Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1 Statslige handelsmonopoler - traktatens artikel 37 - formaal - forening af de krav, der foelger af faellesmarkedet, med medlemsstaternes interesse i at opretholde visse handelsmonopoler - pligt til at udforme monopolerne paa en saadan maade, at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket
(EF-traktaten, art. 37)
2 Statslige handelsmonopoler - traktatens artikel 37 - statsligt monopol paa detailhandel med alkoholholdige drikkevarer - monopol kendetegnet ved udvaelgelseskriterier og -metoder, et detailsalgsnet og regler om markedsfoering af produkterne, der ikke er diskriminerende og ikke retligt eller faktisk stiller drikkevarer, der er importeret fra andre medlemsstater, ringere - tilladt
(EF-traktaten, art. 37)
3 Frie varebevaegelser - kvantitative restriktioner - foranstaltninger med tilsvarende virkning - import af alkoholholdige drikkevarer forbeholdt indehaverne af en fremstillings- eller engroshandelstilladelse - hindring for import af alkoholholdige drikkevarer fra andre medlemsstater - begrundelse - beskyttelse af den offentlige sundhed - foreligger ikke
(EF-traktaten, art. 30 og 36)
Sammendrag
4 Traktatens artikel 37 sigter mod at forene medlemsstaternes mulighed for at opretholde visse handelsmonopoler som middel til at forfoelge maal i almenhedens interesse med de krav, der foelger af faellesmarkedets oprettelse og funktion. Den skal foere til, at hindringer for de frie varebevaegelser afskaffes, dog med undtagelse af de begraensninger af samhandelen, der er uloeseligt forbundet med de paagaeldende monopoler.
Artikel 37 kraever saaledes, at monopolet udformes og fungerer paa en saadan maade, at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket, idet handelen med varer fra andre medlemsstater hverken retligt eller faktisk stilles ringere end handelen med indenlandske varer, ligesom der ikke maa ske konkurrencefordrejning i forholdet mellem medlemsstaterne.
5 Traktatens artikel 37 er ikke til hinder for nationale bestemmelser om et statslig monopol paa detailhandel med alkoholholdige drikkevarer, saasom bestemmelser om kriterier og metoder for monopolets udvaelgelse af produkter og regler om etablering af detailsalgssteder eller om markedsfoering af de af monopolet solgte produkter, naar de paagaeldende bestemmelser hverken er diskriminerende eller retligt eller faktisk stiller drikkevarer, der er importeret fra andre medlemsstater, ringere.
6 Traktatens artikel 30 og 36 er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter import af alkoholholdige drikkevarer er forbeholdt erhvervsdrivende, der har en fremstillings- eller engroshandelstilladelse, naar tilladelsesordningen udgoer en hindring for import af alkoholholdige drikkevarer fra andre medlemsstater, for saa vidt som den paalaegger disse drikkevarer yderligere omkostninger, saasom omkostninger til mellemmaend, omkostninger til betaling af de afgifter og gebyrer, der skal svares for at faa udstedt en tilladelse, eller omkostninger forbundet med forpligtelsen til at raade over lagerkapacitet i det paagaeldende land, og naar det ikke er godtgjort, at den ved de naevnte nationale bestemmelser indfoerte tilladelsesordning, saerligt for saa vidt angaar betingelserne om lagerkapacitet og de hoeje afgifter og gebyrer, der afkraeves af indehavere af tilladelser, staar i rimeligt forhold til den forfulgte maalsaetning om at beskytte den offentlige sundhed, eller at dette maal ikke kan naas ved foranstaltninger, der i mindre omfang begraenser samhandelen inden for Faellesskabet.
Parter
I sag C-189/95,
angaaende en anmodning, som Landskrona tingsraett (Sverige) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende straffesag mod
Harry Franzén
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 30 og 37,
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C. Gulmann, H. Ragnemalm og M. Wathelet samt dommerne G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet (refererende dommer), G. Hirsch, P. Jann og L. Sevón,
generaladvokat: M.B. Elmer
justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
- Harry Franzén ved advokaterne Per Loefqvist, Lennart Lindstroem og Carl Michael von Quitzow, Stockholm
- den svenske regering ved afdelingschef Lotty Nordling, Handelsafdelingen, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget
- den franske regering ved kontorchef Catherine de Salins og fuldmaegtig Jean-Marc Belorgey, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede
- den finske regering ved konsulent Esa Paasivirta, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget
- den norske regering ved advokat Didrik Toenseth, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget
- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent Richard Wainwright og Jean-Francis Pasquier, der er udstationeret som national ekspert ved Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 19. november 1996 er afgivet mundtlige indlaeg af Harry Franzén ved Per Loefqvist, Lennart Lindstroem og Carl Michael von Quitzow, af den svenske regering ved Lotty Nordling og kontorchef Erik Brattgaard, Handelsafdelingen, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, af den finske regering ved afdelingschef, ambassadoer Holger Rotkirch, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, Esa Paasivirta og konsulent Tuula Pynnae, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede, af den norske regering ved Didrik Toenseth, og af Kommissionen ved Knut Simonsson, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, bistaaet af Jean-Francis Pasquier,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 4. marts 1997,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved anmodning af 14. juni 1995, indgaaet til Domstolen den 16. juni 1995, har Landskrona tingsraett i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 30 og 37.
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en straffesag mod Harry Franzén, som er tiltalt for overtraedelse af alkohollagen (1994:1738) af 16. december 1994 (den svenske lov om alkoholholdige drikkevarer, herefter »alkoholloven«).
