Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
Gemeenschapsrecht - Aan particulieren toegekende rechten - Schending door Lid-Staat van verplichting richtlijn om te zetten - Verplichting om aan particulieren veroorzaakte schade te vergoeden - Modaliteiten van vergoeding - Toepassing van nationaal recht - Vervaltermijn - Toelaatbaarheid - Voorwaarden - Eerbiediging van beginsel van volle werking van gemeenschapsrecht - Eerbiediging van beginsel van gelijkwaardigheid van voorwaarden voor vergoeding met die voor gelijksoortige nationale vorderingen
(Richtlijn 80/987 van de Raad)
Samenvatting
Het gemeenschapsrecht verzet zich in zijn huidige stand niet ertegen, dat een Lid-Staat voor het instellen van een vordering tot vergoeding van de schade die is geleden ten gevolge van de te late omzetting van richtlijn 80/987 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever, een vervaltermijn van een jaar vanaf de omzetting in zijn interne rechtsorde stelt, mits deze procedureregel niet ongunstiger is dan de regels die gelden voor soortgelijke nationale vorderingen.
Daar de vaststelling van redelijke beroepstermijnen op straffe van een verval van recht een toepassing vormt van het grondbeginsel van rechtszekerheid, beantwoordt zij in beginsel aan het vereiste dat de voorwaarden, inzonderheid betreffende de termijnen, die zijn vastgesteld door de nationale wettelijke regelingen ter zake van de vergoeding van schade die particulieren lijden door aan een Lid-Staat toe te rekenen schendingen van het gemeenschapsrecht, niet van dien aard mogen zijn, dat zij het verkrijgen van schadevergoeding in feite onmogelijk of uiterst moeilijk maken (beginsel van de volle werking). De betrokken termijn, waardoor de begunstigden niet enkel al hun rechten kunnen kennen, maar waardoor ook de voorwaarden voor vergoeding van de ten gevolge van de te late omzetting geleden schade nauwkeurig worden bepaald, kan niet worden geacht het instellen van de schadevordering uiterst moeilijk of a fortiori in feite onmogelijk te maken.
Het staat aan de nationale rechterlijke instanties om na te gaan, of de litigieuze termijn eveneens in overeenstemming is met het beginsel, dat de voorwaarden die zijn vastgesteld door de nationale wettelijke regelingen ter zake van de vergoeding van schade die particulieren lijden door aan een Lid-Staat toe te rekenen schendingen van het gemeenschapsrecht, niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor gelijksoortige nationale vorderingen gelden (beginsel van gelijkwaardigheid). Die rechterlijke instanties kunnen rekening houden met de omstandigheid, dat de vorderingen die zijn ingesteld in het kader van de uitvoering van de richtlijn, respectievelijk in het kader van de vergoedingsregeling een verschillend voorwerp hebben, zodat er geen termen aanwezig zijn om de procedureregels daarvan te vergelijken. Indien bovendien mocht blijken, dat de nationale regeling betreffende de niet-contractuele aansprakelijkheid van het gemene recht niet als grondslag kan dienen voor een vordering tegen de overheid wegens een onrechtmatige daad bij de uitoefening van het openbaar gezag en de nationale rechterlijke instanties geen andere relevante vergelijking kunnen maken tussen de betrokken termijn en de voorwaarden voor vergelijkbare nationale vorderingen, moet worden geconcludeerd, dat het beginsel van gelijkwaardigheid, noch het beginsel van de volle werking van het gemeenschapsrecht zich tegen de litigieuze vervaltermijn verzet.
