Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Ved kendelse af 18. oktober 1995 har Pretura di Pordenone i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen fire praejudicielle spoergsmaal vedroerende foreneligheden med traktatens artikel 30 og 36 af visse italienske retsforskrifter om fremstilling og forhandling af broed.
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en sag mellem Tommaso Morellato som direktoer for selskabet Soveda Srl (herefter »Soveda«), der har hjemsted i Sarmeola di Rubano, og Unità sanitaria locale n_ 11 di Pordenone (herefter »USL n_ 11«).
3 Soveda er et selskab, der forhandler forskellige former for fuldkornsbroed i Italien. Selskabet er eneforhandler for Italien af dybfrossent broed fremstillet af BCS, et fransk selskab, der har hjemsted i Tarascon. I 1993 leverede Soveda nogle partier dybfrossent specialfuldkornsbroed indeholdende dextrose, der var fremstillet af BCS, til et supermarked i Porcia (Pordenone). Dette broed var lovligt fremstillet og bragt i handelen i Frankrig, og i en attest udstedt af Laboratoire interrégional de Marseille den 7. juli 1992 bekraeftedes det, »at der er tale om et kvalitetsprodukt og et sundt og godt levnedsmiddel«. Yderligere opfyldte salgsbetegnelsen for det italienske marked og maerkningen af emballagerne reglerne i direktiv 79/112/EOEF (1), og betegnelsen er en korrekt oversaettelse af den franske version.
4 Til trods herfor fandt sundhedstjenesten ved USL n_ 11 den 26. juli 1993, at Soveda's indfoersel af dette specialfuldkornsbroed stred imod visse forskrifter i lov nr. 580 af 4. juli 1967 om forarbejdning af og handel med gryn og mel af korn, broed og dejvarer (herefter »lov nr. 580«) (2). I sagen paatalte USL n_ 11 foelgende forhold:
- Overtraedelse af artikel 16 i lov nr. 580 ved at have forhandlet et dybfrossent specialfuldkornsbroed paa 300 gram indeholdende dextrose og med et vandindhold, der oversteg det hoejeste tilladte indhold paa 34%. De gennemfoerte analyser viste, at dette broed i forhold til vaegten i det konkrete tilfaelde havde et vandindhold paa 38,40% ved den foerste analyse og paa 37,50% ved en efterfoelgende analyse.
- Overtraedelse af artikel 16 og artikel 7, stk. 4, i lov nr. 580, idet askeindholdet af det fra Frankrig indfoerte broed var mindre end det, der er foreskrevet for fremstilling af broed. Det paagaeldende broed havde under den foerste analyse et askeindhold, beregnet paa grundlag af toerstofindholdet, paa 1,05% og under en efterfoelgende analyse 1,13%, mens mindsteindholdet ifoelge de italienske forskrifter er fastsat til 1,40% og hoejst 1,60% for det mel, der er anvendt til fuldkornsbroedet og selve broedet.
- Overtraedelse af artikel 18 i lov nr. 580, idet der var anvendt klid til fremstilling af det indfoerte broed, hvilket ikke er tilladt i Italien.
5 USL n_ 11 traf den 13. og den 18. januar 1994 tre afgoerelser om betaling af beloeb, hvorefter det paalagdes Tommaso Morellato som direktoer for Soveda at betale forskellige administrative boeder. Morellato anfaegtede disse afgoerelser under tre sager anlagt den 16. februar 1994. Med henblik paa afgoerelsen af denne sag har Pretura di Pordenone fundet det noedvendigt at forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»- Skal artikel 30 og 36 i traktaten om oprettelse af EOEF fortolkes saaledes, at ordningen ifoelge den italienske lovgivning om forarbejdning af og handel med gryn og mel af korn, broed og dejvarer (lov nr. 580 af 4.7.1967) er i strid med disse traktatbestemmelser, for saa vidt som denne ordning indeholder et forbud mod dybfrossent specialfuldkornsbroed
- med et vandindhold, der overstiger det i lovens artikel 16 fastsatte vandindhold
- med et indhold af aske, der er mindre end det i lovens artikel 16 og artikel 7, stk. 3, fastsatte mindsteindhold af aske
- og som indeholder klid, der er en ingrediens, der ikke er tilladt,
og skal bestemmelserne i naevnte lov derfor antages at udgoere en kvantitativ restriktion eller en foranstaltning med tilsvarende virkning i naevnte artikel 30's forstand?
