Περίληψη
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Λέξεις κλειδιά
++++
Περιβάλλον * Διατήρηση των αγρίων πτηνών * Οδηγία 79/409 * Επιλογή και οριοθέτηση των ζωνών ειδικής προστασίας * Κριτήρια που μπορούν να λαμβάνονται υπόψη * Αποκλείονται οι οικονομικής φύσεως επιταγές, έστω και αν ανάγονται σε γενικό συμφέρον υπέρτερο των οικολογικών σκοπών ή σε επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος
(Oδηγίες του Συμβουλίου 79/409, άρθρα 2 και 4 PAR PAR 1 και 2, και 92/43, άρθρο 6 PAR 4)
Περίληψη
Το άρθρο 4, παράγραφος 1 ή 2, της οδηγίας 79/409, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών, που επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λάβουν μέτρα ειδικής διατηρήσεως για ορισμένα είδη και, ιδίως, να κατατάξουν σε ζώνες ειδικής προστασίας τα εδάφη τα πιο κατάλληλα για τη διατήρησή τους, έχει την έννοια ότι κράτος μέλος δεν μπορεί να λαμβάνει υπόψη, κατά την επιλογή και την οριοθέτηση μιας ζώνης ειδικής προστασίας, τις οικονομικής φύσεως επιταγές που αναφέρονται στο άρθρο 2 της οδηγίας ούτε τις οικονομικής φύσεως επιταγές που ανάγονται σε γενικό συμφέρον υπέρτερο εκείνου που υπηρετεί ο επιδιωκόμενος με την οδηγία αυτή οικολογικός σκοπός.
Στο ίδιο πλαίσιο, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να λαμβάνει υπόψη οικονομικής φύσεως επιταγές ούτε στο μέτρο που ανάγονται σε επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτοί που αναφέρονται στο άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 92/43, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, το οποίο έχει ενσωματωθεί στην οδηγία 79/409. Πράγματι, μολονότι η διάταξη αυτή διεύρυνε τη δέσμη των λόγων που μπορούν να δικαιολογήσουν μια περιοριστική επέμβαση στις ήδη χαρακτηρισθείσες ζώνες ειδικής προστασίας, συμπεριλαμβάνοντας ρητά σ' αυτούς λόγους κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, εντούτοις, δεν επέφερε τροποποιήσεις όσον αφορά το αρχικό στάδιο του χαρακτηρισμού μιας ζώνης ως ζώνης ειδικής προστασίας, το οποίο προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/409, οπότε ο χαρακτηρισμός αυτός πρέπει σε κάθε περίπτωση να πραγματοποιείται σύμφωνα με τα κριτήρια που προβλέπονται στις τελευταίες αυτές διατάξεις.
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-44/95,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του House of Lords (Ηνωμένο Βασίλειο) προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
Regina
και
Secretary of State for the Environment,
ex parte: Royal Society for the Protection of Birds,
παρισταμένης και της Port of Sheerness Ltd,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία των άρθρων 2 και 4 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους G. C. Rodriguez Iglesias, Πρόεδρο, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet και G. Hirsch, προέδρους τμήματος, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann (εισηγητή), J. L. Murray, P. Jann και M. Wathelet, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: N. Fennelly
γραμματέας: L. Hewlett, υπάλληλος διοικήσεως,
λαμβάνοντας υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
* η Royal Society for the Protection of Birds, εκπροσωπούμενη από τους R. Gordon, QC, και R. Buxton, solicitor,
* η Port of Sheerness Ltd, εκπροσωπούμενη από τους S. Isaacs, QC, και C. Lewis, barrister, ενεργούντες κατ' εντολήν του C. Holme, solicitor,
* η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενη από τον J. E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, επικουρούμενο από τους S. Richards και A. Lindsay, barristers,
* η Γαλλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την C. de Salins, υποδιευθύντρια στη διεύθυνση νομικών υποθέσεων του Υπουργείου Εξωτερικών, και τον J.-L. Falconi, γραμματέα εξωτερικών υποθέσεων στην ίδια διεύθυνση,
* η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από την C. O' Reilly και τον M. van der Woude, μέλη της Νομικής Υπηρεσίας,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις προφορικές παρατηρήσεις της Royal Society for the Protection of Birds, εκπροσωπουμένης από τους R. Gordon και R. Buxton, της Port of Sheerness Ltd, εκπροσωπουμένης από τον S. Isaacs, της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπουμένης από τους J. E. Collins, S. Richards και A. Lindsay, της Γαλλικής Κυβερνήσεως, εκπροσωπουμένης από τον R. Nadal, βοηθό γραμματέα εξωτερικών υποθέσεων στη διεύθυνση νομικών υποθέσεων του Υπουργείου Εξωτερικών, και της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπουμένης από τη C. O' Reilly, κατά τη συνεδρίαση της 7ης Φεβρουαρίου 1996,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 21ης Μαρτίου 1996,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με διάταξη της 9ης Φεβρουαρίου 1995, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 24 Φεβρουαρίου 1995, το House of Lords υπέβαλε, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ, δύο προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία των άρθρων 2 και 4 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202, στο εξής: οδηγία περί των πτηνών).
