Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
1 Gemensam handelspolitik - Nationella utrikes- och säkerhetspolitiska åtgärder - Exportrestriktioner - Skyldighet att iaktta gemenskapsbestämmelserna
(EG-fördraget, artikel 113)
2 Gemensam handelspolitik - Gemensamt exportsystem - Sanktioner mot Serbien och Montenegro - Förbud mot export till nämnda tredje länder - Undantag för läkemedel - Nationella bestämmelser genom vilka betalning för export som lagenligt utförs från andra medlemsstater begränsas - Otillåtlighet - Befogad - Rättssäkerhet - Föreligger inte
(EG-fördraget, artikel 113; rådets förordningar nr 2603/69, artiklarna 1 och 11, samt nr 1432/92)
3 Gemensam handelspolitik - Nationella åtgärder som innebär överträdelse av gemenskapsbestämmelserna - Berättigade genom förekomsten av avtal som har ingåtts innan EEG-fördraget - Villkor - Prövning av den nationella domstolen
(EG-fördraget, artiklarna 113 och 234)
Sammanfattning
4 Medlemsstaterna är vid utövandet av sin behörighet på utrikes- och säkerhetspolitikens område skyldiga att iaktta gemenskapsrätten och, i synnerhet, de bestämmelser som gemenskapen har antagit inom ramen för den gemensamma handelspolitiken, vilken regleras i artikel 113 i fördraget. Nationella åtgärder som innebär att exporten av vissa produkter hindras eller begränsas kan inte undandras från området för den gemensamma handelspolitiken med motiveringen att avsikten med åtgärden är att uppnå utrikes- och säkerhetspolitiska mål.
5 Den gemensamma handelspolitiken, som föreskrivs i artikel 113 i EEG-fördraget, såsom den genomförs genom förordning nr 1432/92 om förbud mot handel mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och republikerna Serbien och Montenegro och förordning nr 2603/69 om upprättandet av gemensamma exportregler, utgör hinder för att en medlemsstat A, för att säkerställa att Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 757 (1992) tillämpas effektivt, vidtar åtgärder som innebär förbud mot att serbiska eller montenegrinska medel som förvaras på dess territorium frigörs för att betala de varor som en medborgare i medlemsstat B har exporterat från sistnämnda stat till Serbien eller Montenegro, av det skälet att medlemsstat A endast tillåter betalning för sådan export som utförs från dess territorium och som har getts ett föregående tillstånd av dess egna behöriga myndigheter enligt förordning nr 1432/92, medan de aktuella varorna av FN:s sanktionskommitté har kvalificerats som varor avsedda för rent medicinsk användning och är försedda med ett exporttillstånd från de behöriga myndigheterna i medlemsstat B, i enlighet med förordning nr 1432/92.
Principen om exportfrihet på gemenskapsplanet genomförs nämligen genom artikel 1 i förordning nr 2603/69. Artikeln skall därför tolkas så, att den inte endast innebär förbud mot kvantitativa restriktioner för export av varor från gemenskapen till tredje land utan även mot åtgärder som vidtas av medlemsstaterna och som har en verkan som motsvarar sådana restriktioner, eftersom deras tillämpning kan leda till ett exportförbud. Eftersom betalningen av varorna, vilken utgör en väsentlig del av exportförfarandet, begränsas genom åtgärderna i fråga, motsvarar detta en kvantitativ exportrestriktion.
Eftersom en effektiv tillämpning av sanktionerna kan säkerställas genom tillståndsförfarandet i de andra medlemsstaterna, vilket avses i förordning nr 1432/92, är det för övrigt inte berättigat att tillämpa artikel 11 i förordning nr 2603/69, enligt vilken det medges att en medlemsstat antar eller tillämpar kvantitativa exportrestriktioner, som grundas på hänsyn till bland annat allmän säkerhet.
6 Nationella åtgärder som visar sig strida mot den gemensamma handelspolitiken, som föreskrivs i artikel 113 i fördraget, och mot de gemenskapsförordningar genom vilka denna politik genomförs, kan anses berättigade enligt artikel 234 i fördraget endast om de är nödvändiga för att säkerställa att den berörda medlemsstaten fullgör de förpliktelser gentemot tredje land som följer av ett avtal som har ingåtts innan fördraget trädde i kraft eller före denna medlemsstats anslutning.
