheten att produkterna kan ersätta varandra inte utesluter att särbehandling kan vara berättigad.
16 Jag vill understryka att en analys av ordalydelsen av tulltaxenummer 2101 10 visar att det i tulltaxan görs en klar skillnad mellan å ena sidan varor framställda "på basis av ... extrakter, essenser eller koncentrat" av kaffe och å andra sidan varor framställda "på basis av kaffe". Denna skillnad framgår rent språkligt av att orden "på basis av" upprepas efter ordet "eller". Vid den relevanta tidpunkten ansågs det inte nödvändigt att i tulltaxan tilldela ett särskilt undernummer för var och en av dessa produkter. Genom indelningen av beredningarna i undernummer 2101 10 91 och 2101 10 99 har man i stället gjort en indelning tvärs igenom dessa två huvudgrupper av beredningar.
17 Vid utfärdandet av mjölkförordningen fann gemenskapslagstiftaren, med hänsyn till rådets och kommissionens påpekanden, att det var nödvändigt att utge exportbidrag för andelen mjölk i varor framställda "på basis av kaffe", eftersom värdet av andelen mjölk i dessa varor var relativt högt. Däremot ansågs det med hänsyn till påpekandena inte nödvändigt att utge exportbidrag för andelen mjölk i varor framställda "på basis av extrakter, essenser eller koncentrat" av kaffe, eftersom värdet av andelen mjölk i sådana varor var relativt lågt.
18 Eftersom det i tulltaxan saknades särskilda undernummer för varor framställda "på basis av extrakter, essenser eller koncentrat" av kaffe och varor framställda "på basis av kaffe", kunde mjölkförordningen därför, lagtekniskt sett, inte enbart utformas som en hänvisning till ett bestämt nummer i tulltaxan. Vid utformningen av mjölkförordningen var det därför nödvändigt att vid hänvisningen till det relevanta tulltaxenumret, det vill säga nummer 2101 10, ange att det enbart var andelen mjölk i varor framställda "på basis av kaffe" som var berättigad till stöd och att det enbart var fråga om en del av det angivna undernumret. Samtidigt klargjordes genom att tulltaxenumret föregicks av prefixet "ur" att det rörde en varugrupp som tagits "ut" ur detta tulltaxenummer.
19 Frågan om det rent faktiskt har existerat, existerar eller kommer att existera varor med tillsats av mjölk som är framställda på basis av kaffe saknar betydelse. I princip kan man emellertid föreställa sig sådana produkter, till exempel för att användas i espressomaskiner. Det finns inte anledning att betvivla det riktiga i rådets och kommissionens påpekande att värdet av mjölkinnehållet i produkter framställda "på basis av extrakter, essenser eller koncentrat" av kaffe är lägre än värdet av mjölkinnehållet i varor framställda "på basis av kaffe". Orsaken till denna skillnad i värde har inte närmare angivits. Skillnaden kan eventuellt bero på att värdet av kaffet i beredningar med mjölkinnehåll, då alla andra faktorer är lika, måste vara högre när beredningen har skett "på basis av extrakter, essenser eller koncentrat" än när den har skett "på basis av kaffe", eftersom den förstnämnda produkten förutsätter en omvandling av den sistnämnda produkten.
20 Det är utan betydelse i detta sammanhang att Kombinerade nomenklaturen senare, nämligen enligt kommissionens förordning (EG) nr 3115/94 av den 20 december 1994,(4) har ändrats så att det nu finns två undernummer(5) för beredningar, varav det ena omfattar varor framställda på basis av kaffeextrakt, medan det andra avser andra produkter. Denna förordning trädde i kraft den 1 januari 1995, men Hauptzollamt Hamburg-Jonas hade redan den 11 februari 1994 beslutat att det inte fanns anledning att utge exportbidrag för mjölk och mjölkprodukter i varor framställda på basis av kaffeextrakt. Enligt min mening finns det inte anledning att anta att Hauptzollamt Hamburg-Jonas beslut av den 11 februari 1994 skulle ha påverkats av de ändringar i tulltaxan som skedde genom förordningen av den 20 december 1994.
21 Härefter skall undersökas om det förhållandet att exportbidrag utgår för andelen mjölk i varor framställda på basis av kaffe men inte för andelen mjölk i varor framställda på basis av kaffeextrakt utgör diskriminering i den mening som avses i artikel 40.3 andra stycket i fördraget.
