Schlußanträge des Generalanwalts
1 Das Schleswig-Holsteinische Oberlandesgericht legt dem Gerichtshof zwei Fragen nach der Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen(1), insbesondere ihres Artikels 3 Absatz 1 Unterabsatz 1, zur Vorabentscheidung vor.
Es geht im wesentlichen darum, die Grenzen der Befugnisse der Mitgliedstaaten bei der Erstellung des in dieser Bestimmung vorgesehenen Regionalisierungsplans zu bestimmen. Der Frage kommt grosse praktische Bedeutung zu, da sich nach diesem Plan nicht nur die Bewilligung der Stützung für landwirtschaftliche Kulturpflanzen oder für Flächenstillegungen im Rahmen der Regelung der Verordnung Nr. 1765/92, sondern auch deren Höhe richtet.
Sachverhalt und Verfahren
2 Matthias Witt, der Kläger des Ausgangsverfahrens, ist Landwirt in Schleswig-Holstein, einem deutschen Land. Das Amt für Landwirtschaft und Wasserwirtschaft, Beklagter des Ausgangsverfahrens, bewilligte ihm für das Wirtschaftsjahr 1993/94 Ausgleichsleistungen in Höhe von 73 323,93 DM für Getreide, Eiweisspflanzen, Ölsaaten und konjunkturelle Flächenstillegung.
3 Der dagegen gerichtete Widerspruch des Klägers wurde zurückgewiesen. Der Kläger hat Klage zum Verwaltungsgericht erhoben mit dem Antrag, den Beklagten zu verpflichten, zusätzlich eine Ausgleichsleistung in Höhe von 11 961 DM zu bewilligen.
4 Zur Begründung hat er geltend gemacht, ihm stehe unmittelbar aus der Verordnung ein Rechtsanspruch auf eine höhere als die bewilligte Ausgleichsleistung zu. Nach der Verordnung müsse jeder Mitgliedstaat einen Regionalisierungsplan erstellen, der den spezifischen strukturellen Ertragsfaktoren wie etwa der Bodenfruchtbarkeit Rechnung zu tragen habe. Sachgerecht sei nur eine Einteilung nach Naturräumen oder in benachteiligte und nicht benachteiligte Gebiete.
5 Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen, und sich dabei auf den grossen Spielraum, der den Mitgliedstaaten zustehe, sowie auf den Umstand berufen, daß die Naturräume unter rechtlichen Gesichtspunkten nicht untereinander abzugrenzen seien.
6 Mit Urteil vom 6. Oktober 1994 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
7 Am 18. November 1994 hat der Kläger Berufung eingelegt. Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht meint, die Entscheidung des Rechtsstreits hänge von der Vereinbarkeit des angefochtenen Bescheids mit Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung ab; da insoweit Zweifel bestuenden, werde der Gerichtshof um Vorabentscheidung über folgende Fragen angerufen:
a) Ist ein Mitgliedstaat nach Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates der Europäischen Gemeinschaften zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen vom 30. Juni 1992 berechtigt, einzelne Erzeugungsregionen ohne Angabe der insoweit maßgeblichen "Kriterien" auszuweisen?
b) Wenn die Frage zu a) bejaht wird: Ist ein Mitgliedstaat, der nach Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 2 Satz 3 der genannten Verordnung nicht sein gesamtes Staatsgebiet, sondern - wie die Bundesrepublik Deutschland - nur Teile desselben jeweils zur Grundflächenregion bestimmt hat, grundsätzlich berechtigt, das Gebiet der jeweiligen Grundflächenregion nach Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung insgesamt auch als Erzeugungsregion mit einem einheitlichen Getreidedurchschnittsertrag auszuweisen? In welchen Fällen erfordern die "spezifischen strukturellen Ertragsfaktoren wie etwa die Bodenfruchtbarkeit" bei der dargestellten Ausgangslage eine weitergehende Aufgliederung der Grundflächenregionen in einzelne Erzeugungsregionen mit unterschiedlichen Getreidedurchschnittserträgen?
Rechtslage
Gemeinschaftsrecht
8 1992 wurde die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) grundlegend reformiert. Dabei wurden u. a. mehrere Stützungsregelungen für landwirtschaftliche Kulturpflanzen und Flächenstillegung geändert oder eingeführt. Im wesentlichen wurden zwei Ziele verfolgt. Zum einen sollte die Zunahme der Finanzierungskosten der GAP begrenzt, zum anderen durch Ausgleich von Angebot und Nachfrage die Überproduktion vermieden werden.
9 Die Verordnung Nr. 1765/92 ist mit dem Wirtschaftsjahr 1993/94 in Kraft getreten; als Teil dieser Reform führt sie eine neue Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen ein, die auf den genannten Prinzipien beruht. Sie hat daher zum Ziel, die Überproduktion zu vermeiden, das landwirtschaftliche Einkommen auf dem bisherigen Niveau zu halten und ein besseres Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage auf dem Weltmarkt landwirtschaftlicher Kulturpflanzen zu erzielen(2).
10 Zur Erreichung dieser Ziele setzte der Rat anstelle der alten Preisstützungsregelungen, bei denen durch Interventionsmechanismen die Preise künstlich hochgehalten wurden, neue Regelungen ein, die auf den Grundsätzen der Angebotskontrolle und der Preisreduzierung beruhen und mit einer direkten Beihilfe für die landwirtschaftlichen Erzeuger verbunden sind(3).
11 Erste konkrete Folge der Reform der GAP im Jahre 1992 war es, daß die Marktpolitik teilweise (bei Getreide) oder völlig (bei den Ölpflanzen, den Eiweisspflanzen und dem Öllein) von der Einkommenspolitik abgekoppelt wurde. Bei Getreide erfolgte eine deutliche Senkung der administrativen Stützungspreise; für Ölsaaten, Eiweisspflanzen und Öllein erhalten die Landwirte nunmehr lediglich Erzeugerpreise, die sich ausschließlich an den Weltmarktpreisen ausrichten(4). Ausserdem führte die Reform zu einer grundlegenden Änderung der Grundsätze für die Gewährung von Beihilfen für landwirtschaftliche Kulturpflanzen. Die Einkommenspolitik vollzieht sich nunmehr maßgeblich über direkte Beihilfen in Form von Ausgleichszahlungen, die nach Maßgabe der Fläche und der Ertragskraft der Regionen der Gemeinschaft gewährt werden(5). Voraussetzungen der Gewährung von Ausgleichszahlungen ist grundsätzlich eine Flächenstillegung(6).
12 Zwei Arten von Stützungsregelungen für Erzeuger landwirtschaftlicher Kulturpflanzen sind vorgesehen: eine "allgemeine Regelung" zugunsten der Erzeuger, und eine "vereinfachte Regelung" nur für Kleinerzeuger(7). Im Rahmen der allgemeinen Regelung hat die Absicht des Rates, die Gewährung von Ausgleichszahlungen von der absoluten Pflicht zu einer Flächenstillegung abhängig zu machen, klaren Ausdruck gefunden(8). Kleinerzeugern wird hingegen keine Verpflichtung zur Flächenstillegung auferlegt(9).
13 Titel I der Verordnung regelt die Ausgleichszahlung.
14 Die Artikel 2 und 3 legen die allgemeinen Bestimmungen für die Gewährung der Ausgleichszahlung abschließend fest.
15 So heisst es in Artikel 2, daß die Ausgleichszahlung nach Hektaren gewährt wird und entweder regional gestaffelt (Absatz 2 Unterabsatz 1) oder "individualisiert" (Absatz 3) wird.
16 Die Wahl zwischen diesen beiden Regelungen ist Sache der Mitgliedstaaten, denen es jedoch freisteht, ihre Wahl später zu ändern (Absatz 4).
17 Konkret werden regional gestaffelte Ausgleichszahlungen(10) nur flächenbezogen nach Maßgabe des für jede Erzeugungsregion festgesetzten mittleren Hektarertrags gewährt. Der mittlere Hektarertrag wird auf der Grundlage der Erträge der Wirtschaftsjahre 1986/87 bis 1990/91 erzielten Erträge unter Ausserachtlassung des jeweils höchsten und niedrigsten Ertragsjahres berechnet(11).
18 Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung lautet wie folgt:
"Der Mitgliedstaat teilt für jede Erzeugungsregion die im Fünfjahreszeitraum 1986/87 bis 1990/91 mit Getreide, Ölsaaten und Eiweisspflanzen bestellten Flächen und die entsprechenden Erträge mit. Für jede Region wird ein durchschnittlicher Getreideertrag und wenn möglich getrennt davon ein Ölsaatenertrag berechnet, wobei das Jahr mit dem höchsten und das Jahr mit dem niedrigsten Ertrag unberücksichtigt bleiben"(12).
19 Die genannten Erzeugungsregionen werden von jedem Mitgliedstaat nach dem in Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 vorgesehenen allgemeinen Verfahren ausgewiesen. Dieser lautet:
"Jeder Mitgliedstaat erstellt einen Regionalisierungsplan mit den Kriterien zur Ausweisung der einzelnen Erzeugungsregionen. Die Kriterien hierfür müssen angemessen und objektiv sein und die notwendige Flexibilität für die Ausweisung unterscheidbarer homogener Erzeugungsregionen einer bestimmten Mindestgrösse bieten; sie müssen spezifischen strukturellen Ertragsfaktoren wie etwa der Bodenfruchtbarkeit Rechnung tragen, wobei gegebenenfalls eine angemessene Unterscheidung zwischen bewässerten und nichtbewässerten Flächen vorzunehmen ist. Diese Regionen dürfen sich nicht mit den Begrenzungen der regionalen Grundflächen nach Artikel 2 Absatz 2 überschneiden."(13)
20 Aufgabe der Kommission bei der Erstellung der Regionalisierungspläne ist es nach Artikel 3 Absatz 4, sie zu prüfen und sicherzustellen, "daß sie auf geeigneten, objektiven Kriterien basieren und mit den vorliegenden Erfahrungswerten übereinstimmen. Pläne, die mit den vorgenannten Kriterien und insbesondere mit dem Durchschnittsertrag des Mitgliedstaats nicht in Einklang stehen, werden von der Kommission beanstandet. Die beanstandeten Pläne sind von dem betreffenden Mitgliedstaat im Benehmen mit der Kommission zu ändern"(14). Auf diese Weise nimmt die Kommission an der Ausweisung der Flächen, die für Ausgleichszahlungen nach der streitigen Verordnung in Betracht kommen, aktiven Anteil.
Nationales Recht
21 § 3 Absatz 1 der Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung; KVO)(15) bestimmt zu Grundflächenregionen in der Bundesrepublik Deutschland die jeweiligen Bundesländer.
22 Die weitere Aufteilung der Grundflächen nach Erzeugungsregionen für die Ernte im Wirtschaftsjahr 1993/94 wurde den zuständigen Landesstellen überlassen. Das Ergebnis ist in der Anlage zu § 3 Absatz 2 KVO wiedergegeben (streitige nationale Bestimmung).
23 In Schleswig-Holstein sind Grundflächenregion und Erzeugungsregion identisch.
24 Zur Begründung heisst es in einem Schreiben des Ministers für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Fischerei des Landes Schleswig-Holstein an den Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 16. Juli 1992: "Eine Unterregionalisierung erfolgt nicht, da eine Untergliederung unter Beachtung des Artikels 3 Absatz 1 der ... Verordnung wegen fehlender rechtlich nachvollziehbarer Abgrenzungskriterien nicht machbar ist."(16) Wegen der Unmöglichkeit einer Untergliederung nach den spezifischen Kriterien des Artikels 3 Absatz 1 haben die zuständigen Landesstellen deshalb für die Festsetzung der Erzeugungsregion innerhalb Schleswig-Holsteins das objektive Kriterium der Grenzen des Landes Schleswig-Holstein gewählt.
25 Mit Schreiben vom 4. August 1992 hat der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten den deutschen Regionalisierungsplan mit 37 Blatt Erläuterungen der Bundesländer zur Regionalisierung der Kommission übermittelt.
26 Für die Kommission bestand keine Veranlassung, die Pläne zu beanstanden. Die in den einzelnen Bundesländern festgelegten Hektar-Erträge hätten den statistisch belegten Zahlen sowohl auf Landes- als auch auf Bundesebene entsprochen(17).
Beantwortung der Fragen
Erste Frage
27 Wie erinnerlich, fragt das Schleswig-Holsteinische Oberlandesgericht in seiner ersten Frage, ob ein Mitgliedstaat nach Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen berechtigt ist, einzelne Erzeugungsregionen ohne Angabe der insoweit maßgeblichen "Kriterien" auszuweisen.
28 In dieser Bestimmung heisst es ausdrücklich, daß jeder Mitgliedstaat einen Regionalisierungsplan mit den Kriterien zur Ausweisung der einzelnen Erzeugungsregionen erstellt.
29 Der Wortlaut ist klar. Wenn ein Mitgliedstaat sich für regional gestaffelte Ausgleichszahlungen entscheidet(18), muß er einen Regionalisierungsplan mit den Kriterien zur Ausweisung der einzelnen Erzeugungsregionen erstellen.
30 Daher wäre die erste Frage zu verneinen. Auf die zweite Frage wäre dann nicht mehr einzugehen, da diese nur für den Fall der Bejahung der ersten Frage gestellt ist.
31 Jedoch hat die erste Frage wohl einen genaueren Zweck, als sich ihrem Wortlaut entnehmen lässt.
32 Das vorlegende Gericht stellt nämlich klar, daß es kaum Zweifel daran habe, daß der Wortlaut des Artikels 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 1765/92 die Mitgliedstaaten verpflichte, die Kriterien anzuführen, aufgrund derer sie die Erzeugungsregionen ausweisen(19).
33 Ausserdem geht es wohl davon aus, daß der Regionalisierungsplan, der die Entscheidungen der Bundesrepublik Deutschland bei der Einteilung der Grundflächenregionen in Erzeugungsregionen begründet, der Kommission zugeleitet wurde(20) und daß die zuständigen deutschen Behörden bei seiner Erstellung gewisse Kriterien beachtet haben. Im vorliegenden Fall handelt es sich um das objektive, unanfechtbare Kriterium der Landesgrenzen(21). Die Entscheidung für dieses Kriterium ist Gegenstand der zweiten Vorlagefrage(22).
34 Eine Beschränkung auf den engen Wortlaut der Frage liefe somit Gefahr, dem vorlegenden Gericht Gesichtspunkte mitzuteilen, die für die Entscheidung des Rechtsstreits nutzlos wären; die Antwort auf diese Frage kennt es bereits.
35 Jedoch erlaubt die erste Frage eine weitere Lesart, die sich aus einer vertieften Erwägung der Gründe der Vorlageentscheidung ergibt.
36 Das vorlegende Gericht fährt nämlich, nachdem es die beiden genannten Feststellungen getroffen hat(23), fort, daß die fraglichen Kriterien sich nicht im Anhang zur streitigen nationalen Bestimmung fänden und daß gerade dieser Umstand Zweifel an der korrekten Anwendung des Artikels 3 Absatz 1 der Verordnung wecke(24).
37 Daraus ist zu schließen(25), daß das vorlegende Gericht mit seiner ersten Frage wissen will, ob die von einem Mitgliedstaat bei der Ausweisung der Erzeugungsregionen angewandten Kriterien sich nur in dem Regionalisierungsplan finden müssen, der der Prüfung durch die Kommission dient, und ob die Verordnung es folglich zulässt, daß die Kriterien nicht in die nationalen Vorschriften aufgenommen werden, mit denen das Gemeinschaftsrecht durchgeführt wird.
38 Artikel 3 Absätze 3 bis 5 der streitigen Verordnung erlaubt eine Antwort auf diese Frage.
39 In Absatz 3 heisst es: "Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission ihre Regionalisierungspläne ... bis spätestens 1. August 1992."(26)
40 In Absatz 4 heisst es: "Die Kommission prüft die von den Mitgliedstaaten übermittelten Regionalisierungspläne und stellt sicher, daß sie auf geeigneten, objektiven Kriterien basieren und mit den vorliegenden Erfahrungswerten übereinstimmen. Pläne, die mit den vorgenannten Kriterien und insbesondere mit dem Durchschnittsertrag des Mitgliedstaats nicht in Einklang stehen, werden von der Kommission beanstandet. Die beanstandeten Pläne sind von dem betreffenden Mitgliedstaat im Benehmen mit der Kommission zu ändern."(27)
41 Absatz 5 lautet: "Die Regionalisierungspläne können von dem betreffenden Mitgliedstaat auf Verlangen der Kommission oder auf Initiative dieses Mitgliedstaats selbst nach dem Verfahren der Absätze 1 bis 4 geändert werden."(28)
42 Nach dem Wortlaut dieser Absätze ist der Regionalisierungsplan für die Kommission bestimmt; die Angabe der Kriterien, die vom Mitgliedstaat festzulegen sind, hat nur den Zweck, der Kommission die Prüfung zu erlauben, auf welcher Rechtsgrundlage die Mitgliedstaaten die Erzeugungsregionen ausgewiesen haben.
43 Dieser Auslegung entspricht der Inhalt der fünften Begründungserwägung der streitigen Verordnung:
"Diese Ausgleichszahlungen sollen den spezifischen strukturellen Ertragsfaktoren Rechnung tragen; die Erstellung eines Regionalisierungsplans anhand objektiver Kriterien soll den Mitgliedstaaten überlassen bleiben. In den Regionalisierungsplänen soll ein einheitlicher Getreide-Durchschnittsertrag festgesetzt werden. Diese Pläne müssen mit den über einen bestimmten Zeitraum in den einzelnen Regionen erzielten Durchschnittserträgen im Einklang stehen. Für die Prüfung dieser Pläne auf Gemeinschaftsebene ist ein besonderes Verfahren vorzusehen."
44 Die streitige Verordnung verpflichtet den Mitgliedstaat hingegen nicht, in den nationalen Durchführungsvorschriften die Kriterien anzugeben, die für die Erstellung des Regionalisierungsplans maßgeblich waren.
45 Die Frage ist daher zu bejahen.
Zweite Frage
46 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob ein Mitgliedstaat als "Erzeugungsregion" das Gebiet einer "Grundflächenregion" insgesamt ausweisen kann. Weiter möchte es wissen, in welchen Fällen eine weitergehende Aufgliederung der Grundflächenregionen in einzelne Erzeugungsregionen erforderlich ist.
In Wirklichkeit geht die Frage des vorlegenden Gerichts dahin, welche Grenzen dem Spielraum der Mitgliedstaaten bei der Ausweisung der Erzeugungsregionen gesetzt sind.
47 Die zuständigen Stellen des Landes Schleswig-Holstein rechtfertigen die unterbliebene Aufgliederung dieser "Region" in mehrere Erzeugungsregionen und die völlige Übereinstimmung der Grundflächenregion mit der Erzeugungsregion mit dem Fehlen verläßlicher Statistiken über die historischen Erträge der verschiedenen Naturräume des Landes. Die Grenzen des Landes Schleswig-Holstein böten als Kriterium zwei Vorteile: Sie seien objektiv, und es bestuenden verläßliche Statistiken sowohl für die bebauten und brachliegenden Flächen als auch für die durchschnittlichen historischen Erträge der verschiedenen landwirtschaftlichen Kulturpflanzen.
48 Der Kläger bestreitet dies; er behauptet, daß es auch verläßliche Statistiken für den durchschnittlichen Hektarertrag der landwirtschaftlichen Kulturpflanzen in den Naturräumen(29) während der Referenzjahre gebe. In der Sitzung hat der Kläger Papiere vorgelegt, die dies belegen sollen. Die Bundesrepublik Deutschland bestreitet diese Behauptung.
49 Die Würdigung dieser Papiere ist Sache des nationalen Gerichts. Zudem hätte das Vorliegen solcher Statistiken nicht ohne weiteres zur Folge, daß der Mitgliedstaat gezwungen wäre, das Land Schleswig-Holstein in mehrere Erzeugungsregionen aufzugliedern.
50 Zum einen ergibt sich aus dem Wortlaut der Vorschriften und den Zielen der streitigen Verordnung, daß der Mitgliedstaat bei der Ausweisung von Erzeugungsregionen über einen grossen Spielraum verfügt.
51 Das einzige klare und offenkundig bindende Kriterium findet sich in Artikel 3 Absatz 1 am Ende. Dort heisst es: "Diese Regionen dürfen sich nicht mit den Begrenzungen der regionalen Grundflächen nach Artikel 2 Absatz 2 überschneiden." Umgekehrt ergibt sich aus Absatz 4, daß die übrigen Angaben in Absatz 3(30) nicht bindend sind.
52 Absatz 4 sieht nämlich ausdrücklich vor, daß die Kommission sicherstellt, daß die Regionalisierungspläne "auf geeigneten, objektiven Kriterien basieren und mit den vorliegenden Erfahrungswerten übereinstimmen".
53 Die Nichtbeachtung der übrigen vorgenannten Kriterien(31) führt hingegen nicht unausweichlich zu einer Reaktion der Kommission.
54 In Absatz 4 Satz 2 heisst es nämlich nur, daß die Kommission Pläne, die mit den wichtigen vorgenannten Kriterien und insbesondere mit dem Durchschnittsertrag des Mitgliedstaats nicht im Einklang stehen, beanstanden kann(32). "Die beanstandeten Pläne sind von dem betreffenden Mitgliedstaat im Benehmen mit der Kommission zu ändern."
55 Ausserdem entspricht die vorgeschlagene Auslegung dieser Bestimmungen den Zielen der Reform der GAP von 1992. Wie dargelegt(33), wollte der Rat die Markt- von der Einkommenspolitik abkoppeln. Zudem wollte er den Anspruch von Erzeugern bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen auf Beihilfen sehr eng an den Ertrag anbinden, der in einer bestimmten Region während einer bestimmten Zeit erzielt wurde(34). Der vom Land Schleswig-Holstein vorgelegte Regionalisierungsplan beachtet diese Verpflichtungen genau.
56 Zusammenfassend ist der Spielraum eines Mitgliedstaats bei der Ausweisung von Erzeugungsregionen nur durch die ausdrückliche Verpflichtung begrenzt, seine Entscheidung zum einen mit dem Nachweis zu begründen, daß er sich auf geeignete, objektive Kriterien gestützt habe, die mit den vorliegenden Erfahrungswerten übereinstimmten(35), und zum andern im Regionalisierungsplan keine Erzeugungsregionen vorzusehen, die sich mit den Begrenzungen der regionalen Grundflächen überschneiden(36).
57 Der Kläger macht weiter geltend, der von den Stellen des Landes Schleswig-Holstein erstellte Regionalisierungsplan habe zu Einnahmeausfällen geführt, die nicht eingetreten wären, wenn diese sich auf die Statistiken über die historischen Erträge der verschiedenen landwirtschaftlichen Kulturpflanzen für die drei grossen Naturräume des Landes gestützt hätten(37). Diese Kriterien wären geeigneter gewesen.
58 Unbestreitbar berührte die Anwendung der GAP-Reform von 1992 verschiedene Erzeuger als einzelne unterschiedlich; es ist durchaus möglich, daß dem Kläger in der Folge der Durchführung der streitigen Verordnung in Deutschland Einnahmeausfälle entstanden sind. Der Gerichtshof hat jedoch bereits im Rahmen einer Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Verordnung entschieden, daß diese Folgen gleichwohl hinzunehmen sind, weil "die gemeinsame Agrarpolitik den Erlaß von gemeinsamen Vorschriften verlangt, die sich für die Erzeuger zwar je nach der individuellen Ausrichtung ihrer Erzeugung oder den örtlichen Bedingungen unterschiedlich auswirken können, dennoch aber nicht als nach Artikel 40 Absatz 3 [EG-]Vertrag verbotene Diskriminierung angesehen werden können, wenn sie auf objektiven, den Erfordernissen des gesamten Funktionierens der gemeinsamen Marktorganisation angepassten Kriterien beruhen"(38).
59 Das Verwaltungskriterium, das die Stellen des Landes Schleswig-Holstein gewählt haben, ist unbestreitbar ein objektives Kriterium; die von den deutschen Behörden vorgelegten statistischen Angaben über die historischen Erträge in dieser Region sind unbestreitbar verläßlich. Beides ist im übrigen auch nicht bestritten. Im Ergebnis hat daher die Bundesrepublik Deutschland die Verpflichtungen aus Artikel 3 Absätze 1, 3 und 4 der streitigen Verordnung beachtet.
60 Auf die zweite Frage sollte daher geantwortet werden, daß eine Erzeugungsregion nach Artikel 3 Absatz 1 eine gesamte Grundflächenregion umfassen kann und daß die Berücksichtigung von Kriterien wie den "spezifischen strukturellen Ertragsfaktoren", die für eine weitergehende Aufgliederung der Grundflächenregionen in einzelne Erzeugungsregionen mit unterschiedlichen Getreidedurchschnittserträgen sprechen, nur gerechtfertigt ist, wenn dieses Kriterium geeigneter ist.
Antrag
61 Ich beantrage daher, die Fragen des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts wie folgt zu beantworten:
1. Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen berechtigt einen Mitgliedstaat, einzelne Erzeugungsregionen auszuweisen, ohne die insoweit maßgeblichen "Kriterien" in den nationalen Vorschriften, mit denen das Gemeinschaftsrecht umgesetzt wird, anzugeben.
2. In einem Fall der vorliegenden Art kann ein Mitgliedstaat, der nach Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung nicht sein gesamtes Staatsgebiet, sondern nur Teile desselben jeweils zur Grundflächenregion bestimmt hat, das Gebiet der jeweiligen Grundflächenregion nach Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung insgesamt auch als Erzeugungsregion ohne weitergehende Aufgliederung ausweisen. Die Berücksichtigung des Kriteriums der "spezifischen strukturellen Ertragsfaktoren", das für eine weitergehende Aufgliederung der Grundflächenregionen in einzelne Erzeugungsregionen mit unterschiedlichen Getreidedurchschnittserträgen spricht, ist nur gerechtfertigt, wenn dieses Kriterium geeigneter ist.
(1) - ABl. L 181, S. 12.
(2) - Zweite Begründungserwägung der streitigen Verordnung.
(3) - Ebenda.
(4) - Nr. 17 der Erklärungen der Kommission.
(5) - Fünfte Begründungserwägung der streitigen Verordnung.
(6) - Ebenda, dreizehnte Begründungserwägung. Unter "Ausgleichszahlung" ist eine "Beihilfe für Kulturpflanzen oder Flächenstillegung" zu verstehen.
(7) - Ebenda, elfte und zwölfte Begründungserwägung sowie Artikel 8.
(8) - Ebenda, dreizehnte und vierzehnte Begründungserwägung.
(9) - Ebenda, sechzehnte Begründungserwägung und Artikel 2 Absatz 5.
(10) - Hierfür hat sich die Bundesrepublik Deutschland entschieden.
(11) - Diese Erträge sind auch als "historische Erträge" bekannt.
(12) - Hervorhebung nur hier.
(13) - Hervorhebung nur hier.
(14) - Hervorhebung nur hier.
(15) - BGBl. 1992 I S. 1991.
(16) - Nr. 8 der Erklärungen der Kommission.
(17) - Nr. 9 der Erklärungen der Kommission.
(18) - Siehe oben Nrn. 15 bis 19.
(19) - Absatz 9 des Teils II der Gründe der Vorlageentscheidung.
(20) - Ebenda, Absatz 5 des Teils I der Gründe.
(21) - Vgl. oben Nr. 24.
(22) - Oben Nrn. 46 ff.
(23) - Die Eindeutigkeit des Wortlauts der Verordnung und die Erstellung des Regionalisierungsplans anhand bestimmter Kriterien, deren Rechtmässigkeit es in Frage stellt.
(24) - Absätze 5, 6 und 9 des Teils II der Gründe der Vorlageentscheidung.
(25) - Ebenso anscheinend die Erklärungen der Bundesrepublik Deutschland und des Klägers.
(26) - Hervorhebung nur hier.
(27) - Hervorhebung nur hier.
(28) - Hervorhebung nur hier.
(29) - Marsch, Giest und Ostholsteinisches Hügelland.
(30) - Oben in Nr. 19 zitiert.
(31) - Ebenda.
(32) - Anm. des Übers.: So die wörtliche Übersetzung der vom Generalanwalt zitierten französischen Fassung der Verordnung. Deren deutscher Text lautet wie folgt: "Pläne, die mit den vorgenannten Kriterien und insbesondere mit dem Durchschnittsertrag des Mitgliedstaats nicht in Einklang stehen, werden von der Kommission beanstandet."
(33) - Siehe oben, Nr. 11.
(34) - Siehe oben, Nr. 17.
(35) - Artikel 3 Absätze 1 und 4, angeführt oben in den Nrn. 19 und 40.
(36) - Artikel 3 Absatz 1 a. E.
(37) - Die Existenz dieser Statistiken wird von der Bundesrepublik Deutschland bestritten, die Kommission gibt an, keine Kenntnis von ihnen zu haben.
(38) - Urteil vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache C-353/92 (Griechenland/Rat, Slg. 1994, I-3411, Randnr. 25).
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