- Kan i bekraeftende fald den italienske stat lovligt under omstaendigheder som de beskrevne paaberaabe sig undtagelsesbestemmelsen i EOEF-traktatens artikel 36 om restriktioner, som er begrundet i hensynet til sundheden?
- Skal den italienske ret undlade at anvende bestemmelserne i den italienske lov?
- Skal fri bevaegelighed paa den italienske stats omraade tillades for det saaledes beskrevne broed, der er fremstillet i Frankrig?«
6 De to foerste praejudicielle spoergsmaal, der er forelagt af den nationale ret, vedroerer problemet om foreneligheden med traktatens artikel 30 og 36 af nationale regler, der i lighed med de italienske stiller bestemte krav til forhandling af broed og er til hinder for indfoersel af broed, der lovligt er fremstillet og bragt i handelen i andre medlemsstater paa grundlag af andre kriterier. Det fjerde spoergsmaal vedroerende den frie bevaegelighed i Italien for broed, der er fremstillet i Frankrig, er snaevert forbundet med de to foerste.
Endelig oensker den forelaeggende ret med sit tredje spoergsmaal oplysning om, hvorledes de italienske retter skal forholde sig, saafremt de paagaeldende italienske regler eventuelt er uforenelige med faellesskabsretten, og om den skal anvende faellesskabsreglerne i det konkrete tilfaelde.
Det foerste praejudicielle spoergsmaal
7 Med sit foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om lovgivningen i en medlemsstat, der forbyder forhandling af dybfrossent specialfuldkornsbroed med et vandindhold, der overstiger det ved lovgivningen fastsatte maksimum, med et askeindhold, der ligger under det ved lovgivningen fastsatte minimum, og som indeholder klid, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion i traktatens artikel 30's forstand. Det skal bemaerkes, at de paagaeldende regler uden forskel finder anvendelse paa broed, der er fremstillet i Italien, og broed, der indfoeres fra andre medlemsstater.
8 Alle de parter, der har indgivet skriftlige indlaeg i denne sag - Kommissionen, Den Franske Republik og Forbundsrepublikken Tyskland - har fundet, at de italienske regler er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, der er forbudt ved traktatens artikel 30. Personlig er jeg fuldstaendig enig i denne vurdering, hvilket jeg skal begrunde naermere nedenfor.
9 I princippet har medlemsstaterne fortsat kompetente til at fastsaette bestemmelser om fremstilling og forhandling af broed og andre dejvarer, idet der ikke findes faellesskabsregler om harmonisering paa dette omraade. Medlemsstaterne kan imidlertid ikke benytte denne kompetence til at fremme deres indenlandske produktions konkurrenceevne og hindre adgangen til deres nationale markeder for broed, der er fremstillet i de oevrige medlemsstater. Dette har Domstolen fastslaaet i en fast retspraksis, hvorefter alle forskrifter for sammensaetning, fremstilling og salg af broed og andre dejvarer, dersom der ikke findes faelles eller harmoniserede regler herom, kan udstedes af hver af medlemsstaterne paa dens eget omraade, under forudsaetning af, at disse forskrifter ikke indebaerer forskelsbehandling til skade for indfoerte varer eller hindrer indfoerslen af varer fra andre medlemsstater (3).
10 Den faellesskabsretlige regel, der tjener til at begraense brugen af denne statslige kompetence med protektionistiske formaal, er traktatens artikel 30, der forbyder foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner. Efter den beroemte grundsaetning, der er fastslaaet i dommen i Dassonville-sagen, og som senere er anvendt i en righoldig retspraksis, forstaas ved en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Faellesskabet (4). I overensstemmelse med denne definition er der tale om en foranstaltning med tilsvarende virkning, naar to betingelser er opfyldt, nemlig at der foreligger en foranstaltning, der kan tilskrives en medlemsstat, og at denne har en begraensende virkning paa samhandelen inden for Faellesskabet.
