Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
1 Pêche - Conservation des ressources de la mer - Régime de quotas de pêche - Répartition entre les États membres du volume des prises disponibles - Contrôle juridictionnel - Limites - Augmentation des possibilités de pêche de l'anchois dans la zone VIII - Erreur manifeste d'appréciation ou détournement de pouvoir - Conditions - Atteinte à l'équilibre biologique des ressources - Absence ou caractère non concluant d'analyses biologiques, socio-économiques et techniques - Absence d'incidence
(Règlements du Conseil n_ 3760/92, art. 4, § 1, et 8, § 4, n_ 3362/94 et n_ 746/95, annexe I, 5e rubrique)
2 Pêche - Conservation des ressources de la mer - Régime de quotas de pêche - Répartition entre les États membres du volume des prises disponibles - Fixation d'un total admissible des captures commun aux zones VIII et IX et autorisation d'un transfert des quotas de la zone IX à la zone VIII - Violation de l'obligation d'exploitation rationnelle et responsable des ressources - Absence - Violation du principe de stabilité relative - Absence
(Règlements du Conseil n_ 3760/92, art. 2, § 1, et 8, § 4, n_ 685/95, annexe IV, point 1, 1.1, al. 2, i), et n_ 746/95, annexe I, 5e rubrique)
Sommaire
1 Lorsque, dans la mise en oeuvre de la politique agricole commune, le Conseil est appelé à procéder à l'évaluation d'une situation économique complexe, le pouvoir discrétionnaire dont il jouit ne s'applique pas exclusivement à la nature et à la portée des dispositions à prendre, mais aussi, dans une certaine mesure, à la constatation de données de base. Tel est le cas lorsque, se fondant sur l'article 8, paragraphe 4, du règlement n_ 3760/92, instituant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture, le Conseil détermine les totaux admissibles des captures et répartit les possibilités de pêche entre les États membres. En contrôlant l'exercice d'une telle compétence, le juge doit se limiter à examiner s'il n'est pas entaché d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir ou si l'autorité en question n'a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation.
S'agissant de l'attribution à la France et à l'Espagne des quotas d'anchois dans la zone VIII, opérée par le règlement n_ 3362/94 fixant, pour certains stocks et groupes de poissons, les totaux admissibles des captures pour 1995 et certaines conditions dans lesquelles ils peuvent être pêchés, le Conseil a agi à titre de précaution et non en fonction de données scientifiques probantes. Dans ces conditions, l'augmentation des possibilités de pêche de l'anchois dans cette zone qui résulte de l'annexe I, cinquième rubrique, du règlement n_ 746/95, modifiant le règlement n_ 3362/94, ne pourrait être considérée comme entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir ou comme excédant de manière manifeste le pouvoir d'appréciation reconnu au Conseil qu'en présence d'indices suffisants pour en déduire qu'elle porte atteinte à l'équilibre biologique des ressources en cause.
Par ailleurs, s'il est vrai que, en vertu de l'article 4, paragraphe 1, du règlement n_ 3760/92, les mesures communautaires fixant les conditions d'accès aux zones et aux ressources sont élaborées à la lumière des analyses biologiques, socio-économiques et techniques disponibles, l'absence ou le caractère non concluant de ces analyses ne doit pas empêcher le Conseil d'adopter les mesures qu'il juge indispensables à la réalisation des objectifs de la politique commune de la pêche. En pareilles circonstances, le Conseil n'est pas seulement fondé à prendre des mesures de conservation plus rigoureuses, mais peut également autoriser, avec la prudence qui s'impose, un plus large accès aux ressources de pêche.
2 En fixant, à l'annexe IV, point 1, 1.1, du règlement n_ 685/95, relatif à la gestion des efforts de pêche concernant certaines zones et ressources de pêche communautaire, un total admissible des captures d'anchois commun aux zones VIII et IX, et en autorisant, à l'annexe I, cinquième rubrique, du règlement n_ 746/95, un transfert de quotas de la zone IX à la zone VIII, le Conseil n'a pas méconnu l'obligation d'exploitation rationnelle et responsable des ressources visée à l'article 2, paragraphe 1, du règlement n_ 3760/92. En effet, même si les stocks d'anchois des deux zones considérées sont biologiquement différenciés, et en l'absence d'indices suffisants pour en déduire que les dispositions précitées portent atteinte à l'équilibre biologique des ressources de la zone VIII, le Conseil a pu à bon droit édicter des mesures comportant la gestion conjointe des deux stocks.
