Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Με διάταξη της 18ης Οκτωβρίου 1995, ο Pretore di Pordenone υπέβαλε στο Δικαστήριο, κατά το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΚ, τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα ως προς το συμβιβαστό με τα άρθρα 30 και 36 της Συνθήκης μιας ιταλικής ρυθμίσεως που έχει εφαρμογή επί της παρασκευής και της εμπορίας του άρτου.
2 Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ του Tommaso Morellato, νομίμου εκπροσώπου της εταιρίας Soveda Srl (στο εξής: Soveda), η οποία έχει την έδρα της στη Sarmeola di Rubano, και της Unitΰ Sanitaria Locale no 11 di Pordenone (στο εξής: USL no 11).
3 H Soveda είναι μια εταιρία που εμπορεύεται στην Ιταλία διάφορα είδη άρτου ολικής αλέσεως. Είναι ο αποκλειστικός διανομέας για την Ιταλία του κατεψυγμένου άρτου που παρασκευάζεται από την BCS, γαλλική επιχείρηση με έδρα την Tarascon. Το 1993, η Soveda προμήθευσε διάφορες ποσότητες ειδικού άρτου ολικής αλέσεως με δεξτρόζη, ο οποίος είχε παρασκευαστεί από την BCS, σε μια υπεραγορά της Porcia (Pordenone). Ο άρτος αυτός είχε νομίμως παρασκευαστεί και διατεθεί στο εμπόριο εντός της Γαλλίας, ένα πιστοποιητικό δε της 7ης Ιουλίου 1992 του Διαπεριφερειακού Εργαστηρίου της Μασσαλίας βεβαίωνε «ότι πρόκειται για προϋόν καλής ποιότητας, υγιεινό και κατάλληλο να χρησιμοποιηθεί ως είδος διατροφής». Επί πλέον, η ονομασία που επελέγη για την πώληση του προϋόντος στην ιταλική αγορά, καθώς και η επισήμανση των κουτιών του άρτου αυτού ήταν σύμφωνες με την οδηγία 79/112/ΕΟΚ (1) και αποτελούσαν πιστή μετάφραση του αντίστοιχου γαλλικού κειμένου.
4 Εντούτοις, στις 26 Ιουλίου 1993, η υπηρεσία υγειονομικού ελέγχου της USL no 11 έκρινε ότι οι εισαγωγές από τη Soveda ειδικού άρτου ολικής αλέσεως συνιστούν παράβαση διαφόρων διατάξεων του νόμου 580 της 4ης Ιουλίου 1967, με τον οποίο έχουν θεσπιστεί κανόνες για τη μεταποίηση και εμπορία των σιτηρών, των αλεύρων, του άρτου και των ζυμαρικών (στο εξής: νόμος 580) (2). Συγκεκριμένα, η USL no 11 διαπίστωσε:
- παράβαση του άρθρου 16 του νόμου 580, καθότι διατέθηκε στο εμπόριο ειδικός άρτος ολικής αλέσεως με δεξτρόζη, βάρους 300 γραμμαρίων και κατεψυγμένος, ο οποίος είχε υγρασία ανώτερη του νομίμου ορίου του 34 %. Από τις αναλύσεις που έγιναν προέκυψε ότι ο άρτος αυτός είχε, επί ξηράς ουσίας, υγρασία 38,40 % σε πρώτη ανάλυση και 37,50 % σε δεύτερη ανάλυση·
- παράβαση του άρθρου 16 και του άρθρου 7, τέταρτο εδάφιο, του νόμου 580, δεδομένου ότι η σε τέφρες περιεκτικότητα του εισαχθέντος εκ της Γαλλίας άρτου ήταν μικρότερη από το κατώτατο όριο που προβλεπόταν για τα άλευρα ολικής αλέσεως που χρησιμοποιούνται για την παρασκευή άρτου ολικής αλέσεως. Ο εξετασθείς άρτος είχε περιεκτικότητα σε τέφρες επί ξηράς ουσίας ίση προς 1,05 % σε πρώτη ανάλυση και 1,13 % σε δεύτερη ανάλυση, ενώ η ιταλική νομοθεσία απαιτούσε κατώτατη περιεκτικότητα σε τέφρες 1,40 % και ανώτατη 1,60 % για τα άλευρα ολικής αλέσεως και τον άρτο που παρασκευάζεται με βάση τα άλευρα αυτά·
- παράβαση του άρθρου 18 του νόμου 580, δεδομένου ότι για την παρασκευή του εισαχθέντος άρτου είχε χρησιμοποιηθεί πίτουρο, το οποίο αποτελεί συστατικό που δεν επιτρέπεται στην Ιταλία.
