Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
Beroep tot nietigverklaring - Voor beroep vatbare handelingen - Begrip - Handelingen die bindende rechtsgevolgen in leven roepen - Uitlegging door Commissie van verordeningsbepalingen die van toepassing zijn in kader van door Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling medegefinancierde projecten - Daarvan uitgesloten
[EG-Verdrag, art. 173 (thans, na wijziging, art. 230 EG); verordening nr. 4254/88 van de Raad, art. 9 en 12]
Samenvatting
$$Als handelingen of besluiten die vatbaar zijn voor een beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 173 van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG), zijn alleen te beschouwen maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen welke de belangen van de verzoekers kunnen aantasten.
Dit is niet het geval met een door de Commissie aan de autoriteiten van een lidstaat gerichte brief waarin de Commissie alleen herinnert aan de uitlegging die zij heeft gegeven van de verordeningsbepalingen betreffende, respectievelijk, het regionaal partnerschap en de automatische ongedaanmaking van de verplichting tot betaling van de bedragen die zijn vastgelegd als bijstand voor bepaalde door het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling medegefinancierde projecten, wanneer niet tijdig een verzoek tot definitieve betaling is ingediend, aangezien dit een zuiver informatieve brief is die geen bindende rechtsgevolgen in het leven heeft geroepen met betrekking tot de projecten waarop het beroep betrekking heeft.
Partijen
In zaak C-308/95,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door J. S. van den Oosterkamp en M. A. Fierstra, beiden assistent juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Nederlandse ambassade, Rue C. M. Spoo 5,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E. Mennens, juridisch hoofdadviseur, en P. Oliver, juridisch adviseur, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van de juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van de brief van de Commissie van 28 juli 1995 inzake de afsluiting van door het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling medegefinancierde projecten,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Zesde kamer),
samengesteld als volgt: P. J. G. Kapteyn, kamerpresident, G. Hirsch, J. L. Murray (rapporteur), H. Ragnemalm en R. Schintgen, rechters,
advocaat-generaal: A. La Pergola
griffier: L. Hewlett, administrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 3 december 1998,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 februari 1999,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij op 27 september 1995 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft het Koninkrijk der Nederland krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230, eerste alinea, EG) verzocht om nietigverklaring van de brief van de Commissie van 28 juli 1995 inzake de afsluiting van door het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling medegefinancierde projecten (hierna: "bestreden brief").
2 Artikel 15 van verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad van 24 juni 1988 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten (PB L 185, blz. 9), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 5), bepaalt:
"Overgangsbepalingen
1. Deze verordening doet geen afbreuk aan de voortzetting van de meerjarenacties, met inbegrip van de aanpassing van de communautaire bestekken en van de vormen van bijstandsverlening, die de Raad of de Commissie hebben goedgekeurd op grond van de regelgeving inzake de Structuurfondsen die vóór de inwerkingtreding van deze verordening van toepassing was.
2. Aanvragen om bijstand uit de Structuurfondsen voor acties die werden ingediend uit hoofde van de regelgeving die vóór de inwerkingtreding van deze verordening van toepassing was, worden door de Commissie onderzocht en goedgekeurd op grond van die regelgeving.
3. De in artikel 3, leden 4 en 5, bedoelde bepalingen omvatten de specifieke overgangsbepalingen met betrekking tot de toepassing van het onderhavige artikel, met inbegrip van de bepalingen die moeten garanderen dat de steun aan de lidstaten in afwachting van de opstelling van de plannen en operationele programma's volgens het nieuwe systeem niet wordt onderbroken, en dat de toekenning van bijstand voor projecten waarvoor vóór 1 januari 1989 een beschikking tot toekenning van bijstand is gegeven, uiterlijk op 30 september 1995 definitief kan worden afgesloten."
3 Artikel 12 van verordening (EEG) nr. 4254/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van de toepassingsbepalingen voor verordening nr. 2052/88 met betrekking tot het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (PB L 374, blz. 15), zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening (EEG) nr. 2083/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 34; hierna: "verordening nr. 4254/88"), bepaalt:
"Overgangsbepalingen
De betalingsverplichtingen voor de gedeelten van de bedragen die zijn vastgelegd uit hoofde van de bijstand voor projecten waarover de Commissie vóór 1 januari 1989 in het kader van het EFRO een beschikking heeft gegeven, en waarvoor vóór 31 maart 1995 geen definitief betalingsverzoek bij de Commissie is ingediend, worden uiterlijk op 30 september 1995 automatisch ongedaan gemaakt door de Commissie, onverminderd projecten die uit hoofde van een gerechtelijke procedure zijn geschorst."
