Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1 Monopólios nacionais de natureza comercial - Artigo 37._ do Tratado - Objecto - Conciliação das exigências do mercado comum com o interesse dos Estados-Membros em manter determinados monopólios de natureza comercial - Obrigação de adaptar os monopólios por forma a excluir toda e qualquer discriminação entre os nacionais dos Estados-Membros nas condições de abastecimento e de escoamento
(Tratado CE, artigo 37._)
2 Monopólios nacionais de natureza comercial - Artigo 37._ do Tratado - Monopólio nacional de venda a retalho de bebidas alcoólicas - Monopólio caracterizado por critérios e métodos de selecção dos produtos, por uma rede de venda a retalho e por modos de promoção dos produtos não discriminatórios ou insusceptíveis de desfavorecer, juridicamente ou de facto, as bebidas importadas dos outros Estados-Membros - Admissibilidade
(Tratado CE, artigo 37._)
3 Livre circulação de mercadorias - Restrições quantitativas - Medidas de efeito equivalente - Importação de bebidas alcoólicas reservada aos titulares de uma autorização de fabrico ou de comércio grossista - Entrave à importação de bebidas alcoólicas provenientes dos outros Estados-Membros - Justificação - Protecção da saúde pública - Inexistência
(Tratado CE, artigos 30._ e 36._)
Sumário
4 O artigo 37._ do Tratado tem como objecto conciliar a possibilidade de os Estados-Membros manterem determinados monopólios de natureza comercial, enquanto instrumentos para a prossecução de objectivos de interesse público, com as exigências do estabelecimento e do funcionamento do mercado comum. Tem em vista a eliminação dos entraves à livre circulação de mercadorias, com excepção dos efeitos restritivos nas trocas que são inerentes à existência dos monopólios em causa.
Assim, aquele artigo exige que a organização e o funcionamento do monopólio sejam adaptados por forma a excluir qualquer discriminação entre os nacionais dos Estados-Membros nas condições de abastecimento e de escoamento, de modo que o comércio de mercadorias provenientes dos outros Estados-Membros não seja prejudicado, juridicamente ou de facto, relativamente ao das mercadorias nacionais, e que a concorrência entre as economias dos Estados-Membros não seja falseada.
5 O artigo 37._ do Tratado não se opõe a disposições nacionais relativas à organização de um monopólio nacional de venda a retalho de bebidas alcoólicas, como os critérios ou métodos de selecção dos produtos pelo monopólio, as normas relativas à implantação de pontos de venda a retalho ou à promoção dos produtos vendidos pelo monopólio, quando essas disposições não sejam discriminatórias nem susceptíveis de desfavorecer, juridicamente ou de facto, as bebidas importadas dos outros Estados-Membros.
6 Os artigos 30._ e 36._ do Tratado CE opõem-se a disposições nacionais que reservam a importação de bebidas alcoólicas aos operadores titulares de uma autorização de fabrico ou de comércio grossista quando, por um lado, o regime de autorização constitua um entrave à importação das bebidas alcoólicas provenientes dos outros Estados-Membros por expor essas bebidas a custos adicionais, como os custos de mediação, custos relacionados com a amortização dos direitos e taxas exigidos para a concessão de uma licença, ou relacionados com a obrigação de dispor de capacidades de armazenagem no território nacional e, por outro lado, não esteja demonstrado que o regime de licenças instituído pelas referidas disposições nacionais, designadamente no que respeita às condições relativas às capacidades de armazenagem e aos direitos e taxas, de montante elevado, exigidos aos titulares de licenças, é proporcionado ao objectivo de saúde pública prosseguido, nem esteja demonstrado que este objectivo não pode ser alcançado através de medidas menos restritivas do comércio intracomunitário.
Partes
No processo C-189/95,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, pelo Landskrona tingsrätt (Suécia), destinado a obter, no processo penal pendente neste órgão jurisdicional contra
Harry Franzén,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 30._ e 37._ do Tratado CE,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. Gulmann, H. Ragnemalm, M. Wathelet, presidentes de secção, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet (relator), G. Hirsch, P. Jann e L. Sevón, juízes,
advogado-geral: M. B. Elmer,
secretário: H. von Holstein, secretário adjunto,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação de H. Franzén, por Per Löfqvist, Lennart Lindström e Carl Michael von Quitzow, advogados em Estocolmo,
- em representação do Governo sueco, por Lotty Nordling, rättschef no Departamento do Comércio Externo do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
- em representação do Governo francês, por Catherine de Salins, subdirectora na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Jean-Marc Belorgey, encarregado de missão no mesmo ministério, na qualidade de agentes,
- em representação do Governo finlandês, por Esa Paasivirta, consultora jurídica no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
- em representação do Governo norueguês, por Didrik Tønseth, advokat no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Richard Wainwright, consultor jurídico principal, e Jean-Francis Pasquier, funcionário nacional em destacamento no Serviço Jurídico, na qualidade de agentes,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações de H. Franzén, representado por Per Löfqvist, Lennart Lindström e Carl Michael von Quitzow, do Governo sueco, representado por Lotty Nordling e Erik Brattgård, departmentsråd no Departamento do Comércio Externo do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, do Governo finlandês, representado por Holger Rotkirch, embaixador, chefe do Serviço dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, Esa Paasivirta e Tuula Pynnä, consultora jurídica no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agentes; do Governo norueguês, representado por Didrik Tønseth, e da Comissão, representada por Knut Simonsson, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, assistido por Jean-Francis Pasquier, na audiência de 19 de Novembro de 1996,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 4 de Março de 1997,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por acórdão de 14 de Junho de 1995, que deu entrada no Tribunal em 16 do mesmo mês, o Landskrona tingsrätt submeteu, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, três questões prejudiciais relativas à interpretação dos artigos 30._ e 37._ do mesmo Tratado.