Det ankommer emellertid på den nationella domstolen, och inte på EG-domstolen, att inom ramen för en begäran om förhandsavgörande pröva vilka förpliktelser som den berörda medlemsstaten åläggs enligt ett tidigare ingånget internationellt avtal och att bestämma gränserna för detta avtal, på ett sådant sätt att det fastställs i vilken mån dessa förpliktelser utgör hinder för att tillämpa de ifrågavarande bestämmelserna i gemenskapsrätten.
Parter
I mål C-124/95,
angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Court of Appeal (England and Wales), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
The Queen ex parte: Centro-Com Srl
och
HM Treasury och Bank of England,
angående tolkningen av artiklarna 113 och 234 i EG-fördraget samt rådets förordning (EEG) nr 1432/92 av den 1 juni 1992 om förbud mot handel mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och republikerna Serbien och Montenegro (EGT L 151, s. 4; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå),
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida och J.L. Murray samt domarna P.J.G. Kapteyn (referent), C. Gulmann, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann och H. Ragnemalm,
generaladvokat: F.G. Jacobs,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühl,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Centro-Com Srl, genom advokaten R. Luzzatto, Milano,
- Förenade kungarikets regering, genom J.E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, i egenskap av ombud, biträdd av S. Richards och R. Thompson, barristers,
- Belgiens regering, genom administrative direktören J. Devadder, avdelningen för juridiska tvister vid utrikesministeriet, i egenskap av ombud,
- Italiens regering, genom professorn U. Leanza, chef vid avdelningen för diplomatiska frågor vid utrikesministeriet, i egenskap av ombud, biträdd av I.M. Braguglia, avvocato dello Stato,
- Nederländernas regering, genom J.G. Lammers, i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom chefsjuristen P. Gilsdorf och C. Bury, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 25 juni 1996 av: Centro-Com Srl, företrätt av Riccardo Luzzatto, den brittiska regeringen, företrädd av John E. Collins, biträdd av Stephen Richards och Rhodri Thompson, den nederländska regeringen, företrädd av biträdande juristen Marc Fierstra, utrikesministeriet, i egenskap av ombud, och kommissionen, företrädd av Peter Gilsdorf och Claire Bury,
och efter att den 24 september 1996 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Court of Appeal (England and Wales) har genom beslut av den 27 maj 1994, som inkom till domstolen den 11 april 1995, begärt att domstolen enligt artikel 177 i EG-fördraget skall meddela ett förhandsavgörande avseende två frågor om tolkningen av artiklarna 113 och 234 i samma fördrag samt av rådets förordning (EEG) nr 1432/92 av den 1 juni 1992 om förbud mot handel mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och republikerna Serbien och Montenegro (EGT L 151, s. 4; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå, nedan kallad sanktionsförordningen).
2 Dessa frågor har uppkommit inom ramen för en talan som Centro-Com srl (nedan kallat Centro-Com), ett bolag bildat enligt italiensk rätt, har väckt mot en ändrad praxis och fyra beslut av Bank of England, som företräder Treasury, enligt vilka Barclays Bank i London nekades tillstånd att, genom uttag från ett jugoslaviskt konto, till Centro-Com utbetala de summor som behövs för betalning av vissa läkemedel som har exporterats från Italien till Montenegro.
3 Förenta nationernas säkerhetsråd antog, med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga, den 30 maj 1992 resolution 757 (1992) om införande av sanktioner mot Federala republiken Jugoslavien (Serbien och Montenegro) [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].
4 Enligt punkt 4 c i resolution 757 (1992) skall alla stater hindra all försäljning eller leveranser av deras medborgare eller från deras territorium, av basvaror eller andra varor, oavsett om varorna härrör från deras territorium eller inte, till varje fysisk eller juridisk person som befinner sig i Federala republiken Jugoslavien (Serbien och Montenegro), eller som bedriver någon form av affärsverksamhet från denna republiks territorium. Leveranser för rent medicinska ändamål eller av livsmedel omfattas dock inte av detta förbud, utan skall anmälas till den kommitté som har upprättats i överensstämmelse med resolution 724 (1991).
5 Enligt punkt 5 i resolution 757 (1992) skall alla stater likaledes hindra att deras medborgare, och alla andra personer som finns på deras territorium, från territoriet överför eller på något sätt ställer medel eller någon som helst finansiell eller ekonomisk resurs till förfogande för handels- och industriföretag samt myndigheter, eller utger medel till fysiska och juridiska personer som befinner sig i Federala republiken Jugoslavien (Serbien och Montenegro), med undantag för betalningar som uteslutande avser leveranser för rent medicinska eller humanitära ändamål eller av livsmedel.
