Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1 Prejudiciële vragen - Beoordeling van geldigheid - Mogelijkheid voor particulier om zich voor nationale rechterlijke instantie te beroepen op artikelen 39 en 40, lid 3, van Verdrag, alsook op evenredigheids- en non-discriminatiebeginsel - Vaststelling van ongeldigheid van handeling van gemeenschapsinstellingen - Onbevoegdheid van nationale rechterlijke instanties
(EG-Verdrag, art. 39, 40, lid 3, en 177)
2 Landbouw - Harmonisatie van wetgevingen inzake sanitaire controles - Richtlijn 64/433 - Vereiste keuring, vóór slachten verricht door officiële dierenarts - Toelaatbaarheid
(EG-Verdrag, art. 39 en 40, lid 3; richtlijn 64/433 van de Raad, zoals gewijzigd en gecodificeerd bij richtlijn 91/497)
3 Landbouw - Harmonisatie van wetgevingen inzake sanitaire controles - Richtlijn 64/433 - In rekening brengen van kosten van veterinaire keuringen aan slachthuizen - Doorberekening aan eigenaren van vlees - Toelaatbaarheid
(EG-Verdrag, art. 39 en 40, lid 3; richtlijn 64/433 van de Raad, zoals gewijzigd en gecodificeerd bij richtlijn 91/497, en richtlijnen 85/73 en 93/118; beschikking 88/408 van de Raad)
Samenvatting
4 Een particulier kan voor de nationale rechter met een beroep op de artikelen 39 en 40, lid 3, van het Verdrag, alsook de beginselen van evenredigheid en van non-discriminatie, de geldigheid van een handeling van de gemeenschapsinstellingen betwisten.
In deze omstandigheden kan, en moet de nationale rechter in bepaalde omstandigheden, het Hof om een prejudiciële beslissing verzoeken over de verenigbaarheid van deze bepalingen met de regels van het Verdrag. Hij kan een onderzoek instellen naar de geldigheid van een gemeenschapshandeling en, indien hij meent dat de door partijen aangevoerde middelen van ongeldigheid ongegrond zijn, deze verwerpen door vast te stellen dat de handeling ten volle geldig is. Een dergelijke uitspraak brengt het bestaan van de gemeenschapshandeling immers niet in gevaar.
Hij is evenwel niet bevoegd om handelingen van de gemeenschapsinstellingen ongeldig te verklaren. De in artikel 177 van het Verdrag aan het Hof toegekende bevoegdheden hebben immers hoofdzakelijk ten doel, een uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht door de nationale rechterlijke instanties te verzekeren. Deze uniforme toepassing is inzonderheid geboden wanneer de geldigheid van een gemeenschapshandeling in geding is. Verschillen van inzicht tussen de rechterlijke instanties van de Lid-Staten over de geldigheid van gemeenschapshandelingen zouden de eenheid van de communautaire rechtsorde zelf in gevaar kunnen brengen en afbreuk kunnen doen aan het fundamentele vereiste van rechtszekerheid.
5 Richtlijn 64/433 inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees, zoals gewijzigd en gecodificeerd bij richtlijn 91/497, is niet ongeldig wegens strijd met de artikelen 39 en 40, lid 3, van het Verdrag en het algemene evenredigheidsbeginsel, voor zover de Lid-Staten daarbij worden verplicht en/of het de Lid-Staten daarbij wordt toegestaan, voor te schrijven dat sanitaire keuringen in slachthuizen worden verricht door officiële dierenartsen, en/of voor zover daarbij keuringen vóór het slachten verplicht worden gesteld.
Wat artikel 39 van het Verdrag betreft, beoogt de richtlijn blijkens de overwegingen van haar considerans immers de handel tussen de Lid-Staten te vergemakkelijken en derhalve de in deze bepaling vermelde doelstellingen te bevorderen. Wat artikel 40, lid 3, van het Verdrag betreft, en gezien het feit dat sinds de afschaffing van de grenscontroles alle producenten van vers vlees in een vergelijkbare situatie verkeren, wordt vers vlees door de richtlijn vanuit veterinair oogpunt gelijk behandeld, ongeacht of het voor het intracommunautaire handelsverkeer, dan wel voor de binnenlandse markt is bestemd. Wat ten slotte het evenredigheidsbeginsel betreft, vloeien de bepalingen waarbij de tussenkomst van een officiële dierenarts en de keuring vóór het slachten verplicht wordt gesteld, voort uit een correcte uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid waarover de gemeenschapswetgever bij de beleidsvorming op het gebied van de landbouw beschikt.
