Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1. Fri udveksling af tjenesteydelser ° restriktioner ° tilladte ° betingelser
(EF-traktaten, art. 59)
2. Fri udveksling af tjenesteydelser ° retslig inkasso ° restriktioner ° advokattvang ° begrundet i almene hensyn ° beskyttelse af modtagerne af tjenesteydelser og hensynet til en ordnet retspleje ° tilladt
(EF-traktaten, art. 59)
Sammendrag
1. Nationale bestemmelser, der goer det umuligt for statsborgere i de andre medlemsstater at udfoere tjenesteydelser, falder kun uden for forbuddet i artikel 59, hvis fire betingelser er opfyldt, nemlig, at de anvendes uden forskelsbehandling, er begrundet i tvingende almene hensyn, er egnede til at sikre virkeliggoerelsen af det formaal, de forfoelger, og ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at opnaa formaalet. Restriktioner, der er begrundet i tvingende almene hensyn, er dog kun tilladt i det omfang, disse hensyn ikke allerede tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret.
2. Traktatens artikel 59 er ikke til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en virksomhed med hjemsted i en anden medlemsstat ikke ad rettens vej maa inddrive fordringer for andre, fordi denne form for virksomhed kun kan udoeves erhvervsmaessigt af advokater. Dette forbud er ikke diskriminerende, da det gaelder uden forskel for saavel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater, og da det dels sigter mod at beskytte modtagerne af tjenesteydelser mod den skade, de ville kunne lide som foelge af raadgivning fra personer, som ikke besidder de fornoedne faglige kvalifikationer eller ikke opfylder de stillede vandelskrav, dels sigter mod en ordnet retspleje. Forbuddet er egnet til at naa dette maal paa grund af den garanti for sagkundskab, der sikres ved en advokats medvirken, og det gaar ikke videre end noedvendigt for at naa det tilstraebte maal, selv om det ikke findes i andre medlemsstater, da det henhoerer under en medlemsstats kompetence at afgoere, i hvilket omfang en bestemt virksomhed skal vaere forbeholdt advokater.
Parter
I sag C-3/95,
angaaende en anmodning, som Landgericht Dortmund (Tyskland) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
Reisebuero Broede
mod
Gerd Sandker,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af EF-traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser, navnlig artikel 59,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.C. Moitinho de Almeida, og dommerne L. Sevón, D.A.O. Edward (refererende dommer), P. Jann og M. Wathelet,
generaladvokat: N. Fennelly
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer H.A. Ruehl,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
° Reisebuero Broede ved direktoeren for INC Consulting SARL, Margarita Ramthun
° Gerd Sandker ved advokat Dirk Hinne, Dortmund
° den tyske regering ved Regierungsdirektor Alfred Dittrich, Forbundsjustitsministeriet, og Assessor Gereon Thiele, Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtigede, og ved advokat Achim von Winterfeld, Karlsruhe
° Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Juergen Grunwald, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 2. maj 1996,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 27. juni 1996,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 27. december 1994, indgaaet til Domstolen den 11. januar 1995, har Landgericht Dortmund i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EF-traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser, navnlig artikel 59.
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en fogedsag, der paa Reisebuero Broede' s vegne er indledt mod Gerd Sandker med henblik paa inddrivelse af en fordring. Sagen vedroerer retslig inkasso foretaget af inkassovirksomheder, som oensker at inddrive fordringer for andre i Tyskland.
3 I henhold til § 828 i Zivilprozessordnung af 30. januar 1877 i affattelsen af 12. september 1950 (den tyske lov om den borgerlige retspleje, BGBl. I, s. 455, herefter "ZPO") henhoerer retshandlinger til tvangsfuldbyrdelse af fordringer under Amtsgericht' s kompetence.
4 Ifoelge ZPO' s § 78 er der kun advokattvang for de tyske Landgerichte og de hoejere retsinstanser. Heraf foelger, at der som udgangspunkt ikke er advokattvang for Amtsgericht.
5 ZPO' s § 79 bestemmer herom:
"For saa vidt der ikke er advokattvang, kan parterne selv foere sagen eller lade den udfoere af en person, der har proceshabilitet, som befuldmaegtiget."
6 Imidlertid hedder det i artikel 1, § 1, stk. 1, i Rechtsberatungsgesetz af 17. december 1935 (lov om juridisk raadgivning, RGBl. I, s. 1478, herefter "RBerG") :
"Kun personer, der har faaet tilladelse hertil af vedkommende myndighed, maa erhvervsmaessigt ° hvad enten der er tale om hoved- eller bibeskaeftigelse, der udoeves mod vederlag eller vederlagsfrit ° udfoere juridiske anliggender for andre, herunder juridisk raadgivning og inddrivelse af fordringer for andre eller af fordringer, der er overdraget til inkasso. Tilladelsen gives for hvert enkelt af foelgende omraader:
...
5. til personer, der driver inkassovirksomhed, for saa vidt angaar udenretlig inddrivelse af fordringer (inkasso-bureauer),
...
Virksomheden maa kun udoeves under den erhvervsbetegnelse, der svarer til tilladelsen."
7 Reisebuero Broede, der er fordringshaver i hovedsagen, er et rejsebureau med hjemsted i Koeln, Tyskland. Den 29. december 1992 opnaaede fordringshaveren ved Amtsgericht Hagen et fuldbyrdelsesdekret ("Vollstreckungsbescheid") over Gerd Sandker, der er bosat i Dortmund i Tyskland.
8 Den 8. maj 1994 gav Reisebuero Broede INC Consulting SARL (herefter "INC") fuldmagt til at tage de noedvendige skridt med henblik paa at inddrive fordringen, indtil den var betalt fuldt ud. INC er et selskab, der er indfoert i registret paa Justitskontoret ved Tribunal de commerce de Senlis, Frankrig, under nr. B 391 100 021 (93B185), og hvis virksomhed bestaar i inddrivelse af fordringer og virksomhedsraadgivning.
9 Den 19. maj 1994 meddelte INC selskabets direktoer, Margarita Ramthun, der er bosat i Overath, Tyskland, fuldmagt til at repraesentere Reisebuero Broede under fuldbyrdelsen af Amtsgericht Hagen' s afgoerelse og tage retslige skridt i forbindelse hermed.
10 Margarita Ramthun fremsatte derfor den 6. juni 1994 over for Amtsgericht Dortmund begaering om, at der hos Gerd Sandker foretoges udlaeg i form af en saakaldt "Pfaendungs- und UEberweisungsbeschluss".
11 Ved kendelse af 23. august 1994 fastslog Amtsgericht Dortmund, at begaeringen ikke kunne fremmes, idet Margarita Ramthun ikke havde den noedvendige moederet, eftersom inkassovirksomheder efter tysk ret ikke maa moede i retten for de fordringshavere, der har givet dem fuldmagt. Ifoelge Amtsgericht Dortmund gaelder dette forbud ogsaa for udenlandske inkassovirksomheder, uanset EF-traktatens artikel 59 og 60, som Reisebuero Broede har paaberaabt sig. Ved processkrift af 31. august 1994 indbragte Margarita Ramthun denne afgoerelse for Landgericht Dortmund.
12 Da Landgericht Dortmund fandt, at sagen rejste spoergsmaal om fortolkningen af faellesskabsretten, har den besluttet at udsaette sagen og forelaegge Domstolen foelgende spoergsmaal:
"1) Er EOEF-traktatens artikel 59 til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en virksomhed med hjemsted i en anden medlemsstat ikke ad rettens vej maa inddrive fordringer for andre, fordi denne form for virksomhed efter de nationale bestemmelser kun kan udoeves af personer, som af myndighederne er meddelt en saerlig tilladelse hertil?
2) Gaelder dette i bekraeftende fald ogsaa, hvis inkassosagen udelukkende skal behandles efter national ret, fordi parterne i fogedsagen er bosat i det paagaeldende land, og eksekutionsfundamentet ogsaa er opnaaet i samme land?"
Formaliteten
13 Uden at nedlaegge en formel afvisningspaastand har den tyske regering og Kommissionen givet udtryk for tvivl om, hvorvidt der egentlig er et faellesskabsretligt element i hovedsagen. De har rejst spoergsmaalet om, hvorvidt Margarita Ramthun, som er tysk statsborger med bopael i Tyskland, i virkeligheden repraesenterer Reisebuero Broede, der er et rejsebureau med hjemsted i Tyskland, og som er hendes egen kunde og ikke INC' s.
14 Efter Domstolens faste praksis kan traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser ikke anvendes paa aktiviteter, hvis samtlige deres relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat. Om dette er tilfaeldet, afhaenger af konstateringer af faktiske forhold, som det tilkommer den nationale ret at foretage (jf. dom af 5.10.1994, sag C-23/93, TV10, Sml. I, s. 4795, praemis 14).
15 I den foreliggende sag fremgaar det af forelaeggelseskendelsen og de oplysninger, der er fremkommet i retsmoedet, at Reisebuero Broede har givet INC, som har hjemsted i Frankrig, fuldmagt, og at INC har givet sin direktoer, Margarita Ramthun, fuldmagt paa fordringshaverens vegne.
16 Under disse omstaendigheder kan der ikke paa grundlag af oplysningerne i sagen rejses tvivl om hovedsagens graenseoverskridende karakter.
Det foerste spoergsmaal
17 Med det foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret reelt oplyst, om traktatens artikel 59 er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en virksomhed med hjemsted i en anden medlemsstat ikke ad rettens vej maa inddrive fordringer for andre.
18 Den tyske regering og Kommissionen har indledningsvis anfoert, at det maa overvejes, om de spoergsmaal, der rejses i forelaeggelseskendelsen, ikke snarere vedroerer princippet om etableringsfriheden end princippet om fri udveksling af tjenesteydelser. Hvis det maatte vise sig, at Margarita Ramthun' s bopael i Tyskland goer det muligt for INC at etablere en permanent tilstedevaerelse i Tyskland, eller at hendes virksomhed helt eller overvejende er rettet mod Tyskland, vil bestemmelserne om etableringsfriheden finde anvendelse.
19 I den forbindelse bemaerkes, at bestemmelserne i kapitlet om tjenesteydelser er subsidiaere i forhold til bestemmelserne i kapitlet om etableringsretten (jf. dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, praemis 22).
20 Begrebet etablering i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 52-58, er et meget vidt begreb, som for en faellesskabsstatsborger indebaerer, at han paa stabil og vedvarende maade kan deltage i det oekonomiske liv i en anden medlemsstat end sin egen og faa fordel heraf, hvorved der sker en begunstigelse af det oekonomiske og sociale samarbejde inden for omraadet selvstaendig erhvervsvirksomhed (jf. Gebhard-dommen, praemis 25).
21 Derimod forudsaettes det i bestemmelserne i traktatens kapitel om tjenesteydelser, navnlig artikel 60, stk. 3, at tjenesteyderen udoever sin virksomhed i en anden medlemsstat midlertidigt, idet en ydelses midlertidige karakter ikke udelukker, at tjenesteyderen kan indrette visse faciliteter, som f.eks. et kontor, en praksis eller et lokale, for saa vidt som disse faciliteter er noedvendige for at udfoere den paagaeldende tjenesteydelse (jf. Gebhard-dommen, praemis 26 og 27).
22 Det tilkommer den forelaeggende ret at undersoege, om INC udoever sin virksomhed i Tyskland midlertidigt i traktatens forstand, under hensyntagen til virksomhedens varighed, hyppighed, periodiske karakter og kontinuitet.
23 I den forbindelse bemaerkes, at Margarita Ramthun i sin besvarelse af de skriftlige spoergsmaal, Domstolen har stillet, har anfoert, at INC i perioden fra februar til maj 1994 seks gange har inddrevet fordringer for Reisebuero Broede i Tyskland. Margarita Ramthun har endvidere i retsmoedet bekraeftet, at INC i Frankrig og Tyskland har inddrevet fordringer for franske kunder og for nogle udenlandske kunder.
24 Under disse omstaendigheder maa det ved besvarelsen af de forelagte spoergsmaal laegges til grund, at den situation, der foreligger i hovedsagen, falder ind under traktatens artikel 59.
25 Efter Domstolens faste praksis kraever denne bestemmelse ikke blot afskaffelse af enhver form for forskelsbehandling til skade for en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat paa grundlag af dennes nationalitet, men ogsaa ophaevelse af enhver restriktion ° ogsaa selv om den gaelder uden forskel for saavel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater ° der kan vaere til hinder for eller indebaere ulemper for den virksomhed, som udoeves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor denne lovligt praesterer tilsvarende tjenesteydelser, eller kan goere denne virksomhed mindre tiltraekkende (jf. dom af 28.3.1996, sag C-272/94, Guiot, Sml. I, s. 1905).
26 I det foreliggende tilfaelde fremgaar det af oplysningerne i sagen og den tyske regerings indlaeg i retsmoedet, at en virksomhed i Tyskland kun kan inddrive fordringer for andre ad rettens vej ved hjaelp af en advokat. Den tilladelse fra myndighederne, der er foreskrevet i RBerG' s artikel 1, § 1, som den forelaeggende ret henviser til, gaelder saaledes kun for saa vidt angaar udenretlig inddrivelse af fordringer og er derfor ikke relevant for afgoerelsen af den foreliggende sag.
27 Det forbud, der foelger af RBerG' s artikel 1, § 1, mod, at inkassovirksomheder selv ° uden en advokats mellemkomst ° inddriver fordringer ad rettens vej, kan, selv om det gaelder uden forskel for saavel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater, udgoere en restriktion, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser, som omhandlet i traktatens artikel 59, idet det goer det umuligt at udfoere disse ydelser i bestemmelsesstaten, selv om tjenesteyderens virksomhed i denne stat kun udfoeres lejlighedsvis.
28 I henhold til Domstolens faste praksis falder forbuddet derfor kun uden for forbuddet i artikel 59, hvis fire betingelser er opfyldt, nemlig, at det anvendes uden forskelsbehandling, er begrundet i tvingende almene hensyn, er egnet til at sikre virkeliggoerelsen af det formaal, det forfoelger, og ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at opnaa formaalet (jf. Gebhard-dommen, praemis 37). Domstolen har ogsaa praeciseret, at den frie udveksling af tjenesteydelser kun kan begraenses ved regler, der er begrundet i tvingende almene hensyn, og kun i det omfang disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret (jf. i denne retning domme af 26.2.1991, sag C-180/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 709, praemis 17, og sag C-198/89, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 727, praemis 18, samt dom af 9.8.1994, sag C-43/93, Vander Elst, Sml. I, s. 3803, praemis 16).
29 Det maa derfor undersoeges, om de fire betingelser er opfyldt i et tilfaelde som det, der foreligger i hovedsagen.
30 Med hensyn til den foerste betingelse foelger det af det foregaaende, at forbuddet mod, at et inkassobureau selv ° uden en advokats mellemkomst ° erhvervsmaessigt inddriver fordringer ad rettens vej, ikke er diskriminerende, og at det gaelder uden forskel for saavel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater.
31 Med hensyn til den anden betingelse har den tyske regering ° uden at blive modsagt paa dette punkt ° gjort gaeldende, at bestemmelserne i RBerG' s artikel 1, § 1, dels sigter mod at beskytte modtagerne af de omhandlede tjenesteydelser mod den skade, de ville kunne lide som foelge af juridisk raadgivning fra personer, som ikke besidder de fornoedne faglige kvalifikationer eller ikke opfylder de stillede vandelskrav, dels sigter mod en ordnet retspleje (jf. dom af 25.7.1991, sag C-76/90, Saeger, Sml. I, s. 4221, praemis 16, og ligeledes dom af 3.12.1974, sag 33/74, Van Binsbergen, Sml. s. 1299).
32 Med hensyn til den tredje og den fjerde betingelse har Kommissionen og Reisebuero Broede imidlertid gjort gaeldende, at forbuddet mod, at et inkassobureau selv inddriver fordringer ad rettens vej, gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at opnaa formaalene med RBerG.
33 I den forbindelse har Reisebuero Broede navnlig gjort gaeldende, at disse formaal ogsaa kan naas ved hjaelp af mindre indgribende forholdsregler. De tyske myndigheder kunne saaledes noejes med en vandelsattest eller solvenserklaering udstedt af vedkommende myndigheder i den medlemsstat, hvor tjenesteyderen er bosat, eller forlange af tjenesteyderen, at han vaelger en adresse i vaertsmedlemsstaten med henblik paa at kunne modtage meddelelser fra retten.
34 Kommissionen har gjort gaeldende, at de paagaeldende restriktioner hverken vedroerer beskyttelsen af fordringshaveren eller beskyttelsen af de ansatte i retsvaesenet, eftersom en begaering om en "Pfaendungs- und UEberweisungsbeschluss" efter ZPO' s § 79 kan indgives til en Amtsgericht af fordringshaverne selv eller af ikke-professionelle raadgivere som befuldmaegtigede, og der ikke er advokattvang med hensyn til en saadan begaering.
35 Det maa for det foerste fastslaas, at hovedsagen vedroerer privatpersoners adgang til at lade en juridisk person, der handler erhvervsmaessigt, moede for sig i retten. I den forbindelse har den tyske regering forklaret, at muligheden for, at en fordringshaver i henhold til ZPO' s § 79 selv kan foere sagen eller lade den udfoere af en anden, har til formaal at begraense sagsomkostningerne ved lavere retsinstanser end Landgerichte. Det er kun fysiske personer, der kan lade sagen foere af en anden. Disse personer kan eventuelt i selve retslokalet modtage raadgivning af personer med erfaring paa omraadet. Det forholder sig anderledes, hvis der er tale om erhvervsmaessig udfoerelse af juridiske tjenesteydelser. Denne virksomhed kan ifoelge de relevante bestemmelser i RBerG kun udfoeres af advokater, som er personligt ansvarlige over for domstolene.