6 Rådet har genomfört resolution 757 (1992) inom gemenskapen genom att anta sanktionsförordningen.
7 Enligt artikel 1 b i denna förordning förbjuds all export av basvaror eller andra varor med ursprung i eller från gemenskapen till republikerna Serbien och Montenegro från och med den 31 maj 1992.
8 Enligt artikel 2 a i sanktionsförordningen gäller detta förbud emellertid inte för "export till republikerna Serbien och Montenegro av basvaror eller andra varor som är avsedda för rent medicinska ändamål, samt livsmedel, som har anmälts till den kommitté som har upprättats i överensstämmelse med resolution 724 (1991) från Förenta nationernas säkerhetsråd" (nedan kallat sanktionskommittén).
9 I artikel 3 föreskrivs dessutom följande: "Export till republikerna Serbien och Montenegro av basvaror och andra varor som är avsedda för rent medicinska ändamål, samt livsmedel, skall först tillåtas av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna."
10 Enligt artikel 1 i United Nations Act 1946 antog den brittiska regeringen den 4 juni 1992 Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order, genom vilket alla personer, utom de som har ett av Secretary of State utfärdat tillstånd, förbjuds att tillhandahålla eller leverera några som helst varor till en person som har förbindelser med Serbien eller Montenegro.
11 I artikel 10 i detta beslut föreskrivs dessutom att ingen, utan tillstånd av Treasury eller i dess namn, får vare sig verkställa betalning eller överlåta guld, aktier eller andra värdepapper, om en sådan betalning eller överlåtelse kan medföra antingen att medel eller andra finansiella eller ekonomiska resurser ställs till förfogande för en person som har förbindelser med Serbien eller Montenegro, eller att medel överförs till denna person eller kommer honom till godo.
12 Bank of England klargjorde, i Treasurys namn, i kommuniké av den 8 juni 1992 att den skulle pröva ansökningar om tillstånd att debitera serbiska och montenegrinska konton för betalningar som har verkställts för välgörande och humanitära ändamål. Dess praxis gick bland annat ut på att tillåta att serbiska och montenegrinska konton debiterades för betalning för sådan export av medicinskt och humanitärt slag till Serbien eller Montenegro som Förenta nationerna hade godkänt, oavsett om denna export utfördes från Förenade kungariket eller från något annat land.
13 Efter att ha fått ett godkännande av FN:s sanktionskommitté och ett sådant förhandstillstånd av de italienska myndigheterna som föreskrivs i artikel 3 i sanktionsförordningen exporterade Centro-Com från Italien, mellan den 15 oktober 1992 och den 6 januari 1993, 15 partier bestående av läkemedel och utrustning för blodanalys till två grossister som var etablerade i Montenegro.
14 Eftersom betalningarna för denna export skulle göras från ett depositionskonto som den jugoslaviska nationalbanken hade i Barclays Bank, ansökte den senare, genom en separat skrivelse för varje parti, hos Bank of England om tillstånd att debitera detta konto. Bank of England hade den 23 februari 1993 tillstyrkt elva av de femton ansökningarna, vilket medförde att Barclays Bank betalade Centro-Com de summor som hänförde sig till dessa ansökningar.
15 Efter rapporter om att systemet med de av sanktionskommittén utfärdade tillstånden att exportera varor till Serbien och Montenegro missbrukades, bland annat genom felaktiga varubeskrivningar och genom att de handlingar som hade utfärdats eller föreföll vara utfärdade av denna kommitté inte var tillförlitliga, beslutade Treasury att ändra sin praxis så att betalning för export av varor som hade undantagits från sanktioner, såsom läkemedel, skulle kunna verkställas med serbiska eller montenegrinska medel som innehades i Förenade kungariket endast om nämnda export hade utförts från det brittiska territoriet.
16 Såsom framgår av beslutet om hänskjutande var ett av de viktigaste skälen för denna nya praxis att de brittiska myndigheterna effektivt skulle kunna kontrollera de varor som exporterades till Serbien och Montenegro för att granska att dessa faktiskt motsvarade sin beskrivning och att inte något av de konton som innehades hos de brittiska bankerna tilläts debiteras för betalning avseende ändamål som varken var medicinska eller humanitära.
17 Bank of England underrättade följaktligen Barclays Bank, genom skrivelse av den 25 februari 1993, om att den hädanefter inte skulle bevilja ansökningar om tillstånd att debitera serbiska eller montenegrinska konton, som innehades i brittiska banker, för betalning av varor som exporterades till Serbien eller Montenegro från ett annat land än Förenade kungariket. Mot bakgrund av detta avslog Bank of England, genom fyra separata beslut, de resterande ansökningarna från Barclays Bank.