Les dispositions précitées ne portent pas non plus atteinte au principe de stabilité relative tel qu'énoncé par l'article 8, paragraphe 4, sous ii), du règlement n_ 3760/92. En effet, cet article, qui prévoit que les possibilités de pêche sont réparties de façon à garantir la stabilité relative des activités de pêche de chaque État membre pour chacun des stocks concernés, indique expressément que, à la demande des États membres directement concernés, des échanges réguliers de quotas sont instaurés depuis 1983, sous réserve de l'équilibre total des parts. Il en résulte que, sous cette réserve, ce principe peut se trouver affecté par de tels échanges déjà effectués à la date d'adoption dudit règlement et ne fait pas obstacle à des échanges ultérieurs. En outre, la cession à la France de 80 % des possibilités de pêche du Portugal, à pêcher uniquement dans les eaux sous souveraineté ou juridiction de la France, effectuée dans le cadre d'un total admissible des captures commun couvrant les zones VIII et IX, n'entraîne pas d'augmentation des possibilités de pêche dans ces zones considérées ensemble et ne porte pas préjudice aux possibilités de pêche reconnues, dans la zone VIII prise séparément, aux États membres ne participant pas à l'échange.
Parties
Dans l'affaire C-179/95,
Royaume d'Espagne, représenté par M. A. Navarro González, directeur général de la coordination juridique et institutionelle communautaire, et Mme R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade d'Espagne, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,
partie requérante,
contre
Conseil de l'Union européenne, représenté par MM. J. Carbery, conseiller juridique, et G.-L. Ramos Ruano, membre du service juridique, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. A. Morbilli, directeur général de la direction des affaires juridiques de la Banque européenne d'investissement, 100, boulevard Konrad Adenauer,
partie défenderesse,
soutenu par
Commission des Communautés européennes, représentée par M. T. van Rijn, conseiller juridique, et Mme B. Vilá Costa, fonctionnaire national mis à la disposition du service juridique, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. C. Goméz de la Cruz, membre du même service, Centre Wagner, Kirchberg,
partie intervenante,
ayant pour objet l'annulation du point 1, 1.1, second alinéa, sous i), dernier membre de phrase, de l'annexe IV du règlement (CE) n_ 685/95 du Conseil, du 27 mars 1995, relatif à la gestion des efforts de pêche concernant certaines zones et ressources de pêche communautaires (JO L 71, p. 5), ainsi que de la cinquième rubrique, relative à l'anchois, de l'annexe I du règlement (CE) n_ 746/95 du Conseil, du 31 mars 1995, modifiant le règlement (CE) n_ 3362/94 fixant, pour certains stocks et groupes de stocks de poissons, les totaux admissibles des captures pour 1995 et certaines conditions dans lesquelles ils peuvent être pêchés (JO L 74, p. 1),
LA COUR
(sixième chambre),
composée de MM. G. Hirsch, président de la deuxième chambre, faisant fonction de président de la sixième chambre (rapporteur), J. L. Murray et H. Ragnemalm, juges,
avocat général: M. S. Alber,
greffier: Mme D. Louterman-Hubeau, administrateur principal,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 2 juillet 1998, au cours de laquelle le royaume d'Espagne a été représenté par Mme R. Silva de Lapuerta, le Conseil par MM. J. Carbery et G.-L. Ramos Ruano et la Commission par MM. T. van Rijn et J. Guerra Fernández, membre du service juridique, en qualité d'agent,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 17 septembre 1998,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 9 juin 1995, le royaume d'Espagne a, en vertu de l'article 173, premier alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 230, premier alinéa, CE), demandé l'annulation du point 1, 1.1., second alinéa, sous i), dernier membre de phrase, de l'annexe IV du règlement (CE) n_ 685/95 du Conseil, du 27 mars 1995, relatif à la gestion des efforts de pêche concernant certaines zones et ressources de pêche communautaires (JO L 71, p. 5), ainsi que de la cinquième rubrique, relative à l'anchois, de l'annexe I du règlement (CE) n_ 746/95 du Conseil, du 31 mars 1995, modifiant le règlement (CE) n_ 3362/94 fixant, pour certains stocks et groupes de stocks de poissons, les totaux admissibles des captures pour 1995 et certaines conditions dans lesquelles ils peuvent être pêchés (JO L 74, p. 1).
2 Par ordonnance du président de la Cour, du 15 novembre 1995, la Commission a été admise à intervenir à l'appui des conclusions du Conseil.
Le cadre juridique
3 L'article 161, paragraphe 1, sous f), de l'acte relatif aux conditions d'adhésion du royaume d'Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités (JO 1985, L 302, p. 23, ci-après «l'acte d'adhésion») a alloué à l'Espagne 90 % du total admissible des captures (ci-après le «TAC») d'anchois de la zone VIII du Conseil international d'exploration de la mer (ci-après le «CIEM»), 10 % étant attribués à la France. Par ailleurs, conformément au principe de la stabilité relative des activités de pêche de chaque État membre pour chacun des stocks concernés (ci-après le «principe de la stabilité relative»), énoncé à l'article 4, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 170/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche (JO L 24, p. 1), repris en substance dans l'article 8, paragraphe 4, du règlement (CEE) n_ 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture (JO L 389, p. 1), le TAC d'anchois des zones CIEM IX et X et de la zone 34.1.1 du Comité des pêches de l'Atlantique Centre-Est (ci-après le «Copace») a été partagé entre l'Espagne et le Portugal, à raison de, environ, 48 % pour l'Espagne et 52 % pour le Portugal.