Partijen
In zaak C-261/95,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van de Pretura circondariale di Frosinone (Italië), in het aldaar aanhangig geding tussen
R. Palmisani
en
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 5 EG-Verdrag en van het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade, veroorzaakt aan particulieren door een aan hem toe te rekenen schending van het gemeenschapsrecht,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: J. C. Moitinho de Almeida, kamerpresident, L. Sevón, D. A. O. Edward, P. Jann en M. Wathelet (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: G. Cosmas
griffier: L. Hewlett, administrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- R. Palmisani, vertegenwoordigd door M. D'Antona, advocaat te Rome, en A. Schiavi, advocaat te Frosinone,
- Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), vertegenwoordigd door G. Violante, advocaat te Frosinone, V. Morielli, advocaat te Napels, L. Cantarini en R. Sarto, advocaten te Rome,
- de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door professor U. Leanza, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door D. Del Gaizo, avvocato dello Stato,
- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door L. Nicoll van het Treasury Solicitor's Department, als gemachtigde, bijgestaan door S. Richards en C. Vajda, Barristers,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door L. Gussetti, lid van haar juridische dienst, bijgestaan door H. Kreppel, bij die dienst gedetacheerd nationaal ambtenaar, als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van R. Palmisani, vertegenwoordigd door M. D'Antona, het Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), vertegenwoordigd door V. Morielli, R. Sarto en A. Todaro, advocaat te Rome, de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door D. Del Gaizo, de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door L. Nicoll, bijgestaan door S. Richards en N. Green, Barrister, en de Commissie, vertegenwoordigd door L. Gussetti, M. Patakia, lid van haar juridische dienst, en E. Altieri, bij die dienst gedetacheerd nationaal ambtenaar, ter terechtzitting van 3 oktober 1996,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 23 januari 1997,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 27 juni 1995, ingekomen bij het Hof op 3 augustus daaraanvolgend, heeft de Pretura circondariale di Frosinone krachtens artikel 177 EG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van artikel 5 van het Verdrag en van het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade, veroorzaakt aan particulieren door een aan hem toe te rekenen schending van het gemeenschapsrecht.
2 Deze vraag is gerezen in een geding tussen Palmisani en het Istituto nazionale della previdenza sociale (hierna: "INPS") betreffende de vergoeding van de schade die zij heeft geleden ten gevolge van de te late omzetting van richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever (PB 1980, L 283, blz. 23; hierna: "richtlijn").
3 De richtlijn beoogt werknemers bij insolventie van hun werkgever een gemeenschappelijk minimum aan bescherming te bieden, onverminderd in de Lid-Staten bestaande gunstigere bepalingen. Hiertoe voorziet zij in het bijzonder in specifieke garanties voor de betaling van hun achterstallig loon.
4 Volgens artikel 11, lid 1, van de richtlijn moesten de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om voor 23 oktober 1983 aan de richtlijn te voldoen.
5 Bij arrest van 2 februari 1989 (zaak 22/87, Commissie/Italië, Jurispr. 1989, blz. 143) stelde het Hof vast, dat de Italiaanse Republiek die verplichting niet was nagekomen.
6 In het arrest van 19 november 1991 (gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90, Francovich e.a., Jurispr. 1991, blz. I-5357) verklaarde het Hof daarnaast voor recht, dat de bepalingen van de richtlijn waarin de rechten van de werknemers worden omschreven, aldus moeten worden uitgelegd, dat wanneer uitvoeringsmaatregelen niet tijdig zijn getroffen, de belanghebbenden die rechten voor de nationale rechter niet tegenover de staat kunnen doen gelden, en dat een Lid-Staat gehouden is de schade te vergoeden die particulieren lijden ten gevolge van de niet-omzetting van de richtlijn in nationaal recht.
7 Op 27 januari 1992 stelde de Italiaanse regering op grond van artikel 48 van machtigingswet nr. 428 van 29 december 1990 decreto legislativo nr. 80 vast, waarbij de richtlijn werd omgezet (GURI nr. 36 van 13 februari 1992; hierna: "wetsbesluit").
8 Artikel 2, lid 7, van het wetsbesluit legt de voorwaarden vast waaronder de schade ten gevolge van de te late omzetting van de richtlijn wordt vergoed, door te verwijzen naar de modaliteiten die ter uitvoering van de richtlijn zijn vastgesteld voor de nadere regeling van de betalingsverplichting van de waarborgfondsen jegens werknemers wier werkgever insolvent is. Deze bepaling luidt als volgt:
"Voor het bepalen van de vergoeding die eventueel in verband met de procedures bedoeld in artikel 1, lid 1, (faillissement, akkoord ter voorkoming van faillissement, gedwongen administratieve vereffening, en uitzonderlijk beheer van grote ondernemingen in crisistijd) moet worden betaald voor de schade ten gevolge van de niet-uitvoering van richtlijn 80/987/EEG, zijn de voorwaarden, grenzen en modaliteiten, als geregeld in de leden 1, 2 en 4, van toepassing. De rechtsvordering moet worden ingesteld binnen een jaar na de inwerkingtreding van dit besluit."
