Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften - Zu Unrecht gezahlte Gemeinschaftsbeihilfen - Rückforderung - Anwendung des nationalen Rechts - Regelung, die die Berücksichtigung bestimmter Kriterien für den Ausschluß der Rückforderung erlaubt - Zulässigkeit - Voraussetzungen
Leitsätze
Das Gemeinschaftsrecht steht grundsätzlich einer nationalen Regelung nicht entgegen, die für den Ausschluß der Rückforderung zu Unrecht gezahlter Gemeinschaftsbeihilfen, sofern der gute Glaube des Beihilfeempfängers nachgewiesen ist, auf Kriterien wie das sorgfaltswidrige Verhalten der nationalen Behörden und den Ablauf eines erheblichen Zeitraums seit der Zahlung der betreffenden Beihilfen abstellt, jedoch unter dem Vorbehalt, daß dafür die gleichen Voraussetzungen gelten wie für die Wiedereinziehung rein nationaler Geldleistungen und daß das Interesse der Gemeinschaft voll berücksichtigt wird. Das Verschulden eines Dritten, mit dem der Beihilfeempfänger in Vertragsbeziehungen steht, stellt hingegen ein normales Geschäftsrisiko dar und fällt eher in den Bereich des Beihilfeempfängers als in den der Gemeinschaft.
Was insbesondere die Voraussetzung hinsichtlich des guten Glaubens des Beihilfempfängers betrifft, kann, wenn ein Exporteur eine Erklärung zum Zweck der Erlangung von Ausfuhrerstattungen abfasst und einreicht, die blosse Tatsache der Abfassung ihm nicht die Möglichkeit nehmen, sich auf seinen guten Glauben zu berufen, wenn die Erklärung ausschließlich auf Informationen beruht, die von einem Vertragspartner geliefert wurden und deren Richtigkeit er nicht nachprüfen konnte. Ebenso darf das Gemeinschaftsrecht, wenn die Durchführung einer Kontrolle des Herstellungsprozesses oder der von einem Drittlieferanten verwendeten Rohstoffe zur Qualitätsprüfung der Ware eine im Verhältnis zu dem verfolgten Zweck unverhältnismässige Verpflichtung darstellt, die Möglichkeit für einen Ausführer, sich hinsichtlich der Übereinstimmung der Ware mit der von ihm gegebenen Beschreibung auf seinen guten Glauben zu berufen, nicht von der Durchführung einer solchen Kontrolle abhängig machen, ausser es bestuenden besondere Gründe für Zweifel daran, daß der Inhalt der Erklärung der Wirklichkeit entspricht, oder aber besondere Umstände, wie anomal niedrige Preise oder der Umfang der Gewinnspanne der Exportunternehmen.
Entscheidungsgründe
1 Das Höjesteret hat mit Beschluß vom 22. November 1995, beim Gerichtshof eingegangen am 28. November 1995, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag drei Fragen nach der Auslegung von gemeinschaftsrechtlichen Grundsätzen, die im Rahmen von Klagen nationaler Behörden auf Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Ausfuhrerstattungen anwendbar sind, zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem Landbrugsministeriet - EF-Direktoratet (nachstehend: Ministerium) und den dänischen Unternehmen Steff-Houlberg Export I/S, Nowaco A/S und Nowaco Holding A/S sowie SMC af 31/12-1989 A/S (nachstehend: die Exportunternehmen) über die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Ausfuhrerstattungen.
3 Die Exportunternehmen kauften während mehrerer Jahre bis 1989 bei der Slagtergaarden Bindslev A/S (nachstehend: Schlachthof Bindslev) in grossem Umfang Rindfleischerzeugnisse für die Ausfuhr in arabische Länder.
