Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
Recurso de anulación - Actos recurribles - Concepto - Actos que producen efectos jurídicos obligatorios - Interpretación por la Comisión de disposiciones reglamentarias aplicables en el marco de proyectos cofinanciados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional - Exclusión
[Tratado CE, art. 173 (actualmente art. 230 CE, tras su modificación); Reglamento (CEE) nº 4254/88 del Consejo, arts. 9 y 12]
Índice
$$Sólo constituyen actos o decisiones que pueden ser objeto de un recurso de anulación, en el sentido del artículo 173 del Tratado (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación), las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de los demandantes.
Éste no es el caso de un escrito dirigido por la Comisión a las autoridades de un Estado miembro, en el que se limita a recordar la interpretación hecha por ella de disposiciones reglamentarias que prevén respectivamente el principio de cooperación regional y el principio de liberación de oficio, si no se solicita el pago definitivo dentro de los plazos de los importes comprometidos en virtud de la concesión de ayuda para determinados proyectos cofinanciados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, puesto que dicho escrito sólo tuvo un carácter estrictamente informativo y no produjo ningún efecto jurídico obligatorio por lo que se refiere a los proyectos contemplados en el recurso.
Partes
En el asunto C-308/95,
Reino de los Países Bajos, representado por los Sres. J.S. van den Oosterkamp y M.A. Fierstra, assistent juridisch adviseurs del Ministerie van Buitenlandse Zaken, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la embajada de los Países Bajos, 5, rue C.M. Spoo,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por Sres. E. Mennens, Consejero Jurídico Principal, y P. Oliver, Consejero Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Sr. C. Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación del escrito de la Comisión de 28 de julio de 1995, relativo a la liquidación de proyectos cofinanciados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
integrado por los Sres.: P.J.G. Kapteyn, Presidente de Sala, G. Hirsch, J.L. Murray (Ponente), H. Ragnemalm y R. Schintgen, Jueces;
Abogado General: Sr. A. La Pergola;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 3 de diciembre de 1998;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 25 de febrero de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de septiembre de 1995, el Reino de los Países Bajos solicitó, con arreglo al artículo 173, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo primero, tras su modificación), la anulación del escrito de la Comisión, de 28 de julio de 1995, relativo a la liquidación de proyectos cofinanciados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (en lo sucesivo, «escrito impugnado»).
2 El artículo 15 del Reglamento (CEE) nº 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 185, p. 9), modificado por el Reglamento (CEE) nº 2081/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193, p. 5), prevé:
«Disposiciones transitorias
1. El presente Reglamento no afectará a la realización de las acciones plurianuales, incluidas la adaptación de los marcos comunitarios de apoyo y de las formas de intervención, aprobadas por el Consejo o por la Comisión de acuerdo con la normativa de los Fondos estructurales aplicable antes de la entrada en vigor del presente Reglamento.
2. Las solicitudes dirigidas a obtener una contribución de los Fondos estructurales para acciones presentadas en virtud de la normativa aplicable antes de la entrada en vigor del presente Reglamento serán examinadas y aprobadas por la Comisión basándose en esa normativa.
3. Las disposiciones a que se refieren los apartados 4 y 5 del artículo 3 precisarán las disposiciones transitorias específicas relativas a la aplicación del presente artículo, incluidas las disposiciones que garanticen que no se interrumpirá la ayuda a los Estados miembros y a la espera de la adopción de los planes y programas operativos según el nuevo sistema y que las ayudas concedidas a proyectos con arreglo a decisiones adoptadas antes del 1 de enero de 1989 puedan ser definitivamente liquidadas a más tardar el 30 de septiembre de 1995.»
3 El artículo 12 del Reglamento (CEE) nº 4254/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2052/88, en lo relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 374, p. 15), modificado por el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 2083/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193, p. 34; en lo sucesivo, «Reglamento nº 4254/88»), prevé:
«Disposiciones transitorias
Sin perjuicio de los proyectos que hayan sido objeto de suspensión por motivos judiciales, la Comisión liberará de oficio, a más tardar el 30 de septiembre de 1995, las partes de los importes comprometidos en virtud de la concesión de ayuda para los proyectos decididos por la Comisión antes del 1 de enero de 1989, con cargo al FEDER, que no hayan sido objeto de una solicitud de pago definitivo antes del 31 de marzo de 1995.»
El artículo 32, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 1787/84 del Consejo, de 19 de junio de 1984, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 169, p. 1; EE 14/01, p. 88), dispone:
«Si una acción que haya sido objeto de una contribución del FEDER no se hubiere llevado a cabo según lo previsto, o no se hubieren satisfecho las condiciones impuestas por los actos que la rigen, la contribución del FEDER podría ser reducida o suprimida mediante una decisión adoptada por la Comisión, previa consulta al Comité del FEDER.
Los Estados miembros reembolsarán a la Comisión el importe de la contribución pagada por el FEDER en todos aquellos casos en los que el inversor haya reembolsado al Estado miembro una ayuda nacional que hubiera servido de base para calcular la contribución del FEDER.»
4 Antes del 1 de enero de 1989, el Reino de los Países Bajos presentó un determinado número de solicitudes con el objeto de obtener la ayuda del FEDER para financiar determinados proyectos de infraestructura.
5 Mediante varias decisiones separadas, la Comisión admitió dichas solicitudes, siempre que se cumplieran determinados requisitos, en especial, por lo que se refiere a la adjudicación de los proyectos.
6 Puesto que se cumplieron los requisitos establecidos por la Comisión, se concedió la ayuda del FEDER en un primer momento.
7 Mediante escrito de 23 de febrero de 1995 firmado por el Sr. García-Lombardero, funcionario de la Dirección General XVI (Política Regional), la Comisión comunicó al Reino de los Países Bajos que quedaba pendiente un saldo en 18 proyectos. Además, se llamó la atención de las autoridades neerlandesas sobre el artículo 12 del Reglamento nº 4254/88.
8 Mediante escrito de 21 de marzo de 1995, el Ministerio de Economía neerlandés respondió que diez proyectos serían objeto de una declaración final antes del 30 de septiembre de 1995. Por lo que se refiere a los demás proyectos, sostuvo que, por diversos motivos, no podía presentarse una declaración final por el momento.
9 Mediante escrito de 7 de abril de 1995 firmado por el Sr. García-Lombardero, la Comisión informó al Ministerio de Economía neerlandés de que no era posible modificar la fecha del 31 de marzo de 1995, prevista en el artículo 12 del Reglamento nº 4254/88, con relación a la presentación de las declaraciones finales. También indicó que los expedientes pendientes se liquidarían sobre la base de los documentos recibidos en la Comisión antes del 1 de abril de 1995.
10 Mediante escrito de 28 de abril de 1995, la Comisión, invocando su escrito de 7 de abril de 1995, enumeró ocho proyectos respecto a los que debía devolverse el importe de la ayuda del FEDER abonada anteriormente. Se trataba de los proyectos FEDER nos 76.07.04.001, 84.07.03.003, 85.07.04.005, 87.07.03.001, 87.07.04.001, 87.07.04.004, 88.07.04.002 y 88.07.04.004.
Este escrito fue modificado mediante fax de 4 de mayo de 1995.
11 A continuación se enviaron notas de débito al Ministerio de Economía neerlandés, que las recibió el 29 de junio de 1995.
12 Mediante escritos de 19 de mayo y 11 de julio de 1995, el Ministerio de Economía expuso la posición del Gobierno neerlandés, en especial, con relación a la interpretación del artículo 12 del Reglamento nº 4254/88. El punto de vista del Gobierno neerlandés sobre dicha disposición también se discutió en el transcurso de una reunión que se desarrolló el 26 de junio de 1995 entre el Secretario de Estado de Economía y el Comisario encargado de la Política Regional, así como durante una reunión, el 10 de julio de 1995, entre, por una parte, los funcionarios del Ministerio de Economía y, por otra parte, los funcionarios de la Comisión.
13 Además, mediante escritos de 7 y 19 de julio de 1995, el Ministerio de Economía neerlandés proporcionó también informaciones adicionales con relación a los proyectos FEDER nos 76.07.04.001, 87.07.03.001 y 88.07.04.004.
14 Finalmente, mediante escrito de 20 de julio de 1995, el Ministerio de Economía neerlandés recordó a la Comisión el principio de cooperación regional enunciado en el artículo 9 del Reglamento nº 4254/88.
15 En el escrito impugnado, firmado por la Sra. Wulf-Mathies, Comisaria encargada de la Política Regional, la Comisión comunicó al Secretario de Estado de Economía que había examinado de nuevo el problema expuesto en el escrito de 19 de mayo de 1995 y que había tenido en cuenta las informaciones adicionales facilitadas.
16 No obstante, indicó que, con relación al conjunto de los casos a los que no se aplica la excepción del artículo 12 del Reglamento nº 4254/88, relativa a la suspensión por motivos judiciales, o para los que la Comisión sólo admitió el plazo del 31 de marzo de 1995 antes de la entrada en vigor del artículo 12, tenía la obligación de concluir que la continuación de su examen confirmaba que dichos proyectos debían liquidarse sobre la base de las últimas solicitudes de pago en posesión de la Comisión el 31 de marzo de 1995, puesto que la Comisión no está facultada para liquidar dichos proyectos sobre la base de las solicitudes de pago recibidas después de aquella fecha. La Comisión consideró también que el artículo 9 del Reglamento nº 4254/88 no era aplicable.
17 Finalmente, precisó que cuatro proyectos podrían beneficiarse de una prórroga del plazo debido a que estaban suspendidos por motivos judiciales o porque la Comisión había admitido un plazo posterior antes de que el artículo 12 entrara en vigor, a saber:
- FEDER nº 76.07.04.001: S23 en Kerkrade;
- FEDER nº 87.07.03.001: Zuiderbrug Venlo;
- FEDER nº 88.07.04.004: A2-Maastricht Airport;
- FEDER nº 86.07.03.002: Maastricht Airport.
18 El 31 de julio de 1995, el Gobierno neerlandés escribió a la Comisión para recordarle que también se había concedido una prórroga del plazo para el proyecto FEDER nº 88.07.03.001. Aquélla confirmó por teléfono la exactitud de dicha información.
19 El recurso presentado por el Gobierno neerlandés se dirige contra el escrito impugnado en la medida en que deniega conceder una suspensión o una prórroga de los plazos para los proyectos:
- FEDER nº 80.07.03.002: Veendam-Musselkanaal (Oost-Groningen);
- FEDER nº 84.07.03.001: Rijksweg 7 (Groningen);
- FEDER nº 84.07.03.003: Wegproject S13 (Zuid-West Drenthe);
- FEDER nº 84.07.03.004: Weg Veendam (Groningen);
- FEDER nº 85.07.04.005: 5 gegroepeerde Drenste projecten;
- FEDER nº 87.07.04.001: Wegproject Zwart 6 Zuid (Limburg);
- FEDER nº 97.07.04.004: Rondweg Sneek (Zuid-West Friesland);
- FEDER nº 88.07.04.002: Project Gelpenberg (Zuid-Oost Drenthe).
20 En apoyo de su recurso, el Gobierno neerlandés invoca cinco motivos. En primer lugar, reprocha a la Comisión haber realizado una interpretación errónea del artículo 12 del Reglamento nº 4254/88, al considerar que el plazo del 31 de marzo de 1995 constituía un plazo perentorio para la presentación de las declaraciones finales, plazo que no podía prorrogarse. A continuación, critica a la Comisión no haber indicado de forma adecuada los motivos por los que no podía tener en cuenta las solicitudes de pago definitivo presentadas después del 31 de marzo de 1995, máxime teniendo en cuenta que no había procedido a la liquidación de los proyectos hasta los días 15 de enero y 16 de febrero de 1996. Estima, a continuación, que la aplicación realizada por la Comisión del artículo 12 del Reglamento nº 4254/88 vulnera determinados principios generales de Derecho comunitario, a saber, los de lealtad comunitaria y cooperación regional, confianza legítima o proporcionalidad. Con carácter subsidiario, el Gobierno neerlandés estima que, habida cuenta del principio de cooperación leal enunciado en el artículo 5 del Tratado CE (actualmente, artículo 10 CE), la Comisión debería haber considerado, en todo caso, el escrito del Ministerio de Economía neerlandés, de 21 de marzo de 1995, como una solicitud de pago definitivo. También alega que la Comisión infringió el artículo 32, apartado 1, del Reglamento nº 1787/84.
