Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1 Fiskeri - bevarelse af havets ressourcer - kvoteordning for fiskeriet - fordeling mellem medlemsstaterne af de disponible fangstmængder - domstolskontrol - grænser - forhøjelse af fangstmængden for ansjoser i område VIII - åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning - betingelser - indgreb i ressourcernes biologiske balance - biologiske, socioøkonomiske eller tekniske analyser mangler eller indeholder ikke konklusioner - ingen betydning
(Rådets forordning nr. 3760/92, art. 4, stk. 1, og art. 8, stk. 4, forordning nr. 3362/94 og forordning nr. 746/95, bilag I, rubrik nr. 5)
2 Fiskeri - bevarelse af havets ressourcer - kvoteordning for fiskeriet - fordeling mellem medlemsstaterne af de disponible fangstmængder - fastsættelse af en fælles samlet tilladt fangstmængde for område VIII og IX samt tilladelse til overførsel af kvoter fra område IX til område VIII - tilsidesættelse af forpligtelsen til en rationel og ansvarlig udnyttelse af ressourcerne - tilsidesættelse af princippet om relativ stabilitet - foreligger ikke
[ (Rådets forordning nr. 3760/92, art. 2, stk. 1, og art. 8, stk. 4, forordning nr. 685/95, bilag IV, punkt 1, 1.1, andet afsnit, nr. i), og forordning nr. 746/95, bilag I, rubrik nr. 5]
Sammendrag
1 Når Rådet ved gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik skal foretage en vurdering af en kompliceret økonomisk situation, omfatter det skøn, Rådet har, ikke udelukkende indholdet og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men også i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold. Dette er tilfældet, når Rådet i medfør af artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92 om en fællesskabsordning for fiskeri og akvakultur fastsætter de samlede tilladte fangstmængder og fordeler fiskerimulighederne mellem medlemsstaterne. Ved domstolskontrollen med en sådan kompetence må den efterprøvende ret begrænse sig til at undersøge, om myndighedens afgørelse er behæftet med en åbenlys vildfarelse eller magtfordrejning, eller om myndigheden klart har overskredet grænserne for sit frie skøn.
For så vidt angår tildelingen af ansjoskvoter i område VIII til Frankrig og Spanien, der blev vedtaget med forordning nr. 3362/94 om fastsættelse for 1995 af de samlede tilladte fangstmængder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande samt af visse betingelser for fiskeri af disse fangstmængder, handlede Rådet præventivt og ikke ud fra videnskabelige oplysninger. Under disse omstændigheder kan forhøjelsen af fiskerimulighederne for ansjoser i dette område, som fremgår af bilag I, rubrik nr. 5, i forordning nr. 746/95, der ændrer forordning nr. 3362/94, kun anses for at være behæftet med en åbenlys vildfarelse eller magtfordrejning eller for åbenbart at overskride Rådets skønsbeføjelser, såfremt der er tilstrækkelige indicier til at udlede, at forhøjelsen ødelægger den biologiske balance for de pågældende ressourcer.
Endvidere bemærkes, at selv om det er korrekt, at de fællesskabsforanstaltninger, der fastsætter betingelserne for adgang til områderne og ressourcerne, i medfør af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 3760/92 udarbejdes på grundlag af de foreliggende biologiske, socioøkonomiske og tekniske analyser, må den omstændighed, at disse analyser mangler eller ikke indeholder konklusioner, ikke forhindre Rådet i at træffe foranstaltninger, som det anser for uundværlige for at nå målene i den fælles fiskeripolitik. I disse situationer er Rådet ikke alene berettiget til at træffe strengere bevaringsforanstaltninger, men kan ligeledes - med den nødvendige forsigtighed - tillade en større adgang til fiskeressourcerne.
2 Rådet har ikke tilsidesat forpligtelsen i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3760/92 til en rationel og ansvarlig udnyttelse af ressourcerne ved i bilag IV, punkt 1, 1.1, til forordning nr. 685/95 om forvaltning af fiskeriindsatsen, for så vidt angår visse fiskerizoner og visse fiskeressourcer i Fællesskabet, at fastsætte en fælles samlet tilladt fangstmængde for ansjoser i område VIII og IX og ved i bilag I, rubrik nr. 5, til forordning nr. 746/95 at tillade en overførsel af kvoter fra område IX til område VIII. Selv om ansjosbestandene i de to berørte områder anses for biologisk adskilte, har Rådet, idet der mangler tilstrækkelige indicier til, at det kan antages, at de nævnte bestemmelser ødelægger den biologiske balance for ressourcerne i område VIII, med rette kunnet træffe foranstaltninger, der indebærer en fælles administration af de to bestande.
