Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1. Landbrug ° faelles markedsordning ° bananer ° importordning ° toldkontingent ° revision af prognosen for produktionen og forbruget ° hensyntagen til omstaendigheder knyttet til produktionen eller importen af tredjelandsbananer og ikke-traditionelle AVS-bananer ° udelukket ° lovligt i henhold til overgangsforanstaltninger, der skal lette overgangen til faellesskabsordningen ° betingelser
(Raadets forordning nr. 404/93, art. 16, stk. 3, art. 19, stk. 2, og art. 30)
2. Landbrug ° faelles markedsordning ° bananer ° importordning ° toldkontingent ° overgangsforanstaltninger, der skal lette overgangen til faellesskabsordningen ° Kommissionens passivitet ° en national domstols bestemmelse om foreloebige forholdsregler ° ulovligt ° medlemsstatens og den paagaeldende erhvervsdrivendes mulighed for at indbringe sagen for Kommissionen og for Faellesskabets retsinstanser
(EF-traktaten, art. 173, 175 og 186; Raadets forordning nr. 404/93, art. 27 og 30)
Sammendrag
1. Selv om artikel 16, stk. 3, i forordning nr. 404/93 om den faelles markedsordning for bananer forpligter Kommissionen til at foretage en revision af prognosen for produktion og forbrug, som er afgoerende for stoerrelsen af det aarlige toldkontingent for indfoersler af bananer hidroerende fra tredjelande og ikke-traditionelle AVS-bananer, for at tage hensyn til ekstraordinaere omstaendigheder, som beroerer produktions- og indfoerselsforholdene for traditionelle AVS-bananer, kan omstaendigheder, som beroerer produktions- og indfoerselsforholdene for tredjelandsbananer og ikke-traditionelle AVS-bananer, ikke tages i betragtning som begrundelse for en saadan revision.
Det foelger heraf, at artikel 16, stk. 3, ikke tillader Kommissionen at fastsaette bestemmelser for saerligt vanskelige tilfaelde, som opstaar ved, at importoerer af tredjelandsbananer eller ikke-traditionelle AVS-bananer trues paa deres eksistens, naar de har faaet tildelt et usaedvanligt lavt kontingent paa grundlag af referenceaar, som skal tages i betragtning i henhold til forordningens artikel 19, stk. 2.
Hvad derimod angaar forordningens artikel 30, som paalaegger Kommissionen at traeffe alle de overgangsforanstaltninger, der anses for noedvendige for at lette overgangen fra de nationale ordninger til den faelles markedsordning, skal Kommissionen tage hensyn til situationen for de erhvervsdrivende, som inden for rammerne af en national ordning foer forordningen har udvist en bestemt adfaerd uden at have kunnet forudse de konsekvenser, som denne adfaerd ville have efter indfoerelsen af den faelles markedsordning, idet en saadan indgriben navnlig er noedvendig, hvis overgangen til den faelles markedsordning indebaerer indgreb i visse erhvervsdrivendes grundrettigheder, som beskyttes af faellesskabsretten, herunder ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse.
Det foelger heraf, at artikel 30 bemyndiger Kommissionen til, og efter omstaendighederne paalaegger den, at fastsaette bestemmelser for saerligt vanskelige tilfaelde, som opstaar ved, at importoerer af tredjelandsbananer eller ikke-traditionelle AVS-bananer trues paa deres eksistens, naar de har faaet tildelt et usaedvanligt kontingent paa grundlag af de referenceaar, som skal tages i betragtning i henhold til samme forordnings artikel 19, stk. 2, saafremt disse vanskeligheder er forbundet med overgangen fra de nationale ordninger, der bestod, foer forordningen om den faelles markedsordning traadte i kraft, og ikke skyldes manglende omhu fra de paagaeldende erhvervsdrivendes side.
2. Da traktaten ikke giver hjemmel for en forelaeggelse, hvorved en national ret anmoder Domstolen om at fastslaa en institutions passivitet ved en praejudiciel afgoerelse, og proevelsen heraf henhoerer under Faellesskabets retsinstansers enekompetence, har de nationale retter ikke kompetence til at foreskrive foreloebige forholdsregler i afventning af, at institutionen handler. I en saadan situation kan de beroertes retsbeskyttelse kun varetages af Domstolen og i givet fald af Retten i Foerste Instans.
Traktaten bemyndiger ikke de nationale retter til at foreskrive foreloebige forholdsregler i en sag om foreloebige retsmidler, indtil Kommissionen i henhold til artikel 30 i forordning nr. 404/93 om revision af prognosen for produktionen og forbruget af bananer, som er afgoerende for stoerrelsen af det aarlige toldkontingent for indfoersler fra tredjelande og af ikke-traditionelle AVS-bananer, og efter proceduren med forvaltningskomitéen i henhold til forordningens artikel 27 har udstedt en retsakt for at fastsaette bestemmelser om saerligt vanskelige tilfaelde, som de erhvervsdrivende befinder sig i. Under saadanne omstaendigheder tilkommer det den paagaeldende medlemsstat, i fornoedent fald paa initiativ af den beroerte erhvervsdrivende, at kraeve den paagaeldende procedure ivaerksat, uanset at den erhvervsdrivende har mulighed for at henvende sig direkte til Kommissionen og anmode denne om at traeffe de saerlige foranstaltninger, som hans situation kraever. Saafremt faellesskabsinstitutionen undlader at handle, kan medlemsstaten anlaegge annullationssoegsmaal ved Domstolen, ligesom den paagaeldende erhvervsdrivende, der er adressat for den retsakt, som Kommissionen har undladt at udstede, eller i hvert fald er umiddelbart og individuelt beroert heraf, kan anlaegge en saadan sag ved Retten.