18 Court of Appeal önskar därför veta om denna praxisändring och de fyra omtvistade besluten är förenliga med artikel 113 i fördraget och sanktionsförordningen. Det är mot bakgrund av dessa omständigheter som den har vilandeförklarat målet och i en begäran om förhandsavgörande ställt följande frågor till domstolen:
"1) Är det förenligt med den gemensamma handelspolitiken inom gemenskapen och i synnerhet artikel 113 i EG-fördraget samt rådets förordning (EEG) nr 1432/92 om förbud mot handel mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och republikerna Serbien och Montenegro (EGT L 151, 1992, s. 4), att en medlemsstat A vidtar nationella åtgärder som innebär förbud mot att frigöra medel som förvaras på dess territorium men som tillhör en person som har sitt hemvist i Serbien eller Montenegro i fall då
1. det har ansökts om att medlen skall frigöras för att en medborgare i medlemsstat B skall kunna få betalning för de varor som han har exporterat från denna medlemsstat B till Serbien eller Montenegro,
2. a) FN:s sanktionskommitté officiellt har godkänt att varorna var avsedda för rent medicinska ändamål i den mening som avses i Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 757,
b) varorna har exporterats i enlighet med ett föregående exporttillstånd som, i enlighet med förordning nr 1432/92, har utfärdats av de behöriga myndigheterna i medlemsstat B,
3. det enligt de nationella åtgärderna medges att medel frigörs för att betala export av sådana varor från medlemsstat A, då ovannämnda (punkt 2 b) exporttillstånd har utfärdats av de behöriga myndigheterna i medlemsstat A, och
4. medlemsstat A har bedömt att det är nödvändigt eller lämpligt att anta sådana nationella bestämmelser för att resolution 757 skall kunna tillämpas effektivt?
2) Har bestämmelserna i artikel 234 i EG-fördraget någon betydelse för svaret på den första frågan?"
Den första frågan
19 Den nationella domstolen önskar genom denna fråga i huvudsak få veta om den gemensamma handelspolitiken, som föreskrivs i artikel 113 i EEG-fördraget, såsom den genomförs genom sanktionsförordningen, utgör hinder för att en medlemsstat A, för att säkerställa att Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 757 (1992) tillämpas effektivt, vidtar åtgärder som innebär förbud mot att serbiska eller montenegrinska medel, som förvaras på dess territorium, frigörs för att betala de varor som en medborgare i medlemsstat B har exporterat från sistnämnda stat till Serbien eller Montenegro, av det skälet att medlemsstat A tillåter betalning endast för sådan export som utförs från dess territorium och som omfattas av ett föregående tillstånd som dess egna myndigheter har meddelat enligt nämnda förordning, medan de aktuella varorna av FN:s sanktionskommitté har kvalificerats som varor avsedda för rent medicinsk användning och är försedda med ett exporttillstånd från de behöriga myndigheterna i medlemsstat B, i enlighet med sanktionsförordningen.
20 Genom denna fråga har den nationella domstolen tagit upp två frågor avseende tolkning av de regler som är tillämpliga på en gemensam handelspolitik.
21 Den första frågan rör förhållandet mellan åtgärder avseende utrikes- och säkerhetspolitik, såsom åtgärder som syftar till en ändamålsenlig tillämpning av resolution 757 (1992), å ena sidan, och den gemensamma handelspolitiken å andra sidan.
22 Den andra frågan rör betydelsen av den gemensamma handelspolitiken och de relevanta rättsakter som har antagits enligt artikel 113 i fördraget.
Förhållandet mellan åtgärderna avseende utrikes- och säkerhetspolitik och den gemensamma handelspolitiken
23 Den brittiska regeringen har gjort gällande att de nationella åtgärder som det är fråga om i tvisten vid den nationella domstolen har vidtagits i enlighet med den nationella behörighet i fråga om utrikes- och säkerhetspolitik under vilken de förpliktelser faller som följer av Förenta nationernas stadga och resolutioner. Dessa åtgärders giltighet kan varken påverkas av gemenskapens exklusiva behörighet i fråga om gemensam handelspolitik eller av sanktionsförordningen, vilken endast innebär att utövning av nationell behörighet på utrikes- och säkerhetspolitikens område genomförs på gemenskapsnivå.
24 Det finns anledning att i detta hänseende påpeka att medlemsstaterna alltjämt har behörighet på utrikes- och säkerhetspolitikens område. Vid tiden för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen reglerades deras samarbete i synnerhet genom bestämmelserna i avdelning III i Europeiska enhetsakten.
25 Det finns emellertid anledning att påminna om att medlemsstaterna vid utövandet av den behörighet som har förbehållits dem är skyldiga att iaktta gemenskapsrätten (se dom av den 10 december 1969 i målen 6/69 och 11/69, kommissionen mot Frankrike, Rec. 1969, s. I-523, punkt 17, av den 7 juni 1988 i mål 57/86, Grekland mot kommissionen, Rec. 1988, s. I-2855, punkt 9, av den 21 juni 1988 i mål 127/87, kommissionen mot Grekland, Rec. 1988, s. I-3333, punkt 7, och av den 25 juli 1991 i mål C-221/89, Factortame m.fl., Rec. 1991, s. I-3905, punkt 14).
26 Likaså kan inte heller nationella åtgärder som innebär att exporten av vissa produkter hindras eller begränsas undandras från området för den gemensamma handelspolitiken, med motiveringen att avsikten med åtgärden är att uppnå utrikes- och säkerhetspolitiska mål (se dom av den 17 oktober 1995 i mål C-70/94, Werner, REG 1995, s. I-3189, punkt 10).
27 Även om det tillkommer medlemsstaterna att vid utövandet av sin nationella behörighet besluta om utrikes- och säkerhetspolitiska åtgärder, måste följaktligen dessa åtgärder likväl vara förenliga med de bestämmelser som gemenskapen har antagit inom ramen för den gemensamma handelspolitiken, vilken regleras i artikel 113 i fördraget.
28 Det är just vid utövandet av sin nationella behörighet i fråga om utrikes- och säkerhetspolitik som medlemsstaterna uttryckligen har uttalat sig till förmån för att tillämpa gemenskapsrättsliga bestämmelser, vilket har givit upphov till sanktionsförordningen, som grundas på artikel 113 i fördraget.
29 Såsom framgår av övervägandena i ingressen till sanktionsförordningen är den en följd av ett beslut som gemenskapen och medlemsstaterna fattade inom ramen för det politiska samarbetet och som var ett uttryck för viljan att använda ett gemenskapsrättsligt instrument, för att inom gemenskapen genomföra vissa aspekter av de sanktioner mot republikerna Serbien och Montenegro som Förenta nationernas säkerhetsråd hade beslutat.
30 Av det föregående följer att sådana åtgärder som de som är aktuella i tvisten vid den nationella domstolen måste vara förenliga med de gemenskapsrättsliga regler som omfattas av den gemensamma handelspolitiken, även om de har antagits vid utövandet av nationell behörighet i fråga om utrikes- och säkerhetspolitik.
Räckvidden av den gemensamma handelspolitiken och de relevanta rättsakter som har antagits enligt artikel 113 i fördraget
31 Den brittiska regeringen har gjort gällande att sådana nationella åtgärder som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, vilka innebär att frigörandet av medel begränsas, i varje fall inte är handelspolitiska åtgärder, varför de inte omfattas av den gemensamma handelspolitiken.
32 Det finns i detta hänseende anledning att påminna om att sådana åtgärder, även om de inte är handelspolitiska, kan strida mot den gemensamma handelspolitiken, såsom den har genomförts inom gemenskapen, eftersom de då inte skulle vara förenliga med den gemenskapslagstiftning som har antagits inom ramen för denna politik.
33 Det finns således anledning att pröva om sådana åtgärder som de som är aktuella i målet vid den nationella domstolen är förenliga med inte bara sanktionsförordningen utan även med rådets förordning (EEG) nr 2603/69 av den 20 december 1969 om upprättandet av gemensamma exportregler (EGT L 324, s. 25, nedan kallad exportförordningen).
34 Sanktionsförordningen innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om betalningar avseende export som är tillåten enligt förordningen.
35 Denna förordning utgör undantag från bestämmelserna i exportförordningen till den del export till Serbien och Montenegro förbjuds enligt artikel 1 b.
36 Detta undantag omfattar emellertid inte export till Serbien och Montenegro av sådana varor som är avsedda för rent medicinskt ändamål och som uppfyller de villkor som fastställs i artikel 2 a och artikel 3 i sanktionsförordningen. Av detta följer att denna export alltjämt omfattas av det allmänna system som föreskrivs i exportförordningen.