De nævnte bestemmelser tilsidesætter heller ikke princippet om relativ stabilitet som nævnt i artikel 8, stk. 4, nr. ii), i forordning nr. 3760/92. I denne artikel, hvori det bestemmes, at fiskerimulighederne skal fordeles på en sådan måde, at hver medlemsstat sikres relativ stabilitet i fiskeriaktiviteterne for hver af de pågældende bestande, er det udtrykkeligt anført, at der efter anmodning fra de direkte berørte medlemsstater har fundet regelmæssige kvoteudvekslinger sted siden 1983 under hensyntagen til den samlede balance i andelene. Heraf følger, at det nævnte princip - når dette hensyn et taget - kan påvirkes af sådanne udvekslinger, der allerede var foretaget på tidspunktet for vedtagelsen af den nævnte forordning, og at princippet ikke er til hinder for senere udvekslinger. Desuden medfører overdragelsen af 80% af Portugals fiskerimuligheder - der udelukkende skal fiskes i farvande under fransk overhøjhed eller jurisdiktion - til Frankrig, som er blevet foretaget inden for rammerne af en fælles samlet tilladt fangstmængde, der dækker områderne VIII og IX, ikke en forhøjelse af fiskerimulighederne i disse områder tilsammen og er ikke til skade for de fiskerimuligheder, der alene i område VIII er tildelt andre medlemsstater, der ikke deltager i udvekslingen.
Parter
I sag C-179/95,
Kongeriget Spanien ved generaldirektør A. Navarro González, Direktoratet for EF-spørgsmål, og statens advokat, R. Silva de Lapuerta, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg på Spaniens Ambassade, 4-6, boulevard E. Servais,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved juridisk konsulent J. Carbery og G.-L. Ramos Ruano, Rådets Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse hos generaldirektør A. Morbilli, Den Europæiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,
sagsøgt,
støttet af
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent T. van Rijn og B. Vilá Costa, der er udstationeret som national ekspert ved Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,
intervenient,
angående en påstand om annullation af punkt 1, 1.1, andet afsnit, nr. i), sidste komma, i bilag IV til Rådets forordning (EF) nr. 685/95 af 27. marts 1995 om forvaltning af fiskeriindsatsen, for så vidt angår visse fiskerizoner og visse fiskeressourcer i Fællesskabet (EFT L 71, s. 5) og af rubrik nr. 5 vedrørende ansjoser i bilag I til Rådets forordning (EF) nr. 746/95 af 31. marts 1995 om ændring af forordning (EF) nr. 3362/94 om fastsættelse for 1995 af de samlede tilladte fangstmængder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande samt af visse betingelser for fiskeri af disse fangstmængder (EFT L 74, s. 1),
har
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
sammensat af formanden for Anden Afdeling, G. Hirsch (refererende dommer), som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne J.L. Murray og H. Ragnemalm,
generaladvokat: S. Alber
justitssekretær: ekspeditionssekretær D. Louterman-Hubeau,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 2. juli 1998 er afgivet mundtlige indlæg af Kongeriget Spanien ved R. Silva de Lapuerta, af Rådet ved J. Carbery og G.-L. Ramos Ruano og af Kommissionen ved T. van Rijn og J. Guerra Fernández, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 17. september 1998,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 9. juni 1995 har Kongeriget Spanien i medfør af EF-traktatens artikel 173, stk. 1 (efter ændring nu artikel 230, stk. 1, EF) anlagt sag med påstand om annullation af punkt 1, 1.1, andet afsnit, nr. i), sidste komma, i bilag IV til Rådets forordning (EF) nr. 685/95 af 27. marts 1995 om forvaltning af fiskeriindsatsen, for så vidt angår visse fiskerizoner og visse fiskeressourcer i Fællesskabet (EFT L 71, s. 5) og af rubrik nr. 5 vedrørende ansjoser i bilag I til Rådets forordning (EF) nr. 746/95 af 31. marts 1995 om ændring af forordning (EF) nr. 3362/94 om fastsættelse for 1995 af de samlede tilladte fangstmængder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande samt af visse betingelser for fiskeri af disse fangstmængder (EFT L 74, s. 1).
2 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 15. november 1995 har Kommissionen fået tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande.
Retsforskrifterne
3 Ved artikel 161, stk. 1, litra f), i akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT 1985 L 302, s. 23, herefter »tiltrædelsesakten«) har Spanien fået tildelt 90% af den samlede tilladte fangstmængde (herefter »TAC«) for ansjoser i område VIII fastsat af Det Internationale Havundersøgelsesråd (herefter »ICES«), og 10% er blevet tildelt Frankrig. I øvrigt er TAC for ansjoser i ICES-områderne IX og X samt område 34.1.1 fastsat af Komitéen for Fiskeriet i Det Østlige Centrale Atlanterhav (herefter »CECAF«) fordelt mellem Spanien og Portugal med henholdsvis 48% og 52% i overensstemmelse med princippet om, at hver enkelt medlemsstat sikres et relativt stabilt fiskeri med hensyn til hver af de pågældende bestande (herefter »princippet om relativ stabilitet«), der er nævnt i artikel 4, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 om en fællesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne (EFT L 24, s. 1) og i det væsentlige gentaget i artikel 8, stk. 4, i Rådets forordning (EØF) nr. 3760/92 af 20. december 1992 om en fællesskabsordning for fiskeri og akvakultur (EFT L 389, s. 1).