9 Palmisani was in loondienst van de onderneming Vamar van 10 september 1979 tot 17 april 1985, op welke datum deze onderneming door het Tribunale di Frosino failliet werd verklaard. Bij de eindvereffening van de failliete boedel werd slechts een zeer klein deel van haar loonvorderingen voldaan.
10 Op 13 oktober 1994, dat wil zeggen na het verstrijken van de in het wetsbesluit gestelde vervaltermijn van een jaar, stelde Palmisani voor de Pretore di Frosinone op grond van artikel 2, lid 7, van het wetsbesluit tegen het INPS, de beheerder van het waarborgfonds, een vordering tot schadevergoeding in.
11 Als motief voor de te late instelling van de vordering voerde zij de onzekerheid aan, die voornoemde bepaling had laten bestaan omtrent de overheidsinstantie die de schade moet vergoeden, en omtrent de rechter die bevoegd is om kennis te nemen van een dergelijke vordering. Voorts beriep zij zich op het grote verschil tussen de bij het wetsbesluit ingevoerde regeling en de algemene regeling inzake schadevergoeding wegens niet-contractuele aansprakelijkheid, in het bijzonder wat de beroepstermijnen betreft.
12 De verwijzende rechter deelt de twijfel van verzoekster in het hoofdgeding slechts tot op bepaalde hoogte. Hij vraagt zich af, of de Italiaanse Staat, gelet op de door het Hof van Justitie ontwikkelde beginselen, in zijn nationale recht de procedure voor de vergoeding van schade ten gevolge van de te late omzetting van de richtlijn anders - en in bepaalde opzichten minder gunstig - mag regelen dan de algemene regeling inzake schadevergoeding wegens niet-contractuele aansprakelijkheid krachtens artikel 2043 van de Italiaanse Codice civile. De verwijzende rechter merkt dienaangaande op, dat de vordering tot schadevergoeding volgens artikel 2, lid 7, van het wetsbesluit moet worden ingesteld binnen een vervaltermijn van twaalf maanden na de inwerkingtreding van het wetsbesluit, terwijl de schadevordering ex artikel 2043 van de Codice civile volgens artikel 2947 van de Codice civile verjaart na een termijn van vijf jaar, die evenwel krachtens de artikelen 2941 en volgende van de Codice civile kan worden gestuit, in het bijzonder door buitengerechtelijke handelingen, of geschorst.
13 De verwijzende rechter vermeldt als punten van vergelijking eveneens de in artikel 2, lid 5, van het wetsbesluit gestelde verjaringstermijn van een jaar, vanaf de datum van indiening van de aanvraag bij het waarborgfonds, waarbinnen de rechtsvordering tot verkrijging van de in de richtlijn bedoelde uitkeringen moet worden ingesteld, en de in artikel 4 van wet nr. 438 van 14 november 1992 gestelde vervaltermijn van een jaar vanaf de indiening van de aanvraag, die niet kan worden gestuit of geschorst, en waarbinnen de rechtsvordering tot verkrijging van sociale-zekerheidsuitkeringen (andere dan pensioenen) moet worden ingesteld.