Alkoholloven
3 Alkoholloven, som traadte i kraft den 1. januar 1995, indeholder regler om produktion af og handel med alkoholholdige drikkevarer i Sverige. Den har til formaal at begraense forbruget af saadanne drikkevarer, navnlig drikkevarer med en hoej alkoholprocent, for at formindske de skadevirkninger, et saadant forbrug har for menneskers sundhed.
4 I henhold til loven forstaas ved »alkoholholdige drikkevarer« drikkevarer, som har et indhold af alkohol efter volumen paa mere end 2,25%. Disse drikkevarer omfatter »vin« (en gaeret drik baseret paa druer eller anden frugt, som hoejst har et alkoholindhold paa 22% efter volumen), »oel« (en gaeret drik fremstillet paa grundlag af malt med et alkoholindhold paa mellem 2,25% og 3,5% efter volumen, herefter »lys oel«), »starkoel« (en gaeret drik fremstillet paa grundlag af malt med et alkoholindhold paa mere end 3,5% efter volumen, herefter »oel«) og »sprit« (andre alkoholholdige drikkevarer end vin, lys oel og oel, herefter »spiritus«).
5 Efter alkoholloven kraever det en »fremstillingstilladelse« at producere alkoholholdige drikkevarer og en »engroshandelstilladelse« at drive engroshandel med spiritus, vin og oel. En fremstillingstilladelse giver dog ogsaa ret til at drive engroshandel med tilsvarende produkter.
6 Efter loven kraever det ogsaa en fremstillingstilladelse eller en engroshandelstilladelse at importere vin, oel eller spiritus til Sverige.
7 Tilladelsen udstedes af Alkoholinspektionen paa grundlag af en ansoegning, som skal vaere ledsaget af bestemte dokumenter i henhold til Alkoholinspektionen's regler. Det fremgaar af reglerne, at der i forbindelse med udenlandske ansoegere skal tages hensyn til de dokumenter, som disse med rimelighed kan faa fra deres nationale myndigheder.
8 Der skal ved indgivelsen af en ansoegning betales en fast afgift, som paa det for sagen relevante tidspunkt udgjorde 25 000 SKR. Harry Franzén har - uden at det er blevet bestridt - oplyst, at afgiften ikke tilbagebetales, saafremt ansoegningen afslaas.
9 Alkoholinspektionen skal foretage en objektiv og ikke-diskriminerende vurdering af ansoegningen under hensyntagen til ansoegerens personlige og oekonomiske situation og samtlige faktorer, der har betydning for vurderingen af, om der boer udstedes en tilladelse, saasom ansoegerens kendskab til branchen, herunder til de regler, der gaelder for handel med alkohol i Sverige, eller hans forudsaetninger for at kunne overholde bestemmelserne i Raadets direktiv 92/12/EOEF af 25. februar 1992 om den generelle ordning for punktafgiftspligtige varer, om oplaegning og omsaetning heraf samt om kontrol hermed (EFT L 76, s. 1). Den skal ogsaa undersoege, om ansoegeren er i stand til at overholde loven og opfylde sine forpligtelser over for staten, bl.a. under hensyntagen til ansoegerens oekonomiske situation og til eventuelle tidligere straffe.
10 Ansoegeren skal godtgoere, at han raader over tilstraekkelig lagerkapacitet til at kunne udoeve sin virksomhed. Alkoholinspektionen vurderer fra sag til sag, hvilken kapacitet der kraeves under hensyntagen til ansoegerens virksomheds form og sigte. Der kraeves navnlig ingen lagerkapacitet af virksomheder, som leverer drikkevarer direkte til koebere i indlandet.
11 Ansoegeren skal ogsaa i medfoer af det ovennaevnte direktiv 92/12 stille sikkerhed - f.eks. i form af en bankgaranti - for betalingen af de afgifter, han kan blive paalagt som oplagshaver eller varemodtager.
12 Indehaveren af en tilladelse skal endelig betale en aarlig tilsynsafgift, som fastsaettes af staten. Paa det for sagen relevante tidspunkt udgjorde grundafgiften mellem 10 000 og 323 750 SKR, alt efter hvilke drikkevarer der var tale om, og de fremstillede eller solgte maengder.
13 Som svar paa skriftlige spoergsmaal fra Domstolen har den svenske regering understreget, at alkoholloven ikke kraever, at ansoegeren har bopael i Sverige, hvilket ogsaa udtrykkeligt fremgaar af en afgoerelse af 5. oktober 1995. Regeringen har bekraeftet dette under den mundtlige forhandling.
14 Ifoelge det for Domstolen oplyste var der pr. 7. oktober 1996 tildelt 223 fremstillings- eller engroshandelstilladelser.
15 I henhold til alkoholloven skal et til formaalet stiftet statsligt selskab drive detailhandel med vin, oel og spiritus. Dette selskab er Systembolaget Aktiebolag (herefter »Systembolaget«). Alle aktierne i selskabet ejes af den svenske stat.
16 Bestemmelser om selskabets virksomhed og drift og om kontrol med selskabet fastsaettes i en aftale mellem selskabet og staten.
17 Efter alkoholloven kraever det desuden en »serveringsbevilling« at udskaenke vin, oel og spiritus.
18 Indehaverne af fremstillings- eller engroshandelstilladelser maa kun saelge drikkevarer til detailhandelsselskabet, til andre indehavere af fremstillings- eller engroshandelstilladelser eller til indehavere af serveringsbevillinger. Detailhandelsselskabet kan selv ansoege om tilladelser med henblik paa engrossalg af alkoholholdige drikkevarer til indehavere af serveringsbevillinger.