2 Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ μιας ενώσεως για την προστασία των πτηνών, της Royal Society for the Protection of Birds (στο εξής: RSPB), και του Secretary of State for the Environment (Υπουργού Περιβάλλοντος, στο εξής: υπουργός) σχετικά με μια απόφαση περί χαρακτηρισμού μιας ζώνης ειδικής προστασίας για τη διατήρηση των αγρίων πτηνών.
3 Το άρθρο 2 της οδηγίας περί των πτηνών, στο πεδίο εφαρμογής της οποίας υπάγονται όλα τα είδη πτηνών που ζουν εκ φύσεως σε άγρια κατάσταση στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών στο οποίο εφαρμόζεται η Συνθήκη, προβλέπει ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα με σκοπό να διατηρηθεί ή να προσαρμοστεί ο πληθυσμός όλων αυτών των ειδών πτηνών σε ένα επίπεδο που να ανταποκρίνεται ιδιαίτερα στις οικολογικές, επιστημονικές και πολιτιστικές απαιτήσεις [επιταγές], λαμβάνοντας υπόψη τις οικονομικές και ψυχαγωγικές απαιτήσεις.
4 Κατά το άρθρο 3 της οδηγίας περί των πτηνών, τα κράτη μέλη, λαμβάνοντας υπόψη τις αναφερόμενες στο άρθρο 2 απαιτήσεις, λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα με σκοπό να διαφυλαχθεί, να διατηρηθεί ή να αποκατασταθεί για όλα τα προστατευόμενα είδη μια επαρκής ποικιλία και επιφάνεια οικοτόπων, μεταξύ άλλων, με τη δημιουργία ζωνών προστασίας.
5 Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής προβλέπει, για τα είδη που αναφέρονται στο παράρτημα Ι, μέτρα ειδικής διατηρήσεως που αφορούν τον οικότοπό τους, ώστε να εξασφαλιστεί η επιβίωση και η αναπαραγωγή τους στη ζώνη εξαπλώσεώς τους. Τα κράτη μέλη κατατάσσουν κυρίως σε ζώνες ειδικής προστασίας τα εδάφη τα πιο κατάλληλα, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των ειδών αυτών στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία έχει εφαρμογή η οδηγία.
6 Κατά την παράγραφο 2 του άρθρου αυτού, "ανάλογα μέτρα υιοθετούνται από τα κράτη μέλη για τα αποδημητικά είδη που δεν μνημονεύονται στο παράρτημα Ι, των οποίων η έλευση είναι τακτική, λαμβάνοντας υπόψη τις ανάγκες προστασίας στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία εφαρμόζεται η παρούσα οδηγία, όσον αφορά τις περιοχές αναπαραγωγής, αλλαγής φτερώματος και διαχειμάσεως, και τις ζώνες όπου βρίσκονται οι σταθμοί κατά μήκος των οδών αποδημίας. Για τον σκοπό αυτό τα κράτη μέλη αποδίδουν ιδιαίτερη σημασία στην προστασία των υγροτόπων, και ιδίως όσων έχουν διεθνή σπουδαιότητα".
7 Τέλος, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 4, "τα κράτη μέλη υιοθετούν κατάλληλα μέτρα για να αποφύγουν στις ζώνες προστασίας που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2 τη ρύπανση ή τη φθορά των οικοτόπων, καθώς και τις επιζήμιες για τα πτηνά διαταράξεις, όταν αυτές έχουν σημαντικές συνέπειες σε σχέση με τους αντικειμενικούς στόχους του παρόντος άρθρου. Τα κράτη μέλη θα προσπαθήσουν, επίσης, να αποφύγουν τη ρύπανση ή τη φθορά των οικοτόπων και έξω από τις ζώνες προστασίας".