36 Foelgelig udelukker det af Kommissionen paapegede forhold, at en fordringshaver eller en ikke-professionel raadgiver, som fordringshaveren har givet fuldmagt, kan indgive begaering om en "Pfaendungs- und UEberweisungsbeschluss", ikke, at en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede for saa vidt angaar erhvervsmaessig udfoerelse af juridiske tjenesteydelser er begrundet i samfundsmaessige hensyn, nemlig beskyttelse af fordringshaverne eller en ordnet retspleje.
37 For det andet fremgaar det af fast retspraksis, at saa laenge der ikke foreligger detaljerede faellesskabsregler paa omraadet, kan hver medlemsstat frit fastsaette regler for udoevelsen af advokaterhvervet paa sit omraade (jf. dom af 12.7.1984, sag 107/83, Klopp, Sml. s. 2971, praemis 17).
38 Som Domstolen flere gange har bemaerket, giver anvendelsen af de faglige regler for advokater ° isaer regler om organisationstilknytning, kvalifikationer, faglig etik, kontrol og ansvar ° de endelige forbrugere af juridiske tjenesteydelser den noedvendige garanti for advokatens vandel og erfaring og for en ordnet retspleje (jf. i denne retning dom af 19.1.1988, sag 292/86, Gullung, Sml. s. 111, og Van Binsbergen-dommen).
39 Ifoelge den tyske regering tilvejebringes der ved kravet om, at det kun er advokater, der erhvervsmaessigt maa moede i retten for privatpersoner paa et omraade, der er juridisk kompliceret og reguleret af en raekke saerbestemmelser, en tilstraekkelig beskyttelse dels af modtagerne af tjenesteydelserne, dels af en ordnet retspleje, mod de risici, som foelger af inkassobureauernes manglende sagkundskab og erfaring paa dette omraade.
40 I et tilfaelde som det, der foreligger i hovedsagen, er disse garantier saa meget desto mere noedvendige, som formaalet med fogedsagen er tvangsfuldbyrdelse af et fuldbyrdelsesdekret over en borger i form af en "Pfaendungs- und UEberweisungsbeschluss", og de processuelle regler, der sikrer beskyttelsen af privatpersoner, skal derfor overholdes.
41 Paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin henhoerer det under medlemsstaternes kompetence at tage stilling til, om det er noedvendigt at traeffe bestemmelse om, at erhvervsmaessig inddrivelse af fordringer kun kan foretages af advokater. Selv om det i visse medlemsstater ikke kun er advokater, der kan udoeve denne virksomhed, er Forbundsrepublikken Tyskland berettiget til at antage, at de maal, RBerG forfoelger, for saa vidt angaar denne virksomhed ikke kan naas ved hjaelp af mindre restriktive midler.
42 Der findes ganske vist ikke i Frankrig lovbestemmelser om inkassobureauer, men det faktum, at der i en medlemsstat gaelder mindre strenge regler end i en anden medlemsstat, indebaerer ikke, at reglerne i denne medlemsstat staar i urimeligt forhold til det tilstraebte maal og derfor er uforenelige med faellesskabsretten (jf. dom af 10.5.1995, sag C-384/93, Alpine Investments, Sml. I, s. 1141, praemis 51).
43 Den forelaeggende rets foerste spoergsmaal maa derfor besvares med, at traktatens artikel 59 ikke er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en virksomhed med hjemsted i en anden medlemsstat ikke ad rettens vej maa inddrive fordringer for andre, fordi denne form for virksomhed kun kan udoeves erhvervsmaessigt af advokater.
Det andet spoergsmaal
44 Naar henses til besvarelsen af det foerste spoergsmaal, er det ufornoedent at besvare det andet spoergsmaal.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
45 De udgifter, der er afholdt af den tyske regering og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Landgericht Dortmund ved kendelse af 27. december 1994, for ret:
EF-traktatens artikel 59 er ikke til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en virksomhed med hjemsted i en anden medlemsstat ikke ad rettens vej maa inddrive fordringer for andre, fordi denne form for virksomhed kun kan udoeves erhvervsmaessigt af advokater.
Full & Egal Universal Law Academy