2 Essas questões foram suscitadas no âmbito de um processo penal contra H. Franzén por infracção à alkohollag 1994:1738, de 16 de Dezembro de 1994 (lei sueca sobre o álcool, a seguir «lei sobre o álcool»).
A lei sobre o álcool
3 A lei sobre o álcool, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995, regulamenta a produção e o comércio de bebidas alcoólicas na Suécia. O seu objectivo é limitar o consumo dessas bebidas, designadamente as que têm um elevado teor alcoólico, a fim de reduzir as consequências nocivas que esse consumo tem para a saúde das pessoas.
4 Nos termos dessa lei, entende-se por «bebidas alcoólicas» as bebidas cujo teor alcoólico em volume é superior a 2,25%. Essas bebidas incluem o «vinho» (bebida fermentada à base de uvas ou outras frutas com teor alcoólico inferior a 22%), a «cerveja» (bebida fermentada à base de malte com um teor alcoólico entre 2,25% e 3,5%), a «cerveja forte» (bebida fermentada à base de malte com teor alcoólico superior a 3,5%) e as bebidas «espirituosas» (bebidas alcoólicas que não sejam o vinho, a cerveja ou a cerveja forte).
5 A lei sobre o álcool faz depender a produção de bebidas alcoólicas da detenção de uma «licença de fabrico» e o comércio por grosso das bebidas espirituosas, do vinho e da cerveja forte da detenção de uma «licença de comércio grossista». Contudo, permite aos titulares de licenças de fabrico dedicarem-se ao comércio por grosso dos produtos correspondentes.
6 A lei faz depender também a importação para a Suécia de vinho, cerveja forte ou bebidas espirituosas da detenção de uma licença de fabrico ou de comércio grossista.
7 A licença é emitida pela Alkoholinspektion (inspecção do álcool), com base num pedido acompanhado dos documentos justificativos determinados por um regulamento dessa Inspecção. Especifica-se aí que, para os requerentes estrangeiros, se devem ter em conta os documentos que estes podem razoavelmente obter das respectivas autoridades nacionais.
8 A apresentação de um pedido está sujeita ao pagamento de um direito fixo, cujo montante era de 25 000 SKR no momento dos factos. Segundo H. Franzén, que não foi desmentido quanto a este aspecto, o direito não é restituído se o pedido de licença for indeferido.
9 A inspecção do álcool deve efectuar uma apreciação objectiva e não discriminatória do pedido, tendo em consideração a situação pessoal e económica do requerente bem como todos os elementos que têm importância para a concessão da licença, como os conhecimentos profissionais do requerente, designadamente no que respeita à regulamentação aplicável ao comércio do álcool na Suécia, ou a sua aptidão para respeitar as disposições da Directiva 92/12/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1992, relativa ao regime geral, à detenção, à circulação e aos controlos dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo (JO L 76, p. 1). Deve também verificar a capacidade do requerente de respeitar a lei e cumprir as suas obrigações para com o Estado, designadamente através da sua capacidade financeira e das condenações penais que eventualmente tenha sofrido.
10 O requerente deve provar que dispõe de capacidades de armazenagem suficientes para se dedicar à sua actividade. A inspecção do álcool aprecia caso a caso as capacidades que deve exigir, tendo em conta a forma e a orientação da actividade do requerente. Em especial, não se exige capacidade de armazenagem aos operadores que fornecem directamente bebidas aos compradores situados no território nacional.
11 O requerente deve também apresentar a garantia, designadamente sob a forma bancária, do pagamento dos impostos específicos sobre consumo que podem ser-lhe exigidos, na qualidade de depositário ou destinatário da mercadoria, em aplicação da Directiva 92/12, já referida.
12 Por fim, o titular de uma licença deve pagar anualmente uma taxa de fiscalização das suas instalações, cujo montante é fixado pelo Estado. Na época dos factos em questão, o montante de base variava entre 10 000 e 323 750 SKR consoante as bebidas e as quantidades produzidas ou comercializadas.
13 Em resposta às perguntas escritas formuladas pelo Tribunal, o Governo sueco esclareceu que a lei sobre o álcool não exigia que o requerente tivesse domicílio na Suécia, o que vinha expressamente indicado em decisão de 5 de Outubro de 1995, e confirmou esse aspecto na audiência.
14 Segundo as indicações fornecidas ao Tribunal, até 7 de Outubro de 1996 tinham sido emitidas 223 licenças de fabrico ou de comércio grossista.
15 A lei sobre o álcool encarrega uma sociedade estatal, especialmente constituída para esse efeito, de assegurar a venda a retalho de vinho, cerveja forte e bebidas espirituosas. A sociedade designada para esse efeito é a Systembolaget Aktiebolag (a seguir «Systembolaget»), sociedade por acções inteiramente detida pelo Governo sueco.
16 A actividade, exploração e modalidades de controlo dessa sociedade são fixadas por uma convenção celebrada com o Estado.