4 Forordning nr. 3760/92 er blevet vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 43 (efter ændring nu artikel 37 EF). Det bestemmes i artikel 3, litra e) og f), at der i denne forordning anvendes følgende definitioner:
»e) 'udnyttelsesrate': fangsten af en bestand i en given periode beregnet i forhold til den samlede bestand
f) 'fiskeriindsats' for et fartøj: produktet af dets kapacitet og virksomhed; fiskeriindsatsen for en flåde eller gruppe af fartøjer: summen af de enkelte fartøjers fiskeriindsats«.
5 Det bestemmes i artikel 4 i forordning nr. 3760/92:
»1. For at sikre en rationel og ansvarlig udnyttelse af ressourcerne på et bæredygtigt grundlag vedtager Rådet efter fremgangsmåden i traktatens artikel 43, medmindre andet er fastsat, fællesskabsbestemmelser om betingelserne for adgang til farvande og ressourcer og for udnyttelse af dem. Disse bestemmelser skal bygge på de foreliggende biologiske, socioøkonomiske og tekniske analyser og især de rapporter, der udarbejdes af den i artikel 16 omhandlede komité.
2. Disse bestemmelser kan navnlig omfatte foranstaltninger for hvert fiskeri eller hver fiskerigruppe med henblik på følgende:
a) etablering af områder, hvor fiskeriaktiviteter er forbudt eller begrænset
b) begrænsning af udnyttelsesraterne
c) fastsættelse af kvantitative fangstbegrænsninger
d) begrænsning af tiden på havet under hensyntagen navnlig til afstanden til fiskerifarvandene
e) fastsættelse af, hvilket antal og hvilke typer fiskerfartøjer der kan få tilladelse til at fiske
f) fastsættelse af tekniske foranstaltninger for fiskeredskaber og deres anvendelsesmåde
g) fastsættelse af mindstemål eller mindstevægt for fisk, der må fanges
h) fastsættelse af incitamenter, herunder også økonomiske, til fremme af et mere selektivt fiskeri.«
6 Det bestemmes i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 3760/92, at udnyttelsesraten i overensstemmelse med artikel 4 kan reguleres ved, at den tilladte fangstmængde og om nødvendigt fiskeriindsatsen begrænses i den pågældende periode. Hvis det ikke er hensigtsmæssigt at begrænse fangsten, kan udnyttelsesgraden reguleres alene ved en begrænsning af fiskeriindsatsen.
7 I overensstemmelse med samme forordnings artikel 8, stk. 4, nr. i) og ii), skal Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen, for hvert fiskeri eller hver fiskerigruppe på grundlag af hvert enkelt tilfælde og, når det er relevant, på et flerårigt grundlag, fastsætte den samlede tilladte fangstmængde og/eller den samlede tilladte fiskeriindsats og fordele fiskerimulighederne mellem medlemsstaterne på en sådan måde, at hver medlemsstat sikres relativ stabilitet i fiskeriaktiviteterne for hver af de pågældende bestande; efter anmodning fra de direkte berørte medlemsstater kan der dog tages hensyn til udviklingen i minikvoter og regelmæssige kvoteudvekslinger siden 1983 under passende hensyntagen til den samlede balance i andelene.
8 Efter bestemmelsen i artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 3760/92 kan medlemsstaterne, efter forudgående meddelelse til Kommissionen, helt eller delvis udveksle de fiskerimuligheder, de har fået tildelt.
9 I medfør af artikel 16 i forordning nr. 3760/92 nedsætter Kommissionen i sit regi en videnskabelig, teknisk og økonomisk komité for fiskeri. Komitéen høres regelmæssigt og udarbejder hvert år en rapport om situationen vedrørende fiskeressourcerne og udviklingen i fiskeriaktiviteten, bl.a. under hensyn til de biologiske og tekniske aspekter. Den redegør endvidere for de økonomiske følger af situationen vedrørende fiskeressourcerne. Komitéen redegør hvert år for det videnskabelige og tekniske forskningsarbejde inden for fiskeri og akvakultur og for forskningsbehovene på dette område, i det omfang der er fastsat i EF-traktatens artikel 41, litra a) [nu artikel 35, litra a), EF].
10 TAC for 1995 er blevet fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 3362/94 af 20. december 1994 om fastsættelse for 1995 af de samlede tilladte fangstmængder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande samt af visse betingelser for fiskeri af disse fangstmængder (EFT L 363, s. 1), der er vedtaget med hjemmel i artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92. For så vidt angår ansjoser er der for ICES-område VIII fastsat en TAC på 33 000 tons fordelt med 29 700 tons til Spanien og 3 300 tons til Frankrig uden sondring mellem fangststederne. For ICES-område IX, X, CECAF 34.1.1 er der fastsat en TAC på 12 000 tons fordelt med 5 740 tons til Spanien og 6 260 tons til Portugal, som kun må fiskes i farvande under den pågældende medlemsstats højhedsområde eller jurisdiktion eller i det berørte områdes internationale farvande.
11 Forordning nr. 685/95 er blevet udstedt med hjemmel i traktatens artikel 43. I medfør af forordningens artikel 11, stk. 1, foretager de berørte medlemsstater i overensstemmelse med artikel 9 i forordning (EØF) nr. 3760/92 en udveksling af de fiskerimuligheder, som tildeles dem, på betingelserne i bilag IV, punkt 1.
12 Det hedder i punkt 1, 1.1, i nævnte bilag:
»Udvekslingerne mellem Frankrig og Portugal kan forlænges stiltiende for perioden 1995 til 2002 med forbehold af hver medlemsstats mulighed for at ændre betingelserne herfor hvert år ved den årlige fastsættelse af TAC og kvoter.
Nedenstående TAC'er omfattes af disse udvekslinger:
i) ved fastsættelsen af en fælles TAC for ansjos for ICES-område VIII og IX, afgives 80% af Portugals fiskerimuligheder årligt til Frankrig, og disse skal fiskes udelukkende i farvande under fransk overhøjhed eller jurisdiktion
...«
13 Forordning nr. 746/95 er blevet udstedt med hjemmel i artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92. Som det fremgår af tredje og fjerde betragtning har den navnlig til formål at gøre det lettere at udveksle medlemsstaternes fiskerimuligheder og at tillade en overførsel af en del af en kvote fra tildelingsområdet til et tilstødende område, når der er tale fiskerimuligheder for ansjos.
14 Det fremgår af bilag I, rubrik nr. 5, til forordning nr. 746/95, at der af kvoten af ansjoser på 6 260 tons, der er blevet tildelt Portugal i ICES-område IX, X, CECAF 34.1.1, kan fiskes indtil 5 008 tons i de farvande i ICES-underområde VIII, der henhører under Frankrigs højhedsområde eller jurisdiktion.
15 Under Rådets møde den 27. marts 1995, hvor forordning nr. 685/95 blev vedtaget, fik den spanske delegation i referatet indført en ensidig erklæring, hvori den gjorde gældende, at bestemmelserne, der skal sikre den fælles forvaltning af TAC for ansjoser i ICES-område VIII og IX, skal respektere den biologiske differentiering mellem ansjos-bestandene og ikke må medføre ændringer i den eksisterende balance.
16 Til støtte for søgsmålet har Kongeriget Spanien påberåbt sig to anbringender om henholdsvis tilsidesættelse af EF-traktatens artikel 39 (nu artikel 33 EF) og tilsidesættelse af forordning nr. 3760/92.
Anbringendet om tilsidesættelse af EF-traktatens artikel 39
17 Med sit første anbringende har den spanske regering gjort gældende, at de anfægtede bestemmelser tilsidesætter målene for den fælles fiskeripolitik, som er nævnt i traktatens artikel 39, og navnlig målene om at sikre den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne og at stabilisere markederne.
18 For det første har den spanske regering anført, at en af mekanismerne i forordning nr. 3760/92 til at bevare fiskeressourcerne består i at begrænse fangsten af de truede arter og fordele den fastsatte TAC mellem medlemsstaterne (der dog kan foretage udvekslinger) under hensyn til princippet om relativ stabilitet. Administrationen af fangsterne foregår dermed på grundlag af nationale kvoter, og medlemsstaterne kan frit træffe passende foranstaltninger vedrørende fordelingen og udnyttelsen heraf under forudsætning af, at de er i overensstemmelse med fællesskabsretten og den fælles fiskeripolitik (jf. dom af 16.6.1987, sag 46/86, Romkes, Sml. s. 2671, og af 7.5.1992, forenede sager C-251/90 og C-252/90, Wood og Cowie, Sml. I, s. 2873).
19 For det andet har den spanske regering gjort gældende, at da Rådet vedtog forordning nr. 3362/94, hvori TAC for ansjoser i ICES-område VIII blev fastsat til 33 000 tons for 1995, havde det taget de foreliggende videnskabelige udtalelser i betragtning, især udtalelserne fra Den Videnskabelige, Tekniske og Økonomiske Komité for Fiskeri, og vurderet, at den pågældende TAC var den eneste, der kunne garantere en rationel og ansvarlig udnyttelse af ressourcerne. Denne TAC havde til formål at stabilisere fiskeriindsatsen og udnyttelsen af ressourcerne, idet den gentog og bestemte størrelsen af visse af Spaniens historiske fiskerettigheder med henblik på videnskabeligt at sikre fortsat udnyttelse. Følgelig ville enhver foranstaltning, der medfører en overskridelse af TAC, være en fare for bevarelsen af arten og en overtrædelse af traktatens artikel 39.
20 Ifølge den spanske regering er dette tilfældet med de anfægtede bestemmelser, da de tillader, at en del af den ansjoskvote, som er blevet tildelt Portugal i ICES-område IX ved forordning nr. 3362/94, i stedet kan fiskes i ICES-område VIII, hvorved der tillades en forhøjelse af TAC for ansjoser i dette område fra 33 000 tons til 38 005 tons, uden at denne forhøjelse kan støttes på en ny videnskabelig rapport.
21 For det tredje berettiger den omstændighed, at Rådet har fastsat en præventiv TAC for ansjoser fisket i ICES-område VIII, på ingen måde de anfægtede bestemmelser. Dels er en præventiv TAC en obligatorisk bevaringsforanstaltning, idet den berørte medlemsstat straks skal forbyde fiskeri af bestanden, når den samlede fangstmængde er fisket. Dels fastsættes en præventiv TAC altid på grundlag af tidligere fangster og eksisterende videnskabelige rapporter. Dommen af 24. november 1993 (sag C-405/92, Mondiet, Sml. I, s. 6133) indebærer ikke, at de videnskabelige og tekniske rapporter er uden betydning, og at Rådet frit kan træffe afgørelse, men at Rådet kan vedtage strengere bevaringsforanstaltninger, når der ikke foreligger sådanne rapporter, eller disse ikke indeholder konklusioner. Rådets opfattelse vil i den foreliggende sag tværtimod medføre, at der ikke ville blive truffet bevaringsforanstaltninger, når rapporterne anbefaler dette.
22 Endelig er Kommissionens argumenter, der er baseret på de udvekslinger af fiskerimuligheder, der foretages mellem Spanien og Frankrig, samt på dom af 7. december 1995 (sag C-52/95, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4443), ikke relevante i denne sag. Dels er kvoteudvekslingerne mellem Spanien og Frankrig altid foregået under overholdelse af fællesskabsretten, hvilket ikke er tilfældet i denne sag. Dels viser Frankrigs overskridelse af sin ansjoskvote, der blev fundet retsstridig ved ovennævnte dom, alene, at denne stat har tilsidesat sine forpligtelser inden for fiskeriområdet, men berettiger ikke Rådet til at tilsidesætte fællesskabsrettens bestemmelser vedrørende fiskeri.
23 Rådet har indledningsvis anført, at Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltrædelse af Fællesskabet i 1986 har afstedkommet alvorlige tilpasningsproblemer inden for fiskeriet, at integrationen af disse to lande i den fælles fiskeripolitik har været en fremadskridende proces, og at de anfægtede bestemmelser indgår i et kompromis, der under store vanskeligheder er blevet udarbejdet af Rådet. Det har understreget alvorligheden af de problemer, der knytter sig til fiskeriet efter ansjoser i ICES-område VIII, og har gjort gældende, at overførslen af kvoter mellem Portugal og Frankrig har haft til formål at fremme integrationen af Portugal og Spanien.
24 Rådet har dernæst anført, at ansjosbestanden i ICES-område VIII ikke biologisk set er i fare, og at den aktuelle TAC, der er fastsat præventivt, ikke skyldes en præcis videnskabelig beregning. Den væsentligste forskel mellem en præventiv TAC og en analytisk TAC er, at førstnævnte finder anvendelse på bestande, for hvilke man ikke råder over fangstberegninger, der baseres på en analytisk vurdering. Såfremt der findes en analytisk vurdering af bestanden, fastsætter Rådet en analytisk TAC, der svarer til fastsatte mål. De præventive TAC fastsættes for bestande, hvis udnyttelsesgrad ikke kan bestemmes med sikkerhed, og tilgodeser ikke nødvendigvis bevaringshensyn, men fastsættes som oftest til opfyldelse af andre mål, selv om de normalt vil være fastsat på et niveau, der anses for biologisk sikkert.
25 Der vil ikke finde et overfiskeri af ansjoser sted i ICES-område VIII, men for at lade Frankrigs kvote stige, havde Rådet skullet forhøje TAC med en mængde, der var ti gange større, for at overholde tiltrædelsesaktens artikel 161, der tildeler Spanien 90% af TAC og Frankrig 10%. Da en sådan løsning indebar risiko for overfiskning, tillod Rådet og Kommissionen overførslen af fiskerimuligheder for ansjoser fra farvande vest for Den Iberiske Halvø (ICES-område IX, X, CECAF 34.1.1) til Biscayabugten nord for Spanien (ICES-område VIII). Rådet har ikke herved overskredet sine beføjelser eller tilsidesat grundlæggende principper i den fælles fiskeripolitik, således som de er fastsat i traktaterne.
26 Rådet har anerkendt, at Rådet og Kommissionen har imødekommet Den Franske Republiks og Den Portugisiske Republiks ønsker ved at fastsætte en fælles TAC for ansjoser i ICES-område VIII og ICES-område IX, X, da overførslerne besluttes af medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 9 i forordning nr. 3760/92 og henhører under medlemsstaternes kompetence. Rådet har imidlertid ikke overtrådt traktatens artikel 39, da det ikke har bragt ansjosbestanden i ICES-område VIII i fare ved at acceptere det, som medlemsstaterne havde aftalt indbyrdes.
27 Kommissionen har navnlig anført, at Kongeriget Spanien normalt udveksler fiskerimuligheder for ansjoser med Frankrig inden for rammerne af de retmæssige beføjelser, der er tillagt Spanien i medfør af artikel 9 i forordning nr. 3760/92, og at ansjosfiskeriet i ICES-område VIII er karakteriseret ved en særlig socioøkonomisk følsomhed, hvilket fremgår af dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig.