4 Le règlement n_ 3760/92 a été adopté sur le fondement de l'article 43 du traité CE (devenu, après modification, article 37 CE). Son article 3, sous e) et f), précise que, aux fins dudit règlement, on entend par
«e) `taux d'exploitation', les captures d'un stock au cours d'une période donnée par rapport au stock total;
f) `effort de pêche', pour un navire, le produit de sa capacité et de son activité et, pour une flotte ou un groupe de navires, la somme de l'effort de pêche de chacun des navires en question».
5 L'article 4 du règlement n_ 3760/92 prévoit:
«1. Afin d'assurer l'exploitation rationnelle et responsable des ressources sur une base durable, le Conseil, statuant, sauf dispositions contraires, selon la procédure prévue à l'article 43 du traité, arrête les mesures communautaires fixant les conditions d'accès aux zones et aux ressources et d'exercice des activités d'exploitation. Ces mesures sont élaborées à la lumière des analyses biologiques, socio-économiques et techniques disponibles et notamment des rapports établis par le comité prévu à l'article 16.
2. Ces dispositions peuvent notamment comporter, pour chaque pêcherie ou groupe de pêcheries, des mesures visant à:
a) établir des zones où les activités de pêche sont interdites ou limitées;
b) limiter les taux d'exploitation;
c) fixer des limites quantitatives pour les captures;
d) limiter le temps passé en mer, compte tenu, le cas échéant, de l'éloignement des zones de pêche;
e) fixer le nombre et le type de navires autorisés à pêcher;
f) fixer des mesures techniques concernant les engins de pêche et leur mode d'utilisation;
g) fixer une taille ou un poids minimal des individus qui peuvent être capturés;
h) établir des mesures d'encouragement, y compris des mesures à caractère économique, afin de promouvoir une pêche plus sélective.»
6 L'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 3760/92 dispose que, conformément à l'article 4, le taux d'exploitation peut être régulé par une limitation, pour la période concernée, du volume des captures autorisées et, au besoin, de l'effort de pêche. Dans les cas où une limitation des captures n'est pas appropriée, le taux d'exploitation peut être régulé par la seule limitation de l'effort de pêche.
7 Conformément à l'article 8, paragraphe 4, sous i) et ii), du même règlement, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, détermine pour chaque pêcherie ou groupe de pêcheries, au cas par cas, le total admissible des captures et/ou le total admissible de l'effort de pêche, le cas échéant, sur une base pluriannuelle et répartit les possibilités de pêche entre les États membres de façon à garantir la stabilité relative des activités de pêche de chaque État membre pour chacun des stocks concernés; toutefois, à la demande des États membres directement concernés, il peut être tenu compte du fait que des mini-quotas et des échanges réguliers de quotas se sont instaurés depuis 1983, sous réserve du respect de l'équilibre global des parts.
8 Aux termes de l'article 9, paragraphe 1, du règlement n_ 3760/92, les États membres, après notification à la Commission, peuvent échanger tout ou partie des disponibilités de pêche qui leur ont été allouées.
9 En vertu de l'article 16 du règlement n_ 3760/92, la Commission institue, auprès d'elle, un comité scientifique, technique et économique de la pêche. Ce comité est consulté périodiquement et établit annuellement un rapport sur la situation des ressources de pêche et sur l'évolution des activités de pêche, en tenant compte notamment des aspects biologiques et techniques. Il fait également rapport sur les conséquences économiques de l'état des ressources de pêche. Le comité présente un rapport annuel sur les travaux et les besoins, dans la mesure prévue à l'article 41, sous a), du traité CE [devenu article 35, sous a), CE], en matière de recherche scientifique et technique pour le secteur de la pêche et de l'aquaculture.
10 Le règlement (CE) n_ 3362/94 du Conseil, du 20 décembre 1994, fixant, pour certains stocks et groupes de stocks de poissons, les totaux admissibles des captures pour 1995 et certaines conditions dans lesquelles ils peuvent être pêchés (JO L 363, p. 1), adopté, notamment, sur le fondement de l'article 8, paragraphe 4, du règlement n_ 3760/92, a fixé les TAC pour 1995. En ce qui concerne l'anchois, il a fixé, pour la zone CIEM VIII, un TAC de 33 000 tonnes réparties à raison de 29 700 tonnes pour l'Espagne et 3 300 tonnes pour la France, sans distinction selon les lieux où sont effectuées les captures. Pour la zone CIEM IX, X, Copace 34.1.1, il a fixé un TAC de 12 000 tonnes réparties à raison de 5 740 tonnes pour l'Espagne et 6 260 tonnes pour le Portugal, ne pouvant être pêchées que dans les eaux soumises à la souveraineté ou à la juridiction de l'État membre concerné ou dans les eaux internationales de la zone considérée.
11 Le règlement n_ 685/95 a été adopté sur le fondement de l'article 43 du traité. En vertu de son article 11, paragraphe 1, les États membres concernés procèdent, conformément à l'article 9 du règlement n_ 3760/92, à un échange de possibilités de pêche qui leur sont allouées selon les conditions visées à l'annexe IV, point 1.