4 Die Exportunternehmen erhielten nach den Gemeinschaftsvorschriften, insbesondere Artikel 18 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 148, S. 24), Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 885/68 des Rates vom 28. Juni 1968 über die Grundregeln für die Gewährung von Erstattungen bei der Ausfuhr von Rindfleisch und über die Kriterien für die Festsetzung des Betrages dieser Erstattungen (ABl. L 156, S. 2) sowie der Verordnung (EWG) Nr. 1315/84 der Kommission vom 11. Mai 1984 zur Festsetzung der Ausfuhrerstattungen auf dem Rindfleischsektor (ABl. L 125, S. 38) einen Betrag von etwa 100 Millionen DKR. Nach den anwendbaren Rechtsvorschriften war der Erstattungsbetrag vom Anteil des Rindfleisches in dem Erzeugnis abhängig, der im vorliegenden Fall 60 % betrug.
5 Im Jahre 1989 wurde dem Ministerium mitgeteilt, aus im Nahen Osten vorgenommenen Laborproben ergebe sich, daß aus Dänemark stammende Rindfleischerzeugnisse, die für islamische Länder bestimmt seien, Schweinefleisch enthielten. Daraufhin nahm der dänische Zoll eine Kontrolle beim Schlachthof Bindslev vor. Es zeigte sich, daß der Schlachthof die Erzeugnisse anders, als gegenüber den Abnehmern und den Behörden angegeben, zusammengesetzt hatte. Ein Teil des Fleisches, das zur Erstattung berechtigte, war durch andere, nicht erstattungsfähige Bestandteile ersetzt worden. Der Rindfleischanteil des Erzeugnisses, für das die Exportunternehmen Ausfuhrerstattungen beantragt und erhalten hatten, betrug tatsächlich nur 28 % anstelle des erforderlichen Anteils von 60 %.
6 Das Ministerium forderte demgemäß die Erstattungen zurück. Parallel wurde ein Strafverfahren gegen den Direktor des Schlachthofes Bindslev eingeleitet.
7 Die Exportunternehmen verweigerten die vom Ministerium geforderte Rückzahlung mit der Begründung, die Zuwiderhandlungen des Schlachthofes könne ihnen nicht vorgeworfen werden. Als Handelsunternehmen seien sie mit der Ware nicht in Berührung gekommen und hätten somit keine Möglichkeit gehabt, sie zu kontrollieren. Die Kontrollen seien immer ausschließlich durch die zuständigen Behörden durchgeführt worden. Im vorliegenden Fall seien schwerwiegende Mängel im Kontrollsystem des Ministeriums und der Zollbehörde festgestellt worden.
8 Aus dem Vorlagebeschluß ergibt sich, daß die verschiedenen nationalen Behörden trotz der Feststellung bestimmter Unregelmässigkeiten der Praktiken des Schlachthofes die bei diesem durchgeführten Kontrollen nicht verstärkten. Die Mangelhaftigkeit bestimmter Kontrollen durch die nationalen Behörden, u. a. in Dänemark, wurde im übrigen im Sonderbericht Nr. 2/90 des Rechnungshofes über die Verwaltung und Kontrolle von Ausfuhrerstattungen vom 5. April 1990 (ABl. C 133, S. 1) beanstandet, woraufhin die Kontrollen anscheinend verstärkt wurden.
9 Mit Urteil vom 25. Juni 1992 gab das in erster Instanz angerufene Östre Landsret den Anträgen der Exportunternehmen statt und entschied also, daß sie nach dänischem Recht nicht zur Rückzahlung der erlangten Erstattungen verpflichtet werden könnten. Das Gericht meinte, die Exportunternehmen hätten gutgläubig gehandelt und daß die Erstattungen zu Unrecht gezahlt worden seien, sei auf besondere, aussergewöhnliche Umstände zurückzuführen gewesen; die zahlende Behörde sei nach den im Verfahren gewonnenen Erkenntnissen über die Einrichtung des amtlichen Kontrollsystems und dessen praktische Durchführung diejenige, die am ehesten das Risiko tragen sollte.
10 Das Ministerium legte gegen dieses Urteil Berufung beim Höjesteret ein. Das Höjesteret hat unter Verweisung auf die vom Gerichtshof im Urteil vom 21. September 1983 in den verbundenen Rechtssachen 205/82 bis 215/82 (Deutsche Milchkontor, Slg. 1983, 2633; nachstehend: Urteil Deutsche Milchkontor) aufgestellten Grundsätze Zweifel hinsichtlich der Reichweite der gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen im Bereich der Rückerstattung zu Unrecht gezahlter Gemeinschaftsbeihilfen.
