Conclusões do Advogado-Geral
1 Com o presente recurso, a Textilwerke Deggendorf GmbH (TWD) (a seguir sociedade «TWD» ou «recorrente»), sociedade de direito alemão que exerce a sua actividade no sector das fibras sintéticas, pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão de 13 de Setembro de 1995 (1) (a seguir «acórdão»), pelo qual o Tribunal de Primeira Instância negou provimento a dois recursos de anulação interpostos pela mesma recorrente contra duas decisões adoptadas pela Comissão nos termos do artigo 93._, n._ 2, do Tratado CE.
Trata-te, especificamente, da Decisão 91/391/CEE (2), de 26 de Março de 1991 (a seguir «decisão TWD II») e a Decisão 92/330/CEE (3), de 18 de Dezembro de 1991, (a seguir «decisão TWD III») da Comissão, ambas relativas a auxílios concedidos pela República Federal da Alemanha à empresa recorrente. Nessas decisões, a Comissão, embora pronunciando-se pela compatibilidade dos referidos auxílios com o mercado comum, suspendeu contudo o seu pagamento até à restituição, pela recorrente, de outros auxílios anteriormente obtidos ilicitamente e declarados incompatíveis com o mercado comum pela Decisão 86/509/CEE (4), de 21 de Maio de 1986 (a seguir «decisão TWD I»).
Os factos e as decisões impugnadas
2 Nos anos de 1981 a 1983, a recorrente recebeu uma subvenção de 6,12 milhões de DM do Governo federal alemão e um empréstimo bonificado de 11 milhões de DM do Land da Baviera (a seguir «auxílios TWD I»), que não tinham sido notificados à Comissão.
Na sequência de uma notificação tardia, efectuada apenas em 1985 e após reiterados pedidos da Comissão, esta última pronunciou-se sobre os auxílios em questão através da decisão TWD I, na qual os declarava não só ilegais, como também incompatíveis com o mercado comum, e ordenava o seu reembolso. A decisão TWD I tornou-se definitiva após o decurso do prazo para a sua impugnação.
3 Em Outubro de 1989, as autoridades alemãs notificaram a Comissão de um projecto de novos auxílios a favor da recorrente, compreendendo uma subvenção de 4,52 milhões de DM e a concessão de dois empréstimos bonificados, respectivamente, de 6 milhões e 14 milhões de DM, destinados à produção de meias de senhora e de fios elásticos (a seguir «auxílios TWD II»). A Comissão, tendo dado início ao procedimento previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado, concluiu-o com a adopção da decisão TWD II, cujo dispositivo prevê nomeadamente:
«Artigo 1._
Os auxílios... são compatíveis com o mercado comum na acepção do artigo 92._ do Tratado CEE.
Artigo 2._
As autoridades alemãs devem suspender o pagamento à empresa Deggendorf dos auxílios referidos no artigo 1._ enquanto não tiverem procedido à recuperação dos auxílios incompatíveis referidos no artigo 1._ da Decisão 86/509/CEE.»
4 Entretanto, em Fevereiro de 1991, as autoridades alemãs notificaram a Comissão de outro projecto de auxílios a favor da recorrente, sob a forma de empréstimos bonificados, destinados à recuperação e modernização de uma empresa recentemente adquirida, especializada na produção de cortinados de tecido (a seguir «auxílios TWD III»). Também neste caso a Comissão deu início ao procedimento previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado, concluindo-o com a adopção da referida decisão TWD III.
O dispositivo desta decisão, correspondente ao da decisão TWD II, declara os auxílios TWD III compatíveis com o mercado comum (artigo 1._), mas subordina o seu pagamento à recuperação, pelas autoridades alemãs, dos auxílios TWD I (artigo 2._).
5 As decisões TWD II e TWD III são fundamentadas de modo substancialmente idêntico. Com efeito, em ambas as decisões, a Comissão constatou, antes de mais, que os produtos a cujo fabrico os auxílios se destinavam (respectivamente, meias de senhora e fio elástico e cortinados de tecido), constituindo um escoamento suplementar para a produção de fios, poderiam contribuir para aliviar a oferta excedentária no sector.
Tendo também em conta os objectivos regionais dos auxílios em questão, bem como os seus potenciais efeitos positivos sobre a situação do emprego, a Comissão considerou, portanto, em ambos os casos, que poderiam beneficiar da derrogação prevista no artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado e declarou-os compatíveis com o mercado comum.