8 Η οδηγία 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (EE L 206, σ. 7, στο εξής: οδηγία περί των οικοτόπων), η προθεσμία για τη μεταφορά της οποίας στο εσωτερικό δίκαιο έληξε για το Ηνωμένο Βασίλειο τον Ιούνιο του 1994, προβλέπει, στο άρθρο 7, ότι οι υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο της 6, παράγραφοι 2, 3 και 4, αντικαθιστούν τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την πρώτη περίοδο της παραγράφου 4 του άρθρου 4 της οδηγίας περί των πτηνών, όσον αφορά τις ζώνες που χαρακτηρίστηκαν δυνάμει της παραγράφου 1 του άρθρου 4 ή αναγνωρίστηκαν με ανάλογο τρόπο δυνάμει της παραγράφου 2 του άρθρου 4 της εν λόγω οδηγίας. Οι παράγραφοι 2, 3 και 4 του άρθρου 6 της οδηγίας περί των οικοτόπων έχουν ως εξής:
"2. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ειδικές ζώνες διατήρησης να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας.
3. Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφραστεί πρώτα η δημόσια γνώμη.
4. Εάν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτίμησης των επιπτώσεων και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000. Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα αντισταθμιστικά μέτρα που έλαβε.
Όταν ο τόπος περί του οποίου πρόκειται είναι τόπος όπου ευρίσκονται ένας τύπος φυσικού οικοτόπου προτεραιότητας ή/και ένα είδος προτεραιότητας, είναι δυνατόν να προβληθούν μόνον επιχειρήματα σχετικά με την υγεία ανθρώπων και τη δημόσια ασφάλεια ή σχετικά με θετικές συνέπειες πρωταρχικής σημασίας για το περιβάλλον, ή, κατόπιν γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, άλλοι επιτακτικοί λόγοι σημαντικού δημοσίου συμφέροντος."
9 Το Ηνωμένο Βασίλειο μετέφερε την οδηγία αυτή στο εσωτερικό δίκαιο μόλις τον Οκτώβριο του 1994.
10 Στις 15 Δεκεμβρίου 1993, ο υπουργός αποφάσισε να χαρακτηρίσει τις εκβολές και τις ελώδεις περιοχές του Medway ως ζώνη ειδικής προστασίας (στο εξής: ΖΕΠ). Συγχρόνως, ο υπουργός αποφάσισε να μη συμπεριλάβει στην εν λόγω ΖΕΠ περίπου 22 εκτάρια της περιοχής Lappel Bank.
11 Από τη διάταξη περί παραπομπής προκύπτει ότι οι εκβολές και οι ελώδεις περιοχές του Medway αποτελούν έναν υγρότοπο διεθνούς σημασίας, ο οποίος εκτείνεται σε 4 681 εκτάρια στη βόρεια ακτή του Κent και περιλαμβάνεται στη Σύμβαση του Ramsar. Ο εν λόγω υγρότοπος χρησιμοποιείται από ορισμένα είδη άγριων υδρόβιων και καλοβατικών πτηνών ως τόπος αναπαραγωγής και διαχειμάσεως και ως ενδιάμεσος σταθμός κατά την εαρινή και φθινοπωρινή αποδημία. Επιπλέον, η περιοχή αποτελεί τόπο αναπαραγωγής της αβοκέτας και του νανογλάρονου, που είναι είδη μνημονευόμενα στο παράρτημα Ι της οδηγίας περί των πτηνών.
12 Όσον αφορά το Lappel Bank, είναι μια χαρακτηριζόμενη από παλίρροιες περιοχή υγρής άμμου, η οποία, στο βόρειο άκρο της, εφάπτεται του λιμένα του Sheerness και από γεωγραφική άποψη κείται εντός των ορίων των εκβολών και των ελωδών περιοχών του Medway. Το Lappel Bank συγκεντρώνει πολλά από τα σημαντικά ορνιθολογικά χαρακτηριστικά που παρουσιάζει ολόκληρη η ζώνη. Μολονότι δεν διαβιώνει σ' αυτό κανένα από τα είδη τα οποία αφορούν οι σκοποί του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας περί των πτηνών, ορισμένα από τα εκεί υπάρχοντα είδη είναι σημαντικά πολυπληθέστερα στην περιοχή αυτή απ' ό,τι σε άλλες περιοχές στη ΖΕΠ του Medway. Το Lappel Bank αποτελεί σημαντικό τμήμα του όλου οικοσυστήματος της περιοχής του στομίου του ποταμού και η απώλεια αυτής της παλιρροϊκής περιοχής θα είχε πιθανότατα ως αποτέλεσμα τη μείωση του αριθμού των άγριων υδρόβιων και καλοβατικών πτηνών των εκβολών και των ελωδών περιοχών του Medway.