11 Das Gericht hat demgemäß das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. A. Schließen die gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze, die sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Rückforderung von zu Unrecht gezahlten Beihilfen ergeben und denen zufolge dem Interesse der Gemeinschaft voll Rechnung zu tragen ist, es aus, daß das maßgebliche nationale Recht als Kriterien für den Ausschluß der Rückforderung einer zu Unrecht gezahlten Beihilfe auf folgendes abstellt:
- auf den guten Glauben des Beihilfeempfängers und damit auf den Schutz des berechtigten Vertrauens,
- darauf, daß seit der Zahlung der Beihilfen fünf bis zehn Jahre vergangen sind, weswegen es für die Beihilfeempfänger eine besondere Belastung darstellen würde, die Beihilfebeträge jetzt zurückzahlen zu müssen,
- darauf, daß die zu Unrecht erfolgte Zahlung der Beihilfen auf aussergewöhnliche Umstände in Form von schweren Betrügereien und strafbarem Verhalten eines Dritten zurückzuführen ist,
- darauf, daß die kontrollierende Behörde - wie dem Exportunternehmen bekannt war - tägliche Kontrollen an der Produktionsstätte ausführte, ohne die Betrügereien aufzudecken und/oder dagegen vorzugehen,
- darauf, daß die zahlende Behörde während des gesamten Zahlungszeitraums Kenntnis davon hatte, daß der Wert des Kontrollsystems von der Richtigkeit der eigenen Angaben des Kontrollierten abhängig ist, es jedoch gleichwohl unterließ, Einsicht in die Rezepturen oder in die Unterlagen des Herstellers über den Kauf der Ausgangserzeugnisse zu verlangen,
wenn davon auszugehen ist, daß diese Kriterien auch im Zusammenhang mit der Rückforderung von rein nationalen Beihilfen gelten?
B. Ist die Frage genauso zu beantworten, wenn nach nationalem Recht auch berücksichtigt wird, daß es im übrigen für die Exportunternehmen keinerlei Veranlassung gab, daran zu zweifeln, daß das ausgeführte Erzeugnis erstattungsfähig war?
2. Schließen die gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze, die sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Rückforderung von zu Unrecht gezahlten Beihilfen ergeben und denen zufolge dem Interesse der Gemeinschaft voll Rechnung zu tragen ist, es aus, daß ein Exportunternehmen als gutgläubig angesehen und damit der Verpflichtung zur Rückzahlung der Beihilfe enthoben wird, wenn dieses Unternehmen sich nicht gegenüber dem Hersteller vertraglich das Recht vorbehalten hat, an der Produktionsstätte eigene Produktionskontrollen durchzuführen, um sicherzustellen, daß die Erzeugnisse in Übereinstimmung mit der vom Ausführer unterschriebenen Erklärung zusammengesetzt sind, wenn davon ausgegangen wird,
- daß der Hersteller von der zahlenden Behörde eine Ausfuhrgenehmigung erhalten hatte,
- daß das Exportunternehmen ein Handelsunternehmen war, das mit den Waren nicht in Berührung kam,
- daß dem Exportunternehmen bekannt war, daß die Kontrollbehörde tägliche Kontrollen an der Produktionsstätte durchführte, und
- daß der Preis für Fertigerzeugnisse derselben Art und Beschaffenheit bei den Herstellern in Dänemark und im Ausland derselbe war?
3. Können Dritte, etwa ein Beihilfeempfänger, sich auf ein etwaiges Versäumnis der kontrollierenden Behörde berufen, mit dem Ergebnis, daß die Rückforderung einer bereits gezahlten Erstattung aufgrund einer Gesamtbeurteilung der Sache ausgeschlossen wäre?