6 De verplichting om de kosten van de keuringen door een officiële dierenarts ten laste te brengen van het slachthuis waar de dieren worden geslacht, die voortvloeit uit richtlijn 64/433 inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees, zoals gewijzigd en gecodificeerd bij richtlijn 91/497, uit beschikking 88/408 houdende vaststelling van de gezondheidsvoorschriften voor vlees dat bestemd is voor de binnenlandse markt en van de niveaus van de overeenkomstig richtlijn 85/73 voor de keuring van dit vlees te heffen retributies, en uit richtlijn 93/118 tot wijziging van laatstgenoemde richtlijn, is niet in strijd met de artikelen 39 en 40, lid 3, van het Verdrag, noch met de algemene beginselen van gelijke behandeling en/of van evenredigheid. Door de ondernemers die goederen klaar maken om in de Gemeenschap in het verkeer te worden gebracht, de - met name financiële - verantwoordelijkheid te doen dragen voor de naleving van de op die producten toepasselijke veiligheidseisen, heeft de gemeenschapswetgever immers de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid waarover hij op het gebied van het landbouwbeleid beschikt, niet overschreden.
Overigens staan de toepasselijke bepalingen er niet aan in de weg, dat de slachthuizen de kosten van de sanitaire keuring doorberekenen aan de eigenaren van het vlees.
Partijen
In zaak C-27/95,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van de High Court of Justice (Bristol Mercantile Court, Verenigd Koninkrijk), in het aldaar aanhangig geding tussen
Woodspring District Council
en
Bakers of Nailsea Ltd,
om een prejudiciële beslissing over de verenigbaarheid van richtlijn 64/433/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees (PB 1964, blz. 2012), zoals gewijzigd en gecodificeerd bij richtlijn 91/497/EEG van de Raad van 29 juli 1991 (PB 1991, L 268, blz. 69), met de artikelen 39 en 40, lid 3, EG-Verdrag, en met de algemene beginselen van evenredigheid en van non-discriminatie,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Zesde kamer),
samengesteld als volgt: J. L. Murray (rapporteur), president van de Vierde kamer, waarnemend voor de president van de Zesde kamer, C. N. Kakouris, P. J. G. Kapteyn, G. Hirsch en H. Ragnemalm, rechters,
advocaat-generaal: A. La Pergola
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- Woodspring District Council, vertegenwoordigd door G. Barling, QC, en T. E. J. Simpkins, Barrister,
- Bakers of Nailsea Ltd, vertegenwoordigd door K. P. E. Lasok, QC, en A. Lindsay, Barrister,
- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door J. E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, als gemachtigde, bijgestaan door D. Anderson, Barrister,
- de regering van de Helleense Republiek, vertegenwoordigd door V. Kontolaimos, als gemachtigde, adjunct-juridisch adviseur bij de juridische dienst van de staat, en D. Tsangkaraki, adviseur van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigden,
- de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Sims-Robertson, juridisch adviseur, als gemachtigde,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J. L. Iglesias Buhigues, juridisch adviseur, en J. Macdonald Flett, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van Woodspring District Council, vertegenwoordigd door G. Barling; Bakers of Nailsea Ltd, vertegenwoordigd door K. P. E. Lasok en A. Lindsay; de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door J. E. Collins, bijgestaan door P. Watson, Barrister; de Griekse regering, vertegenwoordigd door K. Grigoriou, gevolmachtigde voor rechtszaken bij de juridische dienst van de staat, als gemachtigde; de Raad, vertegenwoordigd door M. Sims-Robertson, en de Commissie, vertegenwoordigd door J. Macdonald Flett, ter terechtzitting van 21 mei 1996,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 4 juli 1996,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 20 januari 1995, ingekomen bij het Hof op 6 februari daaraanvolgend, heeft de High Court of Justice (Bristol Mercantile Court) het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag vier prejudiciële vragen gesteld over de verenigbaarheid van richtlijn 64/433/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees (PB 1964, blz. 2012), zoals gewijzigd en gecodificeerd bij richtlijn 91/497/EEG van de Raad van 29 juli 1991 (PB 1991, L 268, blz. 69; hierna: "richtlijn 64/433"), met de artikelen 39 en 40, lid 3, EG-Verdrag, en met de algemene beginselen van evenredigheid en van non-discriminatie.
2 Deze vragen zijn gerezen in een geschil tussen Woodspring District Council (hierna: "Woodspring") en Bakers of Nailsea Ltd (hierna: "Bakers"). Woodspring is een plaatselijke overheidsinstantie in het zuidwesten van Engeland. Bakers is eigenaar en exploitant van een slachthuis in Nailsea, een stadje in het district Woodspring. Volgens Bakers is richtlijn 64/433, zoals gewijzigd en gecodificeerd bij richtlijn 91/497, ongeldig op grond dat daarin keuringen vóór het slachten worden voorgeschreven en/of de Lid-Staten daarbij worden verplicht en/of het de Lid-Staten daarbij wordt toegestaan, voor te schrijven dat keuringen in slachthuizen worden verricht door officiële dierenartsen. Bakers weigert daarom, de kosten te betalen voor de door Woodspring verrichte veterinaire keuringen welke in rekening zijn gebracht tussen 1 januari 1993, de datum van inwerkingtreding van richtlijn 64/433, zoals gewijzigd en gecodificeerd, en 4 maart 1994.