22 För att avgöra om diskriminering har förekommit skall man i princip ta ställning till om varor framställda på basis av kaffeextrakt med tillsats av mjölk eller mjölkprodukter kan ersättas med varor framställda på basis av kaffe med tillsats av mjölk eller mjölkprodukter. Domstolen har endast få uppgifter att grunda sin bedömning på och situationen blir inte bättre av att det numera sannolikt inte framställs varor på basis av kaffe med tillsats av mjölk eller mjölkprodukter. Krüger har inte visat på en konkret vara som skulle kunna utgöra utgångspunkt för en analys av graden av utbytbarhet. Enligt min mening är det emellertid inte nödvändigt att ta ställning till om den ena varan kan ersätta den andra.
23 Som jag har nämnt ovan måste värdet av mjölken/mjölkprodukterna i varor framställda på basis av kaffeextrakt m.m. utgöra en förhållandevis liten del av det slutliga priset jämfört med värdet av mjölken/mjölkprodukterna i varor framställda på basis av kaffe. Som rådet och kommissionen har påpekat är risken för att mjölken ersätts med en annan produkt större ju större andel som priset för mjölken utgör av priset på den slutliga produkten. Det är därför som det endast ansetts nödvändigt att utge exportbidrag för andelen mjölk i varor framställda på basis av kaffe. Enligt min mening är detta ett giltigt objektivt skäl för att behandla varor framställda på basis av kaffe med tillsats av mjölk och mjölkprodukter annorlunda än varor framställda på basis av kaffeextrakt med tillsats av mjölk eller mjölkprodukter.
24 I enlighet med vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen skall besvara den första frågan på så sätt att mot bakgrund av beslutet om hänskjutande och vad som i övrigt framkommit i målet har det inte kunnat påvisas några omständigheter av sådant slag att tvivel uppkommer om mjölkförordningens giltighet.
Den andra frågan
25 Genom sin andra fråga vill den nationella domstolen få klarlagt om ett åsidosättande av förbudet mot diskriminering i artikel 40.3 andra stycket i fördraget innebär att det inte är möjligt att kräva återbetalning av exportbidrag för andelen mjölk och mejeriprodukter i livsmedel framställda på basis av kaffeextrakt.
26 Denna fråga förutsätter att det i samband med svaret på den första frågan har konstaterats att artikel 40.3 andra stycket har åsidosatts. Som ovan anförts har ett sådant åsidosättande emellertid inte skett. Jag anser därför att det inte finns anledning att besvara den andra frågan.
Den tredje frågan
27 Genom sin tredje fråga vill den nationella domstolen få klarlagt om artikel 244 i tullförordningen reglerar frågan om uppskov med verkställigheten av ett beslut om återbetalning av exportbidrag.
28 Krüger har gjort gällande att ett beslut om återbetalning av exportbidrag är ett beslut fattat av tullmyndigheterna i fråga om tillämpning av tullagstiftningen i enlighet med artikel 243.1 i tullförordningen. I artikel 1 första meningen i tullförordningen definieras visserligen endast tullförordningen och de bestämmelser som antagits om genomförande av den som tullagstiftning, medan dess tillämpningsområde som fastslås i artikel 1 andra meningen innefattar handeln mellan gemenskapen och tredje land med varor som omfattas av gemenskapsfördragen. Eftersom exportbidrag nödvändigtvis avser export av varor till tredje land, omfattas dessa således av tullförordningens tillämpningsområde. Genom artiklarna 161 och 162 i tullförordningen bekräftas att tullagstiftningen likaledes omfattar exportförfarandet. Förfarandet i fråga om exportbidrag utgör en integrerad del av exportförfarandet eller har åtminstone direkt samband med det och omfattas därför av tullagstiftningen i vid bemärkelse.
29 Kommissionen och Hauptzollamt Hamburg-Jonas har gjort gällande att möjligheten att få uppskov med verkställigheten enligt artikel 244 i tullförordningen endast gäller tullförordningens materiella tillämpningsområde, vilket är export- och importavgifter. Återbetalning av bidrag som utbetalats på felaktiga grunder ligger utanför detta tillämpningsområde.
30 Kommissionen har vidare gjort gällande att exportbidrag bygger på särskilda bestämmelser för de olika organisationerna av marknaden. I tullförordningen uttrycks detta i artikel 1 som "särskilda bestämmelser som fastställs på andra områden". Den omständigheten att tilldelning av exportbidrag förutsätter faktisk export och därför har samband med exportförfarandet i artiklarna 161 och 162 i tullförordningen innebär inte att tullförordningens materiella tillämpningsområde utvidgas. Enligt artikel 244 andra stycket i tullförordningen är det endast möjligt att bevilja uppskov med verkställigheten av ett beslut om det finns goda skäl att anta att beslutet är oförenligt med tullagstiftningen eller om det befaras att en irreparabel skada kan uppkomma, men däremot inte när det råder tvivel om giltigheten av den gemenskapsrättsliga bestämmelse som ligger till grund för beslutet. Vidare gäller dessa kriterier beträffande uppskov med verkställigheten enligt ordalydelsen endast för tullmyndigheterna. Artikel 244 innehåller däremot inga kriterier för uppskov som beslutas av en domstol eller motsvarande organ, jämför artikel 243.2 b. Artikel 244 kan således inte tillämpas som en allmängiltig bestämmelse i fråga om interimistiska åtgärder.
31 Jag vill erinra om att det i artikel 243.1 i tullförordningen fastslås att varje person skall ha rätt att överklaga beslut som fattats av tullmyndigheterna i fråga om tillämpningen av tullagstiftningen och som berör denne direkt och personligen. I artikel 244 föreskrivs vidare att ett överklagande inte medför uppskov med verkställigheten, men att tullmyndigheterna kan uppskjuta verkställigheten av det omtvistade beslutet om de har goda skäl att anta att det ifrågasatta beslutet är oförenligt med tullagstiftningen eller att den person det gäller riskerar att åsamkas skada som inte kan repareras.
32 Det framgår uttryckligen av dessa bestämmelser att uppskov med verkställigheten endast avser beslut som innebär tillämpning av tullagstiftningen. Enligt artikel 1 i tullförordningen utgörs tullagstiftningen av tullförordningen och bestämmelser som antagits om genomförande av den. Tullagstiftningen gäller uttag av import- och exportavgifter. Exportbidrag innebär utbetalning av ett belopp och är därför begreppsmässigt inte en tull eller en avgift. Ett beslut om återbetalning av exportbidrag fattas inte heller på grundval av tullagstiftningen utan på grundval av bestämmelserna om exportbidrag i den ifrågavarande organisationen av marknaden. Förutsättningen för att fatta beslut om uppskov med verkställigheten, som enligt artikel 244 andra stycket är att det föreligger goda skäl att anta att det ifrågasatta beslutet är oförenligt med tullagstiftningen, kan därför inte anses uppfylld i fråga om krav på återbetalning av exportbidrag.
33 Jag delar i övrigt kommissionens uppfattning.
34 Jag föreslår följaktligen att domstolen skall besvara den tredje frågan på så sätt att artikel 244 i tullförordningen skall tolkas så, att den inte är tillämplig på beslut om återbetalning av tidigare utbetalade exportbidrag.
Den fjärde frågan
35 Den fjärde frågan skall enligt dess lydelse besvaras endast om svaret på den tredje frågan är att artikel 244 i tullförordningen skall tolkas så, att den reglerar uppskov med verkställighet av beslut om återbetalning av tidigare utbetalade exportbidrag. Med hänvisning till mitt svar på den tredje frågan anser jag att det inte finns anledning att besvara den fjärde frågan.
Den femte frågan
36 Genom denna fråga vill den nationella domstolen i själva verket få klarlagt på vilken grund en nationell domstol kan besluta om uppskov med verkställighet av ett förvaltningsbeslut när det råder tvivel om giltigheten av den gemenskapsbestämmelse som ligger till grund för förvaltningsbeslutet.