12 In seinem Vorlagebeschluß führt das Höjesteret aus, es wolle geklärt wissen, unter welchen Umständen die gebotene Rücksichtnahme auf die Interessen der Gemeinschaft, die einer der wesentlichen Gesichtspunkte des Urteils Deutsche Milchkontor sei, es ausschließt, daß innerstaatliche Rechtsvorschriften, die grundsätzlich die Rückzahlung zu Unrecht erhaltener Beträge vorsehen, es erlauben, daß eine Klage auf Rückerstattung von Ausfuhrerstattungen dann abgewiesen wird, wenn die Exportunternehmen gutgläubig unzutreffende Erklärungen über die Zusammensetzung der Ware gemacht haben. Das nationale Gericht möchte ausserdem wissen, ob bestimmte andere Gesichtspunkte neben dem guten Glauben der Exportunternehmen als Voraussetzung für das berechtigte Vertrauen dabei ebenfalls berücksichtigt werden können. Insbesondere stellt das nationale Gericht die Frage, welche Auswirkung eine mögliche strafbare Handlung eines Dritten und ein fahrlässiges Verhalten der Behörden, denen die erforderlichen Kontrollen obliegen, sowie Billigkeitserwägungen haben könnten, insbesondere der Umstand, daß seit der Zahlung der betreffenden Erstattungen eine erhebliche Zeit verstrichen ist, und die Auswirkungen der Rückzahlung auf die finanzielle Situation des Erstattungsempfängers.
13 Das Höjesteret führt aus, die in diesem Bereich geltenden dänischen Rechtsgrundsätze machten die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beihilfen nicht praktisch unmöglich und sie fänden in gleicher Weise Anwendung, wenn es um die Rückforderung von Gemeinschaftsmitteln gehe und wenn es um rein nationale Geldleistungen gehe.
Zum Erfordernis des guten Glaubens als Bedingung des berechtigten Vertrauens
14 Einleitend ist daran zu erinnern, daß es gemäß Artikel 5 EG-Vertrag Sache der Mitgliedstaaten ist, in ihrem Hoheitsgebiet für die Durchführung der Gemeinschaftsregelungen, namentlich im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik, zu sorgen (Urteil Deutsche Milchkontor, Randnr. 17). Auch ergibt sich aus Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13), daß die Mitgliedstaaten gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen treffen, um die infolge von Unregelmässigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen (Urteil Deutsche Milchkontor, Randnr. 18). Die Ausübung eines Ermessens hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung der zu Unrecht oder vorschriftswidrig gewährten Gemeinschaftsmittel zweckmässig ist, wäre mit dieser Verpflichtung unvereinbar (Urteil Deutsche Milchkontor, Randnr. 22).
15 Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich, daß die nationalen Gerichte Rechtsstreitigkeiten über die Wiedereinziehung zu Unrecht aufgrund des Gemeinschaftrechts geleisteter Zahlungen in Ermangelung gemeinschaftlicher Vorschriften nach ihrem nationalen Recht entscheiden müssen, jedoch vorbehaltlich der durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen; danach dürfen die im nationalen Recht vorgesehenen Modalitäten nicht darauf hinauslaufen, daß die Verwirklichung der Gemeinschaftsregelung praktisch unmöglich oder übermässig schwierig wird, und das nationale Recht muß ohne Diskriminierung im Vergleich zu den Verfahren, in denen über gleichartige, rein nationale Streitigkeiten entschieden wird, angewandt werden (vgl. insbesondere Urteil Deutsche Milchkontor, Randnr. 19, sowie hinsichtlich des nationalen Verfahrensrechts Urteile vom 14. Dezember 1995 in der Rechtssache C-312/93, Peterbröck, Slg. 1995, I-4599, Randnr. 12, sowie in den verbundenen Rechtssachen C-430/93 und C-431/93, Van Schijndel und Van Veen, Slg. 1995, I-4705, Randnr. 17). Wenn das nationale Recht die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts von der Beurteilung der verschiedenen in Rede stehenden Interessen, also des öffentlichen Interesses an der Rücknahme des Verwaltungsakts einerseits und des Vertrauensschutzes für seinen Adressaten andererseits, abhängig macht, muß den Interessen der Gemeinschaft in vollem Umfang Rechnung getragen werden (Urteil Deutsche Milchkontor, Randnr. 32).