3 Blijkens de stukken van het hoofdgeding zijn bij Bakers ingevolge de toepasselijke wetgeving veelvuldig keuringen verricht door een officiële dierenarts, die vervolgens in rekening werden gebracht aan Woodspring, die de kosten heeft doorberekend aan Bakers. Bakers weigert dit honorarium te betalen, en stelt de wettigheid ter discussie van de keuringen door de officiële dierenarts, van het feit dat keuringen worden verricht vóór het slachten, en van de praktijk om het honorarium van de officiële dierenarts door te berekenen aan de slachthuisexploitant.
4 Volgens de tweede en de derde overweging van de considerans van richtlijn 64/433 is het voor de opheffing van de tussen de Lid-Staten bestaande ongelijkheid op het gebied van de gezondheidsvoorschriften inzake vlees noodzakelijk, naast de reeds vastgestelde verordeningen, ook de voorschriften van de Lid-Staten op sanitair gebied nader tot elkaar te brengen. Volgens de zesde overweging is de "afgifte van een door een officiële dierenarts van het land van verzending verstrekt gezondheidscertificaat het meest geschikte middel (...) om de bevoegde autoriteiten van het land van bestemming de waarborg te verstrekken dat een zending vlees aan de voorschriften van deze richtlijn voldoet".
5 Artikel 3, lid 1, A, sub b, d, en e, van richtlijn 64/433 bepaalt:
"1. Elke Lid-Staat ziet erop toe dat
A. hele karkassen, halve karkassen, halve karkassen die in ten hoogste drie stukken zijn verdeeld of voeten:
a) (...)
b) afkomstig zijn van een slachtdier dat overeenkomstig bijlage I, hoofdstuk VI, vóór het slachten is gekeurd door een officiële dierenarts en daarbij geschikt is bevonden om voor de toepassing van deze richtlijn te worden geslacht;
c) (...)
d) overeenkomstig bijlage I, hoofdstuk VIII, na het slachten door een officiële dierenarts worden gekeurd en daarbij geen enkele afwijking vertonen, met uitzondering van kort vóór het slachten opgelopen traumatische laesies en plaatselijke misvormingen of afwijkingen, voor zover wordt vastgesteld, zo nodig door passend laboratoriumonderzoek, dat het karkas en de daarbij behorende slachtafvallen door deze laesies, misvormingen of afwijkingen niet ongeschikt worden voor menselijke consumptie of gevaarlijk voor de gezondheid van de mens;
e) overeenkomstig bijlage I, hoofdstuk XI, worden voorzien van een keurmerk."
6 Bijlage I, hoofdstuk VI, van richtlijn 64/433, getiteld "Keuring vóór het slachten", preciseert welke keuringen door de officiële dierenarts moeten worden verricht op de dag dat de dieren in het slachthuis aankomen of vóór de aanvang van het dagelijkse slachten. Hoofdstuk VIII van deze bijlage, getiteld "Keuring na het slachten", preciseert welke keuringen door de officiële dierenarts onmiddellijk na het slachten moeten worden verricht om te kunnen nagaan of het vlees geschikt is voor menselijke consumptie. Bijlage I, hoofdstuk XI, getiteld "Het aanbrengen van het keurmerk", preciseert met name, dat het keurmerk moet worden aangebracht onder de verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts. Artikel 9, tweede alinea, van richtlijn 64/433 bepaalt, dat de officiële dierenarts zich door onder zijn gezag en verantwoordelijkheid geplaatste assistenten kan laten bijstaan, tijdens de keuring vóór het slachten voor het verrichten van een eerste observatie van de dieren en zuiver praktische werkzaamheden, en tijdens de keuring na het slachten voor zover de officiële dierenarts daadwerkelijk ter plaatse toezicht kan houden op het werk van de assistenten.
7 Ter verzekering van het vrije verkeer binnen de Gemeenschap van onder de gemeenschappelijke marktordening vallende producten en ter voorkoming van concurrentiedistorsies, zijn bij richtlijn 88/409/EEG van de Raad van 15 juni 1988 houdende vaststelling van de gezondheidsvoorschriften voor vlees dat bestemd is voor de binnenlandse markt en van de niveaus van de overeenkomstig richtlijn 85/73/EEG voor de keuring van dit vlees te heffen retributies (PB 1988, L 194, blz. 28), de vereisten van richtlijn 64/433 uitgebreid tot vlees bestemd voor de interne markt van de Lid-Staten, teneinde de consumenten uniforme voorwaarden inzake de bescherming van de gezondheid te waarborgen. Tevens is daarbij bepaald, dat voor vlees bestemd voor plaatselijke consumptie dezelfde retributieniveaus golden als die welke in beschikking 88/408/EEG van de Raad van 15 juni 1988 betreffende de niveaus van de overeenkomstig richtlijn 85/73/EEG te heffen retributies voor de keuringen en sanitaire controles van vers vlees (PB 1988, L 194, blz. 24), waren vastgesteld voor vlees bestemd voor de export. Ingevolge artikel 6, lid 1, van beschikking 88/408 komt de retributie ten laste van de natuurlijke of rechtspersoon voor wie wordt geslacht, uitgesneden of opgeslagen. Artikel 6, lid 2, eerste volzin, van de beschikking bepaalt, dat het totaalbedrag van de retributie in principe in het slachthuis wordt geheven.