13 Ο λιμένας του Sheerness αποτελεί σήμερα τον πέμπτο σε μέγεθος λιμένα του Ηνωμένου Βασιλείου όσον αφορά την παροχή υπηρεσιών φορτώσεως και ναυλώσεως. Πρόκειται για μια ακμάζουσα εμπορική επιχείρηση, η οποία επωφελείται από την ευνοϊκή γεωγραφική της θέση τόσο για το θαλάσσιο εμπόριο όσο και για τις κύριες εγχώριες αγορές. Ο οργανισμός του λιμένα αυτού, ο οποίος εξάλλου αποτελεί σημαντικό εργοδότη σε μια περιοχή με σοβαρά προβλήματα ανεργίας, έχει σχεδιάσει την επέκταση του λιμένα, προκειμένου να επεκταθούν οι εγκαταστάσεις που προορίζονται για την αποθήκευση αυτοκινήτων και για δραστηριότητες προστιθέμενης αξίας, σχετικές με τα οχήματα και με την αγορά των οπωρών και των προϊόντων χάρτου, έτσι ώστε να ανταγωνίζεται καλύτερα τους λιμένες της ηπειρωτικής Ευρώπης που προσφέρουν παρόμοιες δυνατότητες. Το Lappel Bank είναι όμως η μόνη περιοχή προς την οποία ο λιμένας του Sheerness θα μπορούσε να αντιμετωπίσει, κατά τρόπο εφικτό, το ενδεχόμενο της επεκτάσεώς του.
14 Έτσι, ο υπουργός αποφάσισε να μη συμπεριλάβει το Lappel Bank στη ΖΕΠ του Medway, θεωρώντας ότι η ανάγκη να μην εμποδιστεί η βιωσιμότητα του λιμένα και η σημασία που θα είχε η επέκτασή του στη ζώνη του Lappel Bank για την τοπική και την εθνική οικονομία έπρεπε να υπερισχύσουν της αξίας της περιοχής αυτής για τη διατήρηση της φύσεως.
15 Κατά της εν λόγω υπουργικής αποφάσεως, η RSPB άσκησε, ενώπιον του Divisional Court του Queen' s Bench Division, προσφυγή ακυρώσεως, υποστηρίζοντας ότι ο υπουργός δεν είχε το δικαίωμα, ενόψει της οδηγίας περί των πτηνών, να λάβει υπόψη οικονομικές θεωρήσεις στο στάδιο του χαρακτηρισμού μιας ΖΕΠ. Το Divisional Court δεν δέχθηκε την άποψη της RSPB. Στην κατ' έφεση δίκη, το Court of Appeal επικύρωσε την απόφαση αυτή. Ως εκ τούτου, η RSPB υπέβαλε αίτηση αναιρέσεως ενώπιον του House of Lords.
16 Έχοντας αμφιβολίες σχετικά με την ερμηνεία της οδηγίας, το εθνικό δικαστήριο αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
"1) Δύναται ένα κράτος μέλος να λαμβάνει υπόψη τις απαιτήσεις/επιταγές του άρθρου 2 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών, κατά τον χαρακτηρισμό μιας περιοχής ως ζώνης ειδικής προστασίας ή/και κατά την οριοθέτηση μιας τέτοιας ζώνης κατ' εφαρμογήν του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και/ή 2, της οδηγίας αυτής;
2) Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, δύναται παρ' όλ' αυτά ένα κράτος μέλος να λαμβάνει υπόψη, στο πλαίσιο της διαδικασίας χαρακτηρισμού, ορισμένες από τις απαιτήσεις/επιταγές του άρθρου 2, στο μέτρο που οι εν λόγω απαιτήσεις:
α) ανάγονται σε ένα γενικό συμφέρον το οποίο υπερτερεί του γενικού συμφέροντος το οποίο υπηρετεί ο οικολογικός σκοπός της οδηγίας [σύμφωνα με το κριτήριο που έχει καθιερώσει το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, ιδίως με την απόφαση στην υπόθεση 57/89, Επιτροπή κατά Γερμανίας (' Αναχώματα του Leybucht' ), σχετικά με τη δυνατότητα παρεκκλίσεως από τις απαιτήσεις/επιταγές του άρθρου 4, παράγραφος 4] ή
β) ανάγονται σε επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτοί που μπορούν να λαμβάνονται υπόψη βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας;"
Ως προς το πρώτο ερώτημα
17 Με το ερώτημα αυτό, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ' ουσίαν αν το άρθρο 4, παράγραφος 1 ή 2, της οδηγίας περί των πτηνών έχει την έννοια ότι ένα κράτος μέλος δύναται να λαμβάνει υπόψη, κατά την επιλογή και την οριοθέτηση μιας ΖΕΠ, τις οικονομικής φύσεως επιταγές του άρθρου 2.