37 I artikel 1 i exportförordningen föreskrivs att "[e]xporten av varor från Europeiska ekonomiska gemenskapen till tredje land skall vara fri, dvs. den skall inte vara föremål för någon kvantitativ restriktion med undantag för de restriktioner som tillämpas i enlighet med bestämmelserna i denna förordning".
38 Ett sådant undantag föreskrivs i artikel 11 i samma förordning, i vilken det stadgas att "[u]tan att det påverkar tillämpningen av andra gemenskapsbestämmelser skall denna förordning inte hindra att medlemsstaterna antar eller tillämpar kvantitativa exportrestriktioner, som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt".
39 Den brittiska regeringen betvivlar för det första att restriktioner i frigörandet av medel som innehas i en bank kan utgöra kvantitativa restriktioner av export till tredje land i den mening som avses i artikel 1 i exportförordningen.
40 Det finns i detta hänseende anledning att påminna om att det är principen om exportfrihet på gemenskapsplanet som genomförs genom artikel 1 i denna förordning. Artikeln skall därför tolkas så, att den även avser åtgärder som vidtas av medlemsstaterna och som har en verkan som motsvarar en kvantitativ restriktion, eftersom deras tillämpning kan leda till ett exportförbud (se den ovan nämnda domen i målet Werner, punkt 22, och dom av den 17 oktober 1995 i mål C-83/94, Leifer m.fl., Rec. 1995, s. I-3231, punkt 23).
41 En medlemsstats nationella åtgärder - enligt vilka det endast är möjligt att frigöra serbiska eller montenegrinska medel som betalning för varor som lagenligt kan exporteras till Serbien och Montenegro, om denna export utförs från medlemsstatens territorium - begränsar emellertid betalningen av varorna, vilken, i likhet med leveransen av varorna, utgör en väsentlig del av exportförfarandet.
42 Sådana åtgärder av en medlemsstat som begränsar exportfriheten på gemenskapsplanet motsvarar en kvantitativ restriktion, eftersom deras tillämpning hindrar betalning av varor som har avsänts från andra medlemsstater och följaktligen innebär ett förbud mot sådana exportförfaranden.
43 Den brittiska regeringen anser vidare att skyldigheten att exportera varor från dess territorium berättigas av hänsyn till allmän säkerhet. Med hänsyn till de svårigheter som är förenade med tillämpningen av systemet med tillstånd utfärdade av sanktionskommittén, skulle denna skyldighet vara nödvändig för att säkerställa en effektiv tillämpning av de sanktioner som Förenta nationernas säkerhetsråd har beslutat genom resolution 757 (1992), eftersom den skulle göra det möjligt för de brittiska myndigheterna att själva kontrollera det slag av varor som exporteras till Serbien och Montenegro.
44 Det finns i detta hänseende anledning att påminna om att begreppet allmän säkerhet, i den mening som avses i artikel 11 i exportförordningen, omfattar en medlemsstats både inre och yttre säkerhet. Härav följer att risken för en allvarlig störning i förhållandet till andra stater eller av den fredliga samexistensen kan inverka på en medlemsstats yttre säkerhet (se de ovan nämnda domarna i målen Werner, punkterna 25 och 27, och Leifer m.fl., punkterna 26 och 28).
45 En åtgärd som syftar till en tillämpning av de sanktioner som fastställs i en resolution från Förenta nationernas säkerhetsråd för att nå en fredlig lösning av förhållandena i Bosnien-Herzegovina, vilka utgör ett hot för den internationella freden och säkerheten, omfattas därför av det undantag som föreskrivs i artikel 11 i exportförordningen.
46 Det är emellertid inte längre berättigat att en medlemsstat tillämpar artikel 11 i exportförordningen, om det i en gemenskapsförfattning föreskrivs åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa skyddet för de intressen som uppräknas i denna artikel (beträffande tillämpningen av artikel 36 i EEG-fördraget se dom av den 10 juli 1984 i mål 72/83, Campus Oil m.fl., Rec. 1984, s. 2727, punkt 27).
47 I sanktionsförordningen, vilken syftar till att på ett enhetligt sätt inom hela gemenskapen genomföra vissa aspekter av de sanktioner som har beslutats av Förenta nationernas säkerhetsråd, anges på vilka villkor som export av läkemedel till republikerna Serbien och Montenegro är tillåten, nämligen att sanktionskommittén underrättas om denna export och att ett exporttillstånd utfärdas av medlemsstaternas behöriga myndigheter.
48 En medlemsstats nationella åtgärder - enligt vilka det endast är möjligt att frigöra serbiska eller montenegrinska medel i utbyte mot export till nämnda republiker om myndigheterna i medlemsstaten först har kontrollerat vilket slag av varor det rör sig om och har utfärdat ett exporttillstånd - kan inte anses berättigade, eftersom en effektiv tillämpning av sanktionerna kan säkerställas genom tillståndsförfarandet i övriga medlemsstater, vilket avses i sanktionsförordningen, och i synnerhet i den medlemsstat från vilken exporten utförs.
49 Medlemsstaterna skall i detta hänseende visa ett ömsesidigt förtroende vad beträffar de kontroller som utförs av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat från vilken varorna i fråga har avsänts (se dom av den 25 januari 1977 i mål 46/76, Bauhuis, Rec. 1977, s. 5, punkt 22, och av den 23 maj 1996 i mål C-5/94, Hedley Lomas, REG 1996, s. I-2553, punkt 19).
50 Det finns för övrigt i detta fall inget som gör det möjligt att fastställa att medlemsstaternas tillståndssystem, vilket föreskrivs i artikel 3 i sanktionsförordningen, inte har fungerat korrekt.
51 Slutligen finns det anledning att erinra om att artikel 11 i exportförordningen, som utgör ett undantag från den princip om exportfrihet som fastställs i artikel 1 i förordningen, i varje fall måste tolkas på ett sådant sätt att den inte ges mer långtgående verkningar än vad som är nödvändigt för att tillgodose de intressen som den är avsedd att skydda (den ovan nämnda domen i målet Leifer m.fl., punkt 33).
52 I detta fall kan en medlemsstat uppnå skyddet för de ifrågavarande intressena genom åtgärder som för exportfriheten är mindre begränsande än en skyldighet att exportera alla varor från medlemsstatens territorium. En medlemsstat som hyser allvarliga tvivel avseende riktigheten av de varubeskrivningar som anges i ett exporttillstånd, som har utfärdats av de behöriga myndigheterna i en annan medlemsstat, kan således, innan tillåtelse ges att debitera konton som innehas på dess territorium, bland annat utnyttja det ömsesidiga samarbete som inrättas genom rådets förordning (EEG) nr 1468/81 av den 19 maj 1981 om ömsesidig hjälp mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter samt om samarbete mellan de förra och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen (EGT L 144, s. 1).
53 Det finns, med hänsyn till det ovan anförda, anledning att svara att den gemensamma handelspolitiken, som föreskrivs i artikel 113 i EEG-fördraget, såsom den genomförs genom sanktionsförordningen och exportförordningen, utgör hinder för att en medlemsstat A, för att säkerställa att Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 757 (1992) tillämpas effektivt, vidtar åtgärder som innebär förbud mot att serbiska eller montenegrinska medel, som förvaras på dess territorium, frigörs för att betala de varor som en medborgare i medlemsstat B har exporterat från sistnämnda stat till Serbien eller Montenegro, av det skälet att medlemsstat A endast tillåter betalning för sådan export som utförs från dess territorium och som har getts ett föregående tillstånd av dess egna behöriga myndigheter enligt sanktionsförordningen, medan de aktuella varorna av FN:s sanktionskommitté har kvalificerats som varor avsedda för rent medicinsk användning och är försedda med ett exporttillstånd från de behöriga myndigheterna i medlemsstat B, i enlighet med sanktionsförordningen.
Den andra frågan
54 Genom denna fråga önskar den nationella domstolen i huvudsak få veta om nationella åtgärder som visar sig strida mot den gemensamma handelspolitiken, som föreskrivs i artikel 113 i fördraget, och mot de gemenskapsförordningar genom vilka denna politik genomförs likväl är berättigade med hänsyn till artikel 234 i EEG-fördraget, eftersom den berörda medlemsstaten med dessa åtgärder avsåg att fullgöra de förpliktelser som följer av ett avtal som hade ingåtts med andra medlemsstater och tredje länder innan EEG-fördraget trädde i kraft eller före denna medlemsstats anslutning.
55 I artikel 234 första stycket i fördraget föreskrivs att de rättigheter och förpliktelser som följer av avtal som har ingåtts innan fördraget trädde i kraft mellan å ena sidan en eller flera medlemsstater och å andra sidan ett eller flera tredje länder inte skall påverkas av bestämmelserna i fördraget.
56 Enligt fast rättspraxis syftar denna bestämmelse till att i överensstämmelse med folkrättsliga grundsatser precisera att fördragets tillämpning inte påverkar den berörda medlemsstatens åtaganden att dels respektera tredje lands rättigheter enligt tidigare avtal, dels fullgöra motsvarande förpliktelser (dom av den 28 mars 1995 i mål C-324/93, Evans Medical och Macfarlan Smith, REG 1995, s. I-563, punkt 27).