37 Kommissionen har hänvisat till de allmänna principer som har utvecklats genom domstolens rättspraxis i fråga om uppskov med verkställigheten av ett nationellt förvaltningsbeslut som har fattats med stöd av en gemenskapsförordning, se domstolens dom av den 21 februari 1991 i de förenade målen C-143/88 och C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen,(6) och av den 9 november 1995 i mål C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl.(7) Enligt kommissionens mening saknas anledning att tillämpa denna rättspraxis på artikel 244 i tullförordningen. Denna bestämmelse ger möjlighet till uppskov, om det råder tvivel om giltigheten eller det befaras att en irreparabel skada kan uppkomma. Det är möjligen försvarligt att ge nationella domstolar så vida befogenheter inom tullområdet, men det kan inte ske på alla områden. För att säkerställa gemenskapsinstitutionernas rätt till försvar bör de förutsättningar för att få vidta interimistiska åtgärder som anges i ovannämnda domar kompletteras med ett krav på att den nationella domstolen skall ge den gemenskapsinstitution möjlighet att yttra sig som har antagit den rättsakt vars giltighet betvivlas.
38 Krüger har hävdat att det i överensstämmelse med domstolens rättspraxis är möjligt att tillämpa artikel 244 i tullförordningen analogt. Exportförfarandet har nära samband med förfarandet för exportbidrag, och om analog tillämpning inte är möjlig, skulle det uppstå en lucka i gemenskapsrätten som skulle medföra diskriminering.
39 Domstolen har senast i mål C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl., preciserat förutsättningarna för när en nationell domstol kan bevilja interimistiska åtgärder med avseende på en nationell rättsakt som antagits med stöd av en gemenskapsförordning. En nationell domstol kan enligt rättspraxis bevilja interimistiska åtgärder endast under följande förutsättningar:
"- Den nationella domstolen skall hysa allvarliga tvivel om gemenskapsrättsaktens giltighet och skall, för det fall domstolen ännu inte handlägger frågan om den ifrågasatta rättsaktens giltighet, själv hänskjuta frågan till domstolen.
- Det skall föreligga krav på skyndsamhet i den meningen att de interimistiska åtgärderna skall vara nödvändiga för att undvika att parten som yrkar dem lider allvarlig och irreparabel skada.
- Den nationella domstolen skall ta vederbörlig hänsyn till gemenskapens intressen.
- Den nationella domstolen skall vid bedömningen av samtliga dessa förutsättningar följa domstolens eller förstainstansrättens avgöranden i fråga om förordningens giltighet eller i fråga om liknande interimistiska åtgärder på gemenskapsnivå."
40 Som ovan anförts är artikel 244 i tullförordningen inte tillämplig på krav på återbetalning av exportbidrag som utgått på felaktiga grunder. Uttag av tull och avgifter från enskilda och återbetalning till enskilda av avgifter som uttagits på felaktiga grunder är enligt min mening av en helt annan karaktär än utbetalning av exportbidrag och återbetalning av exportbidrag som enskilda har erhållit på felaktiga grunder. Denna skillnad kan även göras gällande i fråga om förutsättningarna för att bevilja uppskov med verkställigheten av sådana beslut.
41 Enligt min mening borde den hänskjutande domstolen därför ha bedömt Krügers ansökan om uppskov med verkställigheten av beslutet om återbetalning enligt de kriterier som domstolen har fastslagit i rättspraxis, senast i mål C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl.
42 Kommissionen har gjort gällande att en nationell domstol inte utan gemenskapsinstitutionernas medverkan kan bedöma vilka verkningar de interimistiska åtgärderna kan få för gemenskapens intresse och att de i rättspraxis fastslagna förutsättningarna därför bör kompletteras med att den nationella domstolen skall ge den gemenskapsinstitution möjlighet att yttra sig som har antagit den rättsakt vars giltighet betvivlas.
43 Såsom framgår av mitt citat ovan ur domstolens dom av den 9 november 1995 i mål C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl., är det en förutsättning för att en nationell domstol skall kunna bevilja interimistiska åtgärder i fråga om en nationell rättsakt som antagits med stöd av en gemenskapsförordning att den nationella domstolen tar vederbörlig hänsyn till gemenskapens intresse. Bakgrunden till denna förutsättning finns i punkt 42-45 i domen i målet Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl. Det framgår av punkt 43 att för att uppfylla kravet på hänsynstagande till gemenskapens intresse skall den nationella domstolen först och främst undersöka om den gemenskapsrättsakt som är i fråga inte berövas sin ändamålsenliga verkan om den inte omedelbart tillämpas.
44 Det är förhållandevis omfattande befogenheter som de nationella domstolarna tillerkänns genom domstolens rättspraxis i fråga om interimistiska åtgärder. De nationella domstolarna bör utöva dessa befogenheter med eftertanke och återhållsamhet. Man kan naturligtvis inte helt utesluta att det i vissa mål kan vara lämpligt att den nationella domstolen, om detta medges i nationell processrätt, själv vänder sig exempelvis till kommissionen för att få närmare upplysningar om bakgrunden till en viss omständighet. Sannolikt kommer dock den nationella domstolen i allmänhet att finna det lämpligare att anmoda parterna i målet - i ett brottmål åklagarmyndigheten - att inhämta upplysningar om gemenskapsinstitutionernas uppfattning på ett visst område, om detta är nödvändigt för att domstolen skall kunna bedöma gemenskapens intresse. Ett mål som det föreliggande förefaller mig inte vara lämpat för att närmare precisera på vilket sätt nationella domstolar skall säkerställa att vederbörlig hänsyn tas till gemenskapens intresse.
45 Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen skall besvara frågan så, att en nationell domstol kan uppskjuta verkställigheten av en nationell rättsakt som antagits med stöd av en gemenskapsförordning under följande förutsättningar:
- Den nationella domstolen skall hysa allvarliga tvivel om gemenskapsrättsaktens giltighet och skall, för det fall att domstolen ännu inte handlägger frågan om den ifrågasatta rättsaktens giltighet, själv hänskjuta frågan till domstolen.
- Det skall föreligga krav på skyndsamhet i den meningen att de interimistiska åtgärderna skall vara nödvändiga för att undvika att parten som yrkar dem lider allvarlig och irreparabel skada.
- Den nationella domstolen skall ta vederbörlig hänsyn till gemenskapens intressen.
- Den nationella domstolen skall vid bedömningen av samtliga dessa förutsättningar följa domstolens eller förstainstansrättens avgöranden i fråga om förordningens giltighet eller i fråga om liknande interimistiska åtgärder på gemenskapsnivå.
Den sjätte frågan
46 Genom den sjätte frågan vill den nationella domstolen få klargjort om artikel 177 andra stycket i fördraget skall tolkas så, att den utgör hinder för att en domstol som har beslutat om uppskov med verkställigheten av ett förvaltningsbeslut i samband med att den begär ett förhandsavgörande av EG-domstolen tillåter att beslutet om uppskov överklagas.
47 Kommissionen har gjort gällande att en domstol inte åsidosätter sin skyldighet att begära ett förhandsavgörande i samband med ett beslut om interimistiska åtgärder, om den ger tillstånd till överklagande av detta beslut. I den mån som överklagandet medför att beslutet om interimistiska åtgärder upphävs, bortfaller nämligen grunden för skyldigheten att begära ett förhandsavgörande. Inte heller rätten att begära ett förhandsavgörande åsidosätts av ett tillstånd att överklaga. Enligt tysk rättspraxis är ett mål som ger upphov till en begäran om förhandsavgörande alltid av principiell betydelse, vilket innebär att tillstånd skall ges till överklagande av ett beslut om interimistiska åtgärder. Bestämmelserna i Finanzgerichtsordnung ger på detta sätt en möjlighet för en högre instans att pröva de förutsättningar som gäller för verkställighet av interimistiska åtgärder och verkar därigenom till fördel för gemenskapsrätten.
48 Jag vill understryka att en nationell domstol som beslutar om interimistiska åtgärder på grund av att den ställer sig tveksam till gemenskapsrättens giltighet är skyldig enligt domstolens rättspraxis, senast i dom av den 9 november 1995 i mål C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl., att begära ett förhandsavgörande av EG-domstolen avseende detta, såvida en sådan fråga inte redan har prövats.
49 Denna skyldighet gäller även för nationella domstolar vars avgöranden kan överklagas till högre instans. Denna skyldighet att begära ett förhandsavgörande grundas på att det i själva verket är en gemenskapsrättsakt som den nationella domstolen tillfälligt avviker från för att säkerställa att EG-domstolens slutliga beslut avseende tolkningen av gemenskapsrätten ges full verkan. Om nationella domstolar kunde besluta om interimistiska åtgärder i fråga om en nationell rättsakt som antagits med stöd av en gemenskapsförordning utan att begära ett förhandsavgörande av domstolen, skulle man i realiteten överlåta till de nationella domstolarna att upphäva gemenskapens rättsakter utan att EG-domstolen får tillfälle att slutligt ta ställning till den ifrågasatta gemenskapsrättsaktens giltighet. Av detta följer att skyldigheten att begära förhandsavgörande är oskiljaktigt förbunden med att en nationell domstol beslutar om interimistiska åtgärder i fråga om en nationell rättsakt som antagits med stöd av gemenskapsrätten. För det fall beslutet om interimistiska åtgärder upphävs genom ett överklagande, bortfaller även den härmed förbundna skyldigheten att begära ett förhandsavgörande av domstolen.
50 Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen skall besvara den sjätte frågan så, att artikel 177 andra stycket i EG-fördraget skall tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för att en nationell domstol, som har beslutat om uppskov med verkställigheten av ett nationellt förvaltningsbeslut som fattats med stöd av en gemenskapsförordning och som har begärt ett förhandsavgörande av domstolen angående gemenskapsförordningens giltighet, vilken på goda grunder kan betvivlas, ger tillstånd till överklagande av beslutet om uppskov.
Förslag till avgörande
51 Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen skall besvara Finanzgericht Hamburgs frågor enligt följande:
1) Mot bakgrund av beslutet om hänskjutande och vad som i övrigt framkommit i målet har det inte kunnat påvisas några omständigheter av sådant slag att tvivel uppkommer om giltigheten av rådets förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter, senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1587/96 av den 30 juli 1996 om ändring av förordning nr 804/68 om den gemensamma marknaden för mjölk och mjölkprodukter.
2) Artikel 244 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, senast ändrad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 82/97 av den 19 december 1996 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, skall tolkas på så sätt att den inte är tillämplig på frågan om uppskov med verkställigheten av beslut om återbetalning av tidigare utbetalade exportbidrag.
3) Artikel 189 i EG-fördraget skall tolkas på så sätt att en nationell domstol kan uppskjuta verkställighet av ett nationellt förvaltningsbeslut som fattats med stöd av en gemenskapsförordning endast under följande förutsättningar:
- Den nationella domstolen skall hysa allvarliga tvivel om gemenskapsrättsaktens giltighet och skall, för det fall domstolen ännu inte handlägger frågan om den ifrågasatta rättsaktens giltighet, själv hänskjuta frågan till domstolen.
- Det skall föreligga krav på skyndsamhet i den meningen att de interimistiska åtgärderna skall vara nödvändiga för att undvika att parten som yrkar dem lider allvarlig och irreparabel skada.
- Den nationella domstolen skall ta vederbörlig hänsyn till gemenskapens intressen.
- Den nationella domstolen skall vid bedömningen av samtliga dessa förutsättningar följa domstolens eller förstainstansrättens avgöranden i fråga om förordningens giltighet eller i fråga om liknande interimistiska åtgärder på gemenskapsnivå.
4) Artikel 177 andra stycket i EG-fördraget skall tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för att en nationell domstol, som har beslutat om uppskov med verkställigheten av ett nationellt förvaltningsbeslut som fattats med stöd av en gemenskapsförordning och som har begärt ett förhandsavgörande av domstolen angående gemenskapsförordningens giltighet, vilken på goda grunder kan betvivlas, ger tillstånd till överklagande av beslutet om uppskov.
(1) - EGT L 148, s. 13, senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1587/96 av den 30 juli 1996 om ändring av förordning nr 804/68 om den gemensamma marknaden för mjölk och mjölkprodukter, EGT L 206, s. 21.
(2) - EGT L 302, s. 1, senast ändrad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 82/97 av den 19 december 1996 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, EGT L 17, 1997, s. 1.
(3) - EGT L 256, s. 1, i dess ändrade lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 2505/92 av den 14 juli 1992 om ändring av bilagorna I och II till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tull- och statistiknomenklaturen och Gemensamma tulltaxan, EGT L 267, s. 1 [fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].
(4) - EGT L 345, s. 1.
(5) - Undernummer 2101 10 92 och 2101 10 98.
(6) - Rec. 1991, s. I-415.
(7) - REG 1995, s. I-3761.
Full & Egal Universal Law Academy