Artikel 32, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1787/84 van de Raad van 19 juni 1984 inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (PB L 169, blz. 1) schrijft voor:
"Indien een actie waarvoor bijstand uit het Fonds is verleend niet uitgevoerd wordt zoals was gepland, of indien aan de ter zake geldende voorwaarden niet wordt voldaan, kan de bijstand uit het Fonds bij besluit van de Commissie, na raadpleging van het Comité van het Fonds, worden verminderd of geannuleerd.
De lidstaten betalen de Commissie het bedrag terug van de bijstand die uit het Fonds is verleend in alle gevallen waarin nationale steun die ten grondslag heeft gelegen aan de berekening van de bijstand uit het Fonds, door de investeerder aan de lidstaat is terugbetaald."
4 Het Koninkrijk der Nederlanden had vóór 1 januari 1989 een aantal aanvragen om bijstand uit het EFRO ingediend met het oog op de financiering van een aantal infrastructuurprojecten.
5 Bij een reeks afzonderlijke beschikkingen willigde de Commissie deze verzoeken in, mits aan een aantal voorwaarden, met name betreffende de aanbesteding van de projecten, werd voldaan.
6 Daar aan de door de Commissie gestelde voorwaarden werd voldaan, werd de bijstand uit het EFRO in eerste instantie verleend.
7 Bij brief van 23 februari 1995, ondertekend door de heer García-Lombardero van directoraat-generaal XVI (Regionaal beleid), deelde de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden mede, dat voor achttien projecten nog een saldo te betalen bleef. Verder vestigde zij de aandacht van de Nederlandse autoriteiten op artikel 12 van verordening nr. 4254/88.
8 Bij brief van 21 maart 1995 antwoordde het Nederlandse Ministerie van Economische zaken, dat met betrekking tot tien projecten de einddeclaraties vóór 30 september 1995 zouden worden toegezonden. Ten aanzien van de overige projecten werd een aantal omstandigheden aangevoerd op grond waarvan vooralsnog geen einddeclaratie kon worden ingediend.
9 Bij een door García-Lombardero ondertekende brief van 7 april 1995 deelde de Commissie het Nederlandse Ministerie van Economische zaken mede, dat de in artikel 12 van verordening nr. 4254/88 genoemde datum van 31 maart 1995 voor de indiening van de einddeclaraties niet kon worden gewijzigd. Voorts wees zij erop, dat de openstaande dossiers zouden worden afgesloten op basis van de stukken die vóór 1 april 1995 bij haar waren ingekomen.
10 Onder verwijzing naar haar brief van 7 april 1995 noemde de Commissie in een brief van 28 april 1995 acht projecten waarvoor de reeds uitgekeerde EFRO-bijstand moest worden teruggestort. Het betrof de projecten EFRO nrs. 76.07.04.001, 84.07.03.003, 85.07.04.005, 87.07.03.001, 87.07.04.001, 87.07.04.004, 88.07.04.002 en 88.07.04.004.
Deze brief is gewijzigd bij een faxbericht van 4 mei 1995.
11 Vervolgens werden debetnota's toegezonden aan het Nederlandse Ministerie van Economische zaken, dat deze op 29 juni 1995 ontving.
12 In brieven van 19 mei en 11 juli 1995 zette het Ministerie van Economische zaken het standpunt van de Nederlandse regering betreffende onder meer de uitleg van artikel 12 van verordening nr. 4254/88 uiteen. Het standpunt van de Nederlandse regering betreffende deze bepaling werd nader toegelicht tijdens een onderhoud tussen de staatssecretaris van Economische zaken en het Commissielid voor Regionaal beleid op 26 juni 1995 en tijdens een onderhoud van ambtenaren van het Ministerie van Economische zaken met ambtenaren van de Commissie op 10 juli 1995.
13 Verder verschafte het Ministerie van Economische zaken bij brieven van 7 en 19 juli 1995 nog enkele nadere inlichtingen omtrent de projecten EFRO nrs. 76.07.04.001, 87.07.03.001 en 88.07.04.004.
14 Ten slotte wees het Ministerie van Economische zaken de Commissie bij brief van 20 juli 1995 op het in artikel 9 van verordening nr. 4254/88 neergelegde beginsel van regionaal partnerschap.
15 In de bestreden brief, ondertekend door het Commissielid voor Regionaal beleid Wulf-Mathies, deelde de Commissie de staatssecretaris van Economische zaken mede, dat zij het probleem zoals uiteengezet in de brief van 19 mei 1995, nogmaals had onderzocht en daarbij rekening had gehouden met de later verschafte bijkomende informatie.
16 Zij voegde hieraan evenwel toe, dat zij met betrekking tot alle gevallen waarop de uitzondering van artikel 12 van verordening nr. 4254/88, inzake de schorsing uit hoofde van een gerechtelijke procedure, niet van toepassing was of waarvoor door de Commissie vóór de inwerkingtreding van artikel 12 geen andere einddatum dan 31 maart 1995 was toegestaan, tot haar spijt moest vaststellen, dat nader onderzoek bevestigde, dat deze projecten moesten worden afgesloten op basis van de laatste betalingsverzoeken die de Commissie op 31 maart 1995 in haar bezit had, daar de Commissie niet bij machte was deze projecten af te sluiten op basis van ná die datum ontvangen betalingsverzoeken. Verder achtte de Commissie artikel 9 van verordening nr. 4254/88 niet van toepassing.
17 Ten slotte verklaarde zij, dat vier projecten wel voor een verlenging van de termijn in aanmerking kwamen, omdat daarop een schorsing uit hoofde van een gerechtelijke procedure van toepassing was, dan wel omdat de Commissie daarvoor vóór de inwerkingtreding van artikel 12 een termijnverlenging had verleend, te weten:
- EFRO nr. 76.07.04.001: S23 te Kerkrade; - EFRO nr. 87.07.03.001: Zuiderbrug Venlo; - EFRO nr. 88.07.04.004: A2-Maastricht Airport; - EFRO nr. 86.07.03.002: Maastricht Airport.
18 Bij brief van 31 juli 1995 wees de Nederlandse regering de Commissie erop, dat ook ten aanzien van project EFRO nr. 88.07.03.001 met een termijnverlenging was ingestemd. Dit werd door de Commissie telefonisch bevestigd.
19 Het beroep van het Koninkrijk der Nederlanden is gericht tegen de bestreden brief, voor zover daarbij geen schorsing of termijnverlenging is verleend voor de navolgende projecten:
- EFRO nr. 80.07.03.002: Veendam-Musselkanaal (Oost-Groningen); - EFRO nr. 84.07.03.001: Rijksweg 7 (Groningen); - EFRO nr. 84.07.03.003: Wegproject S13 (Zuidwest-Drenthe); - EFRO nr. 84.07.03.004: Weg Veendam (Groningen); - EFRO nr. 85.07.04.005: 5 gegroepeerde Drentse projecten; - EFRO nr. 87.07.04.001: Wegproject Zwart 6 Zuid (Limburg); - EFRO nr. 87.07.04.004: Rondweg Sneek (Zuidwest-Friesland); - EFRO nr. 88.07.04.002: Project Gelpenberg (Zuidoost-Drenthe).
20 Tot staving van haar beroep voert de Nederlandse regering vijf middelen aan. In de eerste plaats stelt zij, dat de Commissie artikel 12 van verordening nr. 4254/88 onjuist heeft uitgelegd, waar zij meent, dat de termijn van 31 maart 1995 een fatale termijn is voor de indiening van de einddeclaraties, die niet kan worden verlengd. Voorts verwijt zij de Commissie, dat zij niet toereikend heeft gemotiveerd waarom de na 31 maart 1995 ingediende definitieve betalingsverzoeken niet in aanmerking konden worden genomen, te meer daar zij eerst op 15 januari en 16 februari 1996 tot afsluiting van de projecten is overgegaan. Ten slotte meent zij, dat de Commissie met haar toepassing van artikel 12 van verordening nr. 4254/88 een aantal algemene beginselen van gemeenschapsrecht schendt, te weten de beginselen van gemeenschapstrouw en regionaal partnerschap, het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Subsidiair stelt de Nederlandse regering, dat de Commissie, mede gelet op het beginsel van loyale samenwerking van artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG), in elk geval de brief van het Ministerie van Economische zaken van 21 maart 1995 als definitief betalingsverzoek had moeten aanmerken. Tevens voert zij aan, dat de Commissie artikel 32, lid 1, van verordening nr. 1787/84 heeft geschonden.