Som led i disse passivitetssoegsmaal kan Faellesskabets retsinstanser paa sagsoegernes begaering foreskrive foreloebige forholdsregler i henhold til traktatens artikel 186. Saafremt Kommissionen udtrykkeligt afslaar at handle eller udsteder en anden retsakt end den, som de beroerte har oensket eller fundet noedvendig, kan medlemsstaten eller den paagaeldende erhvervsdrivende desuden anlaegge sag ved Domstolen eller ved Retten med paastand om annullation af denne retsakt.
Parter
I sag C-68/95,
angaaende en anmodning, som Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tyskland) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
T. Port GmbH & Co. KG
mod
Bundesanstalt fuer Landwirtschaft und Ernaehrung,
adciteret: Forbundsrepublikken Tyskland,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af artikel 16 og 30 i Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den faelles markedsordning for bananer (EFT L 47, s. 1), gyldigheden af denne forordnings artikel 19 og fortolkningen af EF-traktaten, naermere bestemt de nationale retters kompetence til at foreskrive foreloebige forholdsregler, indtil der fastsaettes bestemmelser om saerligt vanskelige tilfaelde,
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), J.L. Murray og L. Sevón samt dommerne C.N. Kakouris, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann og H. Ragnemalm,
generaladvokat: M.B. Elmer
justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
° T. Port GmbH & Co. KG ved advokat G. Meier, Koeln
° den tyske regering ved Ministerialrat E. Roeder, Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtiget
° den spanske regering ved Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria A. Navarro González og Abogada del Estado R. Silva de Lapuerta, Servicio Jurídico del Estado, som befuldmaegtigede
° den franske regering ved sous-directeur à la direction des affaires juridiques C. de Salins, Udenrigsministeriet, og secrétaire des affaires étrangères G. Mignot, sammesteds, som befuldmaegtigede
° Det Forenede Kongeriges regering ved L. Nicoll, Treasury Solicitor' s Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af Barrister D. Anderson
° Raadet for Den Europaeiske Union ved juridisk konsulent A. Brautigam og J.-P. Hix, Raadets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede
° Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent D. Booss og K.-D. Borchardt, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 30. april 1996 er afgivet mundtlige indlaeg af T. Port GmbH & Co. KG ved advokat G. Meier, af den tyske regering ved Oberregierungsrat B. Kloke, Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtiget, af den spanske regering ved A. Navarro González og R. Silva de Lapuerta, af den franske regering ved attaché d' administration centrale F. Pascal, Direction des affaires juridiques, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, af Raadet ved A. Brautigam og J.-P. Hix og af Kommissionen ved K.-D. Borchardt,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 9. juli 1996,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 9. februar 1995, indgaaet til Domstolen den 13. marts 1995, har Hessischer Verwaltungsgerichtshof i henhold til EF-traktatens artikel 177 stillet tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 16 og 30 i Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den faelles markedsordning for bananer (EFT L 47, s. 1, herefter "forordningen"), gyldigheden af forordningens artikel 19 og fortolkningen af EF-traktaten, naermere bestemt de nationale retters kompetence til at foreskrive foreloebige forholdsregler, indtil der fastsaettes bestemmelser om saerligt vanskelige tilfaelde.
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en sag mellem T. Port GmbH & Co. KG (herefter "Port") og Bundesanstalt fuer Landwirtschaft und Ernaehrung (Forbundskontoret for Landbrug og Foedevarer, herefter "Bundesanstalt") om tildeling af importkontingenter for tredjelandsbananer.
3 Ved forordningen blev der fra den 1. juli 1993 indfoert en faelles importordning for bananer, som erstattede forskellige nationale ordninger.
4 I forordningens afsnit IV om ordningen for samhandelen med tredjelande bestemmes i artikel 18, stk. 1, som aendret ved Raadets forordning (EF) nr. 3290/94 af 22. december 1994 om de tilpasninger og overgangsforanstaltninger, der er noedvendige i landbrugssektoren for gennemfoerelsen af de aftaler, som er indgaaet under de multilaterale handelsforhandlinger i Uruguay-rundens regi (EFT L 349, s. 105), at der aabnes et toldkontingent paa 2,1 mio. tons nettovaegt for 1994 og paa 2,2 mio. tons nettovaegt for de foelgende aar for indfoersel af tredjelandsbananer og ikke-traditionelle AVS-bananer. Inden for rammerne af dette toldkontingent opkraeves der en told paa nul for indfoersler af ikke-traditionelle AVS-bananer og paa 75 ECU pr. ton for indfoersler af tredjelandsbananer.
5 Artikel 18, stk. 1, sidste afsnit, bestemmer, at den aarlige kontingentmaengde forhoejes, naar efterspoergslen, som fastsat paa grundlag af prognosen, stiger, og henviser med hensyn til de naermere bestemmelser til proceduren i artikel 27.
6 I artikel 19, stk. 1, fordeles det toldkontingent, der er aabnet, med 66,5% til erhvervsdrivende, der har markedsfoert tredjelandsbananer og/eller ikke-traditionelle AVS-bananer, 30% til erhvervsdrivende, der har markedsfoert EF-bananer og/eller traditionelle AVS-bananer, og 3,5% til erhvervsdrivende, der er etableret i Faellesskabet, og som siden 1992 er begyndt at markedsfoere andre bananer end EF- og/eller traditionelle AVS-bananer.
7 Forordningens artikel 19, stk. 2, andet afsnit, bestemmer foelgende:
"I andet halvaar af 1993 udstedes der licens til den enkelte erhvervsdrivende paa grundlag af halvdelen af den gennemsnitlige aarlige maengde, der blev markedsfoert fra 1989 til 1991."
8 Forordningens artikel 19, stk. 4, bestemmer foelgende:
"Hvis toldkontingentet forhoejes, tildeles den disponible maengde til de erhvervsdrivende i de stk. 1 omhandlede kategorier ..."
9 Forordningens artikel 16, stk. 1, bestemmer, at der hvert aar udarbejdes en prognose for produktionen og forbruget i Faellesskabet samt for ind- og udfoersel.
10 Forordningens artikel 16, stk. 3, lyder saaledes:
"Hvis det viser sig noedvendigt, f.eks. for at tage hoejde for ekstraordinaere omstaendigheder, som beroerer produktions- og indfoerselsforholdene, kan prognosen revideres i loebet af produktionsaaret. I saa fald tilpasses det toldkontingent, der er fastsat i artikel 18, efter proceduren i artikel 27."
11 Ved forordningens artikel 21, stk. 2, ophaeves det aarlige toldkontingent for indfoersel af bananer, som gjaldt for Forbundsrepublikken Tyskland i henhold til den protokol, som er bilag til den i EOEF-traktatens artikel 136 fastsatte gennemfoerelseskonvention om de oversoeiske landes og territoriers associering med Faellesskabet.
12 Forordningens artikel 30 bestemmer foelgende:
"Hvis saerlige foranstaltninger er noedvendige fra juli 1993 for at lette overgangen fra de ordninger, der eksisterede foer denne forordnings ikrafttraeden, til den ordning, der indfoeres med denne forordning, traeffer Kommissionen, for at afhjaelpe vaesentlige vanskeligheder, de fornoedne overgangsforanstaltninger efter proceduren i artikel 27."
13 Forordningens artikel 27, som der henvises til i artikel 16, 18 og 30, bemyndiger Kommissionen til at traeffe gennemfoerelsesforanstaltninger efter proceduren med forvaltningskomitéen.
14 I overensstemmelse med faellesskabsbestemmelserne har Port, som er traditionel importoer af tredjelandsbananer, fra Bundesanstalt opnaaet importlicenser for indfoersel af tredjelandsbananer for andet halvaar af 1993 og for 1994 og 1995 paa grundlag af de maengder, der blev solgt i loebet af referenceaarene 1989, 1990 og 1991.
15 Fra 1994 ansoegte Port Bundesanstalt om supplerende licenser under henvisning til et saerligt vanskeligt tilfaelde.
16 Selskabet har naermere gjort gaeldende, at det kun kunne indfoere en usaedvanlig ringe maengde bananer i referenceaarene paa grund af en columbiansk leverandoers kontraktbrud. Desuden var selskabet bundet til ecuadorianske producenter af langtidskontrakter og risikerede at miste allerede betalte forskud, hvis det ikke kunne importere de i disse kontrakter fastsatte maengder. Adgangen til markedet for faellesskabsbananer og AVS-bananer var fortsat lukket. Salget af tredjelandsbananer i OEstrig, Sverige og Finland var blevet umuliggjort efter disse staters tiltraedelse af Faellesskabet. Et afslag paa at udstede supplerende importlicenser kunne saaledes medfoere selskabets konkurs.
17 En foerste begaering om foreloebige forholdsregler fra Port blev afslaaet af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main den 27. maj 1994, og denne afgoerelse blev efter kaere stadfaestet af Hessischer Verwaltungsgerichtshof.
18 En ny begaering fra Port om, at der blev afsagt kendelse om foreloebige forholdsregler, saaledes at selskabet blev tildelt supplerende importlicenser for 1994, subsidiaert for 1995, blev ligeledes afslaaet ved afgoerelse fra Verwaltungsgericht Frankfurt am Main af 8. december 1994, som blev stadfaestet ved dom afsagt af Hessischer Verwaltungsgerichtshof den 23. december 1994.