19 Det er strafbart forsaetligt eller uagtsomt at saelge alkoholholdige drikkevarer uden tilladelse.
20 Der skal endelig henvises til den svenske lag (1978:763) med vissa bestaemmelser om marknadsfoering av alkoholdrycker (lov om visse bestemmelser om markedsfoering af alkoholholdige drikkevarer), som - uden at opstille et generelt forbud mod reklame for alkoholholdige drikkevarer - forbyder reklame eller markedsfoering, som er paatraengende eller opsoegende, eller hvorved der opfordres til indtagelse af saadanne drikkevarer, saavel som reklamer i radio, fjernsyn, aviser og tidsskrifter. Det er dog tilladt at reklamere for alkoholholdige drikkevarer i tryksager, der udleveres paa salgsstederne, navnlig paa Systembolaget, og i transportmidler, der har tilladelse til at servere alkohol. Loven forbyder heller ikke, at alkoholholdige drikkevarer omtales i artikler i aviser og tidsskrifter, f.eks. artikler om vin og spiritus.
Reglerne om Systembolaget's virksomhed
21 Aftalen mellem Systembolaget og den svenske stat, som traadte i kraft den 1. januar 1995, foreskriver bl.a., at selskabet skal
- udoeve sin virksomhed saaledes, at de samfundsmaessige, sociale og medicinske skadevirkninger, der er forbundet med indtagelse af alkohol, i videst muligt omfang forebygges
- sammensaette vareudvalget paa grundlag af drikkevarernes kvalitet, deres sundhedsmaessige skadevirkninger, forbrugernes efterspoergsel og andre forretningsmaessige og etiske hensyn
- give leverandoerer af produkter, som er afvist fra eller taget ud af selskabets sortiment, en skriftlig redegoerelse for grundene til afgoerelsen herom og oplysning om producentens ret til at klage over afgoerelsen
- soerge for, at foranstaltninger i forbindelse med markedsfoering og produktinformation er upartiske og uafhaengige af drikkevarernes oprindelse
- virke for, at forbrugerne faar kendskab til de nye drikkevarer, selskabet saelger, med de begraensninger, der gaelder i henhold til alkoholloven
- fastsaette sin fortjenstmargen efter objektive kriterier uafhaengigt af drikkevarernes oprindelse
- drive virksomheden rationelt, give en god service og fastsaette priserne paa en saadan maade, at selskabet faar daekning for sine omkostninger, at staten faar et rimeligt afkast af sin investering, og at unoedig fordyrelse af varerne undgaas
- etablere eller nedlaegge salgssteder ud fra driftsoekonomiske, servicemaessige og alkoholpolitiske kriterier, hvorved det skal sikres, at hver kommune, som anmoder om det, skal forsynes med et salgssted, idet Systembolaget i omraader, hvor der ikke findes et salgssted, skal soerge for, at salg kan ske ved forsendelse paa bestilling for selskabets regning
- fastlaegge salgsstedernes aabningstider efter det svenske parlaments retningslinjer.
22 Ifoelge sagens akter har Systembolaget 384 butikker fordelt over hele Sverige. Desuden kan de af Systembolaget solgte produkter bestilles og leveres paa ca. 550 udleveringssteder paa landet (levnedsmiddelbutikker, kiosker, tankstationer osv.) eller i tilknytning til 56 buslinjer og 45 landpostbudruter.
23 De drikkevarer, Systembolaget forhandler (2 454 produkter i oktober 1995), er i henhold til selskabets interne regler opdelt i sortimenter. Grundsortimentet bestaar af lav- og mellemprisklasseprodukter, som kan faas hele aaret paa alle salgssteder (1 288 produkter i oktober 1995). Det midlertidige sortiment omfatter drikkevarer med begraenset tilgaengelighed, f.eks. kun i en del af aaret, saasom aargangsvine og saesonbestemte drikkevarer (930 produkter i oktober 1995). Testsortimentet bestaar af drikkevarer, der paa forsoegsbasis udbydes i bestemte butikker med henblik paa at blive optaget i grundsortimentet (236 produkter i oktober 1995). Bestillingssortimentet omfatter de produkter, som Systembolaget ikke har paa lager, men som kan koebes paa bestilling. Systembolaget importerer desuden drikkevarer paa kundernes anmodning og for deres regning (privat import).
24 Drikkevarerne i de tre foerstnaevnte sortimenter indgaar i en samlet prisliste, der udkommer flere gange om aaret og udleveres i Systembolaget's butikker og paa udleveringsstederne, ligesom der kan tegnes abonnement paa prislisten. For produkterne i bestillingssortimentet, findes der en saerlig liste, som faas efter anmodning i butikkerne. Systembolaget's nye produkter bliver systematisk praesenteret i monopolets maanedlige blad, som kan faas i selskabets butikker og paa udleveringsstederne og er rettet til abonnenterne og restauranter, samt til journalister fra den skrevne presse og radio og tv, som saerligt beskaeftiger sig med bedoemmelse af vin og spiritus. De udstilles desuden i monopolets butikker og i butiksvinduerne.
25 Systembolaget udarbejder en aarlig indkoebsplan, der revideres kvartalsvis. Selskabet opfordrer indehaverne af engroshandels- og fremstillingstilladelse til at afgive tilbud. Tilbuddene bedoemmes i foerste omgang af ansatte i selskabet ud fra oekonomiske og forretningsmaessige kriterier, idet der f.eks. tages hensyn til prisens konkurrencedygtighed og tidligere erfaringer med tilsvarende produkter, hvorefter der foretages en blindsmagning. De udvalgte produkter medtages i grundsortimentet eller i det midlertidige sortiment. De fravalgte produkter kan paa leverandoerens begaering optages i testsortimentet efter en udvaelgelse paa grundlag af en ny proevesmagning foretaget af et panel af forbrugere. Drikkevarerne kan i princippet kun forblive i grundsortimentet, hvis de opnaar nogle forud fastsatte salgstal og markedsandele.