11 I den foreliggende sag giver den foerste betingelse ikke anledning til problemer, idet det er klart, at lov nr. 580 er en foranstaltning, der kan tilskrives den italienske stat.
12 For at afgoere, om de italienske regler opfylder den anden betingelse for at kunne anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning, maa det paavises, at den har en saadan indvirkning paa samhandelen med fuldkornsbroed inden for Faellesskabet.
13 Domstolen har skabt en righoldig, men ikke altid indbyrdes sammenhaengende praksis vedroerende sidstnaevnte del af begrebet foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner. I oejeblikket er denne praksis fastlagt ved dommen i sagen Keck og Mithouard (5), navnlig hvad angaar foranstaltninger som uden forskel finder anvendelse paa nationale og indfoerte varer, som er dem, der er af stoerst interesse for denne sag, idet de italienske regler er af denne type.
14 I dommen i sagen Keck og Mithouard benyttes sondringen mellem regler vedroerende varernes egenskaber og regler vedroerende markedsfoeringen med henblik paa at fastslaa, hvilke foranstaltninger der finder anvendelse uden forskel, men som har restriktive virkninger, der er egnet til at kunne anses for foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner i Dassonville-dommens forstand.
15 Domstolen fraveg sin tidligere praksis, idet den udtalte: »I modsaetning til, hvad Domstolen hidtil har antaget, kan det forhold, at nationale bestemmelser, som begraenser eller forbyder bestemte former for salg, bringes i anvendelse paa varer fra andre medlemsstater, derimod ikke antages direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne som naevnt i dommen i Dassonville-sagen [...], forudsat at saadanne nationale bestemmelser finder anvendelse paa alle de beroerte erhvervsdrivende, der udoever virksomhed i indlandet, og forudsat at bestemmelserne, saavel retligt som faktisk, paavirker afsaetningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater paa samme maade« (6). Udelukkelsen fra anvendelsesomraadet for artikel 30 af foranstaltninger vedroerende markedsfoeringen er senere blevet bekraeftet i talrige domme (7).
16 Derimod fastholdt Domstolen i dommen i sagen Keck og Mithouard den praksis, der var indledt med dommen i Cassis de Dijon-sagen (8) i forbindelse med foranstaltninger, der vedroerer varernes egenskaber. Domstolen fastslog saaledes, at det ved foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner forstaas »saadanne hindringer for de frie varebevaegelser, der i mangel af en harmonisering af lovgivningerne foelger af, at der paa varer fra andre medlemsstater, hvor de er lovligt fremstillet og bragt i omsaetning, anvendes regler om, hvilke betingelser saadanne varer skal opfylde (f.eks. med hensyn til benaevnelse, form, dimensioner, vaegt, sammensaetning, praesentation, maerkning og emballage) og det uanset om saadanne regler anvendes uden forskel paa alle varer, naar en saadan anvendelse ikke kan begrundes ud fra et alment hensyn, der gaar forud for hensynene til de frie varebevaegelser« (9).
Alt i alt tilkendegiver Domstolen, at foranstaltninger, der anvendes uden forskel, og som vedroerer varernes egenskaber, altid falder ind under definitionen paa foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, som omhandlet i dommen i Dassonville-sagen, og er forbudt i medfoer af artikel 30, medmindre de er begrundet i et offentligt hensyn i medfoer af traktatens artikel 36 eller betragtes som et tvingende paabud i medfoer af retspraksis i Faellesskabet. Denne fortolkning bekraeftes i de domme, Domstolen har afsagt efter dommen i Keck og Mithouard-sagen vedroerende foranstaltninger, der har forbindelse med varernes egenskaber (10).
17 De italienske retsforskrifter, som er omhandlet i denne sag, vedroerer betingelser, der er fastsat for fremstilling af fuldkornsbroed i henseende til dets sammensaetning, som f.eks. vandindholdet, askeindholdet og brug af klid. Vi staar derfor utvivlsomt over for en forskrift, der vedroerer varernes egenskaber. Selv om de italienske forskrifter uden forskel vedroerer broed fremstillet i Italien og broed, der indfoeres fra andre medlemsstater, hindrer de indfoerslen af denne vare til Italien ved forbud mod markedsfoering i dette land af broed, der er fremstillet i en anden medlemsstat, men som ikke opfylder de italienske betingelser. Denne restriktive indvirkning paa handelen i Faellesskabet bevirker, at disse forskrifter bliver en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, idet de falder ind under det andet led i den definition, der blev givet i dommen i Dassonville-sagen og senere uddybet i dommen i Keck og Mithouard-sagen.
18 Denne konklusion forekommer mig logisk og i overensstemmelse med artikel 30, der er en forskrift, der er optaget i traktaten med henblik paa at hindre medlemsstaterne i at benytte deres tilbagevaerende kompetence paa omraadet for fremstilling og forhandling af varer til protektionistiske formaal, dvs. for at forbedre deres indenlandske produktions konkurrenceevne i forhold til varer, der indfoeres fra andre medlemsstater. De her omhandlede italienske forskrifter har visse klart protektionistiske foelger, idet de bevirker, at producenterne af broed i andre medlemsstater, hvori der findes andre fremstillingskriterier, maa aendre deres fremstillingssystem efter broedets bestemmelsessted. Dette forhold bevirker oegede fremstillingsomkostninger for producenterne i de oevrige medlemsstater og en uberettiget fordel for de italienske producenter, hvorfor der ikke er tvivl om, at de italienske regler har protektionistisk virkning (11).
19 Som foelge heraf maa det foerste praejudicielle spoergsmaal besvares med, at anvendelse af en medlemsstats lovgivning, der forbyder forhandling af dybfrossent specialfuldkornsbroed med et vandindhold, der overstiger det i loven omhandlede, med et askeindhold, der er lavere end det i loven omhandlede, og som indeholder klid, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion og forbudt i medfoer af traktatens artikel 30.
Det andet praejudicielle spoergsmaal
20 Med det andet spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om Den Italienske Republik i overensstemmelse med traktatens artikel 36 kan paaberaabe sig hensynet til den offentlige sundhed med henblik paa anvendelsen af regler som de i denne sag omtvistede.
21 Ifoelge artikel 36 er medlemsstaterne, medmindre der er skabt en faellesskabsretlig harmonisering, endnu kompetente til at vedtage og opretholde regler, der strider mod artikel 30, med det formaal bl.a. at beskytte grundlaeggende samfundsmaessige interesser samt menneskers sundhed og liv. Domstolen har i sin praksis fastlagt betingelserne for benyttelsen af den i artikel 36 omhandlede undtagelse.
22 For det foerste har Domstolen gentagne gange fastslaaet, at artikel 36 skal fortolkes strengt, fordi den er en undtagelse fra reglen om frie varebevaegelser inden for Faellesskabet, som hoerer til faellesmarkedets grundlaeggende principper (12).
23 For det andet paahviler det medlemsstater, der paaberaaber sig artikel 36, at godtgoere, at deres bestemmelser er noedvendige for at beskytte de interesser, der er naevnt i artikel 36 (13).
24 For det tredje skal nationale forskrifter, der skal bestaa den proportionalitetsproeve, der er fastlagt i retspraksis vedroerende artikel 36, sidste punktum, hvorefter forbud eller restriktioner ifoelge de nationale lovgivninger »hverken (maa) udgoere et middel til vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne«. Dette krav om proportionalitet betyder, at det skal godtgoeres, at det formaal, der forfoelges med de nationale regler, ikke kan opnaas ved foranstaltninger, der griber mindre ind i handelen mellem medlemsstaterne, og at de derfor skal begraenses til, hvad der er strengt noedvendigt for at opnaa de lovligt forfulgte sundhedsbeskyttelsesformaal (14).