19 Efter at Port havde anket i henhold til grundloven, ophaevede Bundesverfassungsgericht ved kendelse af 25. januar 1995 Hessischer Verwaltungsgerichtshof' s afgoerelse af 23. december 1994 med den begrundelse, at sidstnaevnte retsinstans ikke havde taget i betragtning, at forordningen, navnlig dens artikel 16 og 30, uafhaengigt af spoergsmaalet om dens gyldighed, paa grund af dens ordlyd, som var meget bred, gav mulighed for ved anvendelsen at tage hensyn til saerligt vanskelige tilfaelde. Ifoelge Bundesverfassungsgericht skulle ankeinstansen have taget stilling til, om den konkurs, som truede Port, uopretteligt ville skade dennes ejendomsret, som er garanteret ved Grundgesetz' (den tyske grundlov) artikel 14.
20 Efter Bundesverfassungsgericht' s kendelse har Hessischer Verwaltungsgerichtshof ved kendelse af 9. februar 1995 omgjort Verwaltungsgerichtshof Frankfurt am Main' s afgoerelse af 8. december 1994 og paalagt Bundesanstalt at udstede supplerende importlicenser til Port for 1995 for 2 500 tons bananer. Retten lagde ved fastsaettelsen af dette tal Port' s indfoersler i perioden fra 1983 til 1988 til grund.
21 Udstedelsen af licenserne var betinget af, at den begunstigede virksomhed, saafremt den tabte hovedsagen, skulle acceptere, at disse supplerende kontingenter blev afskrevet paa de kontingenter, den normalt ville faa tildelt for de foelgende aar.
22 Hessischer Verwaltungsgerichtshof fandt, at der kun kunne blive tale om tildeling af supplerende importlicenser, saafremt Kommissionen i henhold til forordningens artikel 16, stk. 3, sammenholdt med dens artikel 30 og 27, var forpligtet til at aabne supplerende toldkontingenter med en toldsats paa 100 ECU pr. ton. Det samme gjaldt, hvis man naaede til det resultat, at forordningens artikel 19, stk. 2, var uden virkning, fordi den ikke indeholder bestemmelser om saerligt vanskelige tilfaelde.
23 I kendelsen af 9. februar 1995 har Hessischer Verwaltungsgerichtshof ligeledes forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1) Forpligter artikel 16, stk. 3, henholdsvis artikel 30, i Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 (EFT L 47, s. 1) Kommissionen til at fastsaette bestemmelser for saerligt vanskelige tilfaelde, som opstaar ved, at erhvervsdrivende i kategori A trues paa deres eksistens, fordi de paa grund af de referenceaar, som skal tages i betragtning i henhold til artikel 19, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 404/93, faar tildelt et usaedvanligt lavt kontingent og ikke kan komme ind paa markedet for AVS- og faellesskabsbananer?
2) Er artikel 19, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 404/93 ugyldig, for saa vidt den ikke bestemmer, at der i saerligt vanskelige tilfaelde i overgangsperioden skal tages andre referenceaar i betragtning?
3) Saafremt et af de to foregaaende spoergsmaal besvares bekraeftende: Under hvilke forudsaetninger har de nationale domstole da kompetence til, indtil der indfoeres bestemmelser for saerligt vanskelige tilfaelde, henholdsvis et tillaeg til artikel 19 i forordning (EOEF) nr. 404/93, at foreskrive foreloebige forholdsregler under en sag om foreloebige retsmidler?"
24 Ved dom af 9. november 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl. (I) (sag C-465/93, Sml. I, s. 3761, herefter "Atlanta-dommen"), har Domstolen praeciseret, paa hvilke betingelser en national ret kan foreskrive foreloebige forholdsregler, som fastlaegger eller bestemmer den omtvistede retstilstand eller retsstilling i forbindelse med en national forvaltningsafgoerelse udstedt i henhold til en faellesskabsforordning, der er genstand for en praejudiciel forelaeggelse med henblik paa en afgoerelse om dens gyldighed.
25 Efter at vaere blevet opfordret til at tage stilling til, om det er noedvendigt at besvare det tredje spoergsmaal i betragtning af denne dom, har Hessischer Verwaltungsgerichtshof ved kendelse af 10. januar 1996 opretholdt spoergsmaalet og omformuleret det saaledes:
"Saafremt spoergsmaal 1 besvares bekraeftende: Under hvilke forudsaetninger har de nationale domstole da kompetence til, indtil der indfoeres bestemmelser for saerligt vanskelige tilfaelde i overensstemmelse med artikel 16, stk. 3, eller artikel 30 i Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993, at foreskrive foreloebige forholdsregler under en sag om foreloebige retsmidler?"
Foerste spoergsmaal om bestemmelser for saerligt vanskelige tilfaelde
26 Den nationale rets foerste spoergsmaal gaar i det vaesentlige ud paa, om forordningens artikel 16, stk. 3, og artikel 30 forpligter Kommissionen til at fastsaette bestemmelser for saerligt vanskelige tilfaelde, som opstaar ved, at importoerer af tredjelandsbananer eller af ikke-traditionelle AVS-bananer trues paa deres eksistens, naar der er tildelt dem et usaedvanlig lavt kontingent paa grundlag af de referenceaar, som skal tages i betragtning i henhold til forordningens artikel 19, stk. 2.
27 Med hensyn til forordningens artikel 16, stk. 3, har Domstolen allerede fastslaaet i kendelsen af 29. juni 1993, Tyskland mod Raadet (sag C-280/93 R, Sml. I, s. 3667, praemis 44), at denne bestemmelse faktisk paalaegger institutionerne at tilpasse toldkontingentet, saafremt dette i loebet af produktionsaaret viser sig noedvendigt for at tage hoejde for ekstraordinaere omstaendigheder, som bl.a. beroerer indfoerselsforholdene. I saa fald skal tilpasningen foretages i henhold til proceduren i artikel 27, dvs. at det paahviler Kommissionen at vedtage foranstaltninger, efter at der er afgivet en udtalelse fra forvaltningskomitéen for bananer. Saafremt de vedtagne foranstaltninger ikke er i overensstemmelse med forvaltningskomitéens udtalelse, kan Raadet i stedet for traeffe sin egen afgoerelse inden for en frist paa en maaned.
28 Domstolen har fastslaaet i praemis 45 i denne kendelse, at saafremt Kommissionen paa grundlag af objektive og paalidelige oplysninger fastslaar, at kontingentet er utilstraekkeligt til at tilfredsstille efterspoergslen rimeligt, og saafremt Raadets tidligere antagelser skulle vise sig at vaere urigtige, er Kommissionen og efter omstaendighederne Raadet faktisk forpligtede til at foretage de noedvendige tilpasninger, og medlemsstaterne har adgang til at anlaegge sag ved Domstolen, saafremt disse institutioner ikke opfylder deres forpligtelser.
29 Det foelger af disse betragtninger, at forordningens artikel 16, stk. 3, forpligter Kommissionen til at revidere prognosen, saafremt vurderingen af udsigterne for faellesskabsproduktionen og forbruget viser sig at vaere urigtig.
30 Ifoelge ordlyden af artikel 16, stk. 1 og 3, samt niende betragtning til forordningen kan der imidlertid kun foretages en revision af prognosen i tilfaelde af ekstraordinaere omstaendigheder, som beroerer produktions- og indfoerselsforholdene for traditionelle AVS-bananer.
31 Denne fortolkning bekraeftes af den ordning, der er indfoert ved forordningen. Det ved denne forordnings artikel 18, stk. 1, indfoerte toldkontingent etableres paa grundlag af prognoser for produktionen af faellesskabsbananer og indfoerslen af traditionelle AVS-bananer samt prognoser for det samlede forbrug af bananer i Faellesskabet. En revision af dette kontingent i loebet af produktionsaaret er derfor kun noedvendig, hvis produktionen af faellesskabsbananer og indfoerslerne af traditionelle AVS-bananer ligger under prognoserne, eller hvis det faktiske forbrug af bananer i Faellesskabet overskrider disse prognoser.
32 Ekstraordinaere omstaendigheder, som beroerer produktions- og indfoerselsforholdene for tredjelandsbananer og ikke-traditionelle AVS-bananer, kan derimod ikke tages i betragtning som begrundelse for en revision af toldkontingentet i henhold til forordningens artikel 16, stk. 3.
33 Desuden kan betingelserne i en kontrakt indgaaet mellem en producent og en importoer af bananer eller producentens kontraktbrud ikke vaere omfattet af begrebet produktions- og indfoerselsforhold i forordningens artikel 16, stk. 3.
34 Med hensyn til forordningens artikel 30 har Domstolen i den foernaevnte kendelse i sagen Tyskland mod Raadet, praemis 46 og 47, fastslaaet, at artikel 30, saaledes som det fremgaar af 22. betragtning til forordningen, ogsaa skal kunne bidrage til at imoedegaa den forstyrrelse af det indre marked, der kan blive foelgen af, at den faelles markedsordning erstatter de forskellige nationale ordninger. Med henblik herpaa paahviler det Kommissionen at traeffe de fornoedne overgangsforanstaltninger.
35 Anvendelsen af artikel 30 er betinget af, at de specifikke foranstaltninger, som Kommissionen skal traeffe, har til formaal at lette overgangen fra de nationale ordninger til den faelles markedsordning og er noedvendige herfor.
36 Disse overgangsforanstaltninger skal goere det muligt at loese de vanskeligheder, der opstaar efter indfoerelsen af den faelles markedsordning, men som beror paa forholdene paa de nationale markeder foer forordningen.
37 Kommissionen skal med henblik herpaa ligeledes tage hensyn til situationen for de erhvervsdrivende, som inden for rammerne af en national ordning foer forordningen har udvist en bestemt adfaerd uden at have kunnet forudse de konsekvenser, som denne adfaerd ville have efter indfoerelsen af den faelles markedsordning.