26 Det fremgaar af sagsakterne, at Systembolaget solgte 185,2 mio. liter alkoholholdige drikkevarer fra januar til september 1995 (45,2% fra Sverige og 41,8% fra andre medlemsstater) og 176,9 mio. liter alkoholholdige drikkevarer fra januar til september 1996 (45,1% fra Sverige og 40,6% fra andre medlemsstater). Systembolaget modtog i de foerste otte maaneder af 1996 12 576 tilbud, hvoraf 10 711 hidroerte fra EF-medlemsstater (227 fra Sverige og 10 484 fra andre medlemsstater). Af disse tilbud behandlede selskabet 7 417, hvoraf 6 325 hidroerte fra Faellesskabet (149 fra Sverige og 6 176 fra andre medlemsstater), og det antog 908, hvoraf 704 hidroerte fra Faellesskabet (85 fra Sverige og 619 fra andre medlemsstater).
Hovedsagens faktiske omstaendigheder og sagens behandling for den nationale ret
27 Harry Franzén er for Landskrona tingsraett bl.a. tiltalt for den 1. januar 1995 forsaetligt og uden tilladelse at have solgt vin, som var indkoebt hos Systembolaget eller indfoert fra Danmark.
28 Harry Franzén har naegtet sig skyldig under henvisning til, at alkoholloven er i strid med traktatens artikel 30 og 37.
29 Landskrona tingsraett, der er i tvivl om, hvorledes den skal bedoemme denne argumentation, har udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Er et lovfaestet monopol som Systembolaget foreneligt med Rom-traktatens artikel 30?
2) Strider et lovfaestet monopol som Systembolaget mod Rom-traktatens artikel 37, og skal monopolet i saa fald ophoere, eller er en tilpasning mulig?
3) Saafremt et monopol som Systembolaget findes at stride mod artikel 37, foreligger der da en tilpasningsperiode, eller skulle selskabet have vaeret oploest eller en tilpasning vaere sket pr. 1. januar 1995?«
Spoergsmaal 1 og 2
30 Med de to foerste spoergsmaal oensker den nationale ret at faa oplyst, hvorvidt traktatens artikel 30 og 37 er til hinder for nationale bestemmelser som de i forelaeggelseskendelsen naevnte om en statslig monopolordning for detailhandel med alkoholholdige drikkevarer.
31 Som foelge af spoergsmaalene skal Domstolen tage stilling til de retsregler, der gaelder for det i hovedsagen omhandlede monopol, men spoergsmaalene gaar ikke ud paa, om de myndigheder, der er ansvarlige for monopolets drift, i konkrete tilfaelde eventuelt handler paa en saadan maade, at bl.a. leverandoerer fra andre medlemsstater diskrimineres.
32 Harry Franzén har anfoert, at traktatens artikel 30 og 37 er til hinder for de omhandlede bestemmelser. Et detailhandelsmonopol som det, der for tiden bestaar i Sverige, hindrer efter hans opfattelse i flere henseender import af alkoholholdige drikkevarer til Sverige, og det goer det muligt for Systembolaget at favorisere afsaetningen af indenlandske produkter. Han goer i denne forbindelse gaeldende, at alkoholholdige drikkevarer, der er produceret i andre medlemsstater, kun kan saelges i Sverige, hvis de importeres af en indehaver af en fremstillings- eller engroshandelstilladelse, og hvis de udvaelges paa grundlag af nogle restriktive og vilkaarlige kriterier, der fastsaettes af Systembolaget. Han har tilfoejet, at saadanne drikkevarer kun kan saelges gennem et begraenset salgsnet, og at de ikke kan markedsfoeres af andre end Systembolaget. Harry Franzén har endvidere anfoert, at reglerne om monopolet ikke begraenser eller forbyder bestemte former for salg, som omhandlet i dommen af 24. november 1993 i sagen Keck og Mithouard (forenede sager C-267/91 og C-268/91, Sml. I, s. 6097) og i dommen af 29. juni 1995 i sagen Kommissionen mod Graekenland (sag C-391/92, Sml. I, s. 1621), bl.a. fordi de drejer sig om en virksomhed, som ikke er udsat for nogen form for konkurrence, og ikke om virksomheder, der er udsat for konkurrence.
33 Den franske, den finske, den svenske og den norske regering samt Kommissionen er af den opfattelse, at hverken traktatens artikel 30 eller artikel 37 er til hinder for nationale bestemmelser som de af den forelaeggende ret omtalte. De har for det foerste gjort gaeldende, at artikel 37 ikke kraever, at detailhandelsmonopoler afskaffes, men blot at de tilpasses, saaledes at de ikke omfatter regler, der indebaerer en forskelsbehandling paa grundlag af produkternes oprindelse eller leverandoerernes nationalitet. Det i hovedsagen omhandlede monopol opfylder efter deres opfattelse disse betingelser. De finder for det andet, at reglerne om dette monopol ikke direkte eller indirekte hindrer samhandelen inden for Faellesskabet. Der er efter deres opfattelse tale om regler, som begraenser eller forbyder bestemte former for salg og paavirker afsaetningen af indenlandsk fremstillede varer og importerede varer paa samme maade.
34 Som det fremgaar af begrundelsen for forelaeggelseskendelsen og af de indgivne indlaeg for Domstolen, vedroerer spoergsmaalene fra den nationale ret ikke alene de nationale bestemmelser om monopolet og dets funktion, men ogsaa mere generelt de bestemmelser, som ganske vist ikke regulerer monopolets funktion, men ikke desto mindre har direkte betydning herfor, saaledes som det er tilfaeldet med reglerne om fremstillings- og engroshandelstilladelserne.
35 Der skal paa baggrund af Domstolens praksis foretages en undersoegelse af reglerne om monopolet og dets funktion i forhold til bestemmelserne i traktatens artikel 37, som saerligt finder anvendelse paa et statsligt handelsmonopols udoevelse af sin eneret (dom af 17.2.1976, sag 91/75, Miritz, Sml. s. 217, praemis 5, af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, »Cassis de Dijon-dommen«, Sml. s. 649, praemis 7, og af 13.3.1979, sag 91/78, Hansen, Sml. s. 935, praemis 9 og 10).
36 Derimod skal virkningerne for samhandelen inden for Faellesskabet af andre bestemmelser i den nationale lovgivning, der ikke vedroerer monopolets funktion, men alligevel har betydning herfor, undersoeges paa grundlag af traktatens artikel 30 (jf. i denne retning Miritz-dommen, praemis 5, Cassis de Dijon-dommen, praemis 7, og dom af 13.3.1979, sag 86/78, Peureux, Sml. s. 897, praemis 35).
Reglerne om monopolet og dets funktion
37 Det fremgaar saavel af artikel 37's ordlyd som af artiklens placering i traktatens system, at den har til formaal at sikre, at det grundlaeggende princip om de frie varebevaegelser overholdes overalt inden for det faelles marked, isaer gennem afskaffelse af kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning i samhandelen mellem medlemsstaterne, hvorved opretholdelsen af normale konkurrencevilkaar mellem medlemsstaterne sikres i de tilfaelde, hvor et bestemt produkt er underkastet et statsligt handelsmonopol i én eller flere af medlemsstaterne (dom af 3.2.1976, sag 59/75, Manghera m.fl., Sml. s. 91, praemis 9, Hansen-dommen, praemis 8, dom af 7.6.1983, sag 78/82, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1955, praemis 11, af 13.12.1990, sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4747, praemis 42, og af 14.12.1995, sag C-387/93, Banchero, Sml. I, s. 4663, praemis 27, herefter »Banchero II-dommen«).
38 Domstolen har imidlertid gentagne gange fastslaaet, at artikel 37 ikke kraever, at de statslige handelsmonopoler afskaffes, men alene at de tilpasses, saaledes at enhver form for forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket (dommen i sagen Manghera m.fl., praemis 5, Hansen-dommen, praemis 8, dommen i sagen Kommissionen mod Italien, praemis 11, og Banchero II-dommen, praemis 27).
39 Traktatens artikel 37 sigter nemlig mod at forene medlemsstaternes mulighed for at opretholde visse handelsmonopoler som middel til at forfoelge maal i almenhedens interesse med de krav, der foelger af faellesmarkedets oprettelse og funktion. Den skal foere til, at hindringer for de frie varebevaegelser afskaffes, dog med undtagelse af de begraensninger af samhandelen, der er uloeseligt forbundet med de paagaeldende monopoler.
40 Artikel 37 kraever saaledes, at monopolet udformes og fungerer paa en saadan maade, at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket, idet handelen med varer fra andre medlemsstater hverken retligt eller faktisk stilles ringere end handelen med indenlandske varer, ligesom der ikke maa ske konkurrencefordrejning i forholdet mellem medlemsstaterne (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Italien, praemis 12).
41 Det er i det foreliggende tilfaelde ubestridt, at et statsligt monopol paa detailhandel med alkoholholdige drikkevarer som det, der er givet Systembolaget, forfoelger et maal i almenhedens interesse, idet det sigter mod at beskytte den offentlige sundhed mod alkoholens skadevirkninger.
42 Det skal herefter undersoeges, om et monopol af denne art er udformet paa en saadan maade, at de ovenfor i praemis 39 og 40 anfoerte betingelser er opfyldt.
Monopolets produktudvaelgelsessystem
43 Harry Franzén har anfoert, at drikkevarerne udvaelges og forbliver i Systembolaget's sortimenter ud fra kriterier, der ikke alene er restriktive, men ogsaa vilkaarlige og unddraget enhver kontrol.
44 Det skal i denne forbindelse foerst bemaerkes, at aftalen mellem staten og Systembolaget paalaegger sidstnaevnte at udvaelge sine produkter paa grundlag af deres kvalitet, deres manglende skadevirkninger for menneskers sundhed, forbrugernes efterspoergsel og andre forretningsmaessige og etiske hensyn, dvs. paa grundlag af kriterier, der er uafhaengige af produkternes oprindelse.
45 Det skal dernaest undersoeges, om Systembolaget's udvaelgelseskriterier og -metoder er diskriminerende eller kan stille importerede produkter ugunstigt.
46 Det fremgaar for det foerste af det for Domstolen oplyste, at den indkoebsplan, der danner grundlag for monopolets indhentning af tilbud, er baseret paa den forventede udvikling i forbrugernes efterspoergsel. Producent-, importoer- og forbrugerorganisationerne bliver i oevrigt hoert i forbindelse med planens udarbejdelse.
47 For det andet opfordrer Systembolaget alle indehavere af fremstillings- eller engroshandelstilladelser til at afgive tilbud vedroerende alle typer drikkevarer, uafhaengigt af deres oprindelse.
48 For det tredje udvaelger Systembolaget tilbuddene ud fra rent forretningsmaessige kriterier (prisens konkurrencedygtighed, tidligere erfaringer med tilsvarende produkter osv.) eller rene kvalitetskriterier (blindsmagning), som ikke begunstiger indenlandske produkter.
49 De udvalgte drikkevarer forbliver ganske vist kun i Systembolaget's grundsortiment, hvis de saelges i bestemte maengder og opnaar en bestemt markedsandel, men selv om denne betingelse kan medfoere, at mindre producenter stilles ugunstigt, foerer den ikke i sig selv til en direkte eller indirekte favorisering af indenlandske produkter. Den synes under alle omstaendigheder at vaere berettiget dels under hensyntagen til den valgfrihed, monopolet raader over i forbindelse med sin forretningspolitik, dels paa baggrund af de krav, der er forbundet med monopolets drift. Betingelsen skal nemlig sikre, at der kan leveres et varieret udvalg af alkoholholdige drikkevarer paa alle monopolets salgssteder i en bestemt periode inden for graenserne af, hvad der er foreneligt med en rentabel drift af monopolet. Desuden gaelder den ikke for de produkter, som efter forholdets natur kun findes i begraensede maengder, saasom aargangsvine og saesonbestemte drikkevarer, og som optages i det midlertidige sortiment.
50 For det fjerde har leverandoererne andre muligheder for at faa solgt deres produkter gennem monopolet. De leverandoerer, hvis tilbud ikke antages af Systembolaget, kan saaledes anmode om, at deres produkter goeres til genstand for endnu en kvalitetstest i et forbrugerpanel og herefter eventuelt saelges af monopolet paa forsoegsbasis i en bestemt periode. De produkter, som ikke er blevet udvalgt af Systembolaget, og som opfylder de objektive betingelser i punkt 4 i aftalen mellem staten og Systembolaget, kan blive optaget i bestillingssortimentet og solgt paa kundens bestilling. Endelig er Systembolaget forpligtet til at importere enhver alkoholholdig drikkevare efter anmodning fra en forbruger og for dennes regning.
51 For det femte har leverandoererne krav paa en redegoerelse for grundene til monopolets afgoerelser med hensyn til, om drikkevarer skal udvaelges, eller om de skal forblive i grundsortimentet, og leverandoererne kan indbringe saadanne afgoerelser for et naevn, som er sikret fuld uafhaengighed.
52 Systembolaget's udvaelgelseskriterier og -metoder synes saaledes paa grundlag af de foreliggende oplysninger hverken at vaere diskriminerende eller at stille importerede produkter ugunstigt.
Monopolets salgsnet
53 Harry Franzén har gjort gaeldende, at Systembolaget's salgsnet er begraenset, og at ikke alle de udvalgte drikkevarer er tilgaengelige, hvilket begraenser salgsmulighederne yderligere.
54 Et monopol som Systembolaget raader ganske vist kun over et begraenset antal butikker, men de for Domstolen foreliggende oplysninger giver ikke grundlag for at antage, at antallet af salgssteder er saa begraenset, at forbrugerne ikke kan sikres de fornoedne forsyninger af indenlandske eller importerede alkoholholdige drikkevarer.
55 For det foerste har Systembolaget i henhold til aftalen med staten pligt til at etablere og nedlaegge sine salgssteder ud fra driftsoekonomiske hensyn, forbrugernes efterspoergsel og alkoholpolitiske overvejelser, og til at soerge for, at hver kommune, som oensker det, kan have et salgssted, og at man overalt i landet i det mindste kan blive betjent ved forsendelse.
56 Endvidere kan alkoholholdige drikkevarer ifoelge de foreliggende oplysninger bestilles og leveres i monopolets 384 butikker, paa ca. 550 udleveringssteder og i tilknytning til 56 buslinjer og 45 landpostbudruter. Desuden er der mindst én butik i 259 af landets 288 kommuner, og Systembolaget forventer, at hver kommune vil have mindst én butik i 1998.
57 Endelig bemaerkes, at selv hvis der antages at vaere uhensigtsmaessige forhold, der beroerer Systembolaget's detailhandelsnet, er de ikke i hoejere grad til skade for salget af alkoholholdige drikkevarer fra andre medlemsstater end for salget af alkoholholdige drikkevarer, der er produceret i indlandet (jf. tilsvarende, for saa vidt angaar traktatens artikel 30, Banchero II-dommen, praemis 40).
Markedsfoeringen af alkoholholdige drikkevarer
58 Harry Franzén har ogsaa anfoert, at reglerne om markedsfoering af alkoholholdige drikkevarer favoriserer salget af drikkevarer, der er produceret i indlandet. Han goer gaeldende, at markedsfoeringen af alkoholholdige drikkevarer er begraenset til ren produktinformation, som i oevrigt er forskellig, alt efter om der er tale om produkter i grundsortimentet eller produkter i bestillingssortimentet, at denne produktinformation kun gives af monopolet, uden at leverandoererne har nogen kontrolmuligheder, og at det desuden er forbudt for leverandoererne at henvende sig til de ansvarshavende i butikkerne.
59 Hertil bemaerkes indledningsvis, at begraensningen af mulighederne for at markedsfoere alkoholholdige drikkevarer over for offentligheden er uloeseligt forbundet med det forhold, at der kun findes en enkelt virksomhed paa markedet for detailhandel med saadanne drikkevarer.
60 Reglerne om monopolet forbyder ikke producenterne eller importoererne at markedsfoere deres produkter over for monopolet. Leverandoererne maa ganske vist ikke foretage en saadan markedsfoering direkte over for de ansvarshavende i monopolets butikker, men dette forbud synes at vaere begrundet i et oenske om at sikre helt ens betingelser for markedsfoering af produkterne, hvilket visse leverandoerer har paapeget vigtigheden af, bl.a. over for Konkurrensverket.
61 Endvidere bemaerkes, at markedsfoeringen af alkoholholdige drikkevarer over for offentligheden i den paagaeldende medlemsstat er undergivet en generel begraensning, hvis berettigelse hverken er draget i tvivl af den nationale ret eller bestridt af Harry Franzén. Denne begraensning giver sig navnlig udtryk i forbuddet mod reklame i radio, fjernsyn, aviser og tidsskrifter, dvs. et forbud mod de midler, som producenterne traditionelt anvender til at markedsfoere deres produkter over for offentligheden. Det er dog tilladt at reklamere for de af Systembolaget udvalgte drikkevarer i de tryksager, der kan faas paa salgsstederne. Desuden kan enhver alkoholholdig drikkevare naevnes i artikler i aviser og tidsskrifter.
62 Systembolaget har inden for disse rammer i henhold til aftalen med staten pligt til at traeffe foranstaltninger i forbindelse med markedsfoering og reklame, der er upartiske og uafhaengige af produkternes oprindelse, og til at soerge for, at forbrugerne faar kendskab til nye drikkevarer under hensyn til de i alkoholloven opstillede begraensninger.
63 Monopolets markedsfoering af alkoholholdige drikkevarer sker ganske vist i det vaesentlige i form af en praesentation af produkterne, men denne form for markedsfoering synes at vaere en foelge af de netop naevnte forpligtelser. Det skal dog bemaerkes, at de nye produkter systematisk bliver praesenteret i monopolets maanedlige blad, over for journalister fra den skrevne presse og radio og tv, som saerligt beskaeftiger sig med bedoemmelse af vin og spiritus, eller ved udstilling i monopolets butikker.
64 Endelig bemaerkes, at den af monopolet valgte form for markedsfoering finder sted uafhaengigt af produkternes oprindelse og ikke i sig selv retligt eller faktisk stiller drikkevarer, der er importeret fra andre medlemsstater, ringere end drikkevarer, der er produceret i indlandet.
65 Drikkevarerne i bestillingssortimentet er ganske vist opfoert paa en saerlig prisliste, som efter anmodning udleveres til forbrugerne, men denne forskel i behandlingen, som ogsaa er uafhaengig af produkternes oprindelse, er begrundet i, at disse drikkevarer ikke er paa lager hos Systembolaget og dermed ikke kan sidestilles med de drikkevarer, der indgaar i Systembolaget's oevrige sortimenter.
66 Et detailhandelsmonopol som det i hovedsagen omhandlede opfylder saaledes, ud fra de for Domstolen foreliggende oplysninger, de i naervaerende doms praemis 39 og 40 naevnte betingelser for at vaere foreneligt med traktatens artikel 37.
De andre bestemmelser i den nationale lovgivning, der har betydning for monopolets funktion
67 Som allerede naevnt, maa de praejudicielle spoergsmaal paa baggrund af de argumenter, der er fremfoert saavel for den nationale ret som for Domstolen, forstaas saaledes, at de ogsaa vedroerer de bestemmelser i den nationale lovgivning, som ganske vist ikke i egentlig forstand regulerer monopolets funktion, men ikke desto mindre har direkte betydning herfor. Disse bestemmelser skal undersoeges paa grundlag af traktatens artikel 30.
68 Harry Franzén har i denne forbindelse gjort gaeldende, at monopolet kun kan foretage indkoeb hos indehavere af fremstillings- eller engroshandelstilladelser, som udstedes paa restriktive betingelser, og at en saadan forpligtelse noedvendigvis haemmer importen af produkter fra andre medlemsstater.
69 Ifoelge Domstolens faste praksis maa enhver bestemmelse for handelen, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Faellesskabet, betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion (dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, praemis 5).
70 I henhold til en national ordning som den i hovedsagen omhandlede er import af alkoholholdige drikkevarer forbeholdt indehaverne af fremstillings- eller engroshandelstilladelser, dvs. de erhvervsdrivende, som opfylder de restriktive betingelser for at faa udstedt saadanne tilladelser. Ifoelge de oplysninger, der er forelagt Domstolen under retsforhandlingerne, skal de paagaeldende erhvervsdrivende saaledes frembyde visse personlige og oekonomiske garantier for, at de kan udoeve den omhandlede virksomhed, f.eks. om kendskab til branchen, oekonomisk formaaen og tilstraekkelig lagerkapacitet. Desuden skal der ved indgivelsen af ansoegningen betales en hoej fast afgift (25 000 SKR), som ikke tilbagebetales, hvis ansoegningen afslaas. Endelig skal indehaveren af en tilladelse betale en aarlig tilsynsafgift, som ogsaa er hoej (mellem 10 000 og 323 750 SKR i grundafgift afhaengigt af, hvilke drikkevarer der er tale om, og de fremstillede eller solgte maengder).
71 Denne tilladelsesordning udgoer en hindring for import af alkoholholdige drikkevarer fra andre medlemsstater, for saa vidt som den paalaegger disse drikkevarer yderligere omkostninger, saasom omkostninger til mellemmaend, omkostninger til betaling af de afgifter og gebyrer, der skal svares for at faa udstedt en tilladelse, eller omkostninger forbundet med forpligtelsen til at raade over lagerkapacitet i Sverige.