Sobre la admisibilidad
21 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 23 de octubre de 1995, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad conforme al artículo 91, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, basándose en que el escrito impugnado sólo constituye, en realidad, la confirmación de un escrito dirigido el 7 de abril de 1995 por la Comisión a las autoridades neerlandesas.
22 En su escrito de contestación, la Comisión sostuvo, con carácter principal, que el recurso no es admisible porque el escrito impugnado se limita a informar a las autoridades neerlandesas de la interpretación hecha por ella del artículo 12 del Reglamento nº 4254/88 y a exponer las consecuencias prácticas que se derivan inevitablemente de dicha interpretación. Según la Comisión, dicho escrito no constituye, por tanto, un acto distinto que produzca nuevos efectos jurídicos o efectos jurídicos distintos de los que se derivan del artículo 12.
23 Con carácter subsidiario, la Comisión mantiene, no obstante, que el escrito de 28 de julio de 1995 constituye un acto meramente confirmatorio contra el cual, en consecuencia, no es admisible un recurso.
24 Por el contrario, el Gobierno neerlandés estima que el escrito impugnado constituye, al igual que el de 7 de abril de 1995, una decisión que produce efectos jurídicos y que es susceptible de recurso. Según él, en efecto, ambos escritos vinculan a la Comisión con relación a la liquidación de los proyectos puesto que en ellos indica que no podrá tener en cuenta datos facilitados después del 1 de abril de 1995.
25 Con relación al carácter supuestamente confirmatorio del escrito de 28 de julio de 1995, el Gobierno neerlandés estima que se desprende claramente de su redacción que la Comisión reexaminó su posición teniendo en cuenta la interpretación hecha por él del artículo 12 del Reglamento nº 4254/88, así como las informaciones complementarias transmitidas a esta última. Por tanto, considera que el escrito impugnado no constituye un acto confirmatorio.
26 Procede recordar, en primer lugar, que según jurisprudencia reiterada sólo constituyen actos o decisiones que pueden ser objeto de un recurso de anulación, en el sentido del artículo 173 del Tratado, las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de los demandantes (véanse, en particular, los autos de 8 de marzo de 1991, Emerald Meats/Comisión, C-66/91 y C-66/91 R, Rec. p. I-1143, apartado 26, y de 13 de junio de 1991, Sunzest/Comisión, C-50/90, Rec. p. I-2917, apartado 12).
27 Además, una simple manifestación de opinión escrita no puede constituir una decisión que pueda ser objeto de un recurso de anulación, por cuanto no puede producir efectos jurídicos y tampoco está destinada a producir tales efectos (véanse, en particular, la sentencia de 27 de marzo de 1980, Sucrimex y Westzucker/Comisión, 133/79, Rec. p. 1299, y el auto de 17 de mayo de 1989, Italia/Comisión, 151/88, Rec. p. 1255, apartado 22).
28 En el presente caso, procede destacar que, en la primera parte del escrito impugnado, la Comisión se limitó a recordar la interpretación que hacía de los artículos 9 y 12 del Reglamento nº 4254/88. En la segunda parte de dicho escrito, hizo constar, por una parte, que, antes de la entrada en vigor del artículo 12, había admitido un plazo posterior al 31 de marzo de 1995 para los proyectos FEDER nos 86.07.03.002 y 88.07.04.004 y, por otra parte, que los proyectos FEDER nos 87.07.03.001 y 76.07.04.001 podían beneficiarse de la suspensión por motivos judiciales prevista en el artículo 12 del Reglamento nº 4254/88.
29 En estas circunstancias, es necesario considerar que el escrito impugnado no modificó en modo alguno la situación jurídica del Reino de los Países Bajos por lo que se refiere a los proyectos FEDER nos 80.07.03.002, 84.07.03.001, 84.07.03.004, 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 y 88.07.04.002 y que sólo tuvo, en realidad, un carácter estrictamente informativo del modo en que la Comisión interpretaba los artículos 9 y 12 del Reglamento nº 4254/88.
30 Puesto que no produjo ningún efecto jurídico obligatorio por lo que se refiere a los proyectos mencionados anteriormente, el escrito impugnado no constituye un acto jurídico recurrible en el sentido de la jurisprudencia mencionada en el apartado 26 de la presente sentencia.
31 De ello resulta que debe declararse la inadmisibilidad del recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
32 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión la condena del Reino de los Países Bajos y por haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.
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