14 Gelet hierop, heeft de verwijzende rechter het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
"Is het verenigbaar met de juiste uitlegging van artikel 5 van het Verdrag, zoals begrepen tegen de achtergrond van de beginselen die door het Hof van Justitie zijn geformuleerd in zijn arresten die in de motivering van de onderhavige beschikking zijn aangehaald [zie arresten van 25 juli 1991, zaak C-208/90, Emmott, Jurispr. 1991, blz. I-4269; 25 februari 1988, gevoegde zaken 331/85, 376/85 en 378/85, Bianco en Girard, Jurispr. 1988, blz. 1099; 9 november 1983, zaak 199/82, San Giorgio, Jurispr. 1983, blz. 3595; 21 september 1983, gevoegde zaken 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor, Jurispr. 1983, blz. 2633; 10 juli 1980, zaak 826/79, Mireco, Jurispr. 1980, blz. 2559; 10 juli 1980, zaak 811/79, Ariete, Jurispr. 1980, blz. 2545; 27 maart 1980, gevoegde zaken 66/79, 127/79 en 128/79, Salumi e.a., Jurispr. 1980, blz. 1237; 27 februari 1980, zaak 68/79, Just, Jurispr. 1980, blz. 501; 16 december 1976, zaak 33/76, Rewe, Jurispr. 1976, blz. 1989, en Francovich, reeds aangehaald], wanneer in de wet van een Lid-Staat betreffende de procedure volgens welke burgers die een aan het gemeenschapsrecht ontleend recht hebben op schadevergoeding wegens het niet-omzetten van richtlijnen die niet rechtstreeks toepasselijk zijn, wordt vereist dat de benadeelde persoon zijn rechtsvordering instelt binnen een vervaltermijn van een jaar vanaf de datum van inwerkingtreding van die nationale regeling, terwijl in het nationale recht van die Lid-Staat voor de rechtsvordering tot vergoeding van extracontractuele schade normaal een verjaringstermijn van vijf jaar geldt en voor de rechtsvordering tot verkrijging van de sociale-zekerheidsuitkering in het kader van het uit de volledige uitvoering van de richtlijn voortvloeiende wettelijke stelsel, een termijn van een jaar, maar dan wel een verjaringstermijn, zodat voor de rechtsbescherming van op het gemeenschapsrecht gebaseerde rechten procesregels gelden die op de genoemde punten verschillen van de $soortgelijke' rechtsvorderingen en -middelen waarin het nationale recht van die Lid-Staat voorziet, waarbij zij gepreciseerd, dat in ieder geval voor alle rechtsvorderingen ter verkrijging van de uitkeringen die worden betaald door het orgaan dat krachtens de wet gehouden is om de schade te vergoeden, thans nog steeds volgens het nationale recht van die Lid-Staat een vervaltermijn van een jaar geldt? Is de nationale rechter in voorkomend geval verplicht, die vervaltermijn buiten toepassing te laten en de benadeelde burgers aldus de mogelijkheid te bieden die rechtsvordering na die vervaltermijn van een jaar in te stellen, doch binnen de verjaringstermijn van vijf jaar die voor de gewone rechtsvordering tot schadevergoeding geldt, of binnen de termijn van een jaar die geldt voor de verkrijging van de sociale-zekerheidsuitkering waarin het $gewone' stelsel voorziet?"
De ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag
15 Het INPS stelt, dat het gemeenschapsrecht geen andere elementen bevat die de nationale rechter bij de beslechting van het hoofdgeding van nut kunnen zijn, dan die welke het Hof reeds in het arrest Francovich heeft verduidelijkt.
16 Het voegt daaraan toe, dat het Hof niet bevoegd is om bepalingen van een richtlijn die geen rechtstreekse werking hebben, uit te leggen, dat een conflict tussen het gemeenschapsrecht en het nationale recht moet worden beslecht door de Corte costituzionale, die reeds uitspraak heeft gedaan over de geldigheid van artikel 2, lid 7, van het wetsbesluit, en dat indien de rechter a quo dan nog twijfelt of de litigieuze nationale bepaling geldig is, hij zich opnieuw tot de Corte costituzionale moet wenden.
17 Ten slotte meent het INPS, dat enkel de nationale rechter bevoegd is om de verenigbaarheid van de bij het wetsbesluit ingevoerde vergoedingsregeling met de door het Hof ontwikkelde beginselen te beoordelen.
18 Volgens vaste rechtspraak is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, te oordelen over de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis alsmede over de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt (zie met name arrest van 21 maart 1996, zaak C-297/94, Bruyère e.a., Jurispr. 1996, blz. I-1551, r.o. 19). Een prejudiciële vraag van een nationale rechter kan slechts niet-ontvankelijk worden verklaard, wanneer duidelijk blijkt, dat de door die rechter gestelde vraag over de uitlegging of de geldigheid van een communautair voorschrift geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie met name arrest van 15 december 1995, zaak C-415/93, Bosman, Jurispr. 1995, blz. I-4921, r.o. 61).
19 In casu volstaat de vaststelling, dat de verwijzende rechter het nodig heeft geoordeeld, het Hof om de uitleggingsgegevens betreffende het gemeenschapsrecht te verzoeken om te kunnen beoordelen, of de procedureregels betreffende de vordering tot vergoeding van schade ten gevolge van de te late omzetting van de richtlijn verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht.
20 Voorts zij eraan herinnerd, dat artikel 177 van het Verdrag de nationale rechterlijke instanties de bevoegdheid verleent en, in voorkomend geval, de plicht oplegt om over te gaan tot een prejudiciële verwijzing, zodra de rechter ambtshalve of op verzoek van partijen vaststelt dat zich in het geding ten gronde een in de eerste alinea van dit artikel bedoeld punt voordoet. Hieruit volgt, dat de nationale rechterlijke instanties de meest uitgebreide bevoegdheid bezitten zich tot het Hof van Justitie te wenden, indien zij menen dat een bij hen aanhangig geding vragen opwerpt welke een uitlegging of een beoordeling van de geldigheid van bepalingen van gemeenschapsrecht verlangen en ter zake waarvan zij een beslissing moeten nemen (arrest van 16 januari 1974, zaak 166/73, Rheinmühlen, Jurispr. 1974, blz. 33, r.o. 3).
21 Ten slotte is het Hof volgens artikel 177 van het Verdrag bevoegd, bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van de handelingen van de instellingen van de Gemeenschap, ongeacht of deze rechtstreekse werking hebben of niet (arrest van 20 mei 1976, zaak 111/75, Mazzalai, Jurispr. 1976, blz. 657, r.o. 7).
22 De door het INPS aangevoerde bezwaren betreffende de ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag en de bevoegdheid van het Hof kunnen dan ook niet worden aanvaard. Derhalve moet de gestelde vraag worden beantwoord.
De prejudiciële vraag
23 Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het gemeenschapsrecht zich ertegen verzet, dat een Lid-Staat voor het instellen van een vordering tot vergoeding van de schade die is geleden ten gevolge van de te late omzetting van de richtlijn, een vervaltermijn van een jaar vanaf de omzetting in zijn interne rechtsorde stelt.
24 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat het Hof bij herhaling heeft geoordeeld, dat het beginsel van de aansprakelijkheid van de staat voor schade veroorzaakt aan particulieren door aan hem toe te rekenen schendingen van het gemeenschapsrecht, inherent is aan het systeem van het Verdrag (arrest Francovich, reeds aangehaald, r.o. 35; arresten van 5 maart 1996, gevoegde zaken C-46/93 en C-48/93, Brasserie du pêcheur en Factortame, Jurispr. 1996, blz. I-1029, r.o. 31; 26 maart 1996, zaak C-392/93, British Telecommunications, Jurispr. 1996, blz. I-1631, r.o. 38; 23 mei 1996, zaak C-5/94, Hedley Lomas, Jurispr. 1996, blz. I-2553, r.o. 24, en 8 oktober 1996, gevoegde zaken C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 en C-190/94, Dillenkofer e.a., Jurispr. 1996, blz. I-4845, r.o. 20).
25 Volgens die rechtspraak moet een Lid-Staat de aldus veroorzaakte schade vergoeden, wanneer is voldaan aan drie voorwaarden: de geschonden rechtsregel strekt ertoe rechten toe te kennen aan particulieren, er is sprake van een voldoende gekwalificeerde schending en er bestaat een direct causaal verband tussen deze schending en de door die particulieren geleden schade (arresten Brasserie du pêcheur en Factortame, r.o. 51; British Telecommunications, r.o. 39; Hedley Lomas, r.o. 25, Dillenkofer, r.o. 21). Deze voorwaarden moeten steeds aan de hand van de concrete situatie worden beoordeeld (arrest Dillenkofer, r.o. 24).
26 Met betrekking tot de omvang van de vergoeding door de Lid-Staat waaraan de schending is toe te rekenen, volgt uit rechtsoverweging 82 van het arrest Brasserie du pêcheur en Factortame, dat de vergoeding adequaat dient te zijn ten opzichte van de geleden schade, zodat de daadwerkelijke bescherming van de rechten van de benadeelde particulieren is verzekerd.
27 Ten slotte is het sinds het arrest Francovich (reeds aangehaald, r.o. 41-43) vaste rechtspraak, dat, onder voorbehoud van het hiervoor gestelde, de staat de gevolgen van de veroorzaakte schade in het kader van het nationale aansprakelijkheidsrecht ongedaan dient te maken, met dien verstande dat de voorwaarden die door de nationale wettelijke regelingen ter zake van schadevergoeding zijn vastgesteld, niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor gelijksoortige nationale vorderingen gelden (beginsel van gelijkwaardigheid) en niet van dien aard mogen zijn, dat zij het verkrijgen van schadevergoeding in feite onmogelijk of uiterst moeilijk maken (beginsel van de volle werking).
28 Wat de verenigbaarheid van een voorwaarde inzake een termijn als die van het wetsbesluit met het beginsel van de volle werking van het gemeenschapsrecht betreft, zij opgemerkt, dat de vaststelling van redelijke beroepstermijnen op straffe van een verval van recht in beginsel daaraan beantwoordt, daar deze de toepassing vormt van het grondbeginsel van rechtszekerheid (zie met name arrest Rewe, reeds aangehaald, r.o. 5).
29 Bovendien kan een termijn van een jaar vanaf de inwerkingtreding van de handeling tot omzetting van de richtlijn in de interne rechtsorde, waardoor de begunstigden niet enkel al hun rechten kunnen kennen, maar waardoor ook de voorwaarden voor vergoeding van de ten gevolge van de te late omzetting geleden schade nauwkeurig worden bepaald, niet worden geacht het instellen van de schadevordering uiterst moeilijk of a fortiori in feite onmogelijk te maken.
30 Dienaangaande stelt Palmisani evenwel, dat artikel 2, lid 7, van het wetsbesluit onzekerheid laat bestaan omtrent de overheidsinstantie die de schade moet vergoeden en omtrent de rechter die bevoegd is om kennis te nemen van de schadevordering. Deze onzekerheid zou pas zijn weggenomen door een circulaire van het INPS van 18 februari 1993, dat wil zeggen tien dagen voor het verstrijken van de vervaltermijn.
31 Zoals de advocaat-generaal in punt 30 van zijn conclusie beklemtoont, is het vaste rechtspraak, dat artikel 177 van het Verdrag de rechtstreekse samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties organiseert via een niet-contentieuze procedure, die losstaat van enig initiatief van partijen en tijdens welke zij slechts worden uitgenodigd zich binnen het door de nationale rechter aangegeven juridisch kader te doen horen (zie met name arrest van 1 maart 1973, zaak 62/72, Bollmann, Jurispr. 1973, blz. 269, r.o. 4). In casu heeft de verwijzende rechter in zijn beschikking verzoeksters beweringen uitdrukkelijk afgewezen. Met deze beweringen kan in de prejudiciële procedure dan ook geen rekening worden gehouden.
32 Met betrekking tot de vraag of een voorwaarde inzake een termijn, zoals gesteld in het wetsbesluit, verenigbaar is met het beginsel van gelijkwaardigheid met de voorwaarden voor soortgelijke nationale vorderingen, zij eraan herinnerd, dat de verwijzende rechter in het bijzonder verwijst naar de procedureregels betreffende de aanvragen om uitkeringen die krachtens het wetsbesluit bij het waarborgfonds worden ingediend, de aanvragen om sociale-zekerheidsuitkeringen (andere dan pensioenen) krachtens wet nr. 438 van 14 november 1992 en de schadevorderingen van het gemene recht, als geregeld in de artikelen 2043 en volgende van de Italiaanse Codice civile.
33 Ofschoon het in beginsel aan de nationale rechterlijke instanties staat om na te gaan, of de procedureregels die in het interne recht de door de justitiabele aan het gemeenschapsrecht ontleende rechten - in het bijzonder de vergoeding van schade die particulieren lijden door schendingen van het gemeenschapsrecht door een Lid-Staat - moeten waarborgen, in overeenstemming zijn met het beginsel van gelijkwaardigheid, stellen sommige elementen van het dossier het Hof in staat de volgende opmerkingen te maken.
34 In de eerste plaats wordt met de maatregelen tot uitvoering van de richtlijn in het wetsbesluit, zoals Palmisani en de Commissie beklemtonen, een ander doel nagestreefd dan dat van de bij dat wetsbesluit ingestelde vergoedingsregeling. Terwijl de eerstbedoelde maatregelen door specifieke waarborgen voor de betaling van achterstallig loon de communautaire bescherming van werknemers bij insolventie van de werkgever beogen te realiseren, wil de tweede regeling namelijk per definitie een adequate vergoeding bieden voor de schade die de begunstigden van de richtlijn hebben geleden ten gevolge van de te late omzetting.