16 In diesem Urteil hat der Gerichtshof aufgrund dieser Gesichtspunkte für Recht erkannt, daß das Gemeinschaftsrecht nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die für den Ausschluß einer Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beihilfen auf den Vertrauensschutz abstellen (Urteil Deutsche Milchkontor, Randnr. 33).
17 Das nationale Gericht fragt sich, ob unter den Umständen des bei ihm anhängigen Verfahrens das Gemeinschaftsrecht es ausschließt, daß die Exportunternehmen sich gegenüber einer Rückforderung der Erstattungen auf ihren guten Glauben berufen. Hierzu ergibt sich aus dem Vorlagebeschluß, daß das Östre Landsret in dem beim Vorlagegericht angefochtenen Urteil davon ausgegangen war, daß diese Unternehmen, als sie aufgrund der vom Schlachthof Bindslev gemachten Angaben unzutreffende Erklärungen abgaben, in gutem Glauben gehandelt hätten, da sie als Handelsunternehmen am Herstellungsprozeß der Waren in keiner Weise beteiligt gewesen seien und selbst keine Kontrolle dieser Waren vorgenommen hätten, denn sie hätten erstens keinen Zugang zu den Rezepten des Schlachthofs, zur Produktionsbuchführung und zu den Produktionsanlagen gehabt, und zweitens seien die Kontrollen von verschiedenen staatlichen Behörden durchgeführt worden.
18 Nach dem Vorbringen des Ministeriums konnten sich die Exportunternehmen nicht auf ihren guten Glauben berufen, da sie selbst die betreffenden Erklärungen abgefasst hätten. Der gewerbliche Exporteur habe nämlich gemäß Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission vom 27. November 1987 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen (ABl. L 351, S. 1) die Verpflichtung, eine schriftliche Erklärung vorzulegen, die die für die Berechnung der Ausfuhrerstattung erforderlichen Angaben über die Art und die Zusammensetzung des Fleisches enthalte. Der gewerbliche Exporteur hafte also unabhängig von den Irrtümern der zuständigen nationalen Behörde oder von strafbaren Handlungen Dritter für den Inhalt seiner Erklärungen auf einer Grundlage, die einer objektiven Verantwortlichkeit nahekomme.
19 Die Kommission teilt diese Einschätzung und ist der Auffassung, der Gerichtshof habe in solchen Situationen schon eine objektive Haftungsregelung aufgestellt. Sie verweist in diesem Zusammenhang auf das Urteil vom 5. Februar 1987 in der Rechtssache 288/85 (Plange, Slg. 1987, 611), wonach ein Wirtschaftsteilnehmer, der sich verpflichte, Waren auszuführen, die bestimmte Bedingungen hinsichtlich ihrer Eigenschaften erfuellen müssten, diese jedoch nicht erfuellten, automatisch die erhaltenen Ausfuhrerstattungen zurückzahlen müsse. Im übrigen sehe Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3665/87 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 2945/94 der Kommission vom 2. Dezember 1994 (ABl. L 310, S. 57) ausdrücklich die Verpflichtung zur Rückerstattung der Beihilfen vor, die wie die im Ausgangsverfahren zu Unrecht gezahlt worden seien.
20 Ebenso wie die Exportunternehmen ist die deutsche Regierung hingegen der Auffassung, eine Regelung der objektiven Haftung für die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beihilfen aus Gemeinschaftsmitteln, die die Anwendung des nationalen Rechts ausschließe und somit die im Urteil Deutsche Milchkontor aufgestellten Grundsätze umkehre, bestehe nicht. Insbesondere könne eine solche Regelung nicht der Verordnung Nr. 2945/94 entnommen werden, die Ratione temporis nicht auf die Ereignisse des Ausgangsverfahrens anwendbar sei.
21 Hierzu ