Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
1 Europeiska gemenskapen - Språkregler - Handling översänd av kommissionen till en medlemsstat på ett annat språk än statens språk - Otillåtlighet
(Rådets förordning nr 1, artikel 3)
2 Tillnärmning av lagstiftning - Byggprodukter - Direktiv 89/106 - Kommissionens beslut om fastställelse av förfarande för bestyrkande av produkters överensstämmelse - Samråd med Ständiga byggkommittén - Kommissionens skyldighet att inom den frist som föreskrivs i kommitténs arbetsordning sända förslag till beslut till såväl medlemsstaternas ständiga representationer som företrädarna i kommittén - Inte iakttagen - Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter - Kommissionens beslut ogiltigt
(Rådets direktiv 89/106, artikel 20.2; Ständiga byggkommitténs arbetsordning, artikel 2.6)
Sammanfattning
3 Att kommissionen har sänt en handling på ett annat språk än medlemsstatens språk till denna medlemsstats företrädare står inte i överensstämmelse med artikel 3 i rådets förordning nr 1 om vilka språk som skall användas i Europeiska ekonomiska gemenskapen.
4 Eftersom förslag till de bestämmelser som avses i artikel 20.2 i direktiv 89/106 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter skall bli föremål för omröstning inom Ständiga byggkommittén, skall förslagen enligt artikel 2.6 i kommitténs arbetsordning anlända till såväl medlemsstaternas ständiga representationer som medlemsstaternas företrädare i kommittén senast 20 dagar före den dag som sammanträdet skall hållas, utan att det föreskrivs någon möjlighet att förkorta den angivna fristen. Detta villkor avseende skilda försändelser till, å ena sidan, medlemsstaternas ständiga representationer och, å andra sidan, medlemsstaternas företrädare i kommittén samt den omständigheten att avsändningsfristen inte går att ändra visar med tillräcklig tydlighet att medlemsstaterna skall garanteras den tid som är nödvändig för att studera dessa handlingar, som kan vara synnerligen invecklade, kräva att talrika kontakter och samtal äger rum mellan olika förvaltningar samt att experter på olika områden eller även branschorganisationer rådfrågas.
Att Ständiga byggkommitténs yttrande fastställdes i strid med skyldigheten att inom den fastställda fristen sända handlingarna till båda mottagarna och att omröstningen inte sköts upp, trots en medlemsstats begäran därom, utgör följaktligen ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter som medför att det kritiserade beslutet är ogiltigt.
Parter
I mål C-263/95,
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av Ernst Röder, Ministerialrat, förbundsekonomiministeriet, och Bernd Kloke, Oberregierungsrat, samma ministerium, båda i egenskap av ombud, D - 53107, Bonn,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Ulrich Wölker och Antonio Aresu, båda vid rättstjänsten, i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
svarande,
">angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 95/204/EG av den 31 maj 1995 om genomförande av artikel 20.2 i rådets direktiv 89/106/EEG om byggprodukter (EGT L 129, s. 23),
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena H. Ragnemalm, M. Wathelet och R. Schintgen samt domarna G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, D.A.O. Edward, G. Hirsch, L. Sevón (referent) och K.M. Ioannou,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 16 oktober 1997 av: Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av Claus-Dieter Quassowski, Regierungsdirektor, förbundsekonomiministeriet, i egenskap av ombud, och kommissionen, företrädd av Ulrich Wölker och Hans Støvlbæk, båda vid rättstjänsten, i egenskap av ombud,
och efter att den 11 november 1997 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Förbundsrepubliken Tyskland har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 7 augusti 1995, med stöd av artikel 173 i EG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 95/204/EG av den 31 maj 1995 om genomförande av artikel 20.2 i rådets direktiv 89/106/EEG om byggprodukter (EGT L 129, s. 23, nedan kallat det kritiserade beslutet).
2 I detta beslut fastställs förfarandena för bestyrkande av byggprodukters överensstämmelse med tekniska specifikationer.
Tillämpliga bestämmelser
Direktiv 89/106
3 Rådets direktiv 89/106/EEG av den 21 december 1989 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter (EGT L 40, 1989, s. 12; svensk specialutgåva, område 13, volym 17, s. 185) syftar till att avskaffa hindren för fri rörlighet för byggprodukter.
4 I fjärde övervägandet anges att tekniska handelshinder inom byggsektorn skall, i den mån de inte kan avskaffas genom ömsesidigt erkännande av alla medlemsstaters likvärdighet, avskaffas enligt den nya metod som lagts fram i rådets resolution av den 7 maj 1985 (EGT C 136, s. 1), i vilken krävs en precisering av de väsentliga kraven rörande säkerhet och andra aspekter av betydelse för allmänt välbefinnande, utan att befintliga och berättigade skyddsnivåer i medlemsstaterna sänks.
5 I artikel 1.2 i direktiv 89/106 definieras som byggprodukt "varje produkt som tillverkats för att infogas varaktigt i byggnadsverk, såväl i byggnader som i andra anläggningar".
6 I artikel 2.1 i direktiv 89/106 föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att produkter enligt artikel 1 som är avsedda att användas i byggnadsverk får släppas ut på marknaden endast om de är lämpliga för sådan användning. Det sistnämnda innebär att de skall ha sådana egenskaper att de byggnadsverk i vilka de infogas, monteras, används eller installeras kan uppfylla de väsentliga krav som avses i artikel 3 i den mån byggnadsverken omfattas av bestämmelser som innehåller sådana krav och är rätt projekterade och utförda."
7 Enligt femte övervägandet i direktiv 89/106 anger de väsentliga kraven både allmänna och speciella kriterier som byggnadsverk skall uppfylla. Detta innebär att byggnadsverken med skälig grad av tillförlitlighet skall uppfylla ett, några eller alla dessa krav, när och om detta föreskrivs.
8 Dessa väsentliga krav, som enligt artikel 3.1 anges i bilaga 1 till direktivet, är följande:
- bärförmåga, stadga och beständighet, - brandskydd, - hygien, hälsa och miljö, - säkerhet vid användning, - bullerskydd samt - energihushållning och värmeisolering.
9 Utöver befintliga nationella tekniska specifikationer föreskriver direktiv 89/106 att europeiska tekniska specifikationer skall utvecklas. Dessa kan utgöras av följande:
a) standarder fastställda av de europeiska standardiseringsorganen (CEN, Europeiska standardiseringsorganisationen, och Cenelec, Europeiska standardiseringsorganisationen inom elområdet) på grundval av uppdrag från kommissionen ("standardiseringsuppdrag" som avses i artikel 7.1 i direktiv 89/106), eller
b) europeiska tekniska godkännanden som meddelats av den sammanslutning av godkännandeorgan som utsetts av medlemsstaterna (EOTA, European Organisation of Technical Approvals), det vill säga en "positiv teknisk bedömning av en produkts lämplighet för avsedd användning, som baserar sig på att de väsentliga kraven uppfylls för de byggnadsverk där varan skall användas" (artikel 8 i direktiv 89/106). Även denna organisation arbetar på uppdrag av kommissionen för att utarbeta riktlinjer för europeiska tekniska godkännanden av en produkt eller en produktgrupp (artikel 11.1 i direktiv 89/106).
10 I artikel 3.3 i direktiv 89/106 föreskrivs att de väsentliga kraven skall preciseras i tillämpningsdokument så att det nödvändiga sambandet uppnås mellan de väsentliga kraven och standardiseringsuppdrag, uppdrag rörande riktlinjer för europeiskt tekniskt godkännande eller godtaganden av andra tekniska specifikationer. Tillämpningsdokumenten utarbetas av tekniska kommittéer i vilka medlemsstaterna deltar.
11 Enligt artikel 13.2 i direktiv 89/106 skall produkter för vilka överensstämmelse bestyrkts förutsättas överensstämma med tekniska specifikationer. Överensstämmelsen skall visas genom provningar eller andra bevis på grundval av de tekniska specifikationerna enligt bilaga 3.
12 I artikel 13.3 och 13.4 i direktiv 89/106 föreskrivs som följer:
"3. För bestyrkande av en produkts överensstämmelse fordras
a) att tillverkaren har en tillverkningskontroll i fabriken för att säkerställa att produkterna överensstämmer med tillämpliga tekniska specifikationer, eller
b) att, för vissa produkter som anges i de tillämpliga tekniska specifikationerna, ett godkänt certifieringsorgan, utöver fabrikens tillverkningskontroll, tar del i bedömning och övervakning av tillverkningskontrollen eller av själva produkten.
4. Valet av förfarande enligt punkt 3 för en viss produkt eller produktgrupp skall fastställas av kommissionen, efter samråd med den kommitté som anges i artikel 19, alltefter
a) hur betydelsefull produkten är med avseende på de väsentliga kraven, i synnerhet beträffande hälsa och säkerhet
b) produktens beskaffenhet
c) hur ändringar av produktens egenskaper påverkar dess användbarhet
d) sannolikheten av att fel uppstår i tillverkningen, enligt vad som närmare anges i bilaga 3.