28 Der skal i den forbindelse henvises til Domstolens praksis, hvorefter fællesskabsinstitutionerne ved forfølgelsen af den fælles landbrugspolitiks mål til stadighed skal sørge for at udjævne en eventuel indbyrdes modstrid mellem disse mål betragtet særskilt, samt, om nødvendigt, give det ene eller det andet af dem midlertidig forrang, hvis de økonomiske forhold eller omstændigheder, med henblik på hvilke de træffer afgørelse, kræver det (jf. dom af 20.10.1977, sag 29/77, Roquette, Sml. s. 1835, præmis 30, af 19.3.1992, sag C-311/90, Hierl, Sml. I, s. 2061, præmis 13, Mondiet-dommen, præmis 51, og dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973, præmis 47).
29 Det følger ligeledes af fast retspraksis, at når Rådet med hjemmel i artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92 fastsætter TAC og fordeler fiskerimulighederne mellem medlemsstaterne, skal det foretage en vurdering af en kompliceret økonomisk situation. I sådanne situationer omfatter det skøn, som Rådet har, ikke udelukkende indholdet og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men også i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold. Ved domstolskontrollen med en sådan kompetence må den efterprøvende ret begrænse sig til at undersøge, om myndighedens afgørelse er behæftet med en åbenlys vildfarelse eller magtfordrejning, eller om myndigheden klart har overskredet grænserne for sit frie skøn (jf. dom af 19.2.1998, sag C-4/96, NIFPO og Northern Ireland Fishermen's Federation, Sml. I, s. 681, præmis 41 og 42).
30 Det bemærkes indledningsvis, at de anfægtede bestemmelser er blevet vedtaget for at imødegå de alvorlige problemer for ansjosfiskeriet i ICES-område VIII, således som Rådet og Kommissionen uimodsagt har anført.
31 Det bør dernæst bemærkes, at Rådet fastsatte en TAC på 33 000 tons ansjoser for ICES-område VIII præventivt og ikke ud fra videnskabelige oplysninger. Under disse omstændigheder kan forhøjelsen af fiskerimulighederne for ansjoser med 5 008 tons i dette område, som fremgår af bilag I, rubrik nr. 5, i forordning nr. 746/95, kun anses for at være behæftet med en åbenlys vildfarelse eller magtfordrejning eller for åbenbart at overskride Rådets skønsbeføjelser, såfremt der er tilstrækkelige indicier til at udlede, at forhøjelsen ødelægger den biologiske balance for de pågældende ressourcer. Det må konstateres, at den spanske regering ikke har fremlagt sådanne indicier.
32 Endvidere bemærkes, at selv om det er korrekt, at de fællesskabsforanstaltninger, der fastsætter betingelserne for adgang til områderne og ressourcerne, i medfør af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 3760/92 udarbejdes på grundlag af de foreliggende biologiske, socioøkonomiske og tekniske analyser, må den omstændighed, at disse analyser mangler eller ikke indeholder konklusioner, ikke forhindre Rådet i at træffe foranstaltninger, som det anser for uundværlige for at nå målene i den fælles fiskeripolitik (jf. for så vidt angår artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 170/83, som i det væsentlige er gentaget i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 3760/92, Mondiet-dommen, præmis 31). I modsætning til det, den spanske regering hævder, er Rådet i disse situationer ikke alene berettiget til at træffe strengere bevaringsforanstaltninger, men kan ligeledes - med den nødvendige forsigtighed - tillade en større adgang til fiskeressourcerne.
33 Endelig bemærkes, at for så vidt det herved bebrejdes Rådet, at det har tilsidesat princippet om relativ stabilitet ved fordelingen af fiskekvoterne mellem medlemsstaterne, falder den spanske regerings første anbringende sammen med andet led af andet anbringende og skal derfor behandles sammen med sidstnævnte.
34 Anbringendet om tilsidesættelse af traktatens artikel 39 kan derfor ikke lægges til grund.
Anbringendet om tilsidesættelse af forordning nr. 3760/92
35 Med sit andet anbringende, der består af to led, har den spanske regering gjort gældende, at Rådet ved at vedtage de anfægtede bestemmelser har tilsidesat forordning nr. 3760/92. For det første bebrejder den Rådet at have tilsidesat den fælles fiskeripolitiks generelle formål, som er nævnt i forordningens artikel 2, stk. 1, nemlig en rationel og ansvarlig udnyttelse af de levende marine akvatiske ressourcer. For det andet gør den gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af princippet om relativ stabilitet, således som det fremgår af samme forordnings artikel 8, stk. 4, nr. ii).
Tilsidesættelse af forpligtelsen til at sørge for en rationel og ansvarlig udnyttelse af de levende marine akvatiske ressourcer
36 For det første har den spanske regering gjort gældende, at TAC for ansjoser i 1995, der først blev fastsat til 33 000 tons for ICES-område VIII og til 12 000 tons for ICES-område IX, X, CECAF 34.1.1, blev ændret ved de anfægtede bestemmelser uden det mindste videnskabelige grundlag og forhøjet til 38 008 tons for ICES-område VIII. Denne ændring udgør en tilsidesættelse af forordning nr. 3760/92, for så vidt den er i strid med målet om en rationel og ansvarlig udnyttelse af ressourcerne og tværtimod bevirker overfiskning af ansjosressourcerne i ICES-område VIII. Desuden er denne faktiske ændring af TAC blevet foretaget uden om den procedure, der er fastsat hertil i forordning nr. 3760/92.
37 Ansjosbestanden i ICES-område VIII og bestanden i ICES-område IX er klart adskilte ud fra et biologisk synspunkt, hvilket fremgår af rapporterne fra arbejdsgrupperne i ICES om evaluering af bestandene af makreller, hestemakreller, sardiner og ansjoser samt af de videnskabelige arbejder til bestemmelse af ansjosbestanden, der blev gennemført i 1986 og 1992. Desuden findes der mellem de to bestande et stort geografisk område, hvori fiskerflåderne ikke fisker efter ansjoser, men alene efter sardiner, hvilket økonomisk set er mindre rentabelt. Under disse omstændigheder kan de to bestande ikke administreres under et.
38 Alle de eksempler på udveksling af kvoter, som Rådet har citeret, har ingen forbindelse til denne sag, fordi de har fundet sted mellem to tilstødende områder, hvor man finder den samme bestand, hvorimod der i de anfægtede bestemmelser foretages en udveksling mellem to forskellige bestande, hvilket medfører en uberettiget forhøjelse af TAC for en bestemt bestand. I disse eksempler ændrer udvekslingerne mellem to forskellige områder, hvor den samme bestand administreres, ikke den fastsatte TAC for en bestemt bestand. Derimod vil TAC for en bestemt bestand, nemlig ansjosbestanden i ICES-område VIII, blive ændret, i det omfang det efter de omhandlede bestemmelser tillades at foretage en udveksling med en kvote for en anden bestand.
39 Selv om det er korrekt, at den i denne sag foretagne udveksling vedrører to biologisk forskellige bestande, og at en sådan fremgangsmåde ikke er normal, er den ifølge Rådet dog ikke uden fortilfælde. Lignende situationer er opstået for andre bestande, om end de er sjældne, og har aldrig givet anledning til indvendinger.
40 I betragtning af at bevaringen af de berørte bestande ikke kræver fastsættelse af særskilte TAC, kan det ikke fastslås, at Rådet har overtrådt forordning nr. 3760/92 ved at fastsætte en TAC for ansjoser, der er fælles for ICES-områderne VIII og IX. Bestandenes tilstand er ubestridt tilfredsstillende, og følgelig er det muligt at overføre kvoten fra et område til et andet uden at bringe en bestemt bestand i fare.
41 I den henseende er det tilstrækkeligt at bemærke for det første, at selv om ansjosbestandene i de to berørte områder anses for biologisk adskilte, er det blevet fastslået i præmis 31 i nærværende dom, at den spanske regering ikke har fremlagt tilstrækkelige indicier til, at det kan antages, at de anfægtede bestemmelser ødelægger den biologiske balance for ressourcerne i ICES-område VIII. Under disse omstændigheder har Rådet med rette kunnet træffe foranstaltninger, der indebærer en fælles administration af de to bestande.
42 For det andet er forordning nr. 685/95 blevet vedtaget efter den fastsatte procedure i traktatens artikel 43, og forordning nr. 746/95 i overensstemmelse med proceduren fastsat i artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92. Den spanske regering kan herefter ikke gøre gældende, at de anfægtede bestemmelser har ændret TAC for ansjoser i ICES-område VIII uden om den fastsatte procedure.
43 Under disse omstændigheder skal første led af andet anbringende forkastes, uden at det er nødvendigt at undersøge, hvorvidt de af parterne citerede eksempler på udveksling af fiskerimuligheder er sammenlignelige med udvekslingen i denne sag.
Tilsidesættelse af princippet om relativ stabilitet
44 For det andet har den spanske regering gjort gældende, at Rådet ved at vedtage de anfægtede bestemmelser har foretaget en forhøjelse af TAC og en ny fordeling af ansjoskvoterne i ICES-område VIII uden at tage princippet om relativ stabilitet i betragtning. En ny kvote af ansjoser på 5 008 tons er blevet tildelt i ICES-område VIII til et land, Portugal, der aldrig har haft kvoter i dette område, hvilket er en klar tilsidesættelse af forpligtelsen til at opretholde den procentsats, der er fastsat for hver af de to medlemsstater, Spanien og Frankrig, som bestanden var delt mellem.
45 Hvis Rådet derimod havde forhøjet ansjoskvoten i ICES-område VIII efter den sædvanlige fremgangsmåde, dvs. ved at vedtage en ny TAC på grundlag af nye videnskabelige og tekniske undersøgelser, ville fordelingen af den nye TAC være foregået efter de procentsatser, der er garanteret for hver medlemsstat, med respekt af princippet om relativ stabilitet. I denne situation ville Spanien efter den nye TAC have fået tildelt den kvote, som det ville have ret til, hvis landets procentsats var blevet opretholdt.
46 Ifølge den spanske regering har udvekslingen af kvoter mellem medlemsstaterne ikke hidtil medført ændringer af TAC eller den oprindelige fordeling i overensstemmelse med princippet om relativ stabilitet, idet hver medlemsstat beholdt den faste procentsats, der tilkom den. Derimod vil Portugal, der har en kvote ansjoser i ICES-område IX, i den i sagen omhandlede situation fremover kunne fiske en del af denne kvote (nemlig 5 008 tons) i de farvande i ICES-område VIII, der henhører under Frankrigs højhedsområde eller jurisdiktion. Såfremt Portugal overlod denne kvote til Frankrig, ville skibe under fransk flag ikke kunne fiske inden for kvoten i ICES-område IX, men alene i ICES-område VIII, hvilket således ville forhøje TAC for ansjoser i dette område uden hensyn til den tidligere fordeling, der var blevet foretaget i overensstemmelse med princippet om relativ stabilitet, og uden at sikre Spanien, at landets procentsats opretholdes.
47 Rådet har gjort gældende, at det har respekteret tiltrædelsesaktens artikel 161 og princippet om relativ stabilitet, eftersom Spanien er blevet tildelt 90% af TAC for ansjoser i ICES-område VIII. Den yderligere mængde ansjoser, som Portugal kan udveksle med Frankrig, er tydeligvis ikke en del af TAC, der er fastsat for ICES-område VIII. Selv om Rådet har anerkendt, at denne situation muligvis ikke er i overensstemmelse med en snæver fortolkning af princippet om relativ stabilitet, har det gjort gældende, at det i dette tilfælde har indtaget et bredere standpunkt for at opretholde den generelle balance i andelene af ansjoser, der fiskes omkring Den Iberiske Halvø. Rådets fortolkning skal ses i den videre sammenhæng vedrørende integrationen af Spanien i den fælles fiskeripolitik.
48 I denne henseende skal det indledningsvis bemærkes, at selv om det bestemmes i artikel 8, stk. 4, nr. ii), i forordning nr. 3760/92, at fiskerimulighederne skal fordeles mellem medlemsstaterne på en sådan måde, at hver medlemsstat sikres relativ stabilitet i fiskeriaktiviteterne for hver af de pågældende bestande, er det udtrykkeligt fastsat i denne artikel, at der efter anmodning fra de direkte berørte medlemsstater kan tages hensyn til regelmæssige kvoteudvekslinger siden 1983 under hensyntagen til den samlede balance i andelene.
49 Heraf følger, at princippet om relativ stabilitet kan påvirkes af udvekslinger, der allerede var foretaget mellem medlemsstaterne på tidspunktet for forordning nr. 3760/92's vedtagelse. Under disse omstændigheder bør det ligeledes anerkendes, at princippet ikke er til hinder for senere udvekslinger, forudsat at andelenes samlede balance respekteres.
50 Desuden giver artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 3760/92 udtrykkeligt medlemsstaterne tilladelse til efter meddelelse til Kommissionen at udveksle fiskerimuligheder.
51 Endelig er den udveksling, der har fundet sted, ikke blevet foretaget på grundlag af en aftale mellem de berørte medlemsstater, efter meddelelse til Kommissionen, men fremgår af to forordninger, som Rådet har vedtaget, hvoraf den første, forordning nr. 685/95, er blevet vedtaget med hjemmel i traktatens artikel 43, hvilket er det samme hjemmelsgrundlag som for forordning nr. 3760/92, hvis bestemmelser den spanske regering har påberåbt sig. Rådet har således klart og udtrykkeligt tilladt den pågældende udveksling og har nærmere anført, at den blev foretaget inden for rammerne af en TAC, der i modsætning til tidligere praksis, var fælles for ICES-områderne VIII og IX.
52 For så vidt angår de betingelser, hvorunder denne udveksling tillades, bemærkes for det første, at overdragelsen af 80% af Portugals fiskerimuligheder - der udelukkende skal fiskes i farvande under fransk overhøjhed eller jurisdiktion - til Frankrig, som er blevet foretaget inden for rammerne af en fælles TAC, der dækker ICES-områderne VIII og IX, ikke medfører en forhøjelse af fiskerimulighederne i disse områder tilsammen og ikke berører den samlede andel, som Spanien har fået tildelt i de nævnte områder.
53 For det andet er denne udveksling ikke til skade for de fiskerimuligheder, der alene i ICES-område VIII er tildelt andre medlemsstater, der ikke deltager i udvekslingen. Spanien har således fortsat en kvote på 29 700 tons i ICES-område VIII.
54 Endelig er det ikke bevist, at den pågældende udveksling bringer de pågældende områders ressourcer i fare, og dermed heller ikke, at den er til skade for de medlemsstater, såsom Spanien, der har kvoter i dette område.
55 Under disse omstændigheder kan det ikke antages, at de anfægtede bestemmelser krænker princippet om relativ stabilitet som nævnt i artikel 8, stk. 4, nr. ii), i forordning nr. 3760/92. Andet led af andet anbringende kan dermed ikke lægges til grund.
56 Da ingen af de fremsatte anbringender har kunnet lægges til grund, skal Rådet herefter frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
57 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part, at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet har nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Spanien har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, bærer intervenienten, Kommissionen, sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.
3) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber bærer sine egne omkostninger.
Full & Egal Universal Law Academy