72 Det skal i denne forbindelse bemaerkes, at antallet af udstedte tilladelser ifoelge den svenske regerings egne oplysninger er lavt (223 i oktober 1996), og at saa godt som alle tilladelserne er givet til erhvervsdrivende, der er etableret i Sverige.
73 En national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er saaledes i strid med traktatens artikel 30.
74 Den svenske regering har imidlertid paaberaabt sig EF-traktatens artikel 36 og gjort gaeldende, at lovgivningen er begrundet i hensynet til beskyttelse af menneskers sundhed.
75 Foranstaltninger, der er i strid med artikel 30, kan ganske vist vaere berettigede paa grundlag af traktatens artikel 36, men det kraeves i henhold til fast retspraksis (Cassis de Dijon-dommen, dom af 6.7.1995, sag C-470/93, Mars, Sml. I, s. 1923, praemis 15, af 26.6.1997, sag C-368/95, Familiapress, Sml. I, s. 3689, praemis 19, og af 9.7.1997, forenede sager C-34/95, C-35/95 og C-36/95, De Agostini og TV-Shop, Sml. I, s. 3843, praemis 45), at de paagaeldende nationale bestemmelser skal staa i rimeligt forhold til det maal, der forfoelges, og at dette maal ikke maa kunne naas ved foranstaltninger, der i mindre omfang begraenser samhandelen inden for Faellesskabet.
76 Det af den svenske regering paaberaabte hensyn til beskyttelse af menneskers sundhed mod alkohols skadevirkninger er ubestrideligt et af de hensyn, der kan begrunde undtagelser fra traktatens artikel 30 (jf. i denne retning dom af 25.7.1991, forenede sager C-1/90 og C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior og Publivía, Sml. I, s. 4151, praemis 13), men regeringen har ikke godtgjort, at den ved alkoholloven indfoerte tilladelsesordning, saerligt for saa vidt angaar betingelserne om lagerkapacitet og de hoeje afgifter og gebyrer, der afkraeves indehavere af tilladelser, staar i rimeligt forhold til den forfulgte maalsaetning om at beskytte den offentlige sundhed, eller at dette maal ikke kan naas ved foranstaltninger, der i mindre omfang begraenser samhandelen inden for Faellesskabet.
77 Det maa herefter fastslaas, at traktatens artikel 30 og 36 er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter import af alkoholholdige drikkevarer er forbeholdt erhvervsdrivende, der har en fremstillings- eller engroshandelstilladelse, paa vilkaar som de i den svenske lovgivning fastsatte.
Spoergsmaalet om en tilsidesaettelse af EF-traktatens artikel 52 og direktiverne om offentlige kontrakter
78 Harry Franzén har i sit indlaeg ogsaa gjort gaeldende, at visse af alkohollovens bestemmelser er i strid med traktatens artikel 52 og faellesskabsdirektiverne om offentlige kontrakter.
79 Det bemaerkes i denne forbindelse, at det ifoelge kompetencefordelingen i henhold til traktatens artikel 177 i forbindelse med praejudicielle sager alene tilkommer den nationale ret at fastlaegge indholdet af de spoergsmaal, den vil forelaegge Domstolen. Domstolen kan ikke paa begaering af en af parterne i hovedsagen tage stilling til spoergsmaal, der ikke er forelagt af den nationale ret. Hvis denne paa baggrund af udviklingen i sagen maatte finde det noedvendigt at indhente yderligere oplysninger om fortolkningen af faellesskabsretten, maa den igen forelaegge sagen for Domstolen (dom af 3.10.1985, sag 311/84, CBEM, Sml. s. 3261, praemis 10, af 9.1.1990, sag C-337/88, SAFA, Sml. I, s. 1, praemis 20, og af 11.10.1990, sag C-196/89, Nespoli og Crippa, Sml. I, s. 3647, praemis 23).
80 Spoergsmaal 1 og 2 skal herefter besvares med, at traktatens artikel 37 ikke er til hinder for nationale bestemmelser som de i forelaeggelseskendelsen naevnte om et statsligt monopol paa detailhandel med alkoholholdige drikkevarer og om dettes funktion. Traktatens artikel 30 og 36 er derimod til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter import af alkoholholdige drikkevarer er forbeholdt erhvervsdrivende, der har en fremstillings- eller engroshandelstilladelse, paa vilkaar som de i den svenske lovgivning fastsatte.
Spoergsmaal 3
81 Spoergsmaal 3 er kun stillet for det tilfaelde, at Domstolen maatte finde, at artikel 37 er til hinder for nationale bestemmelser som de i forelaeggelseskendelsen naevnte om et statsligt monopol paa detailhandel med alkoholholdige drikkevarer.
82 Paa baggrund af besvarelsen af de to foerste spoergsmaal bortfalder dette spoergsmaal.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
83 De udgifter, der er afholdt af den svenske, den franske, den finske og den norske regering samt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Landskrona tingsraett ved anmodning af 14. juni 1995, for ret:
1) EF-traktatens artikel 37 ikke er til hinder for nationale bestemmelser som de i forelaeggelseskendelsen naevnte om et statsligt monopol paa detailhandel med alkoholholdige drikkevarer og om dettes funktion.
2) EF-traktatens artikel 30 og 36 er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter import af alkoholholdige drikkevarer er forbeholdt erhvervsdrivende, der har en fremstillings- eller engroshandelstilladelse, paa vilkaar som de i den svenske lovgivning fastsatte.
Full & Egal Universal Law Academy