Vid varje tillfälle skall det förfarande väljas som är minst betungande och samtidigt förenligt med kraven på säkerhet.
Det förfarande som sålunda bestämts skall anges i uppdragen och i de tekniska specifikationerna eller vid publiceringen av dem."
13 I artikel 19 i direktiv 89/106 föreskrivs att en ständig byggkommitté skall inrättas som skall bestå av två företrädare från var och en av medlemsstaterna. Medlemsstaternas företrädare kan åtföljas av experter. I artikel 19.3 anges att "[k]ommittén skall själv fastställa sin arbetsordning".
14 I flera bestämmelser i direktiv 89/106 föreskrivs att Ständiga byggkommittén skall höras. Enligt artikel 13.4 skall den bland annat höras innan kommissionen fastställer förfarandet för bestyrkande av produkters överensstämmelse.
15 I ett visst antal fall som avses i artikel 20.2 i direktiv 89/106, däribland förfarandet för bestyrkande av överensstämmelse, föreskriver detta direktiv att ett särskilt förfarande skall följas som beskrivs i artikel 20.3 och 20.4 på följande sätt:
"3. Kommissionens företrädare skall förelägga kommittén ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. Kommittén skall fatta sitt beslut med den majoritet som enligt artikel 148.2 i fördraget skall tillämpas vid beslut som rådet skall fatta på förslag av kommissionen varvid medlemsstaternas röster skall vägas enligt fördragets artikel 148.2. Ordföranden får inte rösta.
4. Kommissionen skall själv anta förslaget om det har tillstyrkts av kommittén.
Om förslaget inte har tillstyrkts av kommittén eller om inget yttrande avges, skall kommissionen utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas. Rådet skall fatta sitt beslut med kvalificerad majoritet.
Om rådet inte har fattat något beslut inom tre månader från det att förslaget mottagits, skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas."
Ständiga byggkommitténs arbetsordning
16 Ständiga byggkommittén antog sin arbetsordning vid sitt tredje sammanträde den 7 och den 8 oktober 1989.
17 I artikel 2.4-2.7 i arbetsordningen föreskrivs bland annat:
"4. Ordföranden skall sända kallelserna, förslaget till dagordning, förslagen till bestämmelser, de förberedande handlingarna och samtliga arbetsdokument till medlemsstaternas företrädare i kommittén samt suppleanterna enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 12.3 i denna arbetsordning.
5. Fristen är 20 dagar för förberedande handlingar och alla andra arbetsdokument. I brådskande fall kan ordföranden förkorta den ovan avsedda fristen på 20 dagar. Fristen skall dock alltid uppgå till minst 10 arbetsdagar.
6. De förslag till bestämmelser som avses i artikel 20.2 i direktivet och som skall bli föremål för omröstning skall emellertid anlända till medlemsstaternas ständiga representationer samt företrädare i kommittén senast 20 dagar före den dag då sammanträdet skall hållas.
7. Om den frist som föreskrivs i punkt 6 inte följs skall denna punkt på dagordningen antingen skjutas upp till ett senare sammanträde eller skall dagen för sammanträdet, om en medlemsstats företrädare så begär, flyttas fram till en senare dag för att följa denna frist."
18 Enligt artikel 9 i arbetsordningen har "varje nationell delegation ... rösträtt som skall vägas enligt artikel 148 i fördraget".
19 Artikel 10.2-10.5 i arbetsordningen, vilken rör mötesprotokoll, föreskriver följande:
"2. Vid varje sammanträde skall även ett kort mötesprotokoll föras som innehåller resultaten och slutsatserna samt som bilaga en lista över de närvarande.
3. Kommittén skall godkänna protokollet vid sitt följande sammanträde eller undantagsvis vid ett senare sammanträde.
4. Mötesprotokollet kan föreläggas kommittén för godkännande endast om det har sänts till företrädarna minst 20 dagar före sammanträdet.
5. Förslagen till ändringar i protokollen skall om möjligt framläggas skriftligen senast en vecka före det sammanträde vid vilket detta dokument skall godkännas."
20 I artikel 12.3 i arbetsordningen föreskrivs att all korrespondens skall ske direkt med företrädarna i kommittén och att en kopia skall skickas till de ständiga representationerna.
Undersökning av grunderna för ogiltigförklaring
21 Förbundsrepubliken Tyskland har anfört fyra grunder till stöd för talan om ogiltigförklaring. Under de två första grunderna har gjorts gällande fel i förfarandet vid Ständiga byggkommittén, nämligen för det första att de förberedande handlingarna inför sammanträdet den 30 november 1994 inte sändes inom den frist som föreskrivs i arbetsordningen och för det andra att Ständiga byggkommittén inte fattade något beslut. Under den tredje grunden har gjorts gällande att artikel 13.4 i direktiv 89/106 har åsidosatts, eftersom det kritiserade beslutet inte tog hänsyn till viktiga kännetecken och egenskaper hos produkterna i förhållande till de väsentliga kraven. Under den fjärde grunden har gjorts gällande att motiveringsskyldigheten har åsidosatts, eftersom det av det kritiserade beslutet inte framgår vilka skäl som medförde att ett antal väsentliga krav inte beaktades inom ramen för förfarandet för bestyrkande av överensstämmelse.
Den första grunden
22 Förbundsrepubliken Tyskland har under sin första grund kritiserat kommissionen för att inte inom den föreskrivna fristen ha sänt kommissionens förslag till beslut som skulle diskuteras vid Ständiga byggkommitténs sammanträde den 30 november 1994 och beträffande vilket kommittén borde ha yttrat sig. Förbundsrepubliken Tyskland har angett att den tyska versionen av detta förslag inte sändes till dess ständiga representation och att de tyska medlemmarna av Ständiga byggkommittén fick förslaget först den 11 november 1994, det vill säga 19 dagar före mötet och inte 20 dagar före, såsom föreskrivs i artikel 2.6 i arbetsordningen. Den tyska delegationen påpekade skriftligen denna försening dagen före ständiga kommitténs sammanträde och begärde att omröstningen skulle skjutas upp. Delegationen upprepade denna begäran under sammanträdet. Förbundsrepubliken Tyskland har betonat att förseningen med att sända förslaget utgör ett väsentligt formfel som medför att Ständiga byggkommitténs beslut är ogiltigt. Förbundsrepubliken Tyskland har anfört att om den tyska delegationen hade förfogat över förslaget till beslut inom den önskade tiden, skulle dess medlemmar ha haft lättare att diskutera det.
23 Kommissionen har medgett den ringa förseningen med att sända förslaget till den tyska delegationen men har påpekat att den engelska versionen av förslaget skickades till samtliga medlemsstaters delegationer den 10 november 1994, det vill säga inom den föreskrivna fristen. Dessutom hade samtliga delegationer tillgång till det ursprungliga förslaget till beslut (Construct 94/124) sedan september 1994, inklusive den tyska delegationen som hade ett sådant förslag på tyska. Den tyska delegationen framförde för övrigt ett motförslag avfattat på tyska och på engelska, vilket visar att den mycket exakt kände till förslaget. I förhållande till det ursprungliga förslaget från september 1994 innehöll versionen "Rev. 1", som borde ha delats ut, endast några små skillnader och ingen av ändringarna rörde förbundsregeringens kritik i dess ansökan. Formfelet var således minimalt och saknade inverkan på samtalen och omröstningen inom kommittén. Kommissionen har slutligen hävdat att det var orimligt att dagen före sammanträdet begära att omröstningen skulle skjutas upp. Kommissionen har anfört att förbundsregeringen inte upprepade sin begäran vid sammanträdet utan godkände dagordningen utan några invändningar, deltog i diskussionerna i sak och röstade.
24 Förbundsrepubliken Tyskland anser däremot att den omständigheten att förslaget sändes på engelska inte stämmer överens med artikel 3 i rådets förordning nr 1 av den 15 april 1958 om vilka språk som skall användas i Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT 17, 1958, s. 385; svensk specialutgåva, område 1, volym 1, s. 14) och inte är tillräckligt vad gäller saken, eftersom det var först när Förbundsrepubliken Tyskland fick förslaget på tyska som kommissionens inställning stod klar för dem. Förbundsrepubliken Tyskland har dessutom hävdat att den tyska delegationen genom en skrivelse av den 29 november 1994 begärde att omröstningen skulle skjutas upp, att den upprepade denna begäran vid sammanträdet och såg till att protokollet ändrades för att dess vägran att rösta vid sammanträdet skulle antecknas.