6 Recordando, no entanto, que a TWD não tinha ainda, nas datas respectivas das decisões impugnadas, restituído os auxílios TWD I, conforme exigido pela decisão TWD I, e sublinhando que o efeito cumulativo dos auxílios TWD I e dos novos auxílios daria à empresa beneficiária uma vantagem concorrencial excessiva e indevida, além de lhe proporcionar um enriquecimento sem causa, a Comissão declarou que considerava oportuna a suspensão do pagamento dos auxílios TWD II e TWD III até ao efectivo reembolso dos auxílios TWD I.
A este propósito, a Comissão salientou que se via «obrigada a chegar a esta conclusão» em virtude de uma situação determinada pelo comportamento negligente do Governo alemão e da própria TWD, que tinham agido em violação do artigo 93._, n._ 3, do Tratado, e recordou, por outro lado, que não dispunha «de qualquer meio de coacção para executar ou acelerar a sua decisão» TWD I (5).
O acórdão do Tribunal de Primeira Instância
7 Pronunciando-se sobre o recurso de anulação apresentado pela TWD das decisões TWD II e TWD III, o Tribunal de Primeira Instância, no acórdão objecto do presente recurso, examinou a validade destas decisões sob diversas perspectivas, correspondentes aos argumentos avançados pela recorrente.
Em especial, o Tribunal de Primeira Instância examinou: em primeiro lugar, os fundamentos baseados na incompetência da Comissão para subordinar o pagamento dos auxílios compatíveis com o mercado comum à restituição de anteriores auxílios, e na violação dos princípios que regem a repartição de competências entre a Comunidade e os Estados-Membros; em segundo lugar, os baseados na inexistência de vantagem concorrencial derivada dos auxílios TWD I; em terceiro lugar, os baseados na violação do princípio da proporcionalidade; e, por fim, os argumentos baseados na licitude dos auxílios TWD I.
8 Em relação à primeira das perspectivas, a mais importante para efeitos do processo em apreço, o Tribunal de Primeira Instância rejeitou os argumentos da recorrente, baseando-se numa interpretação dos dispositivos das decisões impugnadas à luz da sua fundamentação. A este propósito, o Tribunal de Primeira Instância declarou, antes de mais, que:
«O Tribunal considera que... as decisões TWD II e TWD III, cada uma delas lida no seu todo, devem ser interpretadas no sentido de que a Comissão concluiu pela incompatibilidade com o mercado comum dos novos auxílios TWD II e TWD III enquanto os antigos auxílios TWD I não fossem restituídos. Com efeito, na fundamentação das decisões impugnadas, a Comissão considerou que o efeito cumulado dos antigos auxílios TWD I e dos novos auxílios TWD II e TWD III, respectivamente, seria o de alterar as condições das trocas comerciais em medida contrária ao interesse comum. O sentido das decisões em causa é, pois, o de os novos auxílios TWD II e TWD III, considerados em si, poderem ser compatíveis com o mercado comum, mas não podendo ser autorizados nos termos do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado, sem que o efeito cumulado dos antigos auxílios TWD I e dos novos auxílios TWD II e TWD III seja eliminado.
Daqui resulta que os dispositivos das decisões impugnadas não podem ser interpretados... como uma declaração incondicional de compatibilidade com o mercado comum (artigo 1._), a que se teria acrescentado uma condição suspensiva ilícita (artigo 2._). Pelo contrário, o Tribunal considera que resulta da própria leitura das decisões em causa que a Comissão não teria declarado a compatibilidade dos novos auxílios TWD II ou TWD III, como fez no artigo 1._ dos dispositivos em causa, sem a condição prevista no artigo 2._ Com efeito, a finalidade do artigo 2._ dos dispositivos em causa é precisamente permitir a declaração de compatibilidade contida no artigo 1._» (6).
9 No que respeita, mais especificamente, à perspectiva relativa à competência da Comissão para subordinar a determinadas condições o pagamento de auxílios expressamente declarados compatíveis com o mercado comum, competência essa que foi vivamente contestada pela recorrente, o Tribunal de Primeira Instância declarou, em primeiro lugar, que a função atribuída à Comissão pelo Tratado nesta matéria implica necessariamente que, quando julgue oportuno, a Comissão possa impor que o auxílio seja «modificado» e condicionar a admissibilidade de medidas de apoio ao respeito de condições destinadas a garantir o equilíbrio das condições das trocas e, como tal, o interesse comum.
Tal afirmação, segundo o Tribunal de Primeira Instância, seria conforme à jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual «quando a Comissão examina a compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado comum deve tomar em consideração todos os elementos pertinentes, inclusivamente, se for caso disso, o contexto já apreciado numa decisão anterior, bem como as obrigações que essa decisão anterior impôs a um Estado-Membro» (7).
10 Quanto à perspectiva específica da competência da Comissão para utilizar um procedimento privado de base jurídica para atingir objectivos que, segundo a recorrente, são pelo contrário visados por disposições específicas do Tratado, tal como o artigo 169._, o Tribunal declarou que os dispositivos das decisões impugnadas, longe de prosseguirem finalidades coincidentes com as de um recurso por incumprimento contra o Governo alemão, prendem-se simplesmente com «as condições em que novos auxílios, que a TWD não era obrigada a solicitar, podiam ser-lhe concedidos».
O Tribunal de Primeira Instância continuou, declarando, a este respeito, que «a finalidade do artigo 2._ dos dispositivos em causa não é declarar a violação da decisão TWD I, mas impedir o pagamento de novos auxílios que falseiam a concorrência em medida contrária ao interesse comum» (8).
Rejeitando, por fim, com base numa jurisprudência constante, o argumento da recorrente segundo o qual a Comissão teria incorrido em desvio de poder (9), o Tribunal de Primeira Instância concluiu que «a Comissão era competente para adoptar o artigo 2._ dos dispositivos das decisões em causa» (10).
11 Quanto à alegada violação dos princípios que regem a repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-Membros cometida pela Comissão, que a recorrente acusa de não ter tido em consideração nem o litígio pendente perante um órgão jurisdicional nacional sobre o mesmo objecto, nem a legítima confiança da própria recorrente na regularidade dos auxílios, tutelada pelo direito nacional aplicável, o Tribunal de Primeira Instância constatou antes de mais que a «existência de um litígio a nível nacional não afecta a competência da Comissão para adoptar todas as medidas necessárias para garantir que a concorrência na Comunidade não seja falseada» (11).
Depois, quanto à protecção da legítima confiança da recorrente, o Tribunal recordou a jurisprudência constante deste Tribunal segundo a qual só em circunstâncias excepcionais pode tal protecção ser invocada relativamente a auxílios (como os auxílios TWD I) obtidos em violação dos procedimentos estipulados no Tratado, e concluiu que tais circunstâncias não pareciam verificar-se no caso em apreço, como também é demonstrado pelo facto de o juiz encarregue do litígio nacional não ter ainda (após oito anos de pendência do processo) reconhecido a sua existência, nem sequer submetendo ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial a esse respeito (12).
12 Por fim, o Tribunal de Primeira Instância rejeitou também os outros três fundamentos apresentados pela recorrente, por os considerar improcedentes; declarou, em especial, que não tinha ficado suficientemente provado o presumido erro da Comissão na apreciação da existência de vantagens concorrenciais resultantes do cúmulo dos auxílios em causa (13), que a alegada violação, por parte da Comissão, do princípio da proporcionalidade se baseava numa premissa que também não tinha sido demonstrada, ou seja, que o total dos auxílios TWD II e TWD III era superior ao valor dos auxílios TWD I (14), e, por fim, que a licitude dos auxílios TWD I não podia ser reapreciada, uma vez que os prazos para a interposição de recurso da decisão TWD I tinham já decorrido, pelo que a decisão se tinha tornado definitiva (15).
Os fundamentos do recurso
13 Conforme já indicado, a recorrente, no processo em apreço, interpõe recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, pedindo ao Tribunal que o anule, bem como o artigo 2._ das decisões impugnadas; o recurso baseia-se em seis fundamentos diferentes.
Com o primeiro fundamento, a recorrente alega que o Tribunal de Primeira Instância, tendo interpretado as decisões TWD II e TWD III de modo não conforme à própria letra dos seus dispositivos, terá violado o direito comunitário. Com o segundo, o terceiro, o quarto, o quinto e o sexto, a recorrente, reiterando argumentos substancialmente coincidentes com os deduzidos em primeira instância, sustenta que a Comissão não tinha competência para adoptar o artigo 2._ das duas decisões; tinha violado as disposições que regem a repartição de competências entre a Comunidade e os Estados-Membros; tinha incorrido em desvio de poder; tinha erradamente constatado que do cúmulo dos auxílios TWD II e TWD III com os auxílios TWD I resultava uma vantagem concorrencial para a TWD; tinha, por fim, violado o princípio da proporcionalidade.
Quanto aos primeiro e segundo fundamentos
14 O primeiro e o segundo fundamento, estando estreitamento ligados, devem, na minha opinião, ser tratados em conjunto e constituem o problema central do presente processo. O erro de direito em que teria incorrido o Tribunal de Primeira Instância consistiria, segundo a recorrente, em ter confirmado a validade das duas decisões nas quais a Comissão impôs obrigações que, ainda segundo a recorrente, extravasariam das suas competências e careceriam de base jurídica adequada.