8 Blijkens de zesde overweging van de considerans ervan, was de bij richtlijn 91/497 uitgevoerde wijziging noodzakelijk geworden door de afschaffing van de veterinaire controles aan de grenzen tussen de Lid-Staten en de versterking van de garanties bij de oorsprong, aangezien er geen onderscheid meer kon worden gemaakt tussen producten die voor de binnenlandse markt bestemd waren en producten die voor de markt van een andere Lid-Staat bestemd waren.
9 Bij richtlijn 93/118/EG van de Raad van 22 december 1993 tot wijziging van richtlijn 85/73/EEG inzake de financiering van de keuringen en sanitaire controles van vers vlees en van vlees van pluimvee (PB 1993, L 340, blz. 15), is beschikking 88/408 per 1 januari 1994 ingetrokken.
10 Volgens artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/73/EEG van de Raad van 29 januari 1985 inzake de financiering van de keuringen en sanitaire controles van vers vlees en van vlees van pluimvee (PB 1985, L 32, blz. 14), zoals gewijzigd bij richtlijn 93/118, dragen de Lid-Staten er zorg voor, dat met het oog op de financiering van de controles die met name ingevolge richtlijn 64/433 worden verricht, vanaf 1 januari 1994 op de in de bijlage bij richtlijn 93/118 bepaalde wijze de communautaire retributies worden geheven. Artikel 4 van richtlijn 85/73, zoals gewijzigd bij richtlijn 93/118, bepaalt dat de retributies ten laste komen van de exploitant of de eigenaar van de inrichting die de activiteiten verricht als bedoeld in de richtlijnen genoemd in bijlage A bij richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB 1989, L 395, blz. 13), die de voor de betrokken activiteit te betalen retributie kunnen verhalen op de natuurlijke persoon of rechtspersoon voor wiens rekening deze activiteiten worden verricht.
11 De verplichting om alle dieren vóór het slachten te keuren, is in het Verenigd Koninkrijk per 1 januari 1991 ingevoerd bij wijziging van SI 1987/2236 (Meat Inspection Regulations).
12 De tussenkomst van de officiële dierenarts bij keuringen vóór en na het slachten in de slachthuizen is per 1 januari 1993 verruimd, ingevolge de inwerkingtreding van SI 1992/2037 [Fresh Meat (Hygiene and Inspection) Regulations 1992], die met name de omzetting in nationaal recht van richtlijn 91/497 ten doel had.
13 De bevoegdheid om retributies wegens veterinaire keuringen vóór het slachten in rekening te brengen, vloeit voort uit de Fresh Meat and Poultry Meat (Hygiene, Inspection and Examinations for Residues) (Charges) Regulations van 1990 (SI 1990/2494).
14 Van oordeel, dat de beslechting van het geschil afhing van de uitlegging van het gemeenschapsrecht, heeft de High Court of Justice het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
"1) Kan een particulier in de omstandigheden van het onderhavige geval met een beroep op de artikelen 39 en 40, lid 3, EG-Verdrag en/of de algemene beginselen van evenredigheid en van gelijke behandeling, voor de nationale rechter de geldigheid van gemeenschapswetgeving betwisten?
2) Is, richtlijn 64/433/EEG, zoals gewijzigd en vervangen door richtlijn 91/497/EEG, ongeldig wegens strijd met de artikelen 39 en 40, lid 3, EG-Verdrag en het algemene evenredigheidsbeginsel, voor zover de Lid-Staten daarbij worden verplicht en/of het de Lid-Staten daarbij wordt toegestaan, voor te schrijven dat keuringen in slachthuizen worden verricht door dierenartsen, en/of voor zover daarbij keuringen vóór het slachten verplicht worden gesteld?
3) Ingeval vraag 2 bevestigend wordt beantwoord:
a) Kan die ongeldigheid en/of de gevolgen ervan in de tijd worden beperkt?
b) Staat het gemeenschapsrecht in de omstandigheden van het onderhavige geval eraan in de weg, dat een bevoegde nationale overheidsinstantie een nationale wettelijke bepaling toepast, waarbij wordt voorgeschreven dat keuringen in slachthuizen worden verricht door of onder toezicht van een dierenarts, wanneer die bepaling tot doel heeft uitvoering te geven aan richtlijn 64/433/EEG, zoals gewijzigd, maar ook een andere, zelfstandige rechtsgrondslag in het nationale recht heeft of zou hebben?
4) Is het in strijd met artikel 39 en/of artikel 40, lid 3, EG-Verdrag, of met de algemene beginselen van gelijke behandeling en/of evenredigheid, dat de kosten van door een dierenarts verrichte sanitaire keuringen van voor de slacht bestemde dieren worden gedragen door het slachthuis waar de dieren zullen worden geslacht?"
De eerste vraag
15 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of een particulier voor de nationale rechter met een beroep op schending van de artikelen 39 en 40, lid 3, EG-Verdrag en van de algemene beginselen van evenredigheid en van non-discriminatie, de geldigheid van een bepaling van gemeenschapsrecht kan betwisten.
16 In de eerste plaats zij eraan herinnerd, dat blijkens het arrest van 5 juli 1977 (zaak 114/76, Bela-Mühle, Jurispr. 1977, blz. 1211) een particulier voor de nationale rechter met een beroep op de artikelen 39 en 40, lid 3, van het Verdrag de geldigheid van bepalingen van gemeenschapsrecht kan betwisten op grond dat deze strijdig zijn met de regels van het Verdrag.
17 Voorts zijn de beginselen van evenredigheid en van non-discriminatie door het Hof erkend als grondbeginselen van het gemeenschapsrecht (zie met name arresten van 19 oktober 1977, gevoegde zaken 117/76 en 16/77, Ruckdeschel e.a., Jurispr. 1977, blz. 1753, r.o. 7, en 11 juli 1989, zaak 265/87, Schräder, Jurispr. 1989, blz. 2237, r.o. 15), zodat de geldigheid van handelingen van de gemeenschapsinstellingen aan deze algemene rechtsbeginselen kan worden getoetst.
18 In deze omstandigheden kan, en moet de nationale rechter in bepaalde omstandigheden, het Hof om een prejudiciële beslissing verzoeken over de verenigbaarheid van deze bepalingen met de regels van het Verdrag.
19 Er zij aan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak de nationale rechterlijke instanties een onderzoek kunnen instellen naar de geldigheid van een gemeenschapshandeling en, indien zij menen dat de door partijen aangevoerde middelen van ongeldigheid ongegrond zijn, deze verwerpen door vast te stellen dat de handeling ten volle geldig is. Een dergelijke uitspraak brengt het bestaan van de gemeenschapshandeling immers niet in gevaar (arrest van 22 oktober 1987, zaak 314/85, Foto-Frost, Jurispr. 1987, blz. 4199, r.o. 14).
20 Zij zijn evenwel niet bevoegd om handelingen van de gemeenschapsinstellingen ongeldig te verklaren. De in artikel 177 aan het Hof toegekende bevoegdheden hebben immers hoofdzakelijk ten doel, een uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht door de nationale rechterlijke instanties te verzekeren. Deze uniforme toepassing is inzonderheid geboden wanneer het gaat om de geldigheid van een gemeenschapshandeling. Verschillen van inzicht tussen de rechterlijke instanties van de Lid-Staten over de geldigheid van gemeenschapshandelingen zouden de eenheid van de communautaire rechtsorde zelf in gevaar kunnen brengen en afbreuk kunnen doen aan het fundamentele vereiste van rechtszekerheid (arrest Foto-Frost, reeds aangehaald, r.o. 15).
21 Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat particulieren met een beroep op schending van de artikelen 39 en 40, lid 3, EG-Verdrag, en op de algemene beginselen van evenredigheid en van non-discriminatie, voor een nationale rechterlijke instantie de geldigheid van een handeling van de gemeenschapsinstellingen kunnen betwisten.
De tweede vraag
22 Met zijn tweede vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of richtlijn 64/433 ongeldig is wegens strijd met de artikelen 39 en 40, lid 3, EG-Verdrag en het algemene evenredigheidsbeginsel, voor zover de Lid-Staten daarbij worden verplicht en/of het de Lid-Staten daarbij wordt toegestaan, voor te schrijven dat keuringen in slachthuizen worden verricht door officiële dierenartsen, en/of voor zover daarbij keuringen vóór het slachten verplicht worden gesteld.
23 Volgens Bakers dient noch de hoedanigheid van officiële dierenarts, noch de verplichting tot het verrichten van keuringen vóór het slachten, de in artikel 39 van het Verdrag gestelde doeleinden. Voorts zou de richtlijn in strijd met artikel 40, lid 3, van het Verdrag een discriminerend keuringsstelsel in het leven roepen.