17 Além disso, a lei sobre o álcool faz depender a venda ao balcão de vinho, cerveja forte e bebidas espirituosas da obtenção de uma «licença de venda de bebidas».
18 Os titulares de licenças de fabrico ou de comércio grossista só podem vender bebidas à sociedade encarregada de assegurar a sua venda a retalho, aos outros titulares de licenças de fabrico ou de comércio grossista ou aos titulares de licenças de venda de bebidas. A sociedade de venda a retalho está autorizada a requerer licenças tendo em vista a venda de bebidas alcoólicas por grosso aos titulares de licenças de venda de bebidas.
19 A venda de bebidas alcoólicas sem autorização, intencionalmente ou por negligência, é passível de sanções penais.
20 Por fim, a lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker 1978:763 (lei que institui medidas em matéria de comercialização de bebidas alcoólicas), sem proibir de modo geral a publicidade das bebidas alcoólicas, proíbe as medidas que incentivem o consumo dessas bebidas, como as medidas de promoção insistentes ou de pressão e o contacto directo, bem como os anúncios na rádio, televisão, jornais e periódicos. Contudo, a promoção das bebidas alcoólicas é autorizada nos folhetos postos à disposição do público nos pontos de venda, designadamente nos da Systembolaget, e nos meios de transporte que têm autorização para servir álcool. A lei também não proíbe a referência a bebidas alcoólicas em artigos na imprensa, nomeadamente nas rubricas relativas ao vinho e aos álcoois nos jornais diários e nos periódicos.
As regras de funcionamento da Systembolaget
21 A convenção celebrada entre a Systembolaget e o Estado sueco, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995, prevê designadamente que esta sociedade deve:
- exercer a sua actividade de modo a prevenir na medida do possível as consequências públicas, sociais e médicas nocivas do consumo do álcool;
- seleccionar as bebidas que comercializa com base nas suas qualidades, nos efeitos negativos que têm para a saúde humana, na procura dos consumidores ou em considerações de ordem comercial ou ética;
- comunicar por escrito a qualquer fornecedor as razões por que decide não comercializar ou deixar de comercializar um produto, e informá-lo dos meios de recurso de que dispõe;
- adoptar medidas de comercialização e de informação imparciais e independentes da origem das bebidas;
- empenhar-se em dar a conhecer aos consumidores as novas bebidas que comercializa, tendo simultaneamente em conta as restrições que constam da lei sobre o álcool;
- fixar a sua margem comercial segundo critérios objectivos e independentes da origem das bebidas;
- exercer a sua actividade de modo racional, assegurar um serviço de qualidade e fixar os preços de modo a cobrir os custos, a assegurar ao Estado um rendimento razoável do seu capital e a evitar um encarecimento inútil das bebidas;
- criar ou fechar pontos de venda em função das necessidades da sua gestão, dos serviços a prestar e da política em matéria de álcool, ao mesmo tempo que deve permitir a cada município dispor de um ponto de venda, se o pedir, e velando simultaneamente por que, nas localidades sem pontos de venda, a venda possa fazer-se por correspondência por simples pedido e a expensas da Systembolaget;
- fixar as horas de abertura dos pontos de venda em conformidade com as orientações do Parlamento sueco.
22 Segundo as indicações que constam dos autos, a Systembolaget dispõe de 384 «lojas» repartidas por todo o território sueco. Além disso, os produtos vendidos pela Systembolaget podem ser encomendados e entregues em cerca de 550 pontos de venda nas zonas rurais (estabelecimentos de alimentação, locais de venda de jornais e tabaco, estações de serviço...) ou no âmbito de 56 linhas de autocarro e de 45 giros de correio rural.
23 Por força da regulamentação interna da empresa, as bebidas comercializadas pela Systembolaget (2 454 produtos em Outubro de 1995) estão repartidas em «selecções». A selecção dita «de base» inclui bebidas situadas nas categorias de preços inferiores ou médias, disponíveis todo o ano em todos os pontos de venda (1 288 produtos em Outubro de 1995). A selecção dita «temporária» inclui bebidas disponíveis de modo limitado, designadamente apenas durante uma parte do ano, como vinhos de especiais colheitas e bebidas sazonais (930 produtos em Outubro de 1995). A selecção dita «experimental» inclui bebidas postas à venda, a título experimental, em determinadas «lojas», tendo em vista a sua inclusão na selecção «de base» (236 produtos em Outubro de 1995). A selecção dita «de encomenda» inclui os produtos que a Systembolaget não tem em reserva, mas que podem ser obtidos por encomenda. Além disso, a Systembolaget efectua importações de bebidas a pedido e a expensas dos seus clientes (importações ditas «privadas»).
24 As bebidas das três primeiras selecções constam de uma lista geral de preços, publicada várias vezes por ano, disponível nas «lojas» e pontos de venda da Systembolaget ou por assinatura. Os produtos «de encomenda» constam de uma lista especial, disponível a pedido nas «lojas». Os novos produtos comercializados pela Systembolaget são apresentados sistematicamente na revista mensal de informação editada pelo monopólio, que está disponível nas «lojas» e pontos de venda e que é enviada aos assinantes e aos restaurantes, bem como aos jornalistas da imprensa escrita e audiovisual especializados na crítica dos vinhos e bebidas alcoólicas. Além disso, estão expostos nas montras das «lojas» do monopólio.
25 A Systembolaget elabora um plano anual de compras dos seus produtos, que é revisto trimestralmente. A sociedade convida os titulares de licenças de fabrico e de comércio grossista a apresentar propostas. Estas são objecto de uma primeira selecção pelos seus serviços com base em critérios económicos ou comerciais, como o carácter competitivo do preço dos produtos ou os seus antecedentes comerciais, e em seguida de uma prova gustativa «cega». Os produtos seleccionados são incluídos na selecção «de base» ou na selecção «temporária». A pedido do fornecedor, os produtos não seleccionados podem ser incluídos na selecção «experimental» após escolha com base numa nova prova gustativa efectuada por um painel de consumidores. Em princípio, as bebidas só são mantidas na selecção «de base» se as suas vendas atingirem quantidades e quotas de mercado predeterminadas.
26 Resulta dos documentos dos autos que a Systembolaget comercializou 185,2 milhões de litros de bebidas alcoólicas de Janeiro a Setembro de 1995 (45,2% provenientes da Suécia e 41,8% provenientes dos outros Estados-Membros) e 176,9 milhões de litros de bebidas alcoólicas de Janeiro a Setembro de 1996 (45,1% provenientes da Suécia e 40,6% provenientes dos outros Estados-Membros). Durante os oito primeiros meses de 1996, a Systembolaget recebeu 12 567 propostas, 10 711 das quais provenientes dos Estados-Membros da Comunidade (227 da Suécia e 10 484 dos outros Estados-Membros), tendo apreciado 7 417, das quais 6 325 provinham da Comunidade (149 da Suécia e 6 176 dos outros Estados-Membros), e aprovado 908, 704 das quais provinham da Comunidade (85 da Suécia e 619 dos outros Estados-Membros).
Os factos do processo principal e a tramitação no órgão jurisdicional nacional
27 H. Franzén é arguido num processo no Landskrona tingsrätt designadamente por, em 1 de Janeiro de 1995, ter vendido intencionalmente e sem autorização vinho comprado à Systembolaget ou importado da Dinamarca.
28 Nesse tribunal, sustentou que não podia ser-lhe imputado nenhum crime, pois a lei sobre o álcool era contrária aos artigos 30._ e 37._ do Tratado.
29 Tendo dúvidas quanto à resposta a dar a esta argumentação, o Landskrona tingsrätt decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal as seguintes questões:
«1) Um monopólio criado por lei, como a Systembolaget, é compatível com o artigo 30._ do Tratado de Roma?
2) Um monopólio criado por lei, como a Systembolaget, é contrário ao artigo 37._ do Tratado de Roma e, sendo esse o caso, deve o monopólio cessar ou é possível uma adaptação?
3) No caso de um monopólio como a Systembolaget ser considerado contrário ao artigo 37._, existe algum período de adaptação ou a sociedade deveria ter sido extinta ou a adaptação ter sido feita em 1 de Janeiro de 1995?»
Quanto às duas primeiras questões
30 Com as duas primeiras questões, o tribunal nacional pergunta em que medida os artigos 30._ e 37._ do Tratado se opõem a disposições nacionais relativas à organização de um monopólio nacional de comércio de retalho de bebidas alcoólicas, como as mencionadas no despacho de reenvio.
31 Estas questões, embora levem o Tribunal a interrogar-se sobre as normas jurídicas aplicáveis ao monopólio em causa no processo principal, não incidem sobre a questão de saber se, em casos concretos, o comportamento das autoridades responsáveis pela gestão do monopólio tem eventualmente carácter discriminatório, designadamente para com os fornecedores dos outros Estados-Membros.
32 H. Franzén sustenta que os artigos 30._ e 37._ do Tratado se opõem às disposições em causa. Em seu entender, a organização de um monopólio de venda a retalho, como o que actualmente existe na Suécia, entrava, de várias formas, a importação de bebidas alcoólicas para a Suécia e permite à Systembolaget favorecer a comercialização dos produtos nacionais. Alega a este respeito que as bebidas alcoólicas produzidas noutros Estados-Membros só podem ser vendidas na Suécia se forem importadas por um titular de uma licença de fabrico ou de comércio grossista e se forem seleccionadas com base nos critérios restritivos e arbitrários fixados pela Systembolaget. Acrescenta que essas bebidas só podem ser comercializadas através de uma rede de vendas restrita e que não podem ser objecto de qualquer promoção para além da efectuada pela Systembolaget. H. Franzén sustenta ainda que a regulamentação aplicável ao monopólio não é uma legislação que limita ou proíbe determinadas modalidades de venda, na acepção dos acórdãos de 24 de Novembro de 1993, Keck e Mithouard (C-267/91 e C-268/91, Colect., p. I-6097), e de 29 de Junho de 1995, Comissão/Grécia (C-391/92, Colect., p. I-1621), nomeadamente porque diz respeito à actividade de uma empresa que não está sujeita a qualquer concorrência, e não à actividade de empresas sujeitas ao funcionamento da concorrência.
33 Os Governos francês, finlandês, sueco e norueguês, bem como a Comissão, consideram que nem o artigo 30._ nem o artigo 37._ do Tratado se opõem a disposições nacionais como as mencionadas pelo tribunal de reenvio. Por um lado, alegam que o artigo 37._ não exige a abolição dos monopólios de venda a retalho, mas apenas exige que sejam adaptados de forma a não conterem regras discriminatórias consoante a origem dos produtos ou a nacionalidade dos operadores. Em seu entender, o monopólio em causa no processo principal responde a essas condições. Por outro lado, consideram que as regras aplicáveis a esse monopólio não entravam directa ou indirectamente o comércio intracomunitário. Efectivamente, em sua opinião, tais regras limitam ou proíbem determinadas modalidades de venda e afectam da mesma maneira a comercialização dos produtos nacionais e dos produtos importados.
34 Como resulta dos fundamentos do despacho de reenvio e das observações apresentadas ao Tribunal, as questões do tribunal nacional dizem respeito não apenas às disposições nacionais relativas à existência e ao funcionamento do monopólio, mas também, de modo mais geral, às disposições que, embora não regulando o funcionamento do monopólio, têm todavia incidência directa neste, como acontece com as regras relativas às licenças de fabrico e de comércio grossista.
35 Tendo em conta a jurisprudência do Tribunal, devem apreciar-se as normas relativas à existência e funcionamento do monopólio à luz do disposto no artigo 37._ do Tratado, especificamente aplicável ao exercício, por um monopólio nacional de natureza comercial, dos seus direitos de exclusivo (acórdãos de 17 de Fevereiro de 1976, Miritz, 91/75, Recueil, p. 217, n._ 5, Colect., p. 119, de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe-Zentral, dito «Cassis de Dijon», 120/78, Recueil, p. 649, n._ 7, e de 13 de Março de 1979, Hansen, 91/78, Recueil, p. 935, n.os 9 e 10).
36 Em contrapartida, a incidência, nas trocas intracomunitárias, das outras disposições da legislação nacional, que são destacáveis do funcionamento do monopólio embora tenham incidência neste último, deve ser apreciada à luz do artigo 30._ do Tratado (v., neste sentido, acórdãos Miritz, já referido, n._ 5, Cassis de Dijon, já referido, n._ 7, e de 13 de Março de 1979, Peureux, 86/78, Recueil, p. 897, n._ 35).
Quanto às normas relativas à existência e ao funcionamento do monopólio
37 Resulta quer do texto do artigo 37._ quer da sua situação no sistema do Tratado que este artigo visa assegurar o respeito da regra fundamental da livre circulação de mercadorias em todo o mercado comum, especialmente através da supressão das restrições quantitativas e das medidas de efeito equivalente nas trocas comerciais entre os Estados-Membros, e manter assim condições normais de concorrência entre as economias dos Estados-Membros no caso de, num ou noutro desses Estados, um determinado produto estar sujeito a um monopólio nacional de natureza comercial (acórdãos de 3 de Fevereiro de 1976, Manghera e o., 59/75, Colect., p. 31, n._ 9, Hansen, já referido, n._ 8, de 7 de Junho de 1983, Comissão/Itália, 78/82, Recueil, p. 1955, n._ 11, de 13 de Dezembro de 1990, Comissão/Grécia, C-347/88, Colect., p. I-4747, n._ 42, e de 14 de Dezembro de 1995, Banchero, C-387/93, Colect., p. I-4663, n._ 27, a seguir «acórdão Banchero II»).
38 Contudo, o Tribunal indicou por diversas vezes que aquele artigo não exigia a abolição total dos monopólios nacionais de natureza comercial, mas impunha a sua adaptação por forma a ser assegurada, quanto às condições de abastecimento e de escoamento, a exclusão de qualquer discriminação entre nacionais dos Estados-Membros (acórdãos Manghera e o., n._ 5, Hansen, n._ 8, Comissão/Itália, n._ 11, e Banchero II, n._ 27, já referidos)
39 Com efeito, o artigo 37._ do Tratado tem como objectivo conciliar a possibilidade de os Estados-Membros manterem determinados monopólios de natureza comercial, enquanto instrumentos para a prossecução de objectivos de interesse público, com as exigências do estabelecimento e do funcionamento do mercado comum. Tem em vista a eliminação dos entraves à livre circulação de mercadorias, com excepção dos efeitos restritivos nas trocas que são inerentes à existência dos monopólios em causa.
40 Assim, o artigo 37._ exige que a organização e o funcionamento do monopólio sejam adaptados por forma a excluir qualquer discriminação entre os nacionais dos Estados-Membros nas condições de abastecimento e de escoamento, de modo que o comércio de mercadorias provenientes dos outros Estados-Membros não seja prejudicado, juridicamente ou de facto, relativamente ao das mercadorias nacionais, e que a concorrência entre as economias dos Estados-Membros não seja falseada (v., neste sentido, acórdão Comissão/Itália, já referido, n._ 11).
41 No caso vertente, é pacífico que, tendo em vista a protecção da saúde pública contra os malefícios do álcool, um monopólio nacional de venda a retalho de bebidas alcoólicas, como o atribuído à Systembolaget, prossegue um objectivo de interesse público.
42 Deve então verificar-se se um monopólio deste tipo está adaptado de modo a preencher as condições recordadas nos n.os 39 e 40, supra.
O sistema de selecção dos produtos pelo monopólio
43 H. Franzén sustenta que as bebidas são escolhidas e mantidas nas selecções da Systembolaget por força de critérios não apenas restritivos, mas também arbitrários e desprovidos de possibilidades de fiscalização.
44 A este respeito, deve observar-se antes de mais que a convenção celebrada entre o Estado e a Systembolaget impõe a esta última que seleccione os produtos que comercializa com base nas suas qualidades, na ausência de efeitos negativos para a saúde humana, na procura dos consumidores ou em considerações de ordem comercial ou ética, isto é, com base em critérios independentes da origem dos produtos.