35 Dienaangaande heeft het Hof heden in de arresten Bonifaci e.a. en Berto e.a. (gevoegde zaken C-94/95 en C-95/95, Jurispr. 1997, blz. I-3969, r.o. 53) en Maso e.a. (zaak C-373/95, Jurispr. 1997, blz. I-4051, r.o. 41) geoordeeld, dat een volledige vergoeding niet in alle gevallen door een retroactieve, regelmatige en volledige toepassing van de maatregelen tot uitvoering van de richtlijn wordt gewaarborgd. De nationale rechter dient erop toe te zien, dat de vergoeding van de door de betrokkenen geleden schade adequaat is. Een retroactieve, regelmatige en volledige toepassing van de maatregelen tot uitvoering van de richtlijn zal daartoe volstaan, tenzij de begunstigden aantonen dat zij, doordat zij niet op het beoogde tijdstip de door de richtlijn gewaarborgde financiële voordelen hebben kunnen genieten, nog andere schade hebben geleden, die derhalve eveneens moet worden vergoed.
36 Daar de vorderingen die zijn ingesteld in het kader van de uitvoering van de richtlijn, respectievelijk in het kader van de vergoedingsregeling een verschillend voorwerp hebben, zijn er geen termen aanwezig om de procedureregels daarvan te vergelijken.
37 Om dezelfde redenen geldt dit ook voor de vorderingen in de interne rechtsorde tot verkrijging van andere sociale-zekerheidsuitkeringen dan pensioenen.
38 Met betrekking tot de regeling betreffende de niet-contractuele aansprakelijkheid van het gemene recht zij opgemerkt dat deze, anders dan de in de rechtsoverwegingen 34 tot en met 37 van dit arrest onderzochte procedures, over het geheel genomen wat haar voorwerp betreft vergelijkbaar is met de regeling van artikel 2, lid 7, van het wetsbesluit, daar zij strekt tot het waarborgen van de vergoeding van de schade die is geleden door het optreden van degene die deze heeft veroorzaakt. Om te beoordelen of de twee betrokken regelingen vergelijkbaar zijn, dienen evenwel nog de voornaamste kenmerken te worden onderzocht van de nationale regeling die als referentie dient. Het Hof beschikt evenwel niet over alle elementen die nodig zijn om meer in het bijzonder te beoordelen, of een particulier krachtens artikel 2043 van de Italiaanse Codice civile tegen de overheid een schadevordering kan instellen wegens een onrechtmatig nalaten of handelen bij de uitoefening van het openbaar gezag. Het staat dan ook aan de verwijzende rechter om dit te onderzoeken.
39 Indien mocht blijken, dat de Italiaanse regeling betreffende de niet-contractuele aansprakelijkheid van het gemene recht niet als grondslag kan dienen voor een vordering tegen de overheid wegens een onrechtmatige daad bij de uitoefening van het openbaar gezag en de verwijzende rechter geen andere relevante vergelijking kan maken tussen de betrokken termijn en de voorwaarden voor vergelijkbare nationale vorderingen, moet gelet op het voorgaande worden geconcludeerd, dat het gemeenschapsrecht zich niet ertegen verzet, dat een Lid-Staat voor het instellen van een vordering tot vergoeding van de schade die is geleden ten gevolge van de te late omzetting van de richtlijn, een vervaltermijn van een jaar vanaf de omzetting in zijn interne rechtsorde stelt.
40 Mitsdien moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord, dat het gemeenschapsrecht zich in zijn huidige stand niet ertegen verzet, dat een Lid-Staat voor het instellen van een vordering tot vergoeding van de schade die is geleden ten gevolge van de te late omzetting van de richtlijn, een vervaltermijn van een jaar vanaf de omzetting in zijn interne rechtsorde stelt, mits deze procedureregel niet ongunstiger is dan de regels die gelden voor soortgelijke nationale vorderingen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
41 De kosten door de Italiaanse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk alsmede de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door de Pretura circondariale di Frosinone bij beschikking van 27 juni 1995 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Het gemeenschapsrecht verzet zich in zijn huidige stand niet ertegen, dat een Lid-Staat voor het instellen van een vordering tot vergoeding van de schade die is geleden ten gevolge van de te late omzetting van richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever, een vervaltermijn van een jaar vanaf de omzetting in zijn interne rechtsorde stelt, mits deze procedureregel niet ongunstiger is dan de regels die gelden voor soortgelijke nationale vorderingen.
Full & Egal Universal Law Academy