18 Εκ προοιμίου, πρέπει να υπομνηστεί ότι, κατά την ένατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας περί των πτηνών, "η διαφύλαξη, η διατήρηση ή η αποκατάσταση μιας επαρκούς ποικιλίας και εκτάσεως οικοτόπων είναι απαραίτητες για τη διατήρηση όλων των ειδών πτηνών [που αναφέρονται στην οδηγία]", ότι "ορισμένα είδη πτηνών πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο μέτρων ειδικής διατηρήσεως σχετικά με τον οικότοπό τους, ώστε να εξασφαλιστεί η επιβίωση και η αναπαραγωγή τους στην περιοχή εξαπλώσεώς τους" και, τέλος, ότι "αυτά τα μέτρα πρέπει ομοίως να λάβουν υπόψη τα αποδημητικά είδη".
19 Η αιτιολογική αυτή σκέψη αποτυπώνεται στα άρθρα 3 και 4 της οδηγίας. Συναφώς το Δικαστήριο έχει υπομνήσει, με την απόφαση της 2ας Αυγούστου 1993 στην υπόθεση C-355/90, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 1993, σ. Ι-4221, σκέψη 23, στο εξής: απόφαση για τα έλη της Santona), ότι η πρώτη από τις διατάξεις αυτές επιβάλλει υποχρεώσεις γενικού χαρακτήρα, δηλαδή την υποχρέωση διασφαλίσεως μιας επαρκούς ποικιλίας και επιφανείας οικοτόπων για όλα τα πτηνά που αναφέρονται στην οδηγία, ενώ η δεύτερη περιέχει ειδικές υποχρεώσεις που αφορούν τα είδη πτηνών που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι και τα αποδημητικά είδη που δεν αναφέρονται στο παράρτημα αυτό.
20 Κατά την Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου και την Port of Sheerness Ltd, το άρθρο 4 της οδηγίας περί των πτηνών δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη ανεξάρτητα από το άρθρο 3. Συναφώς, αμφότερες παρατηρούν ότι το άρθρο 4 προβλέπει, για ορισμένα είδη που χρήζουν ιδιαίτερης μέριμνας, μια ειδική έκφραση της γενικής υποχρεώσεως που επιβάλλει το άρθρο 3. Δεδομένου ότι η τελευταία διάταξη επιτρέπει να λαμβάνονται υπόψη οικονομικής φύσεως επιταγές, το ίδιο πρέπει να ισχύει και για το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2.
21 Η Γαλλική Κυβέρνηση καταλήγει στο ίδιο συμπέρασμα, επισημαίνοντας ότι, κατά τη δημιουργία μιας ΖΕΠ, τα κράτη μέλη λαμβάνουν υπόψη όλα τα κριτήρια που αναφέρονται στο άρθρο 2 της οδηγίας περί των πτηνών, που έχει γενική ισχύ, και, επομένως, μεταξύ άλλων, τις οικονομικής φύσεως επιταγές.
22 Τα επιχειρήματα αυτά δεν μπορούν να γίνουν δεκτά.
23 Πράγματι, πρέπει κατ' αρχάς να τονιστεί ότι το άρθρο 4 της οδηγίας περί των πτηνών προβλέπει, τόσο για τα είδη που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι όσο και για τα αποδημητικά είδη, ένα ειδικό και ενισχυμένο σύστημα προστασίας, το οποίο δικαιολογείται από το γεγονός ότι πρόκειται, αντιστοίχως, για τα είδη που αντιμετωπίζουν τη μεγαλύτερη απειλή και τα είδη που αποτελούν κοινή κληρονομιά της Κοινότητας (βλ. απόφαση της 23ης Μαΐου 1990 στην υπόθεση C-169/89, Van den Burg, Συλλογή 1990, σ. Ι-2143, σκέψη 11).
24 Έτσι, ενώ στο άρθρο 3 της οδηγίας αυτής προβλέπεται να λαμβάνονται υπόψη οι επιταγές του άρθρου 2, όσον αφορά την εφαρμογή των μέτρων γενικής διατηρήσεως, στα οποία περιλαμβάνεται η δημιουργία ζωνών προστασίας, στο άρθρο 4 δεν γίνεται τέτοια παραπομπή, όσον αφορά την εφαρμογή των μέτρων ειδικής διατηρήσεως, στα οποία περιλαμβάνεται η δημιουργία των ΖΕΠ.
25 Συνεπώς, ενόψει του σκοπού της ειδικής προστασίας που επιδιώκεται με το άρθρο 4 και του ότι, κατά πάγια νομολογία (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1994 στην υπόθεση C-435/92, Association pour la protection des animaux sauvages κ.λπ., Συλλογή 1994, σ. Ι-67, σκέψη 20), το άρθρο 2 δεν συνιστά αυτόνομη παρέκκλιση από το σύστημα προστασίας που καθιερώνει η οδηγία, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 17 και 18 της αποφάσεως για τα έλη της Santona, οι οικολογικές απαιτήσεις που θεσπίζει η πρώτη διάταξη δεν πρέπει να σταθμίζονται με τα συμφέροντα που απαριθμούνται στη δεύτερη και, ιδίως, με τις οικονομικής φύσεως επιταγές.
26 Πράγματι, τα κριτήρια που πρέπει να καθοδηγούν τα κράτη μέλη κατά την επιλογή και την οριοθέτηση των ΖΕΠ είναι εκείνα που περιέχονται στις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 4. Όμως, από τις σκέψεις 26 και 27 της αποφάσεως για τα έλη της Santona προκύπτει ότι πρόκειται για κριτήρια ορνιθολογικής φύσεως, και τούτο παρά τις διαφορές που υπάρχουν μεταξύ των διαφόρων μεταφράσεων του άρθρου 4, παράγραφος 1, τελευταίο εδάφιο.
27 Ενόψει των προεκτεθέντων, πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1 ή 2, της οδηγίας περί των πτηνών έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει σ' ένα κράτος μέλος να λαμβάνει υπόψη, κατά την επιλογή και την οριοθέτηση μιας ΖΕΠ, τις οικονομικής φύσεως επιταγές που αναφέρονται στο άρθρο 2 της οδηγίας αυτής.
Ως προς το δεύτερο ερώτημα
Ως προς το πρώτο σκέλος του δευτέρου ερωτήματος
28 Με το πρώτο σκέλος του δευτέρου ερωτήματος, το εθνικό δικαστήριο ερωτά αν το άρθρο 4, παράγραφος 1 ή 2, της οδηγίας περί των πτηνών έχει την έννοια ότι ένα κράτος μέλος δύναται, κατά την επιλογή και την οριοθέτηση μιας ΖΕΠ, να λαμβάνει υπόψη οικονομικής φύσεως επιταγές οι οποίες ανάγονται σε ένα γενικό συμφέρον το οποίο υπερτερεί του γενικού συμφέροντος που υπηρετεί ο οικολογικός σκοπός της οδηγίας αυτής.
29 Με την απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 1991 στην υπόθεση C-57/89, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1991, σ. Ι-883, σκέψεις 21 και 22, στο εξής: απόφαση για τα αναχώματα του Leybucht), το Δικαστήριο έκρινε ότι, στο πλαίσιο του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας περί των πτηνών, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να περιορίζουν την έκταση μιας ΖΕΠ παρά μόνο για εξαιρετικούς λόγους, για λόγους δηλαδή που ανάγονται σε ένα γενικό συμφέρον που υπερτερεί του συμφέροντος που υπηρετεί ο επιδιωκόμενος από την οδηγία οικολογικός σκοπός. Όμως, κατά την απόφαση αυτή, οι οικονομικής φύσεως επιταγές δεν μπορούν να λαμβάνονται υπόψη σ' αυτό το πλαίσιο.
30 Εξάλλου, από τη σκέψη 19 της αποφάσεως για τα έλη της Santona προκύπτει ότι, στο πλαίσιο του άρθρου 4 της εν λόγω οδηγίας, συνολικώς θεωρουμένου, οι οικονομικής φύσεως επιταγές σε καμία περίπτωση δεν μπορούν να ανάγονται σε ένα γενικό συμφέρον το οποίο υπερτερεί του συμφέροντος που υπηρετεί ο επιδιωκόμενος από την οδηγία οικολογικός σκοπός.