45 Deve examinar-se em seguida se os critérios e os métodos de selecção da Systembolaget são discriminatórios ou susceptíveis de prejudicar os produtos importados.
46 Quanto a este aspecto, resulta em primeiro lugar dos elementos dados a conhecer ao Tribunal que o plano de compras seguido pelo monopólio para o lançamento de concursos se baseia na evolução previsível da procura dos consumidores. As organizações de produtores, de importadores e de consumidores são, aliás, consultadas para esse efeito, por ocasião da sua elaboração.
47 Em segundo lugar, os concursos lançados pela Systembolaget dizem respeito a todos os titulares de licenças de produção ou de comércio grossista e incidem sobre todos os tipos de bebidas, independentemente da sua origem.
48 Em terceiro lugar, as propostas são seleccionadas pela Systembolaget com base em critérios puramente comerciais (carácter competitivo do preço do produto, antecedentes comerciais...) ou qualitativos (prova gustativa «cega») que não são susceptíveis de privilegiar os produtos nacionais.
49 É certo que as bebidas seleccionadas só são mantidas na selecção «de base» da Systembolaget se as suas vendas ultrapassarem uma determinada quantidade e uma determinada quota de mercado. No entanto, essa limitação, embora possa ter como consequência desfavorecer os pequenos produtores, não é susceptível, por si, de favorecer directa ou indirectamente os produtos nacionais. Seja como for, justifica-se tanto à luz da liberdade de escolha de que o monopólio dispõe na sua política comercial como pelas exigências inerentes à sua gestão. Com efeito, visa garantir o fornecimento de um número variado de bebidas alcoólicas em todos os pontos de venda do monopólio, durante um período determinado, dentro de limites compatíveis com uma gestão rentável deste. Além disso, não abrange os produtos cujas quantidades são limitadas por natureza, como as bebidas de especiais colheitas e sazonais, e que são incluídas na selecção «temporária».
50 Em quarto lugar, os operadores dispõem de outras possibilidades de o monopólio comercializar os seus produtos. Assim, aqueles cujas propostas não foram seleccionadas pela Systembolaget podem pedir que aos seus produtos seja feita uma segunda prova qualitativa por um painel de consumidores e, eventualmente, uma comercialização pelo monopólio, à experiência, durante um período determinado. Os produtos que não foram escolhidos pela Systembolaget e que preenchem as condições objectivas fixadas pelo n._ 4 da convenção celebrada entre o Estado e a Systembolaget podem ser incluídos na selecção «de encomenda» e vendidos a pedido do cliente. Por fim, a Systembolaget está obrigada a importar quaisquer bebidas alcoólicas a pedido e a expensas do consumidor.
51 Em quinto lugar, os operadores têm o direito de ser informados dos fundamentos das decisões tomadas pelo monopólio no que respeita à selecção das bebidas e à sua manutenção na selecção «de base», e podem impugná-las perante uma comissão que dá todas as garantias de independência.
52 Assim, tendo em conta os elementos trazidos ao conhecimento do Tribunal, os critérios ou métodos de selecção da Systembolaget não se afiguram discriminatórios nem susceptíveis de desfavorecer os produtos importados.
A rede de venda do monopólio
53 H. Franzén alega que a rede de venda da Systembolaget é limitada e não oferece toda a gama de bebidas disponíveis, o que limita ainda mais as possibilidades de venda.
54 É certo que um monopólio como a Systembolaget tem um número limitado de «lojas». No entanto, não resulta das indicações fornecidas ao Tribunal que o número de locais de venda seja limitado a ponto de comprometer o fornecimento dos consumidores em bebidas alcoólicas nacionais ou importadas.
55 Antes de mais, a Systembolaget está obrigada, por força da convenção que celebrou com o Estado, a criar e a suprimir pontos de venda em função das exigências de gestão, da procura dos consumidores e das necessidades da política em matéria de álcool, e de proceder de modo a que cada município que o pretenda possa dispor de um ponto de venda e que todo o território seja servido pelo menos por meio de entregas.
56 Em seguida, segundo as indicações fornecidas ao Tribunal, as bebidas alcoólicas podem ser encomendadas e entregues nas 384 «lojas» do monopólio, em cerca de 550 pontos de venda e no âmbito de 56 linhas de autocarro e de 45 giros de correio rural. Além disso, existe pelo menos uma «loja» implantada em 259 dos 288 municípios do país e a Systembolaget prevê que cada município disporá de pelo menos uma «loja» em 1988.
57 Por fim, mesmo supondo que existam imperfeições que afectem a rede de venda a retalho da Systembolaget, elas não causarão mais prejuízo à venda das bebidas alcoólicas provenientes de outros Estados-Membros do que à das bebidas alcoólicas produzidas no território nacional (v., mutatis mutandis, a propósito do artigo 30._ do Tratado, acórdão Banchero II, já referido, n._ 40).
A promoção das bebidas alcoólicas
58 H. Franzén sustenta também que o regime de promoção das bebidas alcoólicas favorece a comercialização das bebidas produzidas no território nacional. Alega que a promoção das bebidas alcoólicas se limita a uma simples informação sobre os produtos, aliás diferenciada consoante se trate dos produtos da selecção «de base» ou dos produtos da selecção «de encomenda», que ela é efectuada apenas pelo monopólio, sem qualquer controlo dos fornecedores, que estão aliás impedidos de tomar iniciativas junto dos responsáveis das «lojas».
59 Quanto a este aspecto, importa observar antes de mais que a limitação das possibilidades de promoção das bebidas alcoólicas junto do público é inerente à existência de um operador único no mercado de venda a retalho dessas bebidas.
60 Em seguida, as regras do monopólio não impedem os produtores ou os importadores de promover os seus produtos junto do monopólio. Embora seja certo que os fornecedores não podem fazer essa promoção directamente junto dos responsáveis das «lojas» do monopólio, verifica-se que essa proibição corresponde à preocupação manifestada por alguns fornecedores, designadamente ao Konkurrensverket (serviço sueco encarregado das questões de concorrência), de que seja assegurada uma rigorosa igualdade nas condições de promoção dos produtos.
61 Deve observar-se também que a promoção das bebidas alcoólicas junto do público está sujeita, no Estado-Membro em causa, a uma limitação de alcance geral, cuja razoabilidade não é posta em causa pelo tribunal nacional nem contestada por H. Franzén. Essa limitação traduz-se, em especial, na proibição de publicidade na rádio, na televisão e em todos os jornais ou outros periódicos, ou seja, na proibição dos meios tradicionalmente utilizados pelos produtores para a promoção dos seus produtos junto do público. A publicidade das bebidas seleccionadas pela Systembolaget é, todavia, autorizada nos folhetos disponíveis nos locais de venda. Além disso, todas as bebidas alcoólicas podem ser mencionadas em artigos na imprensa.
62 Neste âmbito, a convenção celebrada entre o Estado sueco e a Systembolaget obriga esta última a adoptar medidas de comercialização e de publicidade imparciais e independentes da origem dos produtos e a empenhar-se em dar a conhecer aos consumidores as novas bebidas, tendo simultaneamente em conta as restrições constantes da lei sobre o álcool.
63 Embora seja certo que a promoção das bebidas alcoólicas efectuada pelo monopólio é feita essencialmente sob a forma de apresentação dos produtos, verifica-se que esse modo de promoção se limita a respeitar as obrigações acima recordadas. No entanto, há que observar que os novos produtos são sistematicamente objecto quer de uma apresentação na revista mensal distribuída pelo monopólio, quer junto dos jornalistas da imprensa escrita e audiovisual especializados na crítica dos vinhos e bebidas alcoólicas, quer ainda sob a forma de exposição nas «lojas» do monopólio.
64 Por fim, deve observar-se que o modo de promoção escolhido pelo monopólio se aplica independentemente da origem dos produtos e não é susceptível, por si, de desfavorecer, juridicamente ou de facto, as bebidas importadas dos outros Estados-Membros relativamente às produzidas no território nacional.
65 Embora seja certo que as bebidas da selecção «de encomenda» constam de uma lista de preços especial fornecida a pedido ao consumidor, essa diferença de tratamento, também independente da origem dos produtos, justifica-se pelo facto de a Systembolaget não ter essas bebidas em stock, pelo que não se encontram numa situação comparável à das bebidas que constam das outras selecções da Systembolaget.
66 Assim, tendo em conta os elementos de que o Tribunal dispõe, verifica-se que um monopólio de venda a retalho, como o que está em causa no processo principal, corresponde às condições de conformidade com o artigo 37._ do Tratado, recordadas nos n.os 39 e 40 do presente acórdão.
Quanto às outras disposições da legislação nacional com incidência no funcionamento do monopólio
67 Como se disse acima, tendo em conta os argumentos que foram expendidos tanto no tribunal nacional como no Tribunal de Justiça, as questões prejudiciais devem ser entendidas como prendendo-se também com as disposições da legislação nacional que, embora não regulando propriamente o funcionamento do monopólio, têm contudo incidência directa neste. Essas disposições devem ser examinadas à luz do artigo 30._ do Tratado.
68 Quanto a este aspecto, H. Franzén alega que o monopólio só pode abastecer-se nos titulares de licenças de fabrico ou de comércio grossista, cuja concessão está sujeita a condições restritivas, e que tal obrigação dificulta necessariamente a importação dos produtos provenientes dos outros Estados-Membros.
69 Nos termos da jurisprudência constante do Tribunal, constitui medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa qualquer regulamentação comercial susceptível de entravar, directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, o comércio intracomunitário (acórdão de 11 de Julho de 1974, Dassonville, 8/74, Colect., p. 423, n._ 5).
70 Num sistema nacional como o que está em causa no processo principal, as importações de bebidas alcoólicas estão reservadas aos titulares de licenças de fabrico ou de comércio grossista, isto é, aos operadores que preenchem as condições restritivas de emissão dessas licenças. Com efeito, deve observar-se que, segundo as informações fornecidas ao Tribunal durante o processo, os operadores em questão devem apresentar garantias pessoais e económicas suficientes para exercer as actividades em questão, designadamente conhecimentos profissionais, capacidade financeira e capacidades de armazenagem que correspondam às exigências da actividade exercida. Além disso, a apresentação do requerimento está sujeita ao pagamento de um direito fixo de montante elevado (25 000 SKR), que não é restituído se o pedido for indeferido. Por fim, a posse da licença exige o pagamento de uma taxa anual de fiscalização, também de montante elevado (entre 10 000 e 323 750 SKR de base, consoante os tipos de bebidas e as quantidades produzidas ou comercializadas).
71 Este regime de autorização constitui um entrave à importação das bebidas alcoólicas provenientes dos outros Estados-Membros porque expõe essas bebidas a custos adicionais, como os custos de mediação, custos relacionados com a amortização dos direitos e taxas exigidos para a concessão de uma licença, ou relacionados com a obrigação de dispor de capacidades de armazenagem no território sueco.
72 Deve observar-se a este respeito que, segundo as indicações fornecidas pelo próprio Governo sueco, o número de licenças emitidas é pouco elevado (223 em Outubro de 1996) e que essas licenças foram concedidas, quase na totalidade, a operadores estabelecidos na Suécia.
73 Uma legislação nacional como a que está em causa no litígio é, portanto, contrária ao artigo 30._ do Tratado.
74 Todavia, o Governo sueco invocou o artigo 36._ do Tratado CE e alegou que a sua legislação se justificava por razões que se prendiam com a protecção da saúde das pessoas.
75 É certo que, com fundamento no artigo 36._ do Tratado, podem justificar-se medidas contrárias ao artigo 30._ Ainda assim, será necessário, em conformidade com jurisprudência constante (acórdãos Cassis de Dijon, já referido, de 6 de Julho de 1995, Mars, C-470/93, Colect., p. I-1923, n._ 15, de 26 de Junho de 1997, Familiapress, C-368/95, p. I-3689, n._ 19, e de 9 de Julho de 1997, De Agostini e TV-Shop, C-34/95, C-35/95 e C-36/95, p. I-0000, n._ 45), que as disposições nacionais em causa sejam proporcionadas ao objectivo prosseguido e que esse objectivo não possa ser atingido através de medidas menos restritivas das trocas intracomunitárias.
76 No caso vertente, embora a protecção da saúde das pessoas contra os malefícios do álcool, invocada pelo Governo sueco, se inclua incontestavelmente entre os fundamentos susceptíveis de justificar derrogações ao artigo 30._ do Tratado (v., neste sentido, acórdão de 25 de Julho de 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior e Publivía, C-1/90 e C-176/90, Colect., p. I-4151, n._ 13), aquele governo não demonstrou que o regime de licenças instituído pela lei sobre o álcool, designadamente no que respeita às condições relativas às capacidades de armazenagem e aos direitos e taxas, de montante elevado, exigidos aos titulares de licenças, era proporcionado ao objectivo de saúde pública prosseguido, nem demonstrou que este objectivo não podia ser alcançado através de medidas menos restritivas do comércio intracomunitário.
77 Nestas condições, deve entender-se que os artigos 30._ e 36._ do Tratado se opõem a disposições nacionais que reservam a importação de bebidas alcoólicas aos operadores titulares de uma autorização de fabrico ou de comércio grossista, em condições como as previstas pela legislação sueca.
Quanto à violação do artigo 52._ do Tratado CE e das directivas em matéria de contratos públicos
78 H. Franzén sustenta também, nas suas observações, que algumas disposições da lei sobre o álcool são contrárias ao artigo 52._ do Tratado, bem como às directivas comunitárias em matéria de contratos públicos.
79 Tendo em conta a repartição de competências efectuada pelo artigo 177._ do Tratado no âmbito do processo prejudicial, compete exclusivamente ao órgão jurisdicional nacional definir o objecto das questões que pretende submeter ao Tribunal. Este não pode, a pedido de uma das partes no processo principal, proceder ao exame de questões que não lhe foram submetidas pelo órgão jurisdicional nacional. Se este último, perante a evolução do litígio, considerar necessário obter elementos suplementares de interpretação do direito comunitário, caber-lhe-á consultar de novo o Tribunal (acórdãos de 3 de Outubro de 1985, CBEM, 311/84, Recueil, p. 3261, n._ 10, de 9 de Janeiro de 1990, SAFA, C-337/88, Colect., p. I-1, n._ 20, e de 11 de Outubro de 1990, Nespoli e Crippa, C-196/89, Colect., p. I-3647, n._ 23).
80 Nestas condições, deve responder-se às duas primeiras questões que o artigo 37._ do Tratado não se opõe a disposições nacionais relativas à organização de um monopólio nacional de venda a retalho de bebidas alcoólicas, como as mencionadas no despacho de reenvio. Em contrapartida, os artigos 30._ e 36._ do Tratado opõem-se a disposições nacionais que reservam a importação de bebidas alcoólicas aos operadores titulares de uma autorização de fabrico ou de comércio grossista, em condições como as previstas pela legislação sueca.
Quanto à terceira questão
81 A terceira questão só foi submetida para o caso de o Tribunal considerar que o artigo 37._ se opõe a disposições nacionais relativas à organização de um monopólio nacional de venda a retalho de bebidas alcoólicas, como as mencionadas no despacho de reenvio
82 Atendendo à resposta dada às duas primeiras questões, não há que responder a esta questão.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
83 As despesas efectuadas pelos Governos sueco, francês, finlandês e norueguês, bem como pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Landskrona tingsrätt, por despacho de 14 de Junho de 1995, declara:
84 O artigo 37._ do Tratado CE não se opõe a disposições nacionais relativas à organização de um monopólio nacional de venda a retalho de bebidas alcoólicas, como as mencionadas no despacho de reenvio.
85 Os artigos 30._ e 36._ do Tratado CE opõem-se a disposições nacionais que reservam a importação de bebidas alcoólicas aos operadores titulares de uma autorização de fabrico ou de comércio grossista, em condições como as previstas pela legislação sueca.
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