Por outras palavras, a questão de princípio sobre a qual este Tribunal é agora chamado a pronunciar-se pode resumir-se do seguinte modo: pode a Comissão, em resultado de um procedimento na acepção do artigo 92._, n._ 3, do Tratado, adoptar uma decisão em que declara que um determinado auxílio é compatível com o mercado comum e ao mesmo tempo proibir o seu pagamento enquanto não for restituído pela empresa beneficiária um outro auxílio, anteriormente concedido e declarado incompatível pela Comissão numa outra decisão?
Direi desde já, contrariamente ao que foi declarado pelo Tribunal de Primeira Instância, e pelas razões que passo a expor, que me inclino decididamente para uma resposta negativa a tal questão.
15 Em primeiro lugar, a leitura que o Tribunal de Primeira Instância faz das decisões impugnadas no acórdão recorrido coloca-se, na minha opinião, em claro contraste com a própria letra dos seus dispositivos. O Tribunal de Primeira Instância, conforme amplamente relatado no n._ 8 das presentes conclusões, entende que as decisões devem ser interpretadas no sentido de a Comissão ter considerado os auxílios TWD II e TWD III incompatíveis com o mercado comum enquanto não fossem restituídos os auxílios TWD I e que, como tal, a compatibilidade dos primeiros é subordinada à condição da prévia restituição destes últimos.
Tal interpretação encontra contudo um obstáculo incontornável no artigo 1._ das decisões impugnadas e também em diversos pontos da fundamentação, em que se lê textualmente que «os auxílios... são compatíveis com o mercado comum» (16); e são-no, repare-se, com base em apreciações relativas ao seu impacto sectorial, à sua finalidade regional bem como aos potenciais efeitos positivos sobre o emprego.
16 É certo que, como já foi referido, a fundamentação das decisões contém também referências à situação financeira da empresa beneficiária e, em particular, às vantagens concorrenciais injustificadas e ao enriquecimento sem causa de que ela poderia beneficiar no caso de lhe serem concedidos outros auxílios, a acrescer aos que tinham sido ilicitamente obtidos e não restituídos; mas a Comissão, longe de retirar de tais premissas a consequência que pareceria mais lógica, ou seja, que os auxílios TWD II e TWD III são incompatíveis com o mercado comum na medida em que contribuem para reforçar a posição concorrencial de uma empresa que, aliás, já beneficia de auxílios ilícitos não restituídos, declara exactamente e expressamente o contrário, isto é, que os auxílios em questão são compatíveis com o mercado comum, por todas as razões expostas, subordinando embora o seu pagamento à restituição dos auxílios TWD I.
Por outras palavras, só se poderá partilhar da interpretação do Tribunal de Primeira Instância no caso de resultar claramente das decisões que a Comissão pretendeu subordinar a compatibilidade dos novos auxílios à restituição dos anteriores; isto é, no caso de resultar das decisões que, após uma análise profunda da situação financeira da empresa no momento da aprovação dos auxílios, a Comissão concluiu que, apesar dos seus potenciais efeitos positivos sobre o sector em questão, sobre o desenvolvimento da região em causa e sobre o emprego, os novos auxílios são incompatíveis com o mercado comum, porque reforçam ilicitamente a posição da mesma empresa; e que tais auxílios poderiam ser compatíveis apenas sob a condição de os anteriores auxílios serem restituídos. Escusado será dizer, aliás, que de tal equilíbrio dos interesses em jogo se deveria dar a devida conta na fundamentação das decisões em causa (17).
No entanto, como já se viu, não é assim. Pelo contrário, nos termos das decisões impugnadas, os auxílios TWD II e TWD III são expressamente declarados compatíveis com o mercado comum, e, não obstante, o seu pagamento é suspenso até à restituição dos outros auxílios.
17 Nesta situação, não considero que se possa permitir à Comissão que subordine a condições cumulativas, e, além disso, relativas a realidades distintas (pelo menos juridicamente), o pagamento de auxílios que ela própria expressamente declarou compatíveis com o mercado comum. Ao contrário do que é previsto quanto aos auxílios incompatíveis com o mercado comum, o Tratado não contém, com efeito, disposições que atribuam à Comissão o poder de suspender o pagamento de auxílios compatíveis (18).
Tais poderes não podem inferir-se por via interpretativa, nem pode o efeito útil das disposições relativas a auxílios (em especial as dos artigos 92._ e 93._ do Tratado) ser invocado para tal fim. Com efeito, na minha opinião, proibir (ou, como no caso em apreço, suspender) o pagamento de auxílios compatíveis com o Tratado é, em qualquer caso, inadmissível, na medida em que falta precisamente a razão que justifica tal proibição (ou tal suspensão), isto é, que a concessão dos próprios auxílios comporte o risco de influenciar os fluxos de trocas e de falsear a concorrência; portanto, ao impor uma obrigação como a que está em causa, a Comissão vai certamente além dos limites da missão que lhe é confiada pelo próprio Tratado.
18 O acórdão do Tribunal citado pela Comissão e retomado pelo Tribunal de Primeira Instância para justificar o direito da Comissão de ter em conta situações anteriores, na adopção de decisões relativas a auxílios (19), não pode na verdade senão confirmar estas considerações. Tal acórdão estabelece, com efeito, que a Comissão deve ter também em consideração as obrigações que uma decisão anterior tenha podido impor a um Estado-Membro, mas, precisamente, para efeitos da apreciação da compatibilidade de um auxílio com o mercado comum (20); e não, como parecem subentender a Comissão e o Tribunal de Primeira Instância, para efeitos da suspensão do pagamento de um auxílio compatível.
Por outras palavras, com base no Tratado, mas também na jurisprudência deste Tribunal, a Comissão dispõe de duas alternativas possíveis: ou declarar, tendo em conta todos os factores pertinentes, incluindo a situação financeira da empresa e as situações anteriores, que o auxílio é incompatível com o mercado comum, e em tal caso pode, ou melhor deve, ordenar a suspensão do pagamento. Ou então, a Comissão pode declarar, em resultado de averiguações semelhantes, que o auxílio é compatível com o mercado comum, mas neste caso, evidentemente, não lhe é permitido opor-se ao seu pagamento.
19 Tal afirmação de princípio é também confirmada, na minha opinião, por uma leitura mais atenta da fundamentação subjacente às decisões impugnadas. Por um lado, com efeito, a Comissão declara, como se viu, os auxílios em questão compatíveis com o mercado comum, baseando-se em apreciações relativas às suas características e aos seus potenciais efeitos sobre a economia do sector. Depois, por outro lado, indicando os inconvenientes derivados do cúmulo de tais auxílios com os anteriores e também o enriquecimento sem causa de que poderia em tal caso usufruir a empresa beneficiária, suspende o seu pagamento. A este propósito, aliás, a Comissão não esconde prosseguir um objectivo bem preciso, ou seja, o de impor, à falta de outros «meios coercivos», o respeito pelas obrigações que incumbiam às autoridades alemãs e à TWD nos termos da sua decisão TWD I.
Parece-me portanto suficientemente claro que a Comissão pretendeu realmente aproveitar a ocasião que os procedimentos relativos aos auxílios TWD II e TWD III lhe davam para tornar eficaz e fazer executar a obrigação imposta às autoridades alemãs (e, indirectamente, à TWD), pela decisão TWD II, de recuperar os auxílios TWD I.
20 Ora, reconheço que semelhante objectivo pode ser, em si, mais do que razoável, tendo aliás em conta as conhecidas dificuldades com que frequentemente deparam, na prática, as tentativas da Comissão de obter a restituição de auxílios ilícitos e/ou declarados incompatíveis com o mercado comum.
No entanto, tal objectivo deve ser prosseguido através de meios idóneos; quando, nos artigos 2._ das decisões TWD II e TWD III, a Comissão impõe a suspensão do pagamento dos auxílios que os artigos 1._ (bem como a fundamentação) das mesmas decisões declarou compatíveis com o mercado comum, sem que, como já se disse, nenhuma disposição do Tratada o permita, excedeu, assim, com toda a clareza, as competências que lhe são atribuídas. Como já referi, só se poderia chegar a uma conclusão diferente no caso de Comissão ter constatado (e fundamentado devidamente) que os novos auxílios são incompatíveis com o mercado comum devido aos efeitos do seu cúmulo com os anteriores; com efeito, só neste caso teria a suspensão do pagamento dos primeiros sido (também) juridicamente justificada.
21 Mas não é tudo. Considero, com efeito, em qualquer caso, que a afirmação da Comissão de que «se vê obrigada» a ordenar a suspensão do pagamento dos auxílios em questão, não dispondo de outros meios coercivos para impor às autoridades alemãs e à TWD o respeito das obrigações impostas pela decisão TWD I, carece, na realidade, de fundamento.