57 För att fastställa om ett tidigare ingånget avtal kan utgöra hinder för att tillämpa en gemenskapsrättslig norm, är det följaktligen av betydelse att undersöka om den berörda medlemsstaten enligt avtalet åläggs förpliktelser vars fullgörande ännu kan påkallas av de tredje länder som är parter i avtalet (den ovan nämnda domen i målet Evans Medical och Macfarlan Smith, punkt 28).
58 Det ankommer emellertid på den nationella domstolen, och inte på EG-domstolen, att inom ramen för en begäran om förhandsavgörande pröva vilka förpliktelser som den berörda medlemsstaten åläggs enligt ett tidigare ingånget internationellt avtal och att bestämma gränserna för detta avtal på ett sådant sätt att det fastställs i vilken mån dessa förpliktelser utgör hinder för att tillämpa de ifrågavarande bestämmelserna i gemenskapsrätten (den ovan nämnda domen i målet Evans Medical och Macfarlan Smith, punkt 29).
59 Den nationella domstolen skall följaktligen - under omständigheterna i det mål som är anhängigt vid den, vilka har medfört att exporten har godkänts av FN:s sanktionskommitté och tillåtits av exportlandets behöriga myndigheter - pröva om såväl den ändrade praxisen som de fyra beslut vilka innebär förbud mot att frigöra medel är nödvändiga för att säkerställa att den berörda medlemsstaten fullgör sina förpliktelser enligt Förenta nationernas stadga och Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 757 (1992).
60 Det finns för övrigt anledning att påminna om att en medlemsstat som enligt ett internationellt avtal får vidta en åtgärd som förefaller strida mot gemenskapsrätten, utan att vara skyldig att göra detta, måste underlåta att vidta en sådan åtgärd (den ovan nämnda domen i målet Evans Medical och Macfarlan Smith, punkt 32).
61 Det finns därför anledning att svara att nationella åtgärder som visar sig strida mot den gemensamma handelspolitiken, som föreskrivs i artikel 113 i fördraget, och mot de gemenskapsförordningar genom vilka denna politik genomförs, kan anses berättigade enligt artikel 234 i fördraget endast om de är nödvändiga för att säkerställa att den berörda medlemsstaten fullgör de förpliktelser gentemot tredje land som följer av ett avtal som har ingåtts innan fördraget trädde i kraft eller före denna medlemsstats anslutning.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
62 De kostnader som har förorsakats den brittiska, den belgiska, den italienska och den nederländska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
- angående de frågor som genom beslut av den 27 maj 1994 har förts vidare av Court of Appeal (England and Wales) - följande dom:
63 Den gemensamma handelspolitiken, som föreskrivs i artikel 113 i EEG-fördraget, såsom den genomförs genom rådets förordning (EEG) nr 1432/92 av den 1 juni 1992 om förbud mot handel mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och republikerna Serbien och Montenegro och rådets förordning (EEG) nr 2603/69 av den 20 december 1969 om upprättandet av gemensamma exportregler, utgör hinder för att en medlemsstat A, för att säkerställa att Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 757 (1992) tillämpas effektivt, vidtar åtgärder som innebär förbud mot att serbiska eller montenegrinska medel som förvaras på dess territorium frigörs för att betala de varor som en medborgare i medlemsstat B har exporterat från sistnämnda stat till Serbien eller Montenegro, av det skälet att medlemsstat A endast tillåter betalning för sådan export som utförs från dess territorium och som har getts ett föregående tillstånd av dess egna behöriga myndigheter enligt förordning nr 1432/92, medan de aktuella varorna av FN:s sanktionskommitté har kvalificerats som varor avsedda för rent medicinsk användning och är försedda med ett exporttillstånd från de behöriga myndigheterna i medlemsstat B, i enlighet med förordning nr 1432/92.
64 Nationella åtgärder som visar sig strida mot den gemensamma handelspolitiken, som föreskrivs i artikel 113 i fördraget, och mot de gemenskapsförordningar genom vilka denna politik genomförs, kan anses berättigade enligt artikel 234 i fördraget endast om de är nödvändiga för att säkerställa att den berörda medlemsstaten fullgör de förpliktelser gentemot tredje land som följer av ett avtal som har ingåtts innan fördraget trädde i kraft eller före denna medlemsstats anslutning.
Full & Egal Universal Law Academy