12 Aux termes du point 1, 1.1, de ladite annexe:
«Les échanges entre la France et le Portugal sont renouvelables par tacite reconduction pour la période allant de 1995 à 2002, sous réserve de la possibilité pour chaque État membre de modifier les conditions chaque année lors de la fixation annuelle des TAC et quotas.
Sont concernés par ces échanges les TAC suivants:
i) un TAC commun d'anchois étant fixé pour les zones CIEM VIII et IX, 80 % des possibilités de pêche du Portugal sont cédés annuellement à la France, ceux-ci devant être pêchés exclusivement dans les eaux sous souveraineté ou juridiction de la France;
...»
13 Le règlement n_ 746/95 a été adopté sur le fondement de l'article 8, paragraphe 4, du règlement n_ 3760/92. Ainsi qu'il ressort de ses troisième et quatrième considérants, il a notamment pour objet de faciliter les échanges des possibilités de pêche allouées à certains États membres et, s'agissant plus particulièrement des possibilités de pêche de l'anchois, d'autoriser le transfert d'une partie d'un quota de la zone d'allocation à une zone voisine.
14 Il résulte de la cinquième rubrique de l'annexe I du règlement n_ 746/95 que le quota d'anchois de 6 260 tonnes alloué au Portugal dans la zone CIEM IX, X, Copace 34.1.1 peut être pêché à hauteur de 5 008 tonnes dans les eaux de la sous-zone CIEM VIII qui relèvent de la souveraineté ou de la juridiction de la France.
15 Lors de la réunion du Conseil du 27 mars 1995, au cours de laquelle a été adopté le règlement n_ 685/95, la délégation espagnole a fait inscrire au procès-verbal une déclaration unilatérale dans laquelle elle a fait valoir que les dispositions visant à assurer la gestion commune des TAC d'anchois dans les zones CIEM VIII et IX devaient respecter la différenciation biologique des stocks d'anchois et ne devraient pas entraîner des modifications des équilibres existants.
16 À l'appui de son recours, le royaume d'Espagne invoque deux moyens tirés respectivement de la violation de l'article 39 du traité CE (devenu article 33 CE) et de celle du règlement n_ 3760/92.
Sur le moyen tiré de la violation de l'article 39 du traité CE
17 Par son premier moyen, le gouvernement espagnol fait valoir que les dispositions attaquées méconnaissent les objectifs de la politique commune de la pêche qui sont énoncés à l'article 39 du traité, et, en particulier, ceux visant à assurer un emploi optimal des facteurs de production et à stabiliser les marchés.
18 En premier lieu, il souligne que l'un des mécanismes prévus par le règlement n_ 3760/92 pour garantir la conservation des ressources de pêche consiste à limiter les captures d'espèces menacées et à répartir les TAC fixés à cette fin entre les États membres (qui peuvent cependant procéder à des échanges) en tenant compte du principe de la stabilité relative. La gestion de ces captures s'effectuerait donc sur la base de quotas nationaux, les États membres demeurant libres d'adopter les mesures pertinentes pour leur répartition et leur utilisation, pourvu que celles-ci soient conformes à la législation communautaire et à la politique commune de la pêche (voir arrêts du 16 juin 1987, Romkes, 46/86, Rec. p. 2671, et du 7 mai 1992, Wood et Cowie, C-251/90 et C-252/90, Rec. p. I-2873).
19 En second lieu, il soutient que, pour arrêter les dispositions du règlement n_ 3362/94, qui a fixé le TAC d'anchois dans la zone CIEM VIII à 33 000 tonnes pour la campagne 1995, le Conseil avait tenu compte des avis scientifiques dont il disposait, en particulier de celui du comité scientifique, technique et économique de la pêche, et avait estimé que ce TAC était le seul qui soit susceptible de garantir une exploitation rationnelle et responsable des ressources. Ce TAC aurait eu pour objet de stabiliser l'effort de pêche et l'exploitation des ressources, tout en reprenant et quantifiant certains droits de pêche historiques de l'Espagne, de manière à assurer de manière scientifique la pérennité de l'exploitation. En conséquence, toute mesure qui entraînerait le dépassement de ce TAC compromettrait la conservation de l'espèce et enfreindrait l'article 39 du traité.
20 Selon le gouvernement espagnol, tel serait le cas des dispositions attaquées, car, en autorisant qu'une fraction du quota d'anchois qui a été attribué au Portugal par le règlement n_ 3362/94 dans la zone CIEM IX soit pêchée, non pas dans cette zone, mais dans la zone CIEM VIII, elles permettraient une augmentation du TAC d'anchois pour cette dernière zone, lequel passerait de 33 000 tonnes à 38 008 tonnes, et cela sans que cette augmentation soit justifiée par un rapport scientifique nouveau.
21 En troisième lieu, le fait que le Conseil a fixé un TAC de précaution pour l'anchois pêché dans la zone CIEM VIII ne justifierait nullement les dispositions attaquées. D'une part, un TAC de précaution serait une mesure de conservation à caractère obligatoire, étant donné que, lorsqu'il est atteint, l'État membre concerné devrait immédiatement interdire la pêche du stock. D'autre part, un TAC de précaution serait toujours fixé en fonction des captures historiques et des rapports scientifiques existants. L'arrêt du 24 novembre 1993, Mondiet (C-405/92, Rec. p. I-6133), n'impliquerait pas que les rapports scientifiques et techniques sont dénués de toute valeur et que le Conseil est libre de ses choix, mais que, lorsque ces rapports n'existent pas ou ne sont pas concluants, le Conseil peut adopter des mesures de conservation plus rigoureuses. Au contraire, en l'espèce, la thèse du Conseil aboutirait à ne pas adopter de mesures de conservation lorsque les rapports recommandent de le faire.
22 En dernier lieu, les arguments de la Commission fondés sur les échanges de possibilités de pêche pratiqués entre l'Espagne et la France, ainsi que sur l'arrêt du 7 décembre 1995, Commission/France (C-52/95, Rec. p. I-4443), ne seraient pas pertinents dans la présente affaire. D'une part, les échanges de quotas entre l'Espagne et la France auraient toujours été effectués dans le respect de la réglementation communautaire, ce qui ne serait pas le cas en l'espèce. D'autre part, le dépassement de son quota d'anchois par la France sanctionné par l'arrêt Commission/France, précité, ne ferait que démontrer que cet État ne respecte pas les obligations qui lui incombent en matière de pêche, mais ne justifierait pas la violation par le Conseil du droit communautaire de la pêche.
23 Le Conseil rappelle, à titre liminaire, que l'adhésion, en 1986, du royaume d'Espagne et de la République portugaise à la Communauté a posé de sérieux problèmes d'adaptation pour ce qui est de la pêche, que le processus d'intégration de ces deux États membres dans la politique commune de la pêche a été progressif et que les dispositions attaquées font partie du compromis laborieusement élaboré par le Conseil. Il souligne la gravité des problèmes qui entourent la pêche de l'anchois dans la zone CIEM VIII et fait valoir que le transfert de quota entre le Portugal et la France visait à favoriser le processus d'intégration du Portugal et de l'Espagne.
24 Le Conseil fait observer, ensuite, que le stock d'anchois de la zone CIEM VIII n'est pas en danger biologique et que le TAC actuel, fixé à titre de précaution, ne procède pas d'une prévision scientifique précise. La différence essentielle entre les TAC de précaution et les TAC analytiques consisterait dans le fait que les premiers s'appliquent aux stocks pour lesquels on ne dispose pas de prévisions de captures fondées sur une appréciation analytique. Dans le cas où il dispose d'une appréciation analytique du stock, le Conseil fixerait un TAC analytique correspondant à un objectif de gestion déterminé. Les TAC de précaution seraient fixés pour les stocks dont l'état d'exploitation ne peut être apprécié avec précision et ne correspondraient pas nécessairement à des exigences de conservation, bien qu'ils soient en règle générale fixés à des niveaux qui sont considérés comme biologiquement sûrs, mais répondraient plus fréquemment à d'autres objectifs.
25 Il n'y aurait pas de surpêche du stock d'anchois dans la zone CIEM VIII, mais, pour que le quota de la France augmente, le Conseil aurait dû augmenter le TAC dans une proportion dix fois supérieure, afin de respecter l'article 161 de l'acte d'adhésion qui attribue 90 % de ce TAC à l'Espagne et 10 % à la France. Une telle solution risquant d'aboutir à une surexploitation du stock, le Conseil et la Commission auraient autorisé le transfert des possibilités de pêche de l'anchois des eaux situées à l'ouest de la péninsule Ibérique (zone CIEM IX, X, Copace 34.1.1) vers les eaux du golfe de Gascogne, au nord de l'Espagne (zone CIEM VIII). Ce faisant, le Conseil n'aurait pas outrepassé ses pouvoirs ni violé les principes fondamentaux de la politique commune de la pêche tels qu'ils sont énoncés dans les traités.
26 Le Conseil reconnaît que, en fixant un TAC commun pour les stocks d'anchois de la zone CIEM VIII et des zones CIEM IX et X, le Conseil et la Commission ont répondu aux desiderata de la République française et de la République portugaise étant donné que les transferts sont décidés par les États membres conformément à l'article 9 du règlement n_ 3760/92 et demeurent une prérogative des États membres. Cependant, le Conseil n'aurait pas enfreint l'article 39 du traité dans la mesure où, en avalisant ce qui avait été convenu entre les États membres, il n'aurait pas mis en péril le stock d'anchois de la zone CIEM VIII.
27 La Commission souligne notamment que le royaume d'Espagne procède habituellement à des échanges de possibilités de pêche de l'anchois avec la France, dans le cadre de l'exercice de la compétence légitime que lui confère l'article 9 du règlement n_ 3760/92, et que le secteur de la pêche de l'anchois dans la zone CIEM VIII se caractérise par une sensibilité socio-économique particulière, comme le montrerait l'arrêt Commission/France, précité.
28 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, dans la poursuite des objectifs de la politique agricole commune, les institutions communautaires doivent assurer la conciliation permanente que peuvent exiger d'éventuelles contradictions entre ces objectifs considérés séparément et, le cas échéant, accorder à tel ou tel d'entre eux la prééminence temporaire qu'imposent les faits ou circonstances économiques au vu desquels elles arrêtent leurs décisions (voir arrêts du 20 octobre 1977, Roquette Frères, 29/77, Rec. p. 1835, point 30; du 19 mars 1992, Hierl, C-311/90, Rec. p. I-2061, point 13; Mondiet, précité, point 51, et du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil, C-280/93, Rec. p. I-4973, point 47).
29 Il est également de jurisprudence constante que, lorsque, se fondant sur l'article 8, paragraphe 4, du règlement n_ 3760/92, le Conseil détermine les TAC et répartit les possibilités de pêche entre les États membres, il est appelé à procéder à l'évaluation d'une situation économique complexe. En pareilles circonstances, le pouvoir discrétionnaire dont jouit le Conseil ne s'applique pas exclusivement à la nature et à la portée des dispositions à prendre, mais aussi, dans une certaine mesure, à la constatation de données de base. En contrôlant l'exercice d'une telle compétence, le juge doit se limiter à examiner s'il n'est pas entaché d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir ou si l'autorité en question n'a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation (voir arrêt du 19 février 1998, NIFPO et Northern Ireland Fishermen's Federation, C-4/96, Rec. p. I-681, points 41 et 42).
30 En l'espèce, il convient de relever d'abord que, ainsi que le Conseil et la Commission l'ont exposé sans être contredits, les dispositions attaquées ont été adoptées pour faire face aux graves problèmes affectant la pêche de l'anchois dans la zone CIEM VIII.
31 Il importe de souligner ensuite que, lorsque le Conseil a fixé un TAC de 33 000 tonnes d'anchois pour la zone CIEM VIII, il a agi à titre de précaution et non en fonction de données scientifiques probantes. Dans ces conditions, l'augmentation de 5 008 tonnes des possibilités de pêche de l'anchois dans ladite zone qui résulte de la cinquième rubrique de l'annexe I du règlement n_ 746/95 ne pourrait être considérée comme entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir ou comme excédant de manière manifeste le pouvoir d'appréciation reconnu au Conseil qu'en présence d'indices suffisants pour en déduire qu'elle porte atteinte à l'équilibre biologique des ressources en cause. Force est de constater que le gouvernement espagnol n'a pas fourni de tels indices.
32 Par ailleurs, s'il est vrai que, en vertu de l'article 4, paragraphe 1, du règlement n_ 3760/92, les mesures communautaires fixant les conditions d'accès aux zones et aux ressources sont élaborées à la lumière des analyses biologiques, socio-économiques et techniques disponibles, l'absence ou le caractère non concluant de ces analyses ne doit pas empêcher le Conseil d'adopter les mesures qu'il juge indispensables à la réalisation des objectifs de la politique commune de la pêche [voir, s'agissant de l'article 2, paragraphe 1, du règlement n_ 170/83, repris en substance dans l'article 4, paragraphe 1, du règlement n_ 3760/92, arrêt Mondiet, précité, point 31.] Contrairement à ce que prétend le gouvernement espagnol, en pareilles circonstances, le Conseil n'est pas seulement fondé à prendre des mesures de conservation plus rigoureuses, mais peut également autoriser, avec la prudence qui s'impose, un plus large accès aux ressources de pêche.
33 Enfin, pour autant qu'il reproche au Conseil d'avoir enfreint le principe de la stabilité relative lors de la répartition des quotas de pêche entre les États membres, le premier moyen du gouvernement espagnol se confond avec la seconde branche du second moyen et doit être examiné en même temps que cette dernière.
34 Le moyen tiré de la violation de l'article 39 du traité ne peut donc être retenu.
Sur le moyen tiré de la violation du règlement n_ 3760/92
35 Par son second moyen, qui se divise en deux branches, le gouvernement espagnol fait valoir que, en adoptant les dispositions attaquées, le Conseil a violé le règlement n_ 3760/92. D'une part, il fait grief au Conseil d'avoir méconnu l'objectif général de la politique commune de la pêche énoncé à l'article 2, paragraphe 1, de ce règlement, à savoir l'exploitation rationnelle et responsable des ressources aquatiques marines vivantes. D'autre part, il invoque une violation du principe de la stabilité relative, tel qu'il résulte de l'article 8, paragraphe 4, sous ii), du même règlement.
Concernant la violation de l'obligation de prévoir une exploitation rationnelle et responsable des ressources aquatiques marines vivantes
36 En premier lieu, le gouvernement espagnol soutient que le TAC d'anchois pour la campagne 1995, qui avait été d'abord fixé à 33 000 tonnes pour la zone CIEM VIII et à 12 000 tonnes pour la zone CIEM IX, X, Copace 34.1.1, a été modifié, sans la moindre base scientifique, par les dispositions attaquées et porté à 38 008 tonnes pour la zone CIEM VIII. Cette modification constituerait une violation du règlement n_ 3760/92 en ce qu'elle irait à l'encontre de l'objectif d'exploitation rationnelle et responsable des ressources et entraînerait, au contraire, une surexploitation des ressources d'anchois dans la zone CIEM VIII. En outre, cette modification de fait du TAC aurait été opérée en dehors de la procédure prévue à cet effet par le règlement n_ 3760/92.
37 Le stock d'anchois de la zone CIEM VIII et celui de la zone CIEM IX seraient clairement différenciés du point de vue biologique, comme le démontreraient des rapports du groupe de travail du CIEM pour l'évaluation des stocks de maquereaux, de saurels, de sardines et d'anchois ainsi que des travaux scientifiques sur l'identification des stocks d'anchois réalisés en 1986 et 1992. De surcroît, il existerait entre les deux stocks une vaste zone géographique dans laquelle les flottes de pêche ne pratiqueraient pas la pêche de l'anchois, mais seulement la pêche de la sardine, économiquement moins rentable. Dans ces conditions, les deux stocks ne pourraient être gérés conjointement.
38 Tous les exemples d'échanges de quotas cités par le Conseil seraient sans rapport avec la présente espèce, puisqu'ils auraient eu lieu entre zones adjacentes d'un même stock, alors que les dispositions attaquées opéreraient un échange entre des stocks différents, entraînant une augmentation indue du TAC d'un stock déterminé. Dans ces exemples, les échanges entre différentes zones de gestion d'un même stock ne modifieraient donc pas le TAC fixé pour un stock déterminé. En revanche, dans la réglementation en cause, le TAC d'un stock déterminé, à savoir le stock d'anchois de la zone CIEM VIII, serait modifié dans la mesure où cette réglementation permet un échange avec un quota alloué sur un stock différent.
39 Selon le Conseil, s'il est exact que l'échange réalisé dans le cas présent porte sur deux stocks biologiques différents et qu'une telle façon de procéder n'est pas habituelle, celle-ci ne serait pas sans précédent. Des situations analogues se seraient produites concernant d'autres stocks, même si elles sont plutôt rares, et n'auraient jamais donné lieu à contestation.
40 Rien ne permettrait de dire que le Conseil a enfreint le règlement n_ 3760/92 en fixant un TAC d'anchois commun aux zones CIEM VIII et IX, étant donné que la conservation des stocks concernés ne nécessite pas la fixation de TAC séparés. En effet, l'état des stocks serait sans conteste satisfaisant et, par conséquent, il était possible de transférer le quota d'une zone à l'autre sans mettre en danger un stock particulier.
41 À cet égard, il suffit de rappeler, d'une part, que, même si les stocks d'anchois des deux zones considérées sont biologiquement différenciés, il a été relevé au point 31 du présent arrêt que le gouvernement espagnol n'avance pas d'indices suffisants pour en déduire que les dispositions attaquées portent atteinte à l'équilibre biologique des ressources de la zone CIEM VIII. Dans ces conditions, le Conseil a pu édicter à bon droit des mesures comportant la gestion conjointe des deux stocks.
42 D'autre part, le règlement n_ 685/95 a été adopté selon la procédure prévue à l'article 43 du traité et le règlement n_ 746/95 conformément à la procédure prévue à l'article 8, paragraphe 4, du règlement n_ 3760/92. Le gouvernement espagnol ne saurait donc soutenir que les dispositions attaquées ont modifié le TAC d'anchois de la zone CIEM VIII en dehors des procédures prévues.
43 Dans ces conditions, il y a lieu d'écarter la première branche du second moyen, sans qu'il soit nécessaire d'examiner si les exemples d'échanges de possibilités de pêche cités par les parties sont ou non comparables à celui de l'espèce.
Concernant la violation du principe de la stabilité relative
44 En second lieu, le gouvernement espagnol soutient que, en adoptant les dispositions attaquées, le Conseil a procédé à une augmentation du TAC et à une nouvelle répartition du quota d'anchois de la zone CIEM VIII, sans tenir compte du principe de la stabilité relative. En effet, un nouveau quota d'anchois de 5 008 tonnes aurait été attribué dans la zone CIEM VIII à un pays, le Portugal, qui n'y avait jamais eu de quotas, en pleine violation de l'obligation de maintenir le pourcentage fixé pour chacun des deux États membres, l'Espagne et la France, entre lesquels ce stock a été réparti.
45 Au contraire, si le Conseil avait augmenté le quota d'anchois de la zone CIEM VIII par la voie normale, c'est-à-dire en adoptant un nouveau TAC sur la base de nouvelles études scientifiques et techniques, la répartition du nouveau TAC aurait été opérée sur la base des pourcentages garantis à chaque État membre dans le respect du principe de la stabilité relative, en sorte que l'Espagne aurait obtenu dans le nouveau TAC le quota auquel elle aurait eu droit si son pourcentage avait été maintenu.