5 Η USL no 11 εξέδωσε στις 13 και 18 Ιανουαρίου 1994 τρεις πράξεις επιβολής προστίμου κατά του Τ. Morellato, νομίμου εκπροσώπου της εταιρίας Soveda. Ο Τ. Morellato άσκησε, στις 16 Φεβρουαρίου 1994, τρεις χωριστές ανακοπές κατά των πράξεων αυτών. Για να αποφανθεί επί της διαφοράς αυτής, ο Pretore di Pordenone έκρινε αναγκαίο να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα:
«1) Πρέπει τα άρθρα 30 και 36 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϋκής Οικονομικής Κοινότητας να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι είναι ασυμβίβαστη με τα άρθρα αυτά η ιταλική νομοθεσία που διέπει τη μετατροπή και το εμπόριο των σιτηρών, των αλεύρων, του άρτου και των ζυμαρικών (νόμος 580 της 4ης Ιουλίου 1967), κατά το μέτρο που απαγορεύει το εμπόριο του ειδικού κατεψυγμένου άρτου ολικής αλέσεως:
- του οποίου ο βαθμός υγρασίας υπερβαίνει τα ποσοστά που προβλέπει το άρθρο 16,
- του οποίου η περιεκτικότητα σε τέφρες υπολείπεται της προβλεπομένης από το άρθρο 16, σε συνδυασμό με το άρθρο 7, τρίτο εδάφιο,
- στον οποίο έχει προστεθεί πίτουρο, καθότι ειδικά αυτό το συστατικό δεν επιτρέπεται,
και πρέπει, συνεπώς, οι εν λόγω νομοθετικές διατάξεις να θεωρηθούν ως ποσοτικοί περιορισμοί ή μέτρα ισοδύναμου αποτελέσματος, υπό την έννοια του προαναφερθέντος άρθρου 30;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα αυτό, μπορεί το Ιταλικό Δημόσιο, υπό περιστάσεις όπως οι περιγραφόμενες, να επικαλεστεί νομίμως την εξαίρεση που προβλέπει το άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ για την προστασία της δημόσιας υγείας;
3) Οφείλει το ιταλικό δικαστήριο να μην εφαρμόσει την ιταλική ρύθμιση;
4) Πρέπει να επιτραπεί η ελεύθερη κυκλοφορία εντός της ιταλικής επικράτειας του άρτου που παρασκευάζεται στη Γαλλία και περιγράφεται ανωτέρω;»
6 Τα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο εγείρουν το ζήτημα του συμβιβαστού με τα άρθρα 30 και 36 της Συνθήκης εθνικών ρυθμίσεων που, όπως η ιταλική ρύθμιση, επιβάλλουν ορισμένες προϋποθέσεις σχετικά με την εμπορία του άρτου και εμποδίζουν την εισαγωγή άρτου που νομίμως παρασκευάζεται και διατίθεται στο εμπόριο εντός άλλων κρατών μελών, σύμφωνα με διαφορετικά κριτήρια. Το τέταρτο ερώτημα, το οποίο αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία στην Ιταλία άρτου που παρασκευάζεται στη Γαλλία, συνδέεται στενά με τα δύο πρώτα ερωτήματα.
Τέλος, με το τρίτο ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ερωτά τι πρέπει να πράξει ο Ιταλός δικαστής στην περίπτωση που η επίμαχη ιταλική ρύθμιση είναι ασυμβίβαστη με το κοινοτικό δίκαιο και, συγκεκριμένα, αν οφείλει να μη την εφαρμόσει.
Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα
7 Με το πρώτο ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο επιθυμεί να διευκρινιστεί αν η νομοθεσία κράτους μέλους, η απαγορεύουσα την εμπορία του κατεψυγμένου ειδικού άρτου ολικής αλέσεως, του οποίου ο βαθμός υγρασίας υπερβαίνει το νόμιμο όριο, του οποίου η περιεκτικότητα σε τέφρες υπολείπεται του κατωτάτου ορίου και στον οποίο έχει προστεθεί πίτουρο, συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος με ποσοτικό περιορισμό υπό την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης. Πρέπει να επισημανθεί ότι η επίμαχη ρύθμιση εφαρμόζεται αδιακρίτως και επί του άρτου που παρασκευάζεται στην Ιταλία και επί του άρτου που εισάγεται εξ άλλων κρατών μελών.
8 Όλοι όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας - η Επιτροπή, η Γαλλική Δημοκρατία και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας - θεωρούν ότι η ιταλική ρύθμιση συνιστά απαγορευόμενο από το άρθρο 30 της Συνθήκης μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος με ποσοτικό περιορισμό. Εγώ συμμερίζομαι πλήρως την άποψη αυτή, για τους λόγους που εκτίθενται κατωτέρω.
9 Κατ' αρχήν, τα κράτη μέλη παραμένουν αρμόδια να καθορίζουν τις προϋποθέσεις παρασκευής και εμπορίας του άρτου και των άλλων προϋόντων αρτοποιίας, καθότι δεν υφίστανται στον τομέα αυτόν κοινοτικές διατάξεις περί εναρμονίσεως. Όμως, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να χρησιμοποιούν την αρμοδιότητα αυτή για να ευνοούν την ανταγωνιστική θέση της εγχώριας παραγωγής και να εμποδίζουν την πρόσβαση στην εθνική τους αγορά του άρτου που παρασκευάζεται στα άλλα κράτη μέλη. Τούτο επιβεβαιώνει η πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την οποία, ελλείψει κοινών ή εναρμονισμένων κανόνων περί παρασκευής και εμπορίας του άρτου και των άλλων προϋόντων αρτοποιίας, στα κράτη μέλη απόκειται να θεσπίζουν, το καθένα για το έδαφός του, όλους τους κανόνες που διέπουν τα χαρακτηριστικά της συνθέσεως, την παρασκευή και την εμπορία των τροφίμων αυτών, αρκεί τα εν λόγω μέτρα να μη μπορούν ούτε να δημιουργήσουν διακρίσεις εις βάρος εισαγομένων προϋόντων ούτε να εμποδίσουν την εισαγωγή προϋόντων προελεύσεως άλλων κρατών μελών (3).
10 Η διάταξη κοινοτικού δικαίου, η οποία αποβλέπει στο να περιορίσει τη χρησιμοποίηση για σκοπούς προστατευτισμού της εθνικής αυτής αρμοδιότητας, είναι το άρθρο 30 της Συνθήκης, το οποίο απαγορεύει τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος με ποσοτικούς περιορισμούς. Κατά την πασίγνωστη διατύπωση που περιέχεται στην απόφαση Dassonville και χρησιμοποιείται στην πλούσια μεταγενέστερη νομολογία, συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος με ποσοτικό περιορισμό κάθε εμπορική ρύθμιση των κρατών μελών ικανή να εμποδίσει άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά, το ενδοκοινοτικό εμπόριο (4). Κατά τον ορισμό αυτόν, υφίσταται μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος όταν συντρέχουν δύο στοιχεία, δηλαδή ένα μέτρο δυνάμενο να καταλογιστεί σε κράτος μέλος και το περιοριστικό του ενδοκοινοτικού εμπορίου αποτέλεσμα που έχει το μέτρο αυτό.
11 Στην παρούσα υπόθεση, το πρώτο στοιχείο δεν δημιουργεί προβλήματα, καθόσον ο νόμος 580 αποτελεί προδήλως μέτρο δυνάμενο να καταλογιστεί στην Ιταλική Δημοκρατία.
12 Για να εξακριβωθεί αν η ιταλική ρύθμιση εμφανίζει το δεύτερο στοιχείο της εννοίας του μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος, πρέπει να αποδειχθεί ότι έχει περιοριστικό αποτέλεσμα στο ενδοκοινοτικό εμπόριο του άρτου ολικής αλέσεως.
13 Όσον αφορά το δεύτερο αυτό στοιχείο της εννοίας του μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος, το Δικαστήριο έχει αναπτύξει πλούσια νομολογία, η οποία όμως γνώρισε ορισμένες διακυμάνσεις. Προς το παρόν, η νομολογία του Δικαστηρίου καθορίζεται από την απόφαση Keck και Mithouard (5), ειδικά όσον αφορά τα μέτρα που εφαρμόζονται αδιακρίτως και επί των εγχωρίων και επί των εισαγομένων προϋόντων, τα οποία μέτρα είναι εκείνα που μας ενδιαφέρουν εν προκειμένω καθότι η ιταλική ρύθμιση ανήκει στην κατηγορία αυτή.
14 Για τον προσδιορισμό των αδιακρίτως εφαρμοζομένων μέτρων που περιορίζουν κατά τέτοιο τρόπο το ενδοκοινοτικό εμπόριο ώστε να αποτελούν μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος υπό την έννοια της αποφάσεως Dassonville, η απόφαση Keck και Mithouard κάνει διάκριση μεταξύ των διατάξεων που αφορούν τα χαρακτηριστικά των προϋόντων από αυτών που αφορούν τις μορφές πωλήσεως.
15 Αφιστάμενο της προηγούμενης νομολογίας του, το Δικαστήριο είπε ότι «πρέπει να θεωρηθεί ότι η επί προϋόντων προελεύσεως άλλων κρατών μελών εφαρμογή εθνικών διατάξεων που περιορίζουν ή απαγορεύουν ορισμένες μορφές πωλήσεως, αντίθετα προς ό,τι έχει κρίνει μέχρι στιγμής το Δικαστήριο, δεν είναι ικανή να επηρεάσει άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, κατά την έννοια της νομολογίας Dassonville, αρκεί οι διατάξεις αυτές να εφαρμόζονται σε όλους τους επιχειρηματίες που ασκούν τη δραστηριότητά τους στο εθνικό έδαφος και αρκεί να επηρεάζουν κατά τον ίδιο τρόπο, και νομικώς και πραγματικώς, την εμπορία των εγχωρίων προϋόντων και των προϋόντων προελεύσεως άλλων κρατών μελών» (6). Ο αποκλεισμός από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 30 των μέτρων που αφορούν τις μορφές πωλήσεως επιβεβαιώθηκε με πολλές μεταγενέστερες αποφάσεις (7).
16 Αντιθέτως, με την απόφαση Keck και Mithouard το Δικαστήριο ενέμεινε στη νομολογία που διαμόρφωσε η απόφαση Cassis de Dijon (8) όσον αφορά τα μέτρα που αφορούν τα χαρακτηριστικά των προϋόντων. Συγκεκριμένα, τόνισε ότι συνιστούν μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος «τα εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων που δημιουργεί, ελλείψει εναρμονίσεως των νομοθεσιών, η επί των εμπορευμάτων προελεύσεως άλλων κρατών μελών, όπου αυτά νομίμως παρασκευάζονται και διατίθενται στο εμπόριο, εφαρμογή κανόνων που αφορούν τους όρους στους οποίους πρέπει να ανταποκρίνονται τα εμπορεύματα αυτά (όπως αυτοί που αφορούν την ονομασία, τη μορφή, τις διαστάσεις, το βάρος, τη σύνθεση, την παρουσίαση, τη σήμανση, τη συσκευασία τους), ακόμη και αν οι κανόνες αυτοί εφαρμόζονται αδιακρίτως σε όλα τα προϋόντα, εφόσον η εφαρμογή τους δεν δικαιολογείται από κάποιο στόχο γενικού συμφέροντος ικανό να υπερισχύσει των απαιτήσεων της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων» (9).
Τελικά, το Δικαστήριο κρίνει ότι τα αδιακρίτως εφαρμοζόμενα μέτρα, που αφορούν τα χαρακτηριστικά των προϋόντων εμπίπτουν πάντοτε στον ορισμό των μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος που δόθηκε με την απόφαση Dassonville και είναι αντίθετα προς το άρθρο 30, εκτός αν δικαιολογούνται από την προστασία ενός γενικού συμφέροντος κατά το άρθρο 36 της Συνθήκης ή που θεωρείται ως επιτακτική ανάγκη από την κοινοτική νομολογία. Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται από τις μεταγενέστερες της αποφάσεως Keck και Mithouard αποφάσεις που εξέδωσε το Δικαστήριο σχετικά με μέτρα που αφορούν τα χαρακτηριστικά των προϋόντων (10).
17 Οι διατάξεις της επίμαχης στην παρούσα υπόθεση ιταλικής ρυθμίσεως έχουν σχέση με προϋποθέσεις επιβαλλόμενες για την παρασκευή του άρτου ολικής αλέσεως και αφορώσες τη σύνθεσή του, όπως ο βαθμός υγρασίας, η περιεκτικότητα σε τέφρες και η χρησιμοποίηση πίτουρου. Συνεπώς, είναι αναμφισβήτητο ότι πρόκειται για κανόνα σχετικό με τα χαρακτηριστικά των προϋόντων. Παρ' όλον ότι έχει αδιακρίτως εφαρμογή και επί του άρτου που παρασκευάζεται στην Ιταλία και επί του άρτου που εισάγεται εξ άλλων κρατών μελών, η ρύθμιση αυτή εμποδίζει τις εισαγωγές του προϋόντος αυτού στην Ιταλία, καθότι εμποδίζει την εμπορία στην Ιταλία άρτου που παρασκευάζεται σε άλλο κράτος μέλος και δεν πληροί τις προϋποθέσεις που τάσσει η εν λόγω ρύθμιση. Το περιοριστικό αυτό του ενδοκοινοτικού εμπορίου αποτέλεσμα την καθιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος με ποσοτικό περιορισμό, καθόσον πληροί το δεύτερο κριτήριο του ορισμού που δόθηκε με την απόφαση Dassonville και διευκρινίστηκε με την απόφαση Keck και Mithouard.
18 Το συμπέρασμα αυτό μου φαίνεται λογικό και σύμφωνο με τον στόχο του άρθρου 30, διάταξη εισαχθείσα στη Συνθήκη για να εμποδιστεί η χρησιμοποίηση από τα κράτη της υπολειμματικής τους αρμοδιότητας στον τομέα της παρασκευής και εμπορίας προϋόντων, με σκοπούς προστατευτισμού, δηλαδή για να βελτιώσουν την ανταγωνιστική θέση της εγχώριας παραγωγής εις βάρος των προϋόντων που εισάγονται εξ άλλων κρατών μελών. Είναι πρόδηλο ότι η επίμαχη ιταλική ρύθμιση έχει συνέπειες προστατευτισμού, καθότι υποχρεώνει τους παραγωγούς άρτου άλλων κρατών μελών, στα οποία ισχύουν διαφορετικά κριτήρια παρασκευής, να μεταβάλλουν το οικείο σύστημα παραγωγής αναλόγως του προορισμού του άρτου. Το γεγονός αυτό συνεπάγεται αύξηση του κόστους παρασκευής για τους παραγωγούς των άλλων κρατών μελών και οφελεί αδικαιολόγητα τους Ιταλούς παρασκευαστές· συνεπώς, το αποτέλεσμα προστατευτισμού που έχει ο ιταλικός κανόνας είναι αναμφισβήτητο (11).
19 Κατά συνέπεια, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η εφαρμογή της νομοθεσίας κράτους μέλους που απαγορεύει την εμπορία κατεψυγμένου ειδικού άρτου ολικής αλέσεως, του οποίου ο βαθμός υγρασίας υπερβαίνει το νόμιμο όριο, του οποίου η περιεκτικότητα σε τέφρες υπολείπεται του κατωτάτου ορίου και στον οποίο έχει προστεθεί πίτουρο, συνιστά αντίθετο προς το άρθρο 30 της Συνθήκης μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος με ποσοτικό περιορισμό.
Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα
20 Με το δεύτερο ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν η Ιταλική Δημοκρατία μπορεί να επικαλεστεί, σύμφωνα με το άρθρο 36 της Συνθήκης, την προστασία της δημόσιας υγείας για να εφαρμόσει μια νομοθεσία όπως η επίμαχη.
21 Το άρθρο 36 προβλέπει, ελλείψει κοινοτικής εναρμονίσεως, υπολειμματική αρμοδιότητα υπέρ των κρατών μελών, η οποία τους παρέχει τη δυνατότητα να θεσπίζουν και να διατηρούν αντίθετες προς το άρθρο 30 ρυθμίσεις προκειμένου να προστατεύσουν, μεταξύ άλλων θεμελιωδών γενικών συμφερόντων, την υγεία και τη ζωή των ατόμων. Η νομολογία του Δικαστηρίου έχει διευκρινίσει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να γίνει επίκληση της εξαιρέσεως που προβλέπεται στο άρθρο 36.
22 Πρώτον, το Δικαστήριο έχει κατ' επανάληψη υπενθυμίσει ότι το άρθρο 36 πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά, καθότι συνιστά εξαίρεση από τον κανόνα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, ο οποίος αποτελεί μέρος των θεμελιωδών αρχών της κοινής αγοράς (12).
23 Δεύτερον, τα κράτη μέλη που επικαλούνται το άρθρο 36 έχουν υποχρέωση να αποδεικνύουν ότι η αντίθετη προς το άρθρο 30 εθνική ρύθμιση είναι αναγκαία για την εξασφάλιση της προστασίας ενός από τα γενικά συμφέροντα που αναφέρει το άρθρο 36 (13).
24 Τρίτον, η εθνική ρύθμιση πρέπει να πληροί το κριτήριο της αναλογικότητας, το οποίο συνάγει η κοινοτική νομολογία από την τελευταία φράση του άρθρου 36, κατά την οποία οι περιορισμοί ή οι απαγορεύσεις που προκύπτουν από τα εθνικά μέτρα «δεν δύνανται πάντως να αποτελούν ούτε μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών». Η επιταγή της αναλογικότητας συνεπάγεται την απόδειξη ότι ο στόχος που επιδιώκεται από την εθνική ρύθμιση δεν μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο περιοριστικό για το ενδοκοινοτικό εμπόριο μέτρο και, συνεπώς, την υποχρέωση περιορισμού σε ό,τι είναι αυστηρώς αναγκαίο για τη διαφύλαξη του προστατευομένου συμφέροντος (14).
25 Στην παρούσα υπόθεση, είναι, νομίζω, φανερό ότι η ιταλική ρύθμιση περί παρασκευής και εμπορίας άρτου ολικής αλέσεως δεν είναι αναγκαία για την προστασία της δημόσιας υγείας. Η διάταξη που εξέδωσε το εθνικό δικαστήριο δεν αναφέρει κανένα λόγο για τον οποίο να ενδέχεται ο άρτος που εισάγεται εκ της Γαλλίας να κυοφορεί κινδύνους για την υγεία. Επί πλέον, δεν προκύπτει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, η οποία δεν υπέβαλε παρατηρήσεις στην παρούσα υπόθεση, επικαλέστηκε οποτεδήποτε την προστασία του συμφέροντος αυτού για να δικαιολογήσει την εφαρμογή των επιμάχων διατάξεων του νόμου 580.
26 Η Ιταλική Δημοκρατία αναγνώρισε σιωπηρώς ότι η εφαρμογή του νόμου 580 δεν είναι αναγκαία για την εξασφάλιση της προστασίας της δημόσιας υγείας. Συγκεκριμένα, με την υπουργική εγκύκλιο της 2ας Νοεμβρίου 1992 (15), επιτρέπει την εισαγωγή άρτου και παρεμφερών προϋόντων που έχουν παρασκευαστεί σύμφωνα με διαφορετικά κριτήρια από αυτά που καθορίζει ο νόμος 580, υπό την προϋπόθεση ότι έχουν νομίμως παραχθεί και διατεθεί στο εμπόριο εντός των άλλων κρατών μελών και ότι πληρούν τις σχετικές με την επισήμανση επιταγές της ιταλικής νομοθεσίας που μετέφερε την οδηγία 79/112 στο εσωτερικό δίκαιο.
Η εγκύκλιος αυτή, η οποία λαμβάνει προσηκόντως υπόψη τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τα άρθρα 30 και 36, εκδόθηκε από την Ιταλική Δημοκρατία για να εξαλειφθούν de facto τα προκύπτοντα από την εφαρμογή του νόμου 580 εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, τα οποία αποτέλεσαν την αιτία να κινήσει η Επιτροπή κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας διαδικασία λόγω παραβάσεως κράτους μέλους. Η Επιτροπή, σύμφωνα με τα στοιχεία που γνωστοποίησε με τις παρατηρήσεις της, απηύθυνε, στις 18 Μαρτίου 1991, αιτιολογημένη γνώμη στις ιταλικές αρχές για να θέσουν τέλος στην παράβαση· μετά την έκδοση της προαναφερθείσας υπουργικής εγκυκλίου, η Επιτροπή αποφάσισε να μη προχωρήσει στην άσκηση προσφυγής λόγω παραβάσεως και να αφήσει στην Ιταλική Δημοκρατία τον αναγκαίο χρόνο για να γίνει η αναγκαία τροποποίηση της νομοθεσίας.
27 Ανεξαρτήτως της στάσεως της Ιταλικής Δημοκρατίας, δεν προκύπτει ούτε ότι υφίστανται λόγοι στηριζόμενοι σε επιστημονικές θεωρήσεις (16), ικανές να δικαιολογήσουν τις προϋποθέσεις που επιβάλλει ο νόμος 580 όσον αφορά τον βαθμό υγρασίας, την περιεκτικότητα σε τέφρες και την απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως πίτουρου για την παρασκευή άρτου ολικής αλέσεως. Η Γερμανική Κυβέρνηση εκθέτει, στις παρατηρήσεις της, τα αποτελέσματα επιστημονικών αναλύσεων που στηρίζουν το συμπέρασμα αυτό.
28 Τέλος, θα ήθελα να επισημάνω ότι, ακόμη και αν υποτεθεί ότι είναι αναγκαία για την προστασία της δημόσιας υγείας, η ιταλική ρύθμιση δεν θα πληρούσε το κριτήριο της αναλογικότητας. Συγκεκριμένα, ο Ιταλός νομοθέτης, αντί να απαγορεύσει και να υποβάλει σε κυρώσεις την εμπορία άρτου ολικής αλέσεως έχοντος διαφορετική σύνθεση από την προβλεπόμενη στον νόμο 580, θα μπορούσε να προβλέψει μια κατάλληλη επισήμανση που να παρέχει στους καταναλωτές τις επιθυμητές πληροφορίες για τη σύνθεση του προϋόντος. Η λύση αυτή, ενώ θα ανταποκρινόταν στον σκοπό της προστασίας της δημοσίας υγείας, θα συνεπαγόταν λιγότερο σημαντικούς περιορισμούς της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων (17).
Το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα
29 Με το προδικαστικό αυτό ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο επιθυμεί να πληροφορηθεί αν πρέπει να επιτραπεί επί του ιταλικού εδάφους η εμπορία του άρτου ολικής αλέσεως που εισάγεται εκ της Γαλλίας.
30 Η απάντηση στο ερώτημα αυτό απορρέει απ' ευθείας από τις απαντήσεις που δόθηκαν στα δύο προηγούμενα ερωτήματα. Εφόσον η ιταλική ρύθμιση συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό το οποίο απαγορεύεται από το άρθρο 30 και δεν δικαιολογείται βάσει του άρθρου 36, ο νομίμως παρασκευαζόμενος και διατιθέμενες στο εμπόριο εντός της Γαλλίας άρτος ολικής αλέσεως πρέπει να επωφεληθεί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων και, συνεπώς, μπορεί να διατεθεί στο εμπόριο εντός της Ιταλίας.
Το τρίτο προδικαστικό ερώτημα
31 Με το ερώτημα αυτό, το εθνικό δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν ο Ιταλός δικαστής έχει υποχρέωση να μην εφαρμόζει τους εσωτερικούς κανόνες, που, όπως ο νόμος 580, είναι δυνατόν να αντιβαίνουν στο κοινοτικό δίκαιο.
32 Πρώτον, πρέπει να υπομνηστεί ότι το Δικαστήριο αναγνωρίζει το άμεσο αποτέλεσμα του άρθρου 30 από την απόφαση Iannelli και Volpi (18), με την οποία τόνισε ότι η απαγόρευση των μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος είναι επιτακτική, ρητή και για την επιβολή της δεν απαιτείται καμία μεταγενέστερη παρέμβαση των κρατών μελών ή των κοινοτικών οργάνων και ότι, συνεπώς, έχει άμεσο αποτέλεσμα και γεννά υπέρ των ιδιωτών δικαιώματα που τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να διασφαλίζουν.
33 Δεύτερον, πρέπει να υπομνηστεί η ανεπιφύλακτη νομολογία που διαμόρφωσε το Δικαστήριο για την άρση της συγκρούσεως μεταξύ των εσωτερικών και των κοινοτικών κανόνων. Το καλύτερο παράδειγμα της νομολογίας αυτής είναι ακόμη και τώρα η απόφαση Simmenthal (19), με την οποία το Δικαστήριο τόνισε ότι, δυνάμει της αρχής της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου, οι άμεσα εφαρμοστέες διατάξεις της Συνθήκης και πράξεις των κοινοτικών οργάνων έχουν ως αποτέλεσμα, στη σχέση τους με το εσωτερικό δίκαιο των κρατών μελών, να καθιστούν, απλώς και μόνο με τη θέση τους σε ισχύ, αυτοδικαίως ανεφάρμοστη κάθε αντίθετη διάταξη της εθνικής νομοθεσίας (20). Επί πλέον, θεωρώ ότι είναι ασυμβίβαστη με τις επιταγές που είναι συμφυείς με την ίδια τη φύση του κοινοτικού δικαίου κάθε διάταξη εθνικής έννομης τάξεως ή κάθε διοικητική, νομοθετική ή δικαστική πρακτική που θα είχε ως αποτέλεσμα τη μείωση της αποτελεσματικότητας του κοινοτικού δικαίου, αφαιρώντας από τον αρμόδιο για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου δικαστή την εξουσία να πράξει, και μάλιστα κατά τη στιγμή της εφαρμογής, ό,τι είναι αναγκαίο για να εξοβελίσει τις εθνικές νομοθετικές διατάξεις που ενδέχεται να εμποδίσουν, έστω και προσωρινώς, την πλήρη αποτελεσματικότητα των κοινοτικών κανόνων (21). Τέλος, το Δικαστήριο κατέληξε στο ότι το εθνικό δικαστήριο, στο οποίο έχει ανατεθεί να εφαρμόζει, στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς του, τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, έχει την υποχρέωση να εξασφαλίζει την πλήρη αποτελεσματικότητα των κανόνων αυτών, αφήνοντας, εν ανάγκη, κυριαρχικώς ανεφάρμοστη κάθε αντίθετη διάταξη της εθνικής νομοθεσίας, έστω και μεταγενέστερη, χωρίς να χρειάζεται να ζητήσει ή να αναμείνει την προηγούμενη εξαφάνισή της διά της νομοθετικής οδού ή με οποιαδήποτε άλλη συνταγματική διαδικασία (22).
34 Σύμφωνα με τη νομολογία Simmenthal, τα εθνικά δικαστήρια έχουν, συνεπώς, την υποχρέωση να μην εφαρμόζουν τους εθνικούς κανόνες που είναι αντίθετοι προς το άρθρο 30 της Συνθήκης, το οποίο αποτελεί διάταξη άμεσου αποτελέσματος. Το εθνικό δικαστήριο οφείλει να αποφανθεί επί της αχθείσης ενώπιον αυτού διαφοράς σύμφωνα με τον πιο πάνω κοινοτικό κανόνα, βάσει του οποίου απαγορεύονται τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος, χωρίς να λάβει υπόψη τον αντίθετο, έστω και μεταγενέστερο, εθνικό κανόνα και χωρίς να ζητήσει την εξαφάνιση της εθνικής αυτής ρυθμίσεως.
35 Είναι φανερό ότι η υποχρέωση μη εφαρμογής των εσωτερικών κανόνων που είναι ασυμβίβαστοι με τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου επιβάλλεται σε όλες τις αρχές των κρατών μελών και όχι μόνο στα δικαιοδοτικά όργανα (23). Κατά συνέπεια, η USL no 11 di Pordenone ήταν και αυτή υποχρεωμένη να μην εφαρμόσει τον νόμο 580 επί του εισαχθέντος εκ της Γαλλίας ειδικού άρτου ολικής αλέσεως, καθότι πρόκειται περί εθνικής ρυθμίσεως αντίθετης προς το άρθρο 30, όπως αυτό ερμηνεύεται από το Δικαστήριο. Επί πλέον, ο τρόπος που ενήργησε η USL no 11 είναι ακόμη λιγότερο κατανοητός, αν ληφθεί υπόψη ότι η εκδοθείσα από την Ιταλική Δημοκρατία το 1992 υπουργική εγκύκλιος προβλέπει ρητώς τη μη εφαρμογή των διατάξεων του νόμου 580 επί του άρτου που εισάγεται στην Ιταλία από άλλα κράτη μέλη όπου νομίμως παρασκευάζεται και διατίθεται στο εμπόριο σύμφωνα με εθνικούς κανόνες διαφορετικούς των ιταλικών κανόνων.
Αυτή η ανώμαλη κατάσταση θα μπορούσε χωρίς αμφιβολία να αποφευχθεί αν η Ιταλική Δημοκρατία είχε εισαγάγει σαφείς τροποποιήσεις για να θεραπεύσει το ασυμβίβαστο της εθνικής νομοθεσίας με το κοινοτικό δίκαιο. Στο πλαίσιο αυτό, νομολογείται παγίως ότι το ασυμβίβαστο εθνικών διατάξεων με διατάξεις της Συνθήκης, έστω και άμεσης εφαρμογής, μπορεί να αρθεί οριστικώς μόνο μέσω δεσμευτικών εσωτερικών διατάξεων της ίδιας νομικής ισχύος με αυτές που πρέπει να τροποποιηθούν. Απλές διοικητικές πρακτικές, οι οποίες ως εκ της φύσεώς τους μπορούν να τροποποιηθούν κατά βούληση της διοικήσεως και στερούνται προσήκουσας δημοσιότητας, δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι συνιστούν έγκυρη εκπλήρωση των εκ της Συνθήκης υποχρεώσεων, καθόσον διατηρούν για τα ενδιαφερόμενα υποκείμενα δικαίου μια κατάσταση αβεβαιότητας ως προς την έκταση των δικαιωμάτων τους όπως τα εγγυάται η Συνθήκη (24).
36 Τέλος, την υποχρέωση των εθνικών δικαστηρίων να μην εφαρμόζουν τους ασυμβίβαστους με τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου εσωτερικούς κανόνες αναγνωρίζει απερίφραστα και το ιταλικό Συνταγματικό Δικαστήριο με τη νομολογία που εγκαινίασε η απόφαση Granital (25) και επιβεβαίωσε μια απόφαση της 11ης Ιουλίου 1989 (26).
Συμπέρασμα
37 Ενόψει των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε η Pretura di Pordenone τις εξής απαντήσεις:
«1) Η εφαρμογή της νομοθεσίας κράτους μέλους η οποία απαγορεύει την εμπορία του κατεψυγμένου ειδικού άρτου ολικής αλέσεως, του οποίου ο βαθμός υγρασίας υπερβαίνει το νόμιμο όριο, του οποίου η περιεκτικότητα σε τέφρες υπολείπεται του κατώτατου νομίμου ορίου και στον οποίο έχει προστεθεί πίτουρο, συνιστά απαγορευόμενο από το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΚ μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος με ποσοτικό περιορισμό.
2) Ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλεστεί την προστασία της δημόσιας υγείας, που προβλέπει το άρθρο 36 της Συνθήκης, για να δικαιολογήσει την εφαρμογή κανόνα όπως ο επίδικος.
3) Τα δικαστήρια των κρατών μελών υποχρεούνται να μη εφαρμόζουν εσωτερικούς κανόνες αντίθετους προς το κοινοτικό δίκαιο, εν προκειμένω προς το άρθρο 30 της Συνθήκης.
4) Σύμφωνα με τα άρθρα 30 και 36 της Συνθήκης, ο ειδικός άρτος ολικής αλέσεως που νομίμως παρασκευάζεται και διατίθεται στο εμπόριο εντός της Γαλλικής Δημοκρατίας μπορεί να διατίθεται στο εμπόριο και να κυκλοφορεί ελεύθερα στο έδαφος της Ιταλικής Δημοκρατίας.»
(1) - Οδηγία του Συμβουλίου της 18ης Δεκεμβρίου 1978 περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την επισήμανση και την παρουσίαση των τροφίμων που προορίζονται για τον τελικό καταναλωτή καθώς επίσης και τη διαφήμισή τους (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/024, σ. 33).
(2) - Legge no 580, 4 luglio 1967, «Disciplina per la lavorazione e commercializzazione dei cereali, degli sfarinati, del pane e delle paste alimentari» (GURI αριθ. 189, σ. 4182).
(3) - Βλ. τις αποφάσεις της 19ης Φεβρουαρίου 1981, 130/80, Kelderman (Συλλογή 1981, σ. 527), και της 14ης Ιουλίου 1994, C-17/93, Van der Veldt (Συλλογή 1994, σ. Ι-3537, σκέψη 10).
(4) - Απόφαση της 11ης Ιουλίου 1974, 8/74 (Συλλογή τόμος 1974, σ. 411, σκέψη 5).
(5) - Απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 1993, C-267/91 και C-268/91 (Συλλογή 1993, σ. Ι-6097).
(6) - Προαναφερθείσα απόφαση Keck και Mithouard, σκέψη 16.
(7) - Βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 15ης Δεκεμβρίου 1993, C-292/92, Hόnermund κ.λπ. (Συλλογή 1993, σ. Ι-6787), της 2ας Ιουνίου 1994, C-401/92 και C-402/92, Τankstation 't Heukske και Boermans (Συλλογή 1994, σ. Ι-2199), και C-69/93 και C-258/93, Punto Casa και PPV (Συλλογή 1994, σ. Ι-2355), της 9ης Φεβρουαρίου 1995, C-412/93, Leclerc-Siplec (Συλλογή 1995, σ. Ι-179), της 29ης Ιουνίου 1995, C-391/92, Επιτροπή κατά Ελλάδος (Συλλογή 1995, σ. Ι-1621), της 11ης Αυγούστου 1995, C-63/94, Belgapom (Συλλογή 1995, σ. Ι-2467), της 14ης Δεκεμβρίου 1995, C-387/93, Banchero (Συλλογή 1995, σ. Ι-4663), και της 20ής Ιουνίου 1996, C-418/93 έως C-421/93, C-460/93 έως C-462/93, C-464/93, C-9/94 έως C-11/94, C-14/94, C-15/94, C-23/94, C-24/94 και C-332/94, Semeraro Casa Uno κ.λπ. (Συλλογή 1996, σ. Ι-2975).
(8) - Απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 1979, 120/78, Rewe-Zentral, η λεγόμενη «Cassis de Dijon» (Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 321).
(9) - Προαναφερθείσα απόφαση Keck και Mithouard, σκέψη 15.
(10) - Βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 2ας Φεβρουαρίου 1994, C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb (Συλλογή 1994, σ. Ι-317), και της 1ης Ιουνίου 1994, C-317/92, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1994, σ. Ι-2039), την προαναφερθείσα απόφαση Van der Veldt και την απόφαση της 6ης Ιουλίου 1995, C-470/93, Mars (Συλλογή 1995, σ. Ι-1923).
(11) - Το Δικαστήριο χρησιμοποίησε την ίδια συλλογιστική στην προαναφερθείσα απόφαση Kelderman, σκέψη 7, όσον αφορά μια ολλανδική ρύθμιση περί παρασκευής άρτου και την επανέλαβε στην προαναφερθείσα απόφαση Van der Veldt, σκέψη 11, όσον αφορά μια βελγική διάταξη περί εμπορίας άρτου.
(12) - Απόφαση της 19ης Μαρτίου 1991, C-205/89, Επιτροπή κατά Ελλάδος (Συλλογή 1991, σ. Ι-1361, σκέψη 9).
(13) - Αποφάσεις της 30ής Νοεμβρίου 1983, 227/82, Van Bennekom (Συλλογή 1983, σ. 3883), της 6ης Μαου 1986, 304/84, Muller κ.λπ. (Συλλογή 1986, σ. 1511), της 13ης Δεκεμβρίου 1990, C-42/90, Bellon (Συλλογή 1990,. σ. Ι-4863), και της 4ης Ιουνίου 1992, C-13/91 και C-113/91, Debus (Συλλογή 1992, σ. Ι-3617).
(14) - Βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 1983, 174/82, Sandoz (Συλλογή 1983, σ. 2445), της 10ης Δεκεμβρίου 1985, 247/84, Motte (Συλλογή 1985, σ. 3887), της 21ης Μαρτίου 1991, C-369/88, Delattre (Συλλογή 1991, σ. Ι-1487), και της 8ης Ιουνίου 1993, C-373/92, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1993, σ. Ι-3107).
(15) - Circolare nΊ 131150/R, del Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato, 2 novembre 1992, «Panificazione. E'consentito importare pane e prodotti similari difformi dalla L. 580/67 dagli stati membri CEE purchι etichettati ai sensi del decreto legislativo 27 gennaio 1992, nΊ 109».
(16) - Βλ., συναφώς, την απόφαση της 12ης Μαρτίου 1987, 178/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1987, σ. 1227, σκέψη 44), και την προαναφερθείσα απόφαση Debus, σκέψη 17.
(17) - Προαναφερθείσα απόφαση Van der Veldt, σκέψη 19.
(18) - Απόφαση της 22ας Μαρτίου 1977, 74/76 (Συλλογή τόμος 1977, σ. 143, σκέψη 13).
(19) - Απόφαση της 9ης Μαρτίου 1978, 106/77 (Συλλογή τόμος 1978, σ. 239).
(20) - Προαναφερθείσα απόφαση Simmenthal, σκέψη 17.
(21) - Όπ.π., σκέψεις 22 και 23. Η νομολογία αυτή επιβεβαιώθηκε με την απόφαση της 19ης Ιουνίου 1990, C-213/89, Factortame κ.λπ. (Συλλογή 1990, σ. Ι-2433, σκέψεις 18 και 20).
(22) - Όπ.π., σκέψη 24. Βλ. επίσης την απόφαση της 11ης Ιουλίου 1989, 170/88 Ford Espaρa (Συλλογή 1989, σ. 2305, συγκεκριμένα σ. 2308), την προαναφερθείσα απόφαση Debus, σκέψη 32, και την απόφαση της 9ης Ιουνίου 1992, C-228/90 έως C-234/90, C-339/90 και C-353/90, Simba κ.λπ. (Συλλογή 1992, σ. Ι-3713, σκέψη 27).
(23) - Απόφαση της 22ας Ιουνίου 1989, 103/88, Fratelli Costanzo (Συλλογή 1989, σ. 1839, σκέψη 30).
(24) - Αποφάσεις της 26ης Οκτωβρίου 1995, C-151/94, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου (Συλλογή 1995, σ. Ι-3685, σκέψη 18), και της 24ης Μαρτίου 1994, C-80/92, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1994, σ. Ι-1019, σκέψη 20).
(25) - Απόφαση αριθ. 170, της 8ης Ιουνίου 1984, Giurisprudenza costituzionale, 1984, I, σ. 1098.
(26) - Απόφαση αριθ. 389, της 11ης Ιουλίου 1989, Giurisprudenza costituzionale, 1989, I, σ. 1757. Βλ., επίσης, τις αποφάσεις αριθ. 1698, της 18ης Απριλίου 1991, Giurisprudenza costituzionale, 1991, Ι. σ. 1409, και αριθ. 285, της 16ης Ιουνίου 1993, Giurisprudenza costituzionale, 1993, Ι. σ. 2026.
Full & Egal Universal Law Academy