24 Wat de artikelen 39 en 40, lid 3, van het Verdrag betreft, moet om te beginnen worden vastgesteld, dat volgens artikel 39 het gemeenschappelijk landbouwbeleid met name tot doel heeft de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie, een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking, de stabilisering van de markten, de gewaarborgde voorziening, en redelijke prijzen bij de levering aan de verbruikers te verzekeren. Vervolgens preciseert artikel 39 de elementen waarmee bij de totstandbrenging van dit beleid rekening moet worden gehouden en de bijzondere voorzieningen welke daarvoor kunnen worden getroffen.
25 Artikel 40, lid 3, eerste alinea, van het Verdrag bepaalt, dat de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten, in een van de in lid 2 vermelde vormen, alle maatregelen kan meebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken. In artikel 40, lid 3, tweede alinea, is evenwel gepreciseerd, dat deze ordening zich moet "beperken tot het nastreven van de in artikel 39 genoemde doeleinden en elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap uitsluiten".
26 De tweede overweging van de considerans van richtlijn 64/433 wijst uitdrukkelijk op de noodzaak, de rationele ontwikkeling van de landbouwsector en de verbetering van de productiviteit daarvan te verzekeren, welke doelstellingen zijn genoemd in artikel 39, lid 1, sub a, van het Verdrag. Aldus beoogt richtlijn 64/433 de handel tussen de Lid-Staten te vergemakkelijken en daardoor de veiligstelling van de voorziening te bevorderen, welke doelstelling is genoemd in artikel 39, lid 1, sub d, redelijke prijzen bij de levering aan de verbruikers te verzekeren overeenkomstig artikel 39, lid 1, sub e, de markten te stabiliseren in de zin van artikel 39, lid 1, sub c, en de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren als bedoeld in artikel 39, lid 1, sub b, van het Verdrag. Deze laatste doelstelling is vermeld in de eerste overweging van de considerans van richtlijn 91/497.
27 Zoals het Hof in het arrest Ruckdeschel (reeds aangehaald, r.o. 7) heeft vastgesteld, is het in artikel 40, lid 3, van het Verdrag neergelegde verbod van discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap slechts een bijzondere uitdrukking van het algemene gelijkheidsbeginsel, dat een der grondbeginselen van het gemeenschapsrecht is. Krachtens dit beginsel mogen vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld, tenzij dat verschil objectief gerechtvaardigd is.
28 Wat nu de producenten betreft, kan niet worden betwist, dat vóór de afschaffing van de veterinaire controles aan de grenzen tussen de Lid-Staten, eerst de uit richtlijn 64/433 voortvloeiende verplichtingen moesten worden uitgebreid tot alle ondernemers in de vleesproducerende sector in de Gemeenschap. Wat de controles in de Lid-Staat van herkomst betreft, wordt vers vlees derhalve vanuit veterinair oogpunt gelijk behandeld, ongeacht of het voor de handel in de Gemeenschap dan wel voor de binnenlandse markt is bestemd. Alle vlees, ongeacht zijn bestemming, is derhalve onderworpen aan dezelfde keuringen, en onder dezelfde voorwaarden.
29 Sinds de afschaffing van de grenscontroles verkeren alle producenten derhalve in een vergelijkbare situatie en gelden voor hen dezelfde voorschriften en dezelfde veterinaire eisen.
30 Het argument van Bakers, dat is gehandeld in strijd met de doelstellingen van artikel 39 van het Verdrag en met het non-discriminatiebeginsel in de zin van artikel 40, lid 3, van het Verdrag, kan derhalve niet worden aanvaard.
31 Bakers stelt verder, dat richtlijn 64/433 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat de tussenkomst van een officiële dierenarts en de verplichte keuring vóór het slachten, ongerechtvaardigd én excessief zijn.
32 Zoals het Hof eerder reeds verklaarde, beschikken de gemeenschapsinstellingen bij hun beleidsvorming op het gebied van de landbouw over een ruime beoordelingsbevoegdheid, niet alleen met betrekking tot de vaststelling van de feitelijke grondslag voor hun actie, maar ook bij de omschrijving van de in het kader van de verdragsbepalingen nagestreefde doelstellingen en de keuze van de geschikte actiemiddelen (zie met name arrest van 17 december 1981, gevoegde zaken 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 en 247/80, Ludwigshafener Walzmühle, Jurispr. 1981, blz. 3211, r.o. 37).
33 De uit richtlijn 64/433 voortvloeiende verplichtingen moeten dus worden getoetst aan deze beginselen.
34 Wat in de eerste plaats de tussenkomst van een officiële dierenarts betreft, volgt uit de zesde overweging van de considerans van richtlijn 64/433, dat "de afgifte van een door een officiële dierenarts van het land van verzending verstrekt gezondheidscertificaat het meest geschikte middel wordt geacht om de bevoegde autoriteiten van het land van bestemming de waarborg te verstrekken dat een zending vlees aan de voorschriften van deze richtlijn voldoet".
35 De bepalingen van richtlijn 64/433, die eisen dat de controle in de Lid-Staat van verzending op uniforme wijze wordt verricht door de officiële dierenarts, die gelet op zijn hoedanigheid en beroepservaring redelijkerwijs het best gekwalificeerd is voor die verrichtingen, die bovendien tot zijn taak behoren, vloeien voort uit een correcte uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid.
36 Door de afschaffing van de veterinaire controles aan de grenzen biedt de officiële controlerende dierenarts, een functie die in elke Lid-Staat bestaat, de beste waarborg inzake competentie en uniformiteit van de sanitaire voorwaarden voor vers vlees, ongeacht of dit bestemd is voor de intracommunautaire handel dan wel voor de binnenlandse markt. De bepalingen van richtlijn 64/433 die voorschrijven dat deze inspecties worden uitgevoerd door een officiële dierenarts, zijn derhalve niet te beschouwen als een misbruik van de aan de gemeenschapswetgever toekomende beoordelingsbevoegdheid.
37 Wat in de tweede plaats de bij richtlijn 64/433 voorgeschreven keuring vóór het slachten betreft, zij erop gewezen, dat deze bedoeld is ter bescherming van de volksgezondheid, overeenkomstig het door het Hof erkende beginsel, dat de gemeenschapsinstellingen bij de uitoefening van hun bevoegdheden rekening moeten houden met de vereisten van algemeen belang, zoals de bescherming van de consumenten en de gezondheid en het leven van personen en dieren (zie arrest van 23 februari 1988, zaak 68/86, Verenigd Koninkrijk/Raad, Jurispr. 1988, blz. 855, r.o. 12).
38 Overeenkomstig dit beginsel kan aan de rechtmatigheid van een maatregel ter zake slechts afbreuk worden gedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling beoogde doel (arrest Schräder, reeds aangehaald, r.o. 22).
39 Bijlage I, hoofdstuk VI, van richtlijn 64/433 noemt duidelijk de specifieke redenen voor het invoeren van een keuring vóór het slachten. In dit verband kan worden volstaan met eraan te herinneren, dat de controles die worden genoemd in verband met het welzijn van de dieren, niet na het slachten kunnen worden uitgevoerd, aangezien bepaalde ziekten slechts doeltreffend kunnen worden gediagnosticeerd bij levende dieren. Vastgesteld moet worden, dat dit een gerechtvaardigde doelstelling is, zodat de beoordelingsbevoegdheid van de gemeenschapswetgever ook het vereiste van een keuring vóór het slachten omvat.
40 Ook het argument van Bakers inzake schending van het evenredigheidsbeginsel, moet dus worden afgewezen.
41 Vastgesteld moet dus worden, dat richtlijn 64/433, zoals gewijzigd en gecodificeerd bij richtlijn 91/497, niet ongeldig is wegens strijd met de artikelen 39 en 40, lid 3, van het Verdrag en het algemene evenredigheidsbeginsel, voor zover de Lid-Staten daarbij worden verplicht en/of het de Lid-Staten daarbij wordt toegestaan, voor te schrijven dat sanitaire keuringen in slachthuizen worden verricht door officiële dierenartsen, en/of voor zover daarbij keuringen vóór het slachten verplicht worden gesteld.
De derde vraag
42 De derde vraag is slechts gesteld voor het geval van een bevestigend antwoord op de tweede vraag, en behoeft dus niet te worden onderzocht.
De vierde vraag
43 Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de uit richtlijn 64/433 voortvloeiende verplichting om de kosten van keuringen door een dierenarts ten laste te brengen van het slachthuis waar de dieren worden geslacht, in strijd is met de artikel 39 en 40, lid 3, van het Verdrag en de algemene beginselen van gelijke behandeling en/of van evenredigheid.
44 Volgens Bakers is het ten laste van de slachthuisexploitant brengen van de kosten van veterinaire keuringen in strijd met de rechtspraak van het Hof, volgens welke deze kosten moeten worden betaald uit de algemene middelen, daar het vrije goederenverkeer het algemeen belang dient (zie arresten van 5 februari 1976, zaak 87/75, Bresciani, Jurispr. 1976, blz. 129, en 15 december 1993, gevoegde zaken C-277/91, C-318/91 en C-319/91, Ligur Carni, Jurispr. 1993, blz. I-6621).
45 Er zij evenwel aan herinnerd, dat het in de door Bakers aangehaalde arresten ging om financiële lasten die door de Lid-Staat eenzijdig waren opgelegd ter dekking van de kosten van veterinaire keuringen. Het Hof stelde vast, dat dergelijke lasten een belemmering van het vrije goederenverkeer zijn. In het arrest Ligur Carni (reeds aangehaald) overwoog het Hof bovendien, dat enkel die kosten ten laste van de openbare middelen komen welke zijn verbonden aan de door de bevoegde instanties van de Lid-Staat van invoer verrichte verificaties en sanitaire inspecties in geval van ernstige vermoedens dat onregelmatigheden zijn begaan, en die door richtlijn 64/433 worden toegestaan.
46 In casu gaat het niet om geldelijke lasten die eenzijdig door een Lid-Staat zijn opgelegd, maar om lasten die zijn opgelegd door een gemeenschapsregeling, die in alle Lid-Staten gelijkelijk geldt. De arresten waarop Bakers zich beroept, zijn derhalve op het onderhavige geval niet van toepassing.
47 Wat de vraag betreft of de in beschikking 88/408 neergelegde verplichting om de kosten van de veterinaire keuringen te dragen, verenigbaar is met artikel 39 van het Verdrag, is er in rechtsoverweging 32 van het onderhavige arrest reeds op gewezen, dat de gemeenschapsinstellingen op het gebied van het landbouwbeleid over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken. Evenals de bepalingen van richtlijn 64/433 vallen die van beschikking 88/408 derhalve binnen de beoordelingsbevoegdheid van de communautaire wetgever, die van deze bevoegdheid niet een kennelijk onjuist gebruik heeft gemaakt.
48 In dit verband kan niet worden gesteld, dat de gemeenschapswetgever de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden door de ondernemers die goederen klaarmaken om in de Gemeenschap in het verkeer te worden gebracht, de - met name financiële - verantwoordelijkheid te doen dragen voor de naleving van de op die producten toepasselijke veiligheidseisen.
49 Overigens staat artikel 6 van beschikking 88/408 er niet aan in de weg, dat de slachthuizen de kosten van de sanitaire keuring doorberekenen aan de eigenaren van het vlees. In artikel 6, lid 1, van beschikking 88/408 is immers bepaald, dat de retributie ten laste komt van de natuurlijke of rechtspersoon voor wie wordt geslacht, uitgesneden of opgeslagen, zonder dat evenwel wordt geëist dat dit de slachthuiseigenaar is. Artikel 6, lid 2, van de beschikking bepaalt alleen, dat het totaalbedrag van de retributie in principe in het slachthuis wordt geheven.
50 Ten slotte zij eraan herinnerd, dat artikel 4 van richtlijn 85/73, zoals gewijzigd bij richtlijn 93/118, uitdrukkelijk bepaalt, dat de te betalen retributies weliswaar ten laste komen van de exploitant of de eigenaar van het slachthuis, doch kunnen worden verhaald op de natuurlijke persoon of rechtspersoon voor wiens rekening het slachten, het uitsnijden of de opslag plaatsvindt. In die omstandigheden wijst niets erop, dat de slachthuizen vóór de inwerkingtreding van richtlijn 93/118 op 1 januari 1994, de kosten van de sanitaire keuring niet konden doorberekenen aan de eigenaren van het vlees.
51 Vastgesteld moet dus worden, dat de uit richtlijn 64/433 voortvloeiende verplichting om de kosten van de keuringen door een officiële dierenarts ten laste te brengen van het slachthuis waar de dieren worden geslacht, niet in strijd is met de artikelen 39 en 40, lid 3, van het Verdrag, en met de algemene beginselen van gelijke behandeling en/of van evenredigheid.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
52 De kosten door de regering van het Verenigd Koninkrijk en de regering van de Helleense Republiek, alsook de Raad van de Europese Unie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door de High Court of Justice (Bristol Mercantile Court) bij beschikking van 20 januari 1995 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Particulieren kunnen met een beroep op schending van de artikelen 39 en 40, lid 3, EG-Verdrag, en op de algemene beginselen van evenredigheid en van non-discriminatie, voor een nationale rechterlijke instantie de geldigheid van een handeling van de gemeenschapsinstellingen betwisten.
2) Richtlijn 64/433/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees, zoals gewijzigd en gecodificeerd bij richtlijn 91/497/EEG van de Raad van 29 juli 1991, is niet ongeldig wegens strijd met de artikelen 39 en 40, lid 3, van het Verdrag en het algemene evenredigheidsbeginsel, voor zover de Lid-Staten daarbij worden verplicht en/of het de Lid-Staten daarbij wordt toegestaan, voor te schrijven dat sanitaire keuringen in slachthuizen worden verricht door officiële dierenartsen, en/of voor zover daarbij keuringen vóór het slachten verplicht worden gesteld.
3) De uit richtlijn 64/433 voortvloeiende verplichting om de kosten van de keuringen door een officiële dierenarts ten laste te brengen van het slachthuis waar de dieren worden geslacht, is niet in strijd met de artikelen 39 en 40, lid 3, van het Verdrag, en met de algemene beginselen van gelijke behandeling en/of van evenredigheid.
Full & Egal Universal Law Academy