38 Ved vurderingen af, om det er noedvendigt at indfoere overgangsforanstaltninger, har Kommissionen et vidt skoen, som den udoever efter den i forordningens artikel 27 fastsatte procedure. Som Domstolen har fastslaaet i kendelsen i sagen Tyskland mod Raadet, praemis 47, paahviler det Kommissionen eller i givet fald Raadet at gribe ind, hvis de vanskeligheder, der er knyttet til overgangen fra de nationale ordninger til den faelles markedsordning, kraever det.
39 Det paahviler herved Domstolen at proeve lovligheden af faellesskabsinstitutionernes handlinger eller undladelser.
40 Det er navnlig noedvendigt, at faellesskabsinstitutionerne griber ind, hvis overgangen til den faelles markedsordning indebaerer indgreb i visse erhvervsdrivendes grundrettigheder, som beskyttes af faellesskabsretten, herunder ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse.
41 Naar overgangsvanskelighederne skyldes de erhvervsdrivendes adfaerd, foer forordningen traadte i kraft, kraeves det, at denne adfaerd kan anses for at vaere udtryk for normal omhu, saavel i betragtning af de tidligere nationale bestemmelser som set ud fra gennemfoerelsen af den faelles markedsordning, for saa vidt de paagaeldende erhvervsdrivende har kunnet have kendskab til denne.
42 Med hensyn til overgangsforanstaltningernes indhold bemaerkes, at artikel 30 bestemmer, at der skal traeffes alle de foranstaltninger, der anses for fornoedne. Denne bestemmelse bemyndiger saaledes Kommissionen til om noedvendigt at fravige den i forordningens artikel 19 fastsatte referenceperiode, ogsaa til fordel for individuelle erhvervsdrivende.
43 Det foerste spoergsmaal maa derfor besvares saaledes, at forordningens artikel 16, stk. 3, ikke tillader Kommissionen at fastsaette bestemmelser for saerligt vanskelige tilfaelde, som opstaar ved, at importoerer af tredjelandsbananer eller ikke-traditionelle AVS-bananer trues paa deres eksistens, naar de har faaet tildelt et usaedvanligt lavt kontingent paa grundlag af de referenceaar, som skal tages i betragtning i henhold til forordningens artikel 19, stk. 2.
Derimod bemyndiger forordningens artikel 30 Kommissionen til, og paalaegger den efter omstaendighederne, at fastsaette bestemmelser for saerligt vanskelige tilfaelde, som opstaar ved, at importoerer af tredjelandsbananer eller ikke-traditionelle AVS-bananer trues paa deres eksistens, naar de har faaet tildelt et usaedvanligt lavt kontingent paa grundlag af de referenceaar, som skal tages i betragtning i henhold til forordningens artikel 19, stk. 2, saafremt disse vanskeligheder er forbundet med overgangen fra de nationale ordninger, der bestod, foer forordningen om den faelles markedsordning traadte i kraft, og ikke skyldes manglende omhu fra de paagaeldende erhvervsdrivendes side.
Andet spoergsmaal om gyldigheden af forordningens artikel 19, stk. 2
44 Det fremgaar af besvarelsen af det foerste spoergsmaal, at artikel 30 bemyndiger Kommissionen til, eller alt efter omstaendighederne paalaegger den, at traeffe overgangsforanstaltninger, som indebaerer en fravigelse af den i forordningens artikel 19, stk. 2, fastsatte treaarsperiode.
45 Under disse omstaendigheder findes det ikke fornoedent at besvare det andet spoergsmaal.
Tredje spoergsmaal om fastsaettelse af foreloebige forholdsregler
46 Med dette spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om traktaten bemyndiger de nationale retter til at foreskrive foreloebige forholdsregler under en sag, hvorunder der begaeres foreloebig retsbeskyttelse af de beroerte erhvervsdrivende, indtil Kommissionen har udstedt en retsakt for i henhold til forordningens artikel 30 at indfoere bestemmelser for saerligt vanskelige tilfaelde, som de erhvervsdrivende befinder sig i.
47 Det bemaerkes herved, at Domstolen i dommene af 21. februar 1991, Zuckerfabrik Suederdithmarschen og Zuckerfabrik Soest (forenede sager C-143/88 og C-92/89, Sml. I, s. 415, herefter "Zuckerfabrik-dommen"), og den foernaevnte Atlanta-dom har anerkendt, at de nationale retter har kompetence til at foreskrive foreloebige forholdsregler som led i fuldbyrdelsen af en national retsakt, der er udstedt med hjemmel i en faellesskabsforordning.
48 Med hensyn til de betingelser, der gaelder for udoevelse af denne kompetence, har Domstolen i den foernaevnte Atlanta-dom kendt for ret, at saadanne forholdsregler kun kan traeffes af den nationale ret,
° hvis retten naerer alvorlig tvivl om faellesskabsretsaktens gyldighed, og hvis den, for det tilfaelde, at spoergsmaalet om den anfaegtede retsakts gyldighed ikke allerede har vaeret forelagt Domstolen, selv har forelagt den det
° hvis der foreligger uopsaettelighed i den forstand, at de foreloebige forholdsregler er noedvendige for at undgaa, at den part, som begaerer dem, lider et alvorligt og uopretteligt tab
° hvis retten tager behoerigt hensyn til Faellesskabets interesse
° hvis den nationale ret ved sin vurdering af, hvorvidt disse betingelser er opfyldt, respekterer afgoerelser fra Domstolen eller Retten i Foerste Instans, hvorved der er foretaget en proevelse af forordningens lovlighed, samt kendelser, hvorved der er blevet truffet afgoerelse om begaeringer om tilsvarende foreloebige forholdsregler paa faellesskabsplan.
49 Som Domstolen bl.a. har udtalt i Zuckerfabrik-dommen, praemis 18, udgoer den praejudicielle forelaeggelse vedroerende gyldighedsspoergsmaal i lighed med annullationssoegsmaal en kontrolmulighed vedroerende lovligheden af retsakter fra Faellesskabets institutioner. I forbindelse med et annullationssoegsmaal giver EOEF-traktatens artikel 185 sagsoegeren adgang til at fremsaette begaering om en udsaettelse af gennemfoerelsen af den anfaegtede retsakt og giver Domstolen kompetence til at tage denne begaering til foelge. Hensynet til sammenhaeng i bestemmelserne om foreloebige forholdsregler begrunder herefter, at den nationale domstol ogsaa kan udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt med hjemmel i en faellesskabsforordning, hvis lovlighed anfaegtes.
50 Domstolen har desuden i Zuckerfabrik-dommen, praemis 19, udtalt, at den i dom af 19. juni 1990, Factortame m.fl. (sag C-213/89, Sml. I, s. 2433), der blev afsagt i en sag, der drejede sig om en national lovs forenelighed med faellesskabsretten, under henvisning til den effektive virkning af artikel 177 har fastslaaet, at den nationale ret, der havde anmodet om en praejudiciel fortolkning for at kunne afgoere dette forenelighedsspoergsmaal, maatte have adgang til at anordne foreloebige forholdsregler og suspendere anvendelsen af den anfaegtede nationale lov, indtil den kunne afsige dom paa grundlag af den i medfoer af artikel 177 indhentede fortolkning.
51 Den foreloebige retsbeskyttelse, som faellesskabsretten sikrer parterne i sager ved de nationale domstole, kan dog ikke vaere forskellig, alt efter om det goeres gaeldende, at nationale retsregler er uforenelige med faellesskabsretten, eller at afledede faellesskabsretsakter er ugyldige, eftersom begge anbringender stoettes paa selve faellesskabsretten (Zuckerfabrik-dommen, praemis 20).
52 Den af den forelaeggende ret omtalte situation adskiller sig imidlertid fra den, der var tale om i de naevnte sager. Her drejer det sig nemlig ikke om at anordne foreloebige forholdsregler i forbindelse med fuldbyrdelsen af en faellesskabsforordning, hvis lovlighed bestrides, med henblik paa at sikre en foreloebig beskyttelse af rettigheder, som private har i henhold til faellesskabsretsordenen, men om at give de erhvervsdrivende en foreloebig retsbeskyttelse i et tilfaelde, hvor de erhvervsdrivendes rettigheders eksistens og omfang skal fastslaas ved en endnu ikke udstedt retsakt fra Kommissionen.
53 I denne forbindelse bemaerkes, at traktaten ikke giver hjemmel for en forelaeggelse, hvorved en national ret anmoder Domstolen om at fastslaa en institutions passivitet ved en praejudiciel afgoerelse, hvorfor de nationale retter ikke har kompetence til at foreskrive foreloebige forholdsregler i afventning af, at institutionen handler. Proevelsen af, om der foreligger passivitet, henhoerer under Faellesskabets retsinstansers enekompetence.
54 I en situation som den, der foreligger i det i hovedsagen omhandlede tilfaelde, kan de beroertes retsbeskyttelse saaledes kun varetages af Domstolen og i givet fald af Retten i Foerste Instans.
55 I denne forbindelse bemaerkes, at Kommissionen efter den i forordningens artikel 27 fastsatte procedure vedtager overgangsforanstaltninger efter udtalelse fra forvaltningskomitéen, som sagen indbringes for af en repraesentant for Kommissionen eller for en medlemsstat.
56 Under omstaendigheder som de i hovedsagen beskrevne paahviler det den paagaeldende medlemsstat, om fornoedent efter henvendelse fra den beroerte erhvervsdrivende, i givet fald at indlede proceduren med forvaltningskomitéen.
57 I betragtning af det saerligt vanskelige tilfaelde, som sagsoegeren i hovedsagen haevder at staa over for, kan sidstnaevnte ligeledes henvende sig direkte til Kommissionen og anmode den om at traeffe de saerlige foranstaltninger efter proceduren i forordningens artikel 27, som hans situation kraever.
58 Saafremt faellesskabsinstitutionen undlader at handle, kan medlemsstaten anlaegge passivitetssoegsmaal ved Domstolen; ligeledes kan den beroerte erhvervsdrivende, som er adressat for den retsakt, som Kommissionen har undladt at udstede, eller i hvert fald er umiddelbart og individuelt beroert heraf, anlaegge en saadan sag ved Retten (se dom af 16.2.1993, sag C-107/91, ENU mod Kommissionen, Sml. I, s. 599).
59 Selv om traktatens artikel 175, stk. 3, giver fysiske eller juridiske personer mulighed for at anlaegge passivitetssoegsmaal, naar en institution har undladt at udstede en retsakt til dem, henstillinger og udtalelser undtaget, har Domstolen dog fastslaaet, at traktatens artikel 173 og 175 blot er udtryk for et og samme retsmiddel (dom af 18.11.1970, sag 15/70, Chevalley mod Kommissionen, Rec. s. 975, praemis 6). Det foelger heraf, at ligesom artikel 173, stk. 4, giver borgerne mulighed for at anlaegge annullationssoegsmaal til proevelse af en retsakt udstedt af en institution, som ikke er rettet til dem, naar denne retsakt beroerer dem umiddelbart og individuelt, skal artikel 175, stk. 3, fortolkes saaledes, at den ogsaa giver dem mulighed for at anlaegge passivitetssoegsmaal mod en institution, som har undladt at udstede en retsakt, der ville have beroert dem paa samme maade. Borgernes mulighed for at goere deres rettigheder gaeldende kan nemlig ikke afhaenge af, om den paagaeldende institution handler eller undlader at handle.
60 Som led i disse passivitetssoegsmaal kan Faellesskabets retsinstanser paa sagsoegernes begaering foreskrive foreloebige forholdsregler i henhold til traktatens artikel 186. Dels er denne bestemmelse affattet i generelle vendinger og indeholder ingen undtagelse for visse sager (jf. herved kendelse af 29.6.1994, sag C-120/94 R, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 3037, praemis 42). Dels er det i fast retspraksis siden kendelsen af 21. maj 1977 (sagerne 31/77 R og 53/77 R, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 921) anerkendt, at Domstolen kan foreskrive foreloebige forholdsregler under sager af konstaterende karakter.
61 Saafremt Kommissionen udtrykkeligt afslaar at handle eller udsteder en anden retsakt end den, som de beroerte har oensket eller fundet noedvendig, kan medlemsstaten eller den paagaeldende erhvervsdrivende anlaegge sag ved Domstolen eller ved Retten med paastand om annullation af denne retsakt (jf. dom af 13.7.1971, sag 8/71, Deutscher Komponistenverband mod Kommissionen, Sml. 1971, s. 163, org. ref.: Rec. s. 705, af 15.12.1988, forenede sager 166/86 og 220/86, Irish Cement mod Kommissionen, Sml. s. 6473, og ovennaevnte dom i sagen ENU mod Kommissionen).
62 Det tredje spoergsmaal skal derfor besvares saaledes, at traktaten ikke bemyndiger de nationale retter til at foreskrive foreloebige forholdsregler under en sag om foreloebige retsmidler, indtil Kommissionen har udstedt en retsakt for i henhold til forordningens artikel 30 at fastsaette bestemmelser for saerligt vanskelige tilfaelde, som de erhvervsdrivende befinder sig i.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
63 De udgifter, der er afholdt af den tyske, den spanske, den franske og Det Forenede Kongeriges regering samt af Raadet for Den Europaeiske Union og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Hessischer Verwaltungsgerichtshof ved kendelse af 9. februar 1995, for ret:
1) Artikel 16, stk. 3, i Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den faelles markedsordning for bananer tillader ikke Kommissionen at fastsaette bestemmelser for saerligt vanskelige tilfaelde, som opstaar ved, at importoerer af tredjelandsbananer eller ikke-traditionelle AVS-bananer trues paa deres eksistens, naar de har faaet tildelt et usaedvanligt lavt kontingent paa grundlag af de referenceaar, som skal tages i betragtning i henhold til forordningens artikel 19, stk. 2.
Artikel 30 i forordning nr. 404/93 bemyndiger Kommissionen til, og paalaegger den efter omstaendighederne, at fastsaette bestemmelser for saerligt vanskelige tilfaelde, som opstaar ved, at importoerer af tredjelandsbananer eller ikke-traditionelle AVS-bananer trues paa deres eksistens, naar de har faaet tildelt et usaedvanligt lavt kontingent paa grundlag af de referenceaar, som skal tages i betragtning i henhold til samme forordnings artikel 19, stk. 2, saafremt disse vanskeligheder er forbundet med overgangen fra de nationale ordninger, der bestod, foer forordningen om den faelles markedsordning traadte i kraft, og ikke skyldes manglende omhu fra de paagaeldende erhvervsdrivendes side.
2) EF-traktaten bemyndiger ikke de nationale retter til at foreskrive foreloebige forholdsregler under en sag om foreloebige retsmidler, indtil Kommissionen har udstedt en retsakt for i henhold til artikel 30 i forordning nr. 404/93 at fastsaette bestemmelser for saerligt vanskelige tilfaelde, som de erhvervsdrivende befinder sig i.
Full & Egal Universal Law Academy