25 Kommissionen har i detta avseende bestridit omfattningen av ändringen i protokollet. Den har i synnerhet framhållit att den gör sådana tillägg i efterhand som en delegation önskar se i protokollet utan att därvid undersöka deras innehåll, eftersom det annars inte skulle vara möjligt för kommissionen och medlemsstaterna att samarbeta under ömsesidigt förtroende.
26 Det är ostridigt att det förslag till beslut som skulle diskuteras vid mötet den 30 november 1994 sändes för sent till den ständiga representationen och anlände för sent till Förbundsrepubliken Tysklands företrädare i Ständiga byggkommittén, vilket strider mot artikel 2.6 i arbetsordningen. Det har även visats att Förbundsrepubliken Tyskland genom en skrivelse av den 29 november formellt begärde att omröstningen skulle skjutas upp, vilket kommissionen inte beaktade, i strid med lydelsen av artikel 2.7 i arbetsordningen.
27 Vad gäller den omständigheten att en engelsk version av handlingen hade sänts inom den föreskrivna fristen till den tyska delegationen skall det konstateras att detta inte står i överensstämmelse med artikel 3 i rådets ovannämnda förordning nr 1, enligt vilken handlingar som någon av gemenskapens institutioner ställer till en medlemsstat skall avfattas på den statens språk.
28 Det har för övrigt inte visats att denna handling samtidigt har sänts till Förbundsrepubliken Tysklands ständiga representation, såsom nämns i artikel 2.6 i arbetsordningen.
29 Vad gäller kommissionens argument att begäran om att omröstningen skulle skjutas upp skulle ha framställts vid sammanträdet skall det påpekas att artikel 2.7 i arbetsordningen inte föreskriver något sådant krav när begäran redan har framställts skriftligen. Det framgick dessutom av mötesprotokollet, i dess lydelse efter ändring på begäran av Förbundsrepubliken Tyskland och efter godkännande vid mötet den 29 maj 1995, som är den enda giltiga handlingen, att denna stats företrädare i Ständiga byggkommittén faktiskt upprepade sin begäran om att omröstningen skulle skjutas upp vid Ständiga byggkommitténs sammanträde.
30 Såsom generaladvokaten betonade i punkterna 13 och 14 i sitt förslag till avgörande framgår det av en jämförelse mellan artikel 2.5 och 2.6 i arbetsordningen att en åtskillnad har gjorts mellan vanliga arbetsdokument och de förslag till bestämmelser som avses i artikel 20.2 i direktiv 89/106. Medan vanliga arbetsdokument sänds till medlemsstaternas ständiga och vikarierande företrädare i Ständiga byggkommittén, med en kopia till de ständiga representationerna, och det i punkt 5 föreskrivs att kommitténs ordförande i en brådskande situation kan minska avsändningsfristen till 10 arbetsdagar, anges det i punkt 6 att de förslag till bestämmelser som avses i artikel 20.2 i direktiv 89/106 som skall bli föremål för omröstning skall anlända till såväl medlemsstaternas ständiga representationer som deras företrädare i kommittén senast 20 dagar före den dag då sammanträdet skall hållas, utan att det föreskrivs någon möjlighet att förkorta den angivna fristen.
31 Detta villkor avseende skilda försändelser till, å ena sidan, medlemsstaternas ständiga representationer och, å andra sidan, deras företrädare i kommittén samt den omständigheten att avsändningsfristen inte gick att ändra visar med tillräcklig tydlighet att medlemsstaterna skall garanteras den tid som är nödvändig för att studera dessa handlingar, som kan vara synnerligen invecklade, kräva att talrika kontakter och samtal äger rum mellan olika förvaltningar samt att experter på olika områden eller även branschorganisationer rådfrågas.
32 Det finns följaktligen anledning att anse att den omständigheten att Ständiga byggkommitténs beslut fattades i strid med skyldigheten att inom den fastställda fristen sända handlingarna till båda mottagarna och att omröstningen inte sköts upp, trots en medlemsstats begäran därom, utgör ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter som medför att det kritiserade beslutet är ogiltigt.
33 Eftersom den första grunden är befogad, skall det kritiserade beslutet ogiltigförklaras utan behov av att undersöka andra grunder som har anförts.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
34 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall den ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
35 Kommissionens beslut 95/204/EG av den 31 maj 1995 om genomförande av artikel 20.2 i rådets direktiv 89/106/EEG om byggprodukter ogiltigförklaras.
36 Kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna.
Full & Egal Universal Law Academy