25 I denne sag forekommer det mig klart, at de italienske regler vedroerende fremstilling og forhandling af fuldkornsbroed er ufornoedne for beskyttelsen af den offentlige sundhed. I den forelaeggende rets kendelse anfoeres der ingen grund til at antage, at det fra Frankrig indfoerte broed skulle vaere til fare for sundheden. Ej heller er det oplyst, at Den Italienske Republik, der ikke har indgivet noget skriftligt indlaeg i denne sag, paa noget tidspunkt skulle have paaberaabt sig hensynet til den offentlige sundhed som begrundelse for anvendelsen af de i sagen omhandlede bestemmelser i lov nr. 580.
26 Den Italienske Republik har stiltiende erkendt, at det ikke er fornoedent at anvende lov nr. 580 for at sikre beskyttelsen af den offentlige sundhed. Ifoelge ministerielt cirkulaere af 2. november 1992 (15) tillader Italien nemlig indfoersel af broed og lignende varer, der er fremstillet efter andre kriterier end de i lov nr. 580 omhandlede, dersom de er lovligt fremstillet og bragt i handelen i de oevrige medlemsstater og opfylder de krav om maerkning, som er fastsat i den italienske lovgivning om gennemfoerelse af direktiv 79/112.
Dette cirkulaere, hvori der tages behoerigt hensyn til Domstolens praksis vedroerende artikel 30 og 36, blev udstedt af Den Italienske Republik med henblik paa faktisk at fjerne de hindringer for de frie varebevaegelser, som foelger af lov nr. 580, og som oprindelig havde givet Kommissionen anledning til at indlede en traktatbrudsprocedure mod Den Italienske Republik. Ifoelge Kommissionens oplysninger i dens skriftlige indlaeg tilstillede den den 18. marts 1991 de italienske myndigheder en begrundet udtalelse med paabud om at bringe traktatbruddet til ophoer, men efter udstedelsen af ovennaevnte ministerielle cirkulaere besluttede Kommissionen ikke at anlaegge traktatbrudssag ved Domstolen og give Den Italienske Republik den fornoedne tid til at gennemfoere de noedvendige lovaendringer.
27 Uafhaengigt af forholdene i Den Italienske Republik i oejeblikket synes der ej heller at findes grunde, der kan stoettes paa relevante videnskabelige betragtninger (16), til at opretholde reglerne i lov nr. 580 vedroerende vandindholdet, askeindholdet og forbuddet mod anvendelse af klid i forbindelse med fremstilling af fuldkornsbroed. Den tyske regering har i sit skriftlige anlaeg anfoert videnskabelige analyseresultater, der stoetter denne konklusion.
28 Endelig skal jeg goere opmaerksom paa, at de italienske regler, selv om man taenkte sig, at de var noedvendige for beskyttelsen af den offentlige sundhed, ikke kunne bestaa proportionalitetsproeven. Den italienske lovgiver kunne i stedet for at forbyde og fastsaette straf for forhandling af fuldkornsbroed med en anden sammensaetning end den i lov nr. 580 omhandlede have fastsat bestemmelser om en hensigtsmaessig maerkning, der gav forbrugerne de oenskede oplysninger om varens sammensaetning. Denne loesning, der ville have opfyldt formaalet at beskytte den offentlige sundhed, ville have haft virkninger, der indebar en mindre vaesentlig begraensning af de frie varebevaegelser (17).
Det fjerde praejudicielle spoergsmaal
29 Med dette praejudicielle spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om forhandling af det fra Frankrig indfoerte fuldkornsbroed skal tillades paa italiensk omraade.
30 Svaret paa dette spoergsmaal kan direkte udledes af de svar, jeg har givet paa de to foregaaende spoergsmaal. Da de italienske forskrifter udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, der er forbudt i artikel 30, og som ikke kan begrundes ifoelge artikel 36, skal det broed, der er lovligt fremstillet og bragt i handelen i Frankrig, anses for omfattet af reglerne om fri bevaegelighed for varer, hvorfor det kan saelges i Italien.
Det tredje praejudicielle spoergsmaal
31 Med dette spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om de italienske retter er forpligtet til at undlade at anvende interne retsregler, der som lov nr. 580 kan vaere i strid med faellesskabsretten.