31 Επομένως, χωρίς να χρειάζεται καν να εξετασθεί το ζήτημα της κρισιμότητας που έχουν ενδεχομένως οι αναγόμενοι σε υπέρτερο γενικό συμφέρον λόγοι, για τους σκοπούς του χαρακτηρισμού μιας ΖΕΠ, στο πρώτο σκέλος του δευτέρου ερωτήματος πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1 ή 2, της οδηγίας περί των πτηνών έχει την έννοια ότι ένα κράτος μέλος δεν μπορεί, κατά την επιλογή και την οριοθέτηση μιας ΖΕΠ, να λαμβάνει υπόψη οικονομικής φύσεως επιταγές αναγόμενες σε ένα γενικό συμφέρον το οποίο υπερτερεί εκείνου που υπηρετεί ο επιδιωκόμενος με την οδηγία αυτή οικολογικός σκοπός.
Ως προς το δεύτερο σκέλος του δευτέρου ερωτήματος
32 Με το δεύτερο σκέλος του δευτέρου ερωτήματος, το House of Lords ερωτά κατ' ουσίαν αν το άρθρο 4, παράγραφος 1 ή 2, της οδηγίας περί των πτηνών έχει την έννοια ότι ένα κράτος μέλος μπορεί, κατά την επιλογή και την οριοθέτηση μιας ΖΕΠ, να λαμβάνει υπόψη οικονομικής φύσεως επιταγές, στο μέτρο που συνιστούν επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτοί που αναφέρονται στο άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί των οικοτόπων.
33 Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου θεωρεί ότι το ερώτημα αυτό δεν αφορά παρά μόνον την περίπτωση κατά την οποία η απόφαση περί χαρακτηρισμού έχει ληφθεί μετά τη λήξη της προθεσμίας για τη μεταφορά της οδηγίας περί των οικοτόπων στο εσωτερικό δίκαιο. Δεδομένου ότι τούτο δεν συμβαίνει στην υπόθεση της κύριας δίκης, παρέλκει η απάντηση στο ερώτημα αυτό.
34 Συναφώς, αρκεί να υπομνηστεί ότι, κατά πάγια νομολογία, μόνο στα εθνικά δικαστήρια, στην κρίση των οποίων υποβάλλεται η ένδικη διαφορά και τα οποία πρέπει να αναλαμβάνουν την ευθύνη της εκδοθησομένης αποφάσεως, εναπόκειται να εκτιμούν, ενόψει των ιδιαιτέρων χαρακτηριστικών κάθε υποθέσεως, τόσο την αναγκαιότητα εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, προκειμένου να είναι σε θέση να αποφανθούν επί της υποθέσεως, όσο και τη λυσιτέλεια των υποβαλλομένων στο Δικαστήριο ερωτημάτων. Η απόρριψη αιτήσεως εθνικού δικαστηρίου είναι δυνατή μόνον όταν είναι πρόδηλον ότι η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου που ζητεί το δικαστήριο αυτό ουδεμία σχέση έχει με το υποστατό ή το αντικείμενο της κύριας δίκης (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 28ης Μαρτίου 1996 στην υπόθεση C-129/94, Ruiz Bernaldez, που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 7). Τούτο όμως δεν συμβαίνει στην εκκρεμή υπόθεση της κύριας δίκης.
35 Συνεπώς, επιβάλλεται να εξετασθεί το δεύτερο σκέλος του δευτέρου ερωτήματος που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο.
36 Πρέπει κατ' αρχάς να υπομνηστεί ότι το άρθρο 7 της οδηγίας περί των οικοτόπων προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι οι υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας αυτής ισχύουν για ζώνες που έχουν χαρακτηριστεί δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, ή αναγνωριστεί με ανάλογο τρόπο δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2, της οδηγίας περί των πτηνών, αντικαθιστώντας τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της εν λόγω οδηγίας, τούτο δε από την ημερομηνία της θέσεως σε εφαρμογή της οδηγίας περί των οικοτόπων ή από την ημερομηνία του χαρακτηρισμού ή της αναγνωρίσεως εκ μέρους ενός κράτους μέλους δυνάμει της οδηγίας περί των πτηνών, εφόσον η ημερομηνία αυτή είναι μεταγενέστερη.
37 Συναφώς, πρέπει να υπομνηστεί ότι, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή με τις παρατηρήσεις της, το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί των οικοτόπων, το οποίο προστέθηκε στην οδηγία περί των πτηνών, διεύρυνε, συνεπεία της εκδόσεως της αποφάσεως για τα αναχώματα του Leybucht, η οποία αφορούσε τη μείωση της εκτάσεως μιας ήδη χαρακτηρισθείσας ζώνης, τη δέσμη των λόγων που μπορούν να δικαιολογήσουν μια περιοριστική επέμβαση στις ΖΕΠ, συμπεριλαμβάνοντας ρητά σ' αυτούς και λόγους κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως.