Pelo contrário, a Comissão dispõe, com efeito, nos termos do Tratado, de um remédio específico para a hipótese de incumprimento das obrigações impostas por uma decisão nos termos do artigo 93._, n._ 2. Refiro-me à possibilidade, atribuída pelo artigo 93._, n._ 2, segundo parágrafo, do Tratado, de recorrer directamente ao Tribunal de Justiça para que este constate a infracção cometida pelo Estado interessado através de um processo mais rápido e mais simples do que o regulado no artigo 169._ do próprio Tratado. É evidente que, no caso de o Estado em questão não agir em conformidade com o acórdão que declare o incumprimento, pode a Comissão recorrer ao procedimento previsto no artigo 171._ do Tratado, pedindo ao Tribunal que condene o mesmo Estado no pagamento de uma sanção pecuniária.
22 Com base nos comentários até agora desenvolvidos, parece-me portanto que a conclusão se revela inevitável: o acolhimento das pretensões da recorrente e, em consequência, a anulação do acórdão recorrido, bem como, em conformidade com o pedido, dos artigos 2._ das decisões TWD II e TWD III, por incompetência e abuso de poder da Comissão.
Não nego que tal solução possa provocar alguma perplexidade, na medida em que a anulação apenas dos seus artigos 2._ das decisões impugnadas resulta em autorizar, na prática, o pagamento de auxílios a favor de uma empresa responsável de não ter ainda cumprido com a obrigação imposta (embora indirectamente) pela Comissão de restituir outros. Contudo, por um lado, como resulta dos autos, está em curso uma acção num órgão jurisdicional nacional, em resultado da qual há motivos para esperar que, mais cedo ou mais tarde, tal obrigação venha a ser cumprida. Por outro lado, e em qualquer caso, os recursos de anulação interpostos pela recorrente, primeiro para o Tribunal de Primeira Instância e, depois, para este Tribunal, têm por objecto, expressa e exclusivamente, as disposição em questão, pelo que ao Tribunal não é permitido, sem ir além do pedido, por em causa a validade de outras disposições não impugnadas.
23 Para obviar ao inconveniente que acabo de referir, o Tribunal dispõe, na verdade, de uma só alternativa: a anulação das decisões impugnadas no seu todo, por falta de fundamentação.
Isto é, o Tribunal poderia decidir, com base numa jurisprudência já consolidada, proceder oficiosamente à apreciação da fundamentação das decisões em questão (21); e poderia chegar à conclusão de que, no caso em apreço, a respectiva obrigação não foi respeitada, por exemplo, porque, conforme indicado, não resulta suficientemente provada (ou, pelo menos, resulta contraditória) a declaração expressa de compatibilidade dos novos auxílios com o mercado comum, tendo em conta o efeito de distorção da concorrência que deriva, segundo a própria Comissão, do cúmulo destes com os anteriores. Deste modo, o Tribunal teria legitimidade para anular integralmente as decisões, sem com isso decidir ultra petita (22).
24 Não me disponho, todavia, a subscrever plenamente tal solução, ainda que ela permitisse à Comissão adoptar novas decisões em relação às mesmas realidades, tirando proveito das observações desenvolvidas pelo Tribunal de Primeira Instância e por este Tribunal.
Embora, como já foi observado, tenha fundamento jurídico, pelo menos com base numa interpretação articulada da referida jurisprudência do Tribunal, parece-me, de qualquer modo, que tal solução não respeita o princípio dispositivo do processo, que atribui importância determinante à vontade da parte autora, no que respeita ao pedido. No caso em apreço, com efeito, a anulação total das decisões das quais a recorrente pediu expressamente (e obviamente) apenas a anulação parcial, acabaria por desvirtuar completamente o resultado substancial do próprio recurso que, embora procedente, comportaria para a recorrente consequências definitivamente mais desfavoráveis do que as que resultariam da sua rejeição (23).
25 Também devido a tais considerações confirmo a minha propensão para a primeira das soluções propostas, que atinge apenas a validade da obrigação de suspender o pagamento dos novos auxílios; e isto na perfeita consciência de que uma tal solução tem o (único) mérito, decididamente, de fornecer uma indicação útil para o futuro.
Em conclusão, entendo que os artigos 2._ das decisões impugnadas é viciado por abuso de poder e por incompetência da Comissão, e que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao confirmar a sua validade. Entendo portanto que os dois primeiros fundamentos de anulação propostos pela recorrente devem ser acolhidos e que o acórdão recorrido deve ser anulado; proponho ainda ao Tribunal que, pronunciando-se sobre o mérito da causa, anule os artigos 2._ das decisões TWD II e TWD III.