32 For det foerste skal jeg erindre om, at Domstolen siden dommen i Iannelli-sagen (18), har antaget, at forbuddet mod kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning er bindende og udtrykkeligt, og at dets gennemfoerelse ikke kraever yderligere indgreb fra medlemsstaterne eller faellesskabsmyndighederne, idet artikel 30 har direkte virkning og affoeder rettigheder for borgerne, som de nationale retter skal beskytte.
33 For det andet skal jeg omtale den klare praksis, der er skabt af Domstolen med henblik paa loesningen af konflikter mellem interne retsregler og faellesskabsreglerne. Det bedste eksempel paa denne faste praksis findes i dommen i Simmenthal-sagen (19), hvori Domstolen fastslog, at det af princippet om faellesskabsrettens forrang fremgaar, at de bestemmelser i traktaten og retsakter fra institutionerne, som gaelder umiddelbart, for medlemsstaternes nationale ret ikke blot, alene i medfoer af deres ikrafttraeden, bevirker, at enhver modstridende bestemmelse i den eksisterende nationale lovgivning uden videre bliver uanvendelig (20). Endelig udtalte Domstolen, at enhver bestemmelse i en national retsorden eller enhver lovgivningsmaessig, administrativ eller retslig praksis, som har til foelge, at faellesskabsrettens virkninger begraenses ved, at den dommer, der er kompetent til at anvende faellesskabsretten, frakendes mulighed for, naar han anvender denne, at foretage, hvad der kraeves for at udelukke nationale lovgivningsbestemmelser, der maatte udgoere en hindring for faellesskabsreglernes fulde virkning, derfor er uforenelig med de krav, der foelger af selve faellesskabsrettens natur, endog selv om den paagaeldende hindring kun er midlertidig (21). Endelig fandt Domstolen, at den nationale dommer, der inden for sin kompetence har til opgave at anvende faellesskabsrettens bestemmelser, har pligt til at sikre disse reglers fulde virkning, idet han i paakommende tilfaelde af egen drift skal undlade at anvende en modstridende - selv nyere - bestemmelse i national lovgivning, uden at han behoever at anmode om eller afvente en forudgaaende ophaevelse af denne bestemmelse ad lovgivningsvejen eller ved noget andet forfatningsmaessigt middel (22).
34 I overensstemmelse med retspraksis efter dommen i Simmenthal-sagen paahviler det foelgelig de nationale retter at undlade at anvende nationale retsregler, der strider imod traktatens artikel 30, idet denne gaelder umiddelbart. De nationale retter skal afgoere de sager, de faar forelagt, i overensstemmelse med det faellesskabsretlige forbud mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner under tilsidesaettelse af modstridende nationale, selv nyere regler, uden at de behoever at anmode om en undtagelse fra de paagaeldende nationale regler.
35 Forpligtelsen til at undlade at anvende nationale regler, der ikke er forenelige med faellesskabsrettens bestemmelser, omfatter naturligvis tillige alle myndigheder i medlemsstaterne, og ikke blot retterne (23). Som foelge heraf var USL n_ 11 di Pordenone ligeledes forpligtet til at undlade at anvende lov nr. 580 paa det specialfuldkornsbroed, der var indfoert fra Frankrig, da der var tale nationale regler, der strider mod artikel 30, saaledes som denne bestemmelse er blevet fortolket af Domstolen i praksis. Yderligere er USL n_ 11's anvendelse af disse regler endnu mindre forstaaelig, naar man henser til, at det i det af Den Italienske Republik i 1992 udstedte cirkulaere udtrykkeligt hed, at bestemmelserne i lov nr. 580 ikke maatte anvendes paa broed, der indfoeres til Italien fra andre medlemsstater, hvor det lovligt er fremstillet og bragt i handelen i overensstemmelse med andre regler end de italienske.
Denne unormale situation ville utvivlsomt vaere blevet undgaaet, dersom Den Italienske Republik havde foretaget klare aendringer for at afhjaelpe sin lovgivnings manglende forenelighed med faellesskabsretten. I denne forbindelse fremgaar det af Domstolens faste praksis, at nationale bestemmelsers uforenelighed med selv umiddelbart anvendelige regler i traktaten alene kan bringes endeligt til ophoer ved interne bestemmelser af bindende karakter og med samme retlige rang som de bestemmelser, der skal aendres. En rent administrativ praksis, som ifoelge sagens natur frit kan aendres af forvaltningen, og som ikke er bragt til offentlighedens kundskab paa passende maade, kan ikke anses for at udgoere en gyldig opfyldelse af forpligtelserne ifoelge traktaten, dersom man over for de beroerte retsundergivne opretholder en tilstand af usikkerhed for saa vidt angaar deres muligheder for at paaberaabe sig de rettigheder, der er tillagt dem ved traktaten (24).
36 Yderligere er de nationale retters forpligtelse til at undlade at anvende interne retsregler, der strider mod faellesskabsretten, ligeledes klart fastslaaet af Italiens forfatningsdomstol i en praksis, der tog sin begyndelse med dommen i Granital-sagen (25) og yderligere blev befaestet efter dom af 11. juli 1989 (26).
Forslag til afgoerelse
37 Paa grundlag af de anfoerte betragtninger foreslaar jeg Domstolen at besvare de af Pretura di Pordenone forelagte praejudicielle spoergsmaal saaledes:
»1) Anvendelse af en medlemsstats lovgivning, der forbyder forhandling af dybfrossent specialfuldkornsbroed med et vandindhold, der overstiger det i loven omhandlede, med et askeindhold, der er lavere end det i loven omhandlede, og som indeholder klid, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion og forbudt i medfoer af traktatens artikel 30.
2) En medlemsstat kan ikke paaberaabe sig det i traktatens artikel 36 omhandlede hensyn til beskyttelsen af den offentlige sundhed som begrundelse for at anvende en forskrift som den, der er omtvistet under denne sag.
3) Medlemsstaternes retter skal undlade at anvende national lovgivning, der er i strid med faellesskabsretten, i det foreliggende tilfaelde traktatens artikel 30.
4) I medfoer af traktatens artikel 30 og 36 kan det specialfuldkornsbroed, der lovligt er fremstillet og bragt i handelen i Den Franske Republik, frit forhandles paa Den Italienske Republiks omraade.«
(1) - Raadets direktiv af 18.12.1978 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for saadanne levnedsmidler (EFT 1979 L 33, s. 1).
(2) - Lov nr. 580 af 4.7.1967 om »forarbejdning af og handel med gryn og mel af korn, broed og dejvarer« (GURI nr. 189, s. 4182).
(3) - Jf. dom af 19.2.1981, sag 130/80, Kelderman, Sml. s. 527, og af 14.7.1994, sag C-17/93, Van der Veldt, Sml. I, s. 3537, praemis 10.
(4) - Dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, praemis 5.
(5) - Dom af 24.11.1993, forenede sager C-267/91 og C-268/91, Sml. I, s. 6097.
(6) - Ovennaevnte dom i sagen Keck og Mithouard, praemis 16.
(7) - Jf. bl.a. dom af 15.12.1993, sag C-292/92, Huenermund m.fl., Sml. I, s. 6787, af 2.6.1994, forenede sager C-401/92 og C-402/92, Tankstation 't Heukske og Boermans, Sml. I, s. 2199, og forenede sager C-69/93 og C-258/93, Punto Casa og PPV, Sml. I, s. 2355, af 9.2.1995, sag C-412/93, Leclerc-Siplec, Sml. I, s. 179, af 29.6.1995, sag C-391/92, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 1621, af 11.8.1995, sag C-63/94, Belgapom, Sml. I, s. 2467, af 14.12.1995, sag C-387/93, Banchero, Sml. I, s. 4663, og af 20.6.1996, forenede sager C-418/93 - C-421/93, C-460/93 - C-464/93, C-9/94 - C-11/94, C-14/94, C-15/94, C-23/94, C-24/94 og C-332/94, Sml. I, s. 2975.
(8) - Dom af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe, »Cassis de Dijon«, Sml. s. 649.
(9) - Ovennaevnte dom i sagen Keck og Mithouard, praemis 15.
(10) - Jf. bl.a. dom af 2.2.1994, sag C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb, Sml. I, s. 317, af 1.6.1994, sag C-317/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2039, ovennaevnte dom i Van der Veldt-sagen og dom af 6.7.1995, sag C-470/93, Mars, Sml. I, s. 1923.
(11) - Den samme tankegang blev fulgt af Domstolen i forbindelse med nogle nederlandske forskrifter vedroerende fremstilling af broed i ovennaevnte dom i Kelderman-sagen, praemis 7, og blev senere paa ny lagt til grund i forbindelse med en anden belgisk forskrift vedroerende forhandling af broed i ovennaevnte dom i Van der Veldt-sagen, praemis 11.
(12) - Dom af 19.3.1991, sag C-205/89, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 1361, praemis 9.
(13) - Dom af 30.11.1983, sag 227/82, Van Bennekom, Sml. s. 3883, af 6.5.1986, sag 304/84, Muller, Sml. s. 1511, af 13.12.1990, sag C-42/90, Bellon, Sml. I, s. 4863, og af 4.6.1992, forenede sager C-13/91 og C-113/91, Debus, Sml. I, s. 3617.
(14) - Jf. bl.a. dom af 14.7.1983, sag 174/82, Sandoz, Sml. s. 2445, af 10.12.1985, sag 247/84, Motte, Sml. s. 3887, af 21.3.1991, sag C-369/88, Delattre, Sml. I, s. 1487, og af 8.6.1993, sag C-373/92, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 3107.
(15) - I cirkulaere nr. 131150/R fra Ministeriet for Industri, Handel og Haandvaerk af 2.11.1992 hedder det: »Fremstilling af broed. Det er tilladt at indfoere broed og lignende varer, der ikke opfylder kravene i lov nr. 580/67, fra EOEF-medlemsstaterne, dersom disse produkter er maerket i overensstemmelse med lovdekret nr. 109 af 27.1.1992.«
(16) - Jf. herom dom af 12.3.1987, sag 178/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1227, praemis 44, og ovennaevnte dom i Debus-sagen, praemis 17.
(17) - Jf. ovennaevnte dom i Van der Veldt-sagen, praemis 19.
(18) - Dom af 22.3.1977, sag 74/76, Iannelli, Sml. s. 557, praemis 13.
(19) - Dom af 9.3.1978, sag 106/77, Simmenthal, Sml. s. 629.
(20) - Ovennaevnte dom i Simmenthal-sagen, praemis 17.
(21) - Samme dom, praemis 22 og 23. Denne retspraksis er blevet bekraeftet i dom af 19.6.1990, sag C-213/89, Factortame m.fl., Sml. I, s. 2433, praemis 18 og 20.
(22) - Samme dom, praemis 24. Jf. tillige dom af 11.7.1989, sag 170/88, Ford España, Sml. s. 2305 ff., saerlig s. 2308, og ovennaevnte dom i Debus-sagen, praemis 32, samt dom af 9.6.1992, forenede sager C-228/90 - C-234/90, C-339/90 og C-353/90, Simba m.fl., Sml. I, s. 3713, praemis 27.
(23) - Dom af 22.6.1989, sag 103/88, Fratelli Costanzo, Sml. s. 1839, praemis 30.
(24) - Dom af 26.10.1995, sag C-151/94, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 3685, praemis 18, og af 24.3.1994, sag C-80/92, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1019, praemis 20.
(25) - Dom nr. 170 af 8.6.1984, Giurisprudenza costituzionale, 1984, I, s. 1098.
(26) - Dom nr. 389 af 11.7.1989, Giurisprudenza costituzionale, 1989, I, s. 1757. Jf. tillige dom nr. 1698 af 18.4.1991, Giurisprudenza costituzionale, 1991, I, s. 1409, og dom nr. 285 af 16.6.1993, Giurisprudenza costituzionale, 1993, I, s. 2026.
Full & Egal Universal Law Academy