De ontvankelijkheid
21 Bij afzonderlijke, op 23 oktober 1995 ter griffie van het Hof neergelegde akte heeft de Commissie overeenkomstig artikel 91, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, stellende dat de bestreden brief in feite slechts de bevestiging is van de brief van 7 april 1995 van García-Lombardero aan de Nederlandse autoriteiten.
22 In haar verweer betoogt de Commissie primair, dat het beroep niet-ontvankelijk is, daar zij in de bestreden brief de Nederlandse autoriteiten hooguit haar interpretatie van artikel 12 van verordening nr. 4254/88 mededeelt en de praktische gevolgen vermeldt die onvermijdelijk uit deze interpretatie voortvloeien. De brief is volgens haar dus geen afzonderlijke handeling die nieuwe of andere rechtsgevolgen dan die van artikel 12 heeft.
23 Subsidiair stelt zij evenwel, dat de brief van Wulf-Mathies een louter bevestigende handeling is, zodat een daartegen ingesteld beroep niet-ontvankelijk is.
24 Volgens de Nederlandse regering is de bestreden brief, evenzeer als de brief van 7 april 1995, wel een besluit dat rechtsgevolgen teweegbrengt en daarom vatbaar voor beroep. Beide brieven binden de Commissie immers met betrekking tot de afsluiting van de projecten, omdat zij daarin mededeelt, dat geen rekening kan worden gehouden met de gegevens die haar na 1 april 1995 ter kennis zijn gebracht.
25 Ten aanzien van het vermeende bevestigende karakter van de brief van 28 juli 1995 meent de Nederlandse regering, dat uit de bewoordingen daarvan onmiskenbaar blijkt, dat de Commissie zich nader op haar standpunt heeft beraden en daarbij de Nederlandse uitlegging van artikel 12 van verordening nr. 4254/88 en de haar toegezonden aanvullende informatie heeft betrokken. De bestreden brief kan dus niet als een bevestigende handeling worden aangemerkt.
26 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak slechts als handelingen of besluiten die vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 173 van het Verdrag zijn te beschouwen, maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten (zie met name beschikkingen van 8 maart 1991, Emerald Meats/Commissie, C-66/91 en C-66/91 R, Jurispr. blz. I-1143, punt 26, en 13 juni 1991, Sunzest/Commissie, C-50/90, Jurispr. blz. I-2917, punt 12).
27 Voorts staat vast, dat een schriftelijke meningsuiting geen voor beroep tot nietigverklaring vatbaar besluit kan zijn, omdat het geen rechtsgevolgen in het leven kan roepen en evenmin beoogt dergelijke gevolgen in het leven te roepen (zie met name arrest van 27 maart 1980, Sucrimex/Commissie, 133/79, Jurispr. blz. 1299, en beschikking van 17 mei 1989, Italië/Commissie, 151/88, Jurispr. blz. 1255, punt 22).
28 In casu herinnert de Commissie in het eerste gedeelte van de bestreden brief slechts aan haar uitlegging van de artikelen 9 en 12 van verordening nr. 4254/88, terwijl zij in het tweede gedeelte constateert, dat zij vóór de inwerkingtreding van artikel 12 voor de projecten EFRO nrs. 86.07.03.002 en 88.07.04.004 een latere einddatum dan 31 maart 1995 had toegestaan, alsook dat op de projecten EFRO nrs. 87.07.03.03.001 en 76.07.04.001 een schorsing uit hoofde van een gerechtelijke procedure als bedoeld in artikel 12 van verordening nr. 4254/88 van toepassing was.
29 Derhalve moet worden vastgesteld, dat de bestreden brief de rechtssituatie van het Koninkrijk der Nederlanden op het punt van de projecten EFRO nrs. 80.07.03.002, 84.07.03.001, 84.07.03.004, 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 en 88.07.04.002 op geen enkele wijze heeft gewijzigd en dat hij in feite slechts een strikt informatief karakter had wat de wijze van uitlegging van de artikelen 9 en 12 van verordening nr. 4254/88 door de Commissie betreft.
30 Aangezien de bestreden brief ten aanzien van de bovengenoemde projecten geen bindende rechtsgevolgen heeft teweeggebracht, is het geen voor beroep vatbare rechtshandeling in de zin van de in punt 26 van dit arrest genoemde rechtspraak.
31 Mitsdien moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
32 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien zulks wordt gevorderd. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1) Verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
2) Verwijst het Koninkrijk der Nederlanden in de kosten.
Full & Egal Universal Law Academy