Conclusie van de advocaat generaal
1 Met de onderhavige hogere voorziening vordert TWD Textilwerke Deggendorf GmbH (hierna: "TWD"), een in de sector synthetische garens werkzame vennootschap naar Duits recht, vernietiging van het arrest van 13 september 1995(1) (hierna: "arrest"), waarbij het Gerecht van eerste aanleg twee door TWD ingestelde beroepen tot nietigverklaring van twee krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag door de Commissie gegeven beschikkingen heeft afgewezen.
Het gaat om de beschikkingen van de Commissie 91/391/EEG van 26 maart 1991(2) (hierna: "beschikking TWD II") en 92/330/EEG van 18 december 1991(3) (hierna: "beschikking TWD III"), die beide betrekking hebben op door de Bondsrepubliek Duitsland aan TWD verleende steun. In deze beschikkingen heeft de Commissie die steun weliswaar verenigbaar verklaard met de gemeenschappelijke markt, doch de uitbetaling ervan opgeschort totdat TWD andere steun, die zij eerder ten onrechte had ontvangen en die bij beschikking 86/509/EEG van 21 mei 1986(4) (hierna: "beschikking TWD I") onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt was verklaard, heeft terugbetaald.
De feiten en de litigieuze beschikkingen
2 Gedurende de periode 1981-1983 ontving TWD een investeringspremie van 6,12 miljoen DM van de Duitse Bondsregering en een zachte lening van 11 miljoen DM van het Land Beieren (hierna: "steun TWD I"), die niet bij de Commissie werden aangemeld.
Na tardieve aanmelding, die eerst in 1985 op herhaald verzoek van de Commissie plaatsvond, gaf de Commissie beschikking TWD I, waarin de betrokken steunmaatregelen onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt werden verklaard en terugvordering van de betrokken steun werd gelast. Bij het verstrijken van de beroepstermijn werd beschikking TWD I definitief.
3 In oktober 1989 stelde de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie in kennis van een tweede steunproject ten gunste van TWD, dat bestond uit een nieuwe subsidie van 4,52 miljoen DM en twee zachte leningen van respectievelijk 6 en 14 miljoen DM en dat bestemd was voor de vervaardiging van kousen en elastisch garen (hierna: "steun TWD II"). De Commissie leidde de procedure krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag in en sloot deze af door het geven van beschikking TWD II, waarvan het dispositief onder meer luidt:
"Artikel 1
De steun (...) is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 van het EEG-Verdrag.
Artikel 2
De Duitse autoriteiten dienen de uitbetaling van de in artikel 1 van deze beschikking bedoelde steun aan de onderneming Deggendorf GmbH op te schorten totdat de onverenigbare steun als bedoeld in artikel 1 van beschikking 86/509/EEG daadwerkelijk is terugbetaald."
4 In februari 1991 hadden de Duitse autoriteiten de Commissie inmiddels in kennis gesteld van een derde steunproject ten gunste van TWD, in de vorm van zachte leningen bestemd voor de herstructurering en de modernisering van een door TWD overgenomen onderneming die is gespecialiseerd in de vervaardiging van textielgordijnen (hierna: "steun TWD III"). Ook in dit geval leidde de Commissie de procedure krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag in; zij sloot deze af met de vaststelling van beschikking TWD III.
In het dispositief van deze beschikking, dat met dat van beschikking TWD II overeenkomt, werd de steun TWD III verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard (artikel 1), doch werd de uitbetaling ervan afhankelijk gesteld van de terugvordering van de steun TWD I door de Duitse autoriteiten (artikel 2).
5 De motivering van de beschikkingen TWD II en TWD III stemt in wezen overeen. In de twee beschikkingen stelde de Commissie namelijk allereerst vast, dat de producten voor de vervaardiging waarvan de steun bestemd was (kousen en elastisch garen respectievelijk textielgordijnen) een bijkomende afzetmogelijkheid vertegenwoordigden voor de productie van garens en er aldus toe konden bijdragen, dat het algemene overaanbod in deze sector werd verminderd.
Ook gezien het regionale oogmerk van de betrokken steunmaatregelen alsmede de mogelijke positieve uitwerking ervan op de werkgelegenheid, zo oordeelde de Commissie, kon op de maatregelen in beide gevallen de uitzonderingsregeling van artikel 92, lid 3, punt c, van het Verdrag worden toegepast, en zij verklaarde ze verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
6 De Commissie stelde evenwel vast, dat TWD de steun TWD I bij het geven van de litigieuze beschikkingen nog niet overeenkomstig beschikking TWD I had terugbetaald en dat het cumulerende effect van de steun TWD I met de nieuwe steun aan de begunstigde onderneming haar een overdreven en ontoelaatbaar mededingingsvoordeel zou verschaffen en haar ongerechtvaardigd zou verrijken; derhalve achtte zij het aangewezen, de uitbetaling van de steun TWD II en TWD III op te schorten totdat de steun TWD I zou zijn terugbetaald.
Daarbij preciseerde de Commissie, dat zij zich "genoodzaakt achtte deze gevolgtrekking te maken" wegens een situatie die was ontstaan door nalatigheid van de Duitse regering en TWD, die in strijd met het bepaalde in artikel 93, lid 3, van het Verdrag hadden gehandeld; zij wees erop, dat zij "over geen enkel middel [beschikt] om haar beschikking [TWD I] te doen uitvoeren of de uitvoering daarvan te bespoedigen".(5)
Het arrest van het Gerecht van eerste aanleg
7 Het Gerecht heeft in zijn uitspraak op de door TWD ingestelde beroepen tot nietigverklaring van de beschikkingen TWD I en TWD II, waartegen de onderhavige hogere voorziening is ingesteld, de geldigheid van deze beschikkingen getoetst vanuit verschillende oogpunten, die aansluiten bij de door TWD aangevoerde middelen.
In het bijzonder heeft het Gerecht de volgende middelen onderzocht: allereerst het middel betreffende de onbevoegdheid van de Commissie om de uitbetaling van met de gemeenschappelijke markt verenigbare steun afhankelijk te stellen van de terugbetaling van eerdere steun en betreffende de beweerde schending van de beginselen inzake de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten; in de tweede plaats het middel betreffende het ontbreken van een mededingingsvoordeel ten gevolge van de steun TWD I; in de derde plaats het middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel, en ten slotte het middel betreffende de rechtmatigheid van de steun TWD I.
8 Het eerste middel, in de onderhavige procedure het meest relevante, heeft het Gerecht op grond van een uitlegging van het dispositief van de betrokken beschikkingen in het licht van hun motivering afgewezen. Daartoe heeft het Gerecht vooral het volgende vastgesteld:
"Onder deze omstandigheden moeten de beschikkingen TWD II en TWD III, ieder in hun geheel genomen, aldus worden uitgelegd, dat de Commissie de nieuwe steunmaatregelen TWD II en TWD III onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt achtte, zolang de eerdere steun TWD I niet was terugbetaald. In de motivering van de betwiste beschikkingen zette de Commissie namelijk uiteen, dat het cumulerende effect van de eerdere steun TWD I en de nieuwe steun TWD II respectievelijk TWD III de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig zou veranderen dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad. De strekking van de betrokken beschikkingen is dus, dat de nieuwe steun TWD II en TWD III op zich verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan zijn, maar niet uit hoofde van artikel 92, lid 3, sub c, kan worden goedgekeurd zolang het cumulerende effect van de oude steun TWD I en de nieuwe steun TWD II en TWD III niet is opgeheven.
Bijgevolg kan het dispositief van de bestreden beschikkingen niet zoals verzoekster en interveniënte betogen, worden uitgelegd als een onvoorwaardelijke verenigbaarverklaring met de gemeenschappelijke markt (artikel 1), waaraan een onrechtmatige opschortende voorwaarde is verbonden (artikel 2). Uit de tekst van de betrokken beschikkingen blijkt namelijk reeds, dat de Commissie zonder de voorwaarde van artikel 2 niet de verenigbaarheid van de nieuwe steun TWD II en TWD III had vastgesteld in artikel 1 van deze beschikkingen. Het doel van artikel 2 van de twee beschikkingen is juist om de in artikel 1 bedoelde verenigbaarverklaring mogelijk te maken."(6)
9 Meer bepaald aangaande het middel betreffende de bevoegdheid van de Commissie om de uitbetaling van uitdrukkelijk met de gemeenschappelijke markt verenigbaar verklaarde steun aan bepaalde voorwaarden te verbinden, welke bevoegdheid TWD met klem betwist, heeft het Gerecht allereerst vastgesteld, dat de bij het Verdrag op dit gebied aan de Commissie opgedragen taak noodzakelijkerwijs inhoudt dat zij, wanneer zij zulks aangewezen acht, kan gelasten dat een steunmaatregel wordt "gewijzigd" en de toelaatbaarheid van steunmaatregelen afhankelijk kan stellen van de naleving van voorwaarden waarmee het evenwicht van het handelsverkeer en aldus het gemeenschappelijk belang moeten worden gewaarborgd.
Dit wordt bevestigd in de rechtspraak van het Hof, volgens welke de Commissie, "wanneer zij de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt onderzoekt, [zij] alle relevante gegevens in de beschouwing moet betrekken, eventueel daaronder begrepen de feiten die in een eerdere beschikking reeds zijn onderzocht, en de verplichtingen die bij die eerdere beschikking eventueel aan een Lid-Staat zijn opgelegd".(7)
10 Aangaande de vraag van de bevoegdheid van de Commissie, een procedure zonder rechtsgrondslag te gebruiken ter bereiking van doelstellingen waarvoor het Verdrag volgens TWD voorziet in bijzondere bepalingen zoals artikel 169, heeft het Gerecht vervolgens verklaard, dat de bestreden beschikkingen geenszins dezelfde doelstellingen nastreven als een beroep wegens nalaten tegen de Duitse regering, doch betrekking hebben "op de voorwaarden voor de toekenning van nieuwe steun die TWD geenszins verplicht was aan te vragen".
In dit verband, aldus het Gerecht, "is het doel van artikel 2 van de betrokken beschikkingen niet om een schending van de beschikking TWD I vast te stellen, maar om te verhinderen dat nieuwe steun wordt uitbetaald waardoor de concurrentie zodanig wordt vervalst dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad".(8)
Ten slotte heeft het Gerecht(9) onder verwijzing naar vaste rechtspraak het argument van TWD, dat de Commissie haar bevoegdheid zou hebben misbruikt, verworpen en geconcludeerd, dat "de Commissie bevoegd (was) artikel 2 van de betrokken beschikkingen vast te stellen".(10)
11 Aangaande de beweerde schending van de beginselen inzake de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten, waaraan de Commissie zich schuldig zou hebben gemaakt door eraan voorbij te gaan, dat over hetzelfde onderwerp een nationaal geding aanhangig was, en door geen rekening te houden met het door het toepasselijke nationale recht beschermde gewettigde vertrouwen van TWD, dat de steun rechtmatig was, heeft het Gerecht allereerst vastgesteld dat "het bestaan van een geschil op nationaal niveau niet de bevoegdheid van de Commissie [kan] aantasten om alle noodzakelijke maatregelen te nemen teneinde te verzekeren dat de mededinging binnen de Gemeenschap niet wordt vervalst".(11)
Wat ten slotte de bescherming van het vertrouwen van TWD betreft, heeft het Gerecht gewezen op de vaste rechtspraak van het Hof, volgens welke een beroep op het vertrouwensbeginsel in geval van steun die (zoals de steun TWD I) in strijd met de in het Verdrag voorziene procedure is verkregen, slechts in uitzonderlijke omstandigheden mogelijk is. Volgens het Gerecht is van dergelijke omstandigheden geen sprake, zoals ook blijkt uit het feit dat de in de nationale procedure aangezochte rechter het bestaan ervan (na acht jaar procederen) nog niet heeft vastgesteld en het Hof evenmin een prejudiciële vraag in die zin heeft gesteld.(12)
12 Ten slotte heeft het Gerecht ook de andere middelen afgewezen: in het bijzonder heeft het verklaard, dat de vermeende beoordelingsfout van de Commissie betreffende een mededingingsvoordeel wegens het cumulerende effect van de betrokken steunmaatregelen, niet voldoende bewezen is(13), dat de gestelde schending van het evenredigheidsbeginsel door de Commissie op een evenmin bewezen premisse is gebaseerd, namelijk dat het bedrag van de steun TWD II en TWD III hoger is dan de steun TWD I(14), en dat TWD zich ten slotte niet op de rechtmatigheid van de steun TWD I kan beroepen, aangezien de termijn om beschikking TWD I aan te vechten is verstreken en de beschikking dus definitief is geworden.(15)
Middelen in hogere voorziening
13 TWD heeft tegen het arrest van het Gerecht hogere voorziening ingesteld, waarbij zij vernietiging van dit arrest en nietigverklaring van de artikelen 2 van de litigieuze beschikkingen vordert. De hogere voorziening is op zes verschillende middelen gebaseerd.
Met haar eerste middel betoogt TWD, dat het Gerecht de beschikkingen TWD II en TWD III niet overeenkomstig de letter van het dispositief heeft uitgelegd en daardoor het gemeenschapsrecht heeft geschonden. Met het tweede, het derde, het vierde, het vijfde en het zesde middel herhaalt TWD in wezen de argumenten die zij reeds in eerste aanleg heeft aangevoerd en betoogt zij, dat de Commissie niet bevoegd was om de artikelen 2 van de twee beschikkingen vast te stellen, dat zij de bepalingen betreffende de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten heeft geschonden, dat zij misbruik van bevoegdheid heeft gemaakt, dat zij ten onrechte heeft vastgesteld dat TWD door de cumulerende werking van de steun TWD II en TWD III met de steun TWD I een mededingingsvoordeel geniet, en dat zij ten slotte het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden.
Het eerste en het tweede middel
14 Het eerste en het tweede middel, die nauw samenhangen, moeten mijns inziens tezamen worden behandeld en vormen het kernprobleem van de onderhavige procedure. Het Gerecht heeft volgens TWD gedwaald ten aanzien van het recht, door de geldigheid te bevestigen van twee beschikkingen waarbij de Commissie verplichtingen heeft opgelegd die buiten haar bevoegdheid lagen en een passende rechtsgrondslag misten.
De beginselvraag waarover het Hof zich dient uit te spreken, kan in andere bewoordingen als volgt worden samengevat: kan de Commissie aan het eind van een procedure krachtens artikel 92, lid 3, van het Verdrag een beschikking geven waarbij zij een bepaalde steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar verklaart en tegelijk de uitbetaling ervan verbiedt, zolang de begunstigde onderneming een haar voordien toegekende andere steun die de Commissie in een andere beschikking onverenigbaar heeft verklaard, niet heeft terugbetaald?
Ik wijs er nu reeds op dat ik er, in afwijking van het oordeel van het Gerecht, om de hierna uiteengezette redenen van overtuigd ben dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord.
15 Om te beginnen is de in het bestreden arrest aan de litigieuze beschikkingen gegeven uitlegging mijns inziens duidelijk in strijd met de letter van het dispositief van de beschikkingen. Volgens de hierboven in punt 8 uitvoerig weergegeven opvatting van het Gerecht moeten de beschikkingen van de Commissie aldus worden uitgelegd, dat de steun TWD II en TWD III onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt zolang de steun TWD I niet is terugbetaald, en is de verenigbaarheid van de eerste derhalve afhankelijk van de voorwaarde, dat eerst de andere steun wordt terugbetaald.
Deze uitlegging stoot evenwel op een onoverkomelijke hinderpaal in de artikelen 1 van de litigieuze beschikkingen alsmede in verschillende punten van de motivering, waarin het woordelijk heet: "de steun (...) is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt"(16); die verenigbaarheid berust wel te verstaan op een beoordeling van de sectoriële gevolgen, de regionale doelstellingen en de mogelijke positieve uitwerking op de werkgelegenheid.
16 In de motivering van de beschikkingen wordt zoals gezegd ook gewezen op de financiële situatie van de begunstigde onderneming, in het bijzonder op het ongerechtvaardigde mededingingsvoordeel en de ongerechtvaardigde verrijking die de onderneming zouden toevallen wanneer haar naast de ten onrechte verkregen en niet terugbetaalde steun verdere steun werd verleend; in plaats van hieruit evenwel de logische conclusie te trekken, dat de steun TWD II en TWD III met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar zijn, daar zij de mededingingspositie versterken van een onderneming die bovendien onwettige en niet terugbetaalde steun heeft genoten, verklaart de Commissie uitdrukkelijk precies het tegendeel, namelijk dat de betrokken steunmaatregelen om de uiteengezette redenen met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn, doch dat de uitbetaling ervan pas mag geschieden na terugbetaling van de steun TWD I.
Met de gedachtengang van het Gerecht zou met andere woorden alleen kunnen worden ingestemd, indien uit de beschikkingen duidelijk bleek, dat de Commissie de verenigbaarheid van de nieuwe steun afhankelijk heeft gesteld van terugbetaling van de eerdere steun, wanneer de Commissie derhalve na een diepgaand onderzoek van de financiële situatie van de onderneming op het tijdstip van de goedkeuring van de steun tot de slotsom was gekomen, dat de nieuwe steun ondanks de mogelijke positieve gevolgen ervan voor de betrokken economische sector, de ontwikkeling van de betrokken regio en de werkgelegenheid, onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt omdat hij de positie van de onderneming ten onrechte versterkt en dat deze steunmaatregelen slechts verenigbaar kunnen zijn op voorwaarde dat de eerdere steun wordt terugbetaald. Uiteraard had met een dergelijke afweging van de betrokken belangen in de motivering van de betrokken beschikkingen naar behoren rekening moeten worden gehouden.(17)
Zoals gezegd evenwel, is zulks niet het geval. De steun TWD II en TWD III zijn daarentegen in de litigieuze beschikkingen juist uitdrukkelijk met de gemeenschappelijke markt verenigbaar verklaard, en niettemin is de uitbetaling ervan opgeschort totdat de andere steun is terugbetaald.
17 Onder deze omstandigheden is het de Commissie mijns inziens niet toegestaan, de uitbetaling van steun die zij zelf uitdrukkelijk met de gemeenschappelijke markt verenigbaar heeft verklaard, afhankelijk te stellen van bijkomende voorwaarden, die bovendien betrekking hebben op feiten die (althans rechtens) verschillend zijn. Anders dan met betrekking tot met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun, bevat het Verdrag namelijk geen bepalingen die de Commissie de bevoegdheid verlenen de uitbetaling van toelaatbare steun op te schorten.(18)
Tot een dergelijke bevoegdheid kan evenmin bij wege van uitlegging worden geconcludeerd. Evenmin kan daartoe de nuttige werking van de bepalingen betreffende steun (inzonderheid de artikelen 92 en 93 van het Verdrag) worden aangevoerd. Ik acht het namelijk geenszins geoorloofd, de uitbetaling van met het Verdrag verenigbare steun te verbieden (of zoals hier op te schorten), voor zover er voor een dergelijk verbod (of een dergelijke opschorting) geen reden is omdat de verlening van steun niet het gevaar inhoudt dat het handelsverkeer ongunstig wordt beïnvloed en de mededinging wordt vervalst. Door het opleggen van een verplichting als de onderhavige, overschrijdt de Commissie derhalve duidelijk de grenzen van de haar bij het Verdrag opgedragen taak.
18 Het arrest van het Hof dat de Commissie heeft aangevoerd en waarop het Gerecht zich baseert ter rechtvaardiging van de bevoegdheid van de Commissie om bij het geven van beschikkingen inzake steunmaatregelen eerdere omstandigheden in aanmerking te nemen(19), kan deze overwegingen in feite alleen maar bevestigen. Volgens dat arrest moet de Commissie de verplichtingen die bij een eerdere beschikking eventueel aan een Lid-Staat zijn opgelegd, juist mede in aanmerking nemen ter beoordeling van de verenigbaarheid van een steun met de gemeenschappelijke markt(20), en niet, zoals de Commissie en het Gerecht lijken te bedoelen, om de uitbetaling van verenigbare steun op te schorten.
Anders gezegd, ingevolge het Verdrag, doch ook ingevolge de rechtspraak van het Hof, beschikt de Commissie over twee alternatieve mogelijkheden: ofwel verklaart zij met inachtneming van alle relevante gegevens, met inbegrip van de financiële situatie van de onderneming en de eerdere omstandigheden, dat de steun met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar is, in welk geval zij opschorting van de uitbetaling kan, ja zelfs moet gelasten, ofwel verklaart zij aan het eind van een dergelijk onderzoek, dat de steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is, in welk geval het haar uiteraard niet is toegestaan zich tegen uitbetaling van de steun te verzetten.
19 Deze beginseluitspraak wordt mijns inziens ook bij zorgvuldige lezing van de motivering van de litigieuze beschikkingen bevestigd. Enerzijds verklaart de Commissie immers, zoals gezegd, de betrokken steun op basis van de kenmerken ervan en de mogelijke uitwerking op de economie van de betrokken sector verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, anderzijds schort zij onder verwijzing naar de schade die voortvloeit uit de cumulerende werking van deze en eerdere steun, alsook naar de ongerechtvaardigde verrijking die dit voor de begunstigde onderneming kan betekenen, de uitbetaling van de steun op. Daarbij verheelt zij overigens niet, dat zij een welbepaald doel nastreeft, namelijk, bij gebreke van een ander "middel", de nakoming van de krachtens beschikking TWD I op de Duitse autoriteiten en TWD rustende verplichtingen af te dwingen.
Derhalve is het voor mij vrij duidelijk, dat de Commissie in werkelijkheid de haar door de procedures betreffende de steun TWD II en TWD III geboden gelegenheid heeft willen aangrijpen, om de bij beschikking TWD I aan de Duitse autoriteiten (en indirect aan TWD) opgelegde verplichting tot terugvordering van de steun TWD I af te dwingen.
20 Ik geef toe, dat een dergelijke doelstelling op zich heel redelijk kan zijn, mede gelet op de welbekende moeilijkheden waarop pogingen van de Commissie om onrechtmatige en/of met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun te doen terugbetalen, in de praktijk veelal stuiten.
Toch moet een dergelijke doelstelling met passende middelen worden nagestreefd. Wanneer de Commissie in de artikelen 2 van de beschikkingen TWD II en TWD III opschorting van de uitbetaling gelast van de steun die in de artikelen 1 (en ook in de consideransen) van dezelfde beschikkingen met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard, zonder dat, zoals gezegd, enige verdragsbepaling haar daartoe de bevoegdheid verleent, overschrijdt zij ontegenzeglijk de grenzen van haar bevoegdheden. Zoals ik al zei, zou een andere conclusie slechts mogelijk zijn indien de Commissie had vastgesteld (en naar behoren gemotiveerd), dat de nieuwe steun wegens de cumulerende werking met de eerdere steun met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar was; alleen dan zou opschorting van de uitbetaling van eerstgenoemde steun (ook) rechtens gegrond zijn geweest.
21 Maar dit is niet alles. De bewering van de Commissie, dat zij "genoodzaakt" was opschorting van de uitbetaling van de betrokken steun te gelasten, aangezien zij over geen andere dwangmiddelen beschikte om de Duitse autoriteiten en TWD tot nakoming van de bij beschikking TWD I opgelegde verplichtingen aan te zetten, lijkt mij in werkelijkheid ongegrond.
Op grond van het Verdrag beschikt de Commissie bij niet-nakoming van de bij een beschikking krachtens artikel 93, lid 2, opgelegde verplichtingen namelijk terdege over een specifiek middel. Ingevolge artikel 93, lid 2, tweede alinea, van het Verdrag kan zij zich immers rechtstreeks tot het Hof wenden om de schending door de betrokken staat door een snellere en eenvoudigere procedure dan krachtens artikel 169 van het Verdrag te laten vaststellen. Uiteraard kan de Commissie dan, wanneer de betrokken staat het arrest dat de niet-nakoming vaststelt, niet uitvoert, de zaak krachtens artikel 171 van het Verdrag voor het Hof brengen en veroordeling van de betrokken staat tot de betaling van een dwangsom vorderen.
22 Bovenstaande overwegingen leiden mijns inziens derhalve onvermijdelijk tot de volgende conclusie: het verzoek van TWD moet worden toegewezen en het bestreden arrest moet bijgevolg worden vernietigd, en bovendien moeten de artikelen 2 van de beschikkingen TWD II en TWD III wegens onbevoegdheid van de Commissie en overschrijding van haar bevoegdheden overeenkomstig het petitum nietig worden verklaard.
Ik ben mij ervan bewust, dat deze oplossing enigszins verrassend kan zijn, aangezien de nietigverklaring van alleen de artikelen 2 van de litigieuze beschikkingen er in de praktijk op zal neerkomen, dat steun kan worden uitbetaald aan een onderneming die de door de Commissie (zij het indirect) opgelegde verplichting andere steun terug te betalen, nog niet is nagekomen. Blijkens het dossier is evenwel een geding voor de nationale rechter aanhangig en er is reden om te hopen, dat dit geding vroeg of laat tot de nakoming van deze verplichting zal leiden. Voorts hebben de vorderingen tot nietigverklaring die TWD eerst voor het Gerecht en vervolgens voor het Hof heeft ingesteld, uitdrukkelijk en uitsluitend betrekking op de litigieuze bepalingen, zodat het Hof, wil het niet meer toewijzen dan gevorderd, zich niet kan bemoeien met de geldigheid van andere, niet betwiste bepalingen.
23 Om dit probleem op te lossen staat het Hof eigenlijk slechts één andere mogelijkheid ter beschikking: nietigverklaring van de litigieuze beschikkingen in alle onderdelen wegens ontoereikende motivering.
Het Hof zou namelijk op basis van thans vaste rechtspraak kunnen besluiten de motivering van de betrokken beschikkingen ambtshalve te toetsen(21), en het zou tot de slotsom kunnen komen, dat de motiveringsplicht in casu niet is nageleefd, bijvoorbeeld omdat, zoals gezegd, de uitdrukkelijke verklaring dat de nieuwe steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, niet voldoende bewezen is (of althans betwistbaar is), wanneer rekening wordt gehouden met de vervalsing van de mededinging die volgens de Commissie zelf voortvloeit uit de cumulerende werking ervan met de eerdere steun. Aldus zou het Hof de beschikkingen volledig nietig kunnen verklaren, zonder ultra petita te beslissen.(22)
24 Toch kan ik mij niet verzoenen met deze oplossing, die de Commissie in staat zou stellen, naar aanleiding van dezelfde gebeurtenissen nieuwe beschikkingen te geven met inachtneming van de door het Hof en het Gerecht ontwikkelde standpunten.
Ook al is deze oplossing derhalve, althans op basis van een selectieve uitlegging van de hiervoor aangehaalde rechtspraak van het Hof, rechtens gegrond, zij gaat mijns inziens voorbij aan het beginsel dat het voorwerp van een procedure wordt bepaald door de wil van de verzoekende partij. Volledige nietigverklaring van de beschikkingen waarvan TWD (uiteraard) uitdrukkelijk slechts gedeeltelijke nietigverklaring heeft gevorderd, zou uiteindelijk resulteren in een volledig averechtse uitwerking van de hogere voorziening, die ook wanneer zij wordt toegewezen, voor TWD tenslotte ongunstiger gevolgen zou hebben dan afwijzing ervan.(23)
25 Deze overwegingen versterken mijn voorkeur voor de eerste oplossing, die alleen de geldigheid van de verplichting de uitbetaling van de nieuwe steun op te schorten betreft; daarbij ben ik mij er ten volle van bewust, dat het (enige) voordeel van deze oplossing er uiteindelijk in bestaat, dat zij een nuttige aanwijzing voor de toekomst geeft.
Samengevat ben ik van oordeel, dat de artikelen 2 van de betrokken beschikkingen gebrekkig zijn wegens misbruik van bevoegdheid en onbevoegdheid van de Commissie, en dat het Gerecht heeft gedwaald ten aanzien van het recht door de geldigheid ervan te bevestigen. Derhalve moeten de eerste twee middelen van TWD mijns inziens worden toegewezen en moet het bestreden arrest worden vernietigd; voorts geef ik het Hof in overweging, uitspraak te doen over de grond van het geschil en de artikelen 2 van de beschikkingen TWD II en TWD III nietig te verklaren.
Subsidiair zal ik evenwel, voor het geval het Hof een andere dan de door mij voorgestane oplossing kiest, in het kort de andere middelen van TWD bespreken.
Het vierde middel
26 Enige korte beschouwingen verdient vooral het vierde middel, waarmee TWD zoals gezegd betoogt, dat de Commissie door het geven van de litigieuze beschikkingen misbruik van bevoegdheid heeft gemaakt.
Gelet op mijn conclusie omtrent de eerste twee middelen, kan mijns inziens in beginsel worden aangenomen, dat het vierde middel daarin opgaat.
27 Volledigheidshalve wijs ik er evenwel op, zonder op dit specifieke punt nader in te gaan, dat niet kan worden uitgesloten, dat de betrokken beschikkingen ook wegens misbruik van bevoegdheid, meer bepaald in de vorm van misbruik van procedure, daadwerkelijk ongeldig zijn.
Uit de door mij voorgestane uitlegging van de beschikkingen(24) blijkt namelijk vrij duidelijk, dat de Commissie de procedure die in het Verdrag is neergelegd om vast te stellen of steun al dan niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (artikel 93, lid 2), juist voor andere doeleinden heeft gebruikt, en wel om de staat tot wie de beschikkingen zijn gericht, tot naleving van verplichtingen ingevolge een andere, eerdere, beschikking inzake staatssteun aan te zetten. Mijns inziens is er derhalve sprake van misbruik van procedure door de Commissie, in de zin van de door het Gerecht aangehaalde rechtspraak van het Hof.(25) Dit is voor zover nodig nog een reden om de artikelen 2 van de beschikkingen nietig te verklaren.
Het derde, het vijfde en het zesde middel
28 Daarentegen moeten mijns inziens alle andere middelen om verschillende redenen worden afgewezen.
Het derde middel, inzake vermeende schending van de beginselen betreffende de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten, is mijns inziens ongegrond. Daar het hier in wezen gaat om een argument dat reeds voor het Gerecht is aangevoerd en door het Gerecht is verworpen, volstaat het te wijzen op de in het bestreden arrest op dit punt gegeven motivering, die correct en passend is en bovendien gebaseerd is op correct toegepaste vaste rechtspraak van het Hof.(26)
29 Het vijfde en het zesde middel, volgens welke ten onrechte is aangenomen dat TWD door de cumulerende werking van de betrokken steun een mededingingsvoordeel heeft genoten en het evenredigheidsbeginsel is geschonden (omdat het totaalbedrag van de steun TWD II en TWD III hoger is dan de steun TWD I), zijn daarentegen niet-ontvankelijk.
Deze middelen strekken namelijk tot een heronderzoek van de feiten, die het Gerecht reeds heeft onderzocht en die in hogere voorziening derhalve niet opnieuw aan de orde kunnen worden gesteld.
30 Mitsdien stel ik het Hof voor:
- de hogere voorziening van TWD toe te wijzen en het arrest van het Gerecht van 13 september 1995 in de gevoegde zaken T-244/93 en T-486/93, TWD, te vernietigen;
- artikel 2 van beschikking 91/391/EEG van de Commissie van 26 maart 1991 en artikel 2 van beschikking 92/330/EEG van de Commissie van 18 december 1991 nietig te verklaren;
- de Commissie in de kosten van de onderhavige procedure te verwijzen.
(1) - Arrest Gerecht van 13 september 1995 (gevoegde zaken T-244/93 en T-486/93, TWD/Commissie, Jurispr. 1995, blz. II-2265).
(2) - PB 1991, L 215, blz. 16.
(3) - PB 1992, L 183, blz. 36.
(4) - PB 1986, L 300, blz. 34.
(5) - Dit citaat komt uit beschikking TWD III; op dit punt komt beschikking TWD II er in wezen mee overeen.
(6) - Arrest TWD (reeds aangehaald, r.o. 51 en 52).
(7) - Arrest TWD (reeds aangehaald, r.o. 53-56), waarin naar de in het arrest van het Hof van 3 oktober 1991 (zaak C-261/89, Italië/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-4437, r.o. 20) geformuleerde beginselen wordt verwezen.
(8) - Arrest TWD (reeds aangehaald, r.o. 57-59).
(9) - Arrest TWD (reeds aangehaald, r.o. 61 en 62) waarin het Gerecht verwijst naar het vaste beginsel dat "bij een beschikking slechts kan worden gesproken van misbruik van bevoegdheid, wanneer er objectief, ter zake dienende en onderling overeenstemmende aanwijzingen bestaan dat zij is gegeven ter bereiking van andere doeleinden dan gesteld (zie bijvoorbeeld arrest Hof van 13 november 1990, zaak 331/88, Fedesa e.a., Jurispr. 1990, blz. I-4023, en arrest Gerecht van 2 februari 1995, zaak T-106/92, Frederiksen, JurAmbt. 1995, blz. II-99)". Bijgevolg, aldus het Gerecht, zijn de beschikkingen niet gegeven voor een ander dan het aangegeven doel, zodat niet kan worden gesproken van misbruik van bevoegdheid.
(10) - Arrest TWD (reeds aangehaald, r.o. 63).
(11) - Arrest TWD (reeds aangehaald, r.o. 66-68), waarin bovendien wordt vastgesteld dat de betrokken beschikkingen geen beletsel vormen het bij de nationale rechter aanhangig geding voort te zetten.
(12) - Arrest TWD (reeds aangehaald, r.o. 69-71) met verwijzing naar het arrest van het Hof van 20 september 1990 (zaak C-5/89, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1990, blz. I-3437, r.o. 12-16).
(13) - Arrest TWD (reeds aangehaald, r.o. 82-85).
(14) - Arrest TWD (reeds aangehaald, r.o. 94-97).
(15) - Arrest TWD (reeds aangehaald, r.o. 104 e.v.), met verwijzing naar het arrest van 9 maart 1994 (zaak C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, Jurispr. 1994, blz. I-833).
(16) - Zie bijvoorbeeld beschikking TWD II, deel IV, laatste alinea, en deel V, tiende en dertiende alinea, alsook beschikking TWD III, deel III, laatste alinea en deel IV, tiende en zestiende alinea.
(17) - Met een gewone toepassing van het arrest van 17 september 1980 (zaak 730/79, Philip Morris, Jurispr. 1980, blz. 2671, r.o. 11), waarin het Hof overwoog: "wanneer financiële steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed", kan mijns inziens niet worden volstaan om steun waarvan de Commissie zelf heeft vastgesteld en uitdrukkelijk heeft erkend dat hij mogelijke positieve gevolgen voor de economische sector, de betrokken regio en de werkgelegenheid heeft, onverenigbaar te verklaren.
(18) - Zie arrest Hof van 4 februari 1992 (zaak C-294/90, British Aerospace en Rover, Jurispr. 1992, blz. I-493, r.o. 14), waarin het Hof, zij het in een ander feitelijk verband, kritiek had op het gebruik door de Commissie van een bij het Verdrag niet voorziene procedure op het gebied van steunverlening.
(19) - Arrest van 3 oktober 1991 (reeds aangehaald in voetnoot 7).
(20) - Arrest van 3 oktober 1991 (reeds aangehaald, r.o. 20), waaruit de in punt 9 van deze conclusie aangehaalde passage komt.
(21) - Zie reeds in arrest van 20 maart 1959 (zaak 18/57, Nold, Jurispr. 1959, blz. 93, 119), alsmede, meer recent, arrest van 1 juli 1986 (zaak 185/85, Usinor, Jurispr. 1986, blz. 2079, r.o. 19).
(22) - Zie daarentegen arrest van 28 juni 1972 (zaak 37/71, Jamet, Jurispr. 1972, blz. 483, r.o. 11 en 12), waarin het Hof omtrent de ontvankelijkheid van een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring heeft vastgesteld: "dat het Hof (...) door nietigverklaring van de handeling in haar geheel ultra petita zou beslissen (...)" (cursivering van mij).
(23) - Nietigverklaring van de bestreden beschikkingen in alle onderdelen zou zich immers ook uitstrekken tot de uitdrukkelijke verklaring, dat de betrokken steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
(24) - Zie in het bijzonder punt 19 van deze conclusie.
(25) - Arrest Fedesa (reeds aangehaald in voetnoot 9), waarin het heet dat "ter zake van een handeling slechts [kan] worden gesproken van misbruik van bevoegdheid, wanneer er objectieve, ter zake dienende onderling overeenstemmende aanwijzingen bestaan dat zij uitsluitend althans hoofdzakelijk is vastgesteld ter bereiking van andere doeleinden dan gesteld, dan wel ter omzeiling van een speciale procedure waarin het Verdrag heeft voorzien om aan de betrokken omstandigheden het hoofd te bieden" (r.o. 24). Opgemerkt zij dat het Gerecht, waar het deze rechtspraak tegen het betrokken argument van verzoekster aanvoert, volledig voorbijgaat aan een van de twee door het Hof omschreven gevallen van misbruik van bevoegdheid, namelijk dat van misbruik van procedure ["(...), dan wel ter omzeiling van een speciale procedure waarin het Verdrag heeft voorzien om aan de betrokken omstandigheden het hoofd te bieden"; zie arrest TWD, reeds aangehaald, r.o. 61].
(26) - Zie punt 11 van deze conclusie.
Full & Egal Universal Law Academy