Subsidiariamente, contudo, e para a hipótese de o Tribunal se inclinar para uma solução diferente daquela que propus, passarei em revista, muito sucintamente, os outros fundamentos do recurso invocados pela recorrente.
Sobre o quarto fundamento
26 O quarto fundamento do recurso, em que, recordo, a recorrente alega que a Comissão teria incorrido em desvio de poder, com a adopção das decisões impugnadas, merece, antes de mais, algumas breves reflexões.
Entendo, em princípio, que, tendo em conta as conclusões a que cheguei quanto aos dois primeiros fundamentos, o quarto se pode considerar absorvido por estes.
27 Contudo, para completar, saliento, sem no entanto entrar numa análise profunda de tal perspectiva específica, que não é de excluir que as decisões em causa estejam efectivamente viciadas por desvio de poder, consistindo, mais precisamente, num desvio de procedimento.
Com base na interpretação que considero correcta das próprias decisões (24), resulta, com efeito, com alguma clareza, que a Comissão utilizou precisamente o procedimento previsto no Tratado (artigo 93._, n._ 2), que tem como finalidade a declaração de compatibilidade (ou incompatibilidade) de auxílios com o mercado comum, para objectivos diferentes dessa finalidade, isto é, para induzir o Estado destinatário dessa decisão ao cumprimento de obrigações decorrentes de uma outra decisão anterior sobre a matéria. Parece-me, portanto, que, ao fazê-lo, a Comissão terá efectivamente incorrido num desvio de procedimento, tal como é configurado pela jurisprudência deste Tribunal citada pelo Tribunal de Primeira Instância (25); e que tal constitui, se necessário, um fundamento adicional para a anulação dos artigos 2._ das mesmas decisões.
Quanto aos terceiro, quinto e sexto fundamentos
28 Entendo, pelo contrário, que os restantes fundamentos do recurso devem ser, por diferentes razões, todos desatendidos.
Antes de mais, o terceiro fundamento, relativo à presumida violação dos princípios que regem a repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-Membros, é, na minha opinião, injustificado. A este propósito, tratando-se substancialmente de um argumento idêntico ao já apresentado perante o Tribunal de Primeira Instância e por este rejeitado, bastará mencionar a fundamentação que a este respeito consta do acórdão recorrido, que é correcta e adequada, além de ser suportada por uma jurisprudência constante deste Tribunal aplicada com coerência (26).
29 Os quinto e sexto fundamentos, relativos, respectivamente, a uma alegada avaliação incorrecta das vantagens concorrenciais decorrentes do cúmulo dos auxílios em questão e a uma presumida violação do princípio da proporcionalidade (devida ao maior valor global dos auxílios TWD II e TWD III relativamente aos auxílios TWD I), são, pelo contrário, inadmissíveis.
Tais argumentos, com efeito, tendem a por em causa apreciações de facto feitas já pelo Tribunal de Primeira Instância e que não são, portanto, susceptíveis de revisão em sede de recurso.
30 À luz das considerações anteriores, proponho portanto ao Tribunal que:
«- julgue procedente o recurso da recorrente e anule o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Setembro de 1995 nos processos apensos T-244/93 e T-486/93, TWD/Comissão;
- anule o artigo 2._ da Decisão 91/391/CEE da Comissão, de 26 de Março de 1991, e o artigo 2._ da Decisão 92/330/CEE da Comissão, de 18 de Dezembro de 1991;
- condene a Comissão nas despesas».
(1) - TWD/Comissão, T-244/93 e T-486/93, Colect. p. II-2265.
(2) - JO L 215, p. 16.
(3) - JO 1992, L 183, p. 36.
(4) - JO L 300, p. 34.
(5) - A citação entre aspas refere-se em particular à decisão TWD III; a decisão TWD II é no entanto substancialmente idêntica quanto a este aspecto.
(6) - Acórdão TWD, já referido, n.os 51 e 52.
(7) - Acórdão TWD, já referido, n.os 53 a 56, em que se faz referência ao princípio estabelecido no acórdão deste Tribunal de 3 de Outubro de 1991, Itália/Comissão (C-261/89, Colect., p. I-4437, n._ 20).
(8) - Acórdão TWD, já referido, n.os 57 a 59.
(9) - Acórdão TWD, já referido, n.os 61 e 62, em que o Tribunal de Primeira Instância recorda o princípio constante segundo o qual «uma decisão só está viciada por desvio de poder se se verificar, com base em indícios objectivos, pertinentes e concordantes, que ela foi tomada para atingir fins diferentes dos invocados (v., por exemplo, o acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Novembro de 1990, Fedesa e o., C-331/88, Colect., p. I-4023, e o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 2 de Fevereiro de 1995, Frederiksen/Parlamento, T-106/92, ColectFP, p. II-99)»; e daí deduz que, não tendo a Comissão, no caso em apreço, prosseguido fins que não os declarados, as decisões não estão viciadas por desvio de poder.
(10) - Acórdão TWD, já referido, n._ 63.
(11) - Acórdão TWD, já referido, n.os 66 e 68, onde aliás se salienta que as decisões em causa não obstam a que o litígio pendente no órgão jurisdicional nacional siga os seus termos.
(12) - Acórdão TWD, já referido, n.os 69 a 71, em que o Tribunal de Primeira Instância faz referência ao acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Setembro de 1990, Comissão/Alemanha (C-5/89, Colect., p. I-3437, n.os 12 a 16).
(13) - Acórdão TWD, já referido, n.os 82 a 85.
(14) - Acórdão TWD, já referido, n.os 94 a 97.
(15) - Acórdão TWD, já referido, n.os 103 e 104, em que o Tribunal de Primeira Instância faz referência ao acórdão de 9 de Março de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, Colect., p. I-833).
(16) - V., por exemplo, a decisão TWD II, parte IV, último parágrafo, e parte V, décimo e décimo terceiro parágrafos, e bem como a decisão TWD III, parte III, último parágrafo, e parte IV, décimo e décimo sexto parágrafos.
(17) - Uma aplicação sic et simpliciter da jurisprudência Philip Morris/Comissão (acórdão de 17 de Setembro de 1980, 730/79, Recueil, p. 2671, n._ 11, em que o Tribunal declarou que «quando um auxílio financeiro concedido pelo Estado reforça a posição de uma empresa em relação a outras empresas concorrentes nas trocas intracomunitárias, estas últimas devem ser consideradas afectadas pelo auxílio») não seria, com efeito, na minha opinião, suficiente para declarar incompatíveis auxílios relativamente aos quais a própria Comissão constatou e reconheceu expressamente potencias efeitos positivos sobre o sector e a região em causa, bem como sobre o emprego.
(18) - V. também, a este respeito, o acórdão de 4 de Fevereiro de 1992, British Aerospace e Rover/Comissão (C-294/90, Colect., p. I-493, n._ 14), em que o Tribunal, ainda que num contexto factual diferente, censurou o uso, pela Comissão, de procedimentos, em matéria de auxílios, não previstos no Tratado.
(19) - Acórdão Itália/Comissão, já referido na nota 7.
(20) - Acórdão Itália/Comissão, já referido, n._ 20, onde consta o trecho citado entre aspas no n._ 9 das presentes conclusões.
(21) - V. o acórdão de 20 de Março de 1959, Nold/Alta Autoridade (18/57, Recueil, p. 85, ponto D, Colect. 1954-1961, p. 315), bem como, mais recentemente, o acórdão de 1 de Julho de 1986, Usinor/Comissão (185/85, Colect. p. 2079, n._ 19).
(22) - V., a contrario, o acórdão de 28 de Junho de 1972, Jamet/Comissão (37/71, Recueil, p. 483, n.os 11 e 12, Colect. 1972, p. 513), em que o Tribunal, pronunciando-se sobre a admissibilidade de um recurso de anulação parcial, afirmou que «... ao anular inteiramente o acto impugnado, o Tribunal decidiria ultra petita num caso em que não está em jogo a ordem pública» (sublinhado meu).
(23) - A anulação in toto das decisões impugnadas atingiria também, com efeito, a declaração expressa de compatibilidade dos auxílios em questão com o mercado comum.
(24) - V., em especial, o n._ 19 das presentes conclusões.
(25) - Acórdão Fedesa e o., já referido na nota 9, em que se esclarece que «um acto só está viciado por desvio do poder se... se verifica que ele foi adoptado com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados ou de tornear um processo especialmente previsto pelo Tratado para obviar às circunstâncias do caso em apreço» (n._ 24). Note-se que o Tribunal de Primeira Instância, ao citar tal jurisprudência para rejeitar o argumento da recorrente a este propósito, omite por completo a indicação de uma das duas hipóteses expressamente configuradas por este Tribunal, isto é, a que define precisamente o desvio de procedimento («ou de tornear um processo especialmente previsto pelo Tratado para obviar às circunstâncias do caso em apreço»): v. acórdão TWD, já referido, n._ 61.
(26) - V. n._ 11 das presentes conclusões.
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