46 Selon le gouvernement espagnol, jusqu'à présent, l'échange des quotas entre les États membres n'a entraîné aucune modification de TAC ni altéré la répartition initiale faite conformément au principe de la stabilité relative, chaque État membre conservant le pourcentage fixe qui lui revenait. Dans le cas présent, au contraire, le Portugal, titulaire d'un quota d'anchois dans la zone CIEM IX, serait désormais autorisé à pêcher une partie de ce quota (à concurrence de 5 008 tonnes) dans les eaux de la zone CIEM VIII qui se trouvent sous souveraineté ou juridiction de la France. S'il cédait ce quota à la France, les bateaux battant pavillon français ne pourraient pas le pêcher dans la zone CIEM IX, mais uniquement dans la zone CIEM VIII, augmentant ainsi le TAC d'anchois de cette zone, au mépris de la répartition antérieure, qui avait été effectuée conformément au principe de la stabilité relative, et sans garantir à l'Espagne le maintien de son pourcentage.
47 Le Conseil soutient que, en allouant à l'Espagne 90 % du TAC d'anchois de la zone CIEM VIII, il a respecté l'article 161 de l'acte d'adhésion et le principe de la stabilité relative. La quantité supplémentaire d'anchois que le Portugal peut échanger avec la France ne ferait manifestement pas partie du TAC fixé pour la zone CIEM VIII. Si le Conseil admet que cette situation puisse ne pas correspondre à une interprétation étroite du principe de la stabilité relative, il fait valoir que, en l'occurrence, il a adopté un point de vue plus large, en visant au maintien de l'équilibre général des quotes-parts de l'anchois pêché autour de la péninsule Ibérique. Son interprétation devrait être comprise dans le contexte plus général de l'intégration de l'Espagne dans la politique commune de la pêche.
48 À cet égard, il y a d'abord lieu de relever que, si l'article 8, paragraphe 4, sous ii), du règlement n_ 3760/92 prévoit que les possibilités de pêche sont réparties de façon à garantir la stabilité relative des activités de pêche de chaque État membre pour chacun des stocks concernés, cet article indique expressément que, à la demande des États membres directement concernés, il peut être tenu compte du fait que des échanges réguliers de quotas se sont instaurés depuis 1983, sous réserve de l'équilibre total des parts.
49 Il en résulte que le principe de la stabilité relative peut se trouver affecté par des échanges entre les États membres déjà effectués à la date de l'adoption du règlement n_ 3760/92. Dans ces conditions, il convient également d'admettre que ce principe ne fait pas obstacle à des échanges ultérieurs, pourvu que l'équilibre total des parts soit respecté.
50 Ensuite, l'article 9, paragraphe 1, du règlement n_ 3760/92 autorise expressément les États membres à effectuer des échanges des disponibilités de pêche, après notification à la Commission.
51 Enfin, en l'espèce, l'échange n'a pas été effectué par simple accord entre les États membres concernés, après notification à la Commission, mais résulte de deux règlements arrêtés par le Conseil, dont le premier, le règlement n_ 685/95, a été adopté sur le fondement de l'article 43 du traité, soit le même que pour le règlement n_ 3760/92, dont les dispositions sont invoquées par le gouvernement espagnol. Le Conseil a ainsi autorisé de manière expresse et spécifique l'échange en question, dont il a précisé qu'il s'effectuait dans le cadre d'un TAC qui, contrairement à ce qui était le cas auparavant, était commun aux zones CIEM VIII et IX.
52 Quant aux conditions dans lesquelles cet échange a été autorisé, il convient de noter, en premier lieu, que la cession à la France de 80 % des possibilités de pêche du Portugal, à pêcher uniquement dans les eaux sous souveraineté ou juridiction de la France, qui a été effectuée dans le cadre d'un TAC commun couvrant les zones CIEM VIII et IX, n'entraîne pas d'augmentation des possibilités de pêche dans ces zones considérées ensemble et ne porte pas atteinte à la quote-part globale reconnue à l'Espagne dans lesdites zones.
53 En deuxième lieu, cet échange ne porte pas préjudice aux possibilités de pêche reconnues, dans la zone CIEM VIII prise séparément, aux États membres ne participant pas à l'échange. En effet, l'Espagne continue de bénéficier d'un quota de 29 700 tonnes dans la zone CIEM VIII.
54 En dernier lieu, il n'est pas démontré que l'échange en cause met en péril les ressources des zones concernées ni, par conséquent, qu'il porte préjudice aux droits des États membres, telle l'Espagne, qui disposent de quotas dans ces zones.
55 Dans ces conditions, on ne saurait considérer que les dispositions attaquées portent atteinte au principe de la stabilité relative, tel qu'il est énoncé par l'article 8, paragraphe 4, sous ii), du règlement n_ 3760/92. La seconde branche du second moyen ne peut donc davantage être accueillie.
56 Aucun des moyens soulevés n'ayant été accueilli, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
57 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant conclu à la condamnation du royaume d'Espagne et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens. Conformément à l'article 69, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, la Commission, qui est intervenue au litige, supportera ses propres dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(sixième chambre)
déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) Le royaume d'Espagne est condamné aux dépens.
3) La Commission des Communautés européennes supportera ses propres dépens.
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