38 Επομένως, στους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος οι οποίοι μπορούν κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας να δικαιολογήσουν ένα σχέδιο που έχει σημαντικές επιπτώσεις για μια ΖΕΠ, περιλαμβάνονται, εν πάση περιπτώσει, οι λόγοι που ανάγονται σ' ένα υπέρτερο γενικό συμφέρον, υπό την έννοια της αποφάσεως για τα αναχώματα του Leybucht, και μπορούν, κατά περίπτωση, να περιλαμβάνουν λόγους κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως.
39 Ακολούθως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, μολονότι το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί των οικοτόπων, με το οποίο τροποποιήθηκε το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας περί των πτηνών, θέσπισε μια διαδικασία που επιτρέπει στα κράτη μέλη να υιοθετούν, για επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος και υπό ορισμένες προϋποθέσεις, ένα σχέδιο το οποίο έχει αρνητικές επιπτώσεις για μια ΖΕΠ και, επομένως, να τροποποιούν έτσι μια απόφαση περί χαρακτηρισμού της ζώνης αυτής, καθόσον περιορίζουν την έκτασή της, εντούτοις, το άρθρο αυτό δεν επέφερε τροποποιήσεις όσον αφορά το αρχικό στάδιο του χαρακτηρισμού μιας ζώνης ως ΖΕΠ, το οποίο προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί των πτηνών.
40 Επομένως, ακόμη και υπό το κράτος της οδηγίας περί των οικοτόπων, ο χαρακτηρισμός των περιοχών ως ΖΕΠ πρέπει σε κάθε περίπτωση να πραγματοποιείται σύμφωνα με τα κριτήρια που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 4 της οδηγίας περί των πτηνών.
41 Ωστόσο, οι οικονομικής φύσεως επιταγές που ανάγονται σε επιτακτικό λόγο σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος επιτρέπει παρέκκλιση από την υποχρέωση χαρακτηρισμού μιας περιοχής με κριτήριο την οικολογική της αξία, δεν μπορούν να λαμβάνονται υπόψη στο στάδιο αυτό, χωρίς όμως αυτό να σημαίνει, όπως ορθώς τόνισε η Επιτροπή, ότι δεν μπορούν να λαμβάνονται υπόψη, στη συνέχεια, στο πλαίσιο της διαδικασίας που προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί των οικοτόπων.
42 Επομένως, πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1 ή 2, της οδηγίας περί των πτηνών έχει την έννοια ότι ένα κράτος μέλος δεν μπορεί, κατά την επιλογή και την οριοθέτηση μιας ΖΕΠ, να λαμβάνει υπόψη οικονομικής φύσεως επιταγές, στο μέτρο που ανάγονται σε επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτοί που αναφέρονται στο άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί των οικοτόπων.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
43 Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Γαλλική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, καθώς και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, οι οποίες κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε με διάταξη της 9ης Φεβρουαρίου 1995 το House of Lords, αποφαίνεται:
1) Το άρθρο 4, παράγραφος 1 ή 2, της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών, έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει σ' ένα κράτος μέλος να λαμβάνει υπόψη, κατά την επιλογή και την οριοθέτηση μιας ζώνης ειδικής προστασίας, τις οικονομικής φύσεως επιταγές που αναφέρονται στο άρθρο 2 της οδηγίας αυτής.
2) Το άρθρο 4, παράγραφος 1 ή 2, της οδηγίας 79/409 έχει την έννοια ότι ένα κράτος μέλος δεν μπορεί, κατά την επιλογή και την οριοθέτηση μιας ζώνης ειδικής προστασίας, να λαμβάνει υπόψη οικονομικής φύσεως επιταγές αναγόμενες σε ένα γενικό συμφέρον το οποίο υπερτερεί εκείνου που υπηρετεί ο επιδιωκόμενος με την οδηγία αυτή οικολογικός σκοπός.
3) Το άρθρο 4, παράγραφος 1 ή 2, της οδηγίας 79/409 έχει την έννοια ότι ένα κράτος μέλος δεν μπορεί, κατά την επιλογή και την οριοθέτηση μιας ζώνης ειδικής προστασίας, να λαμβάνει υπόψη οικονομικής φύσεως επιταγές, στο μέτρο που ανάγονται σε επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτοί που αναφέρονται στο άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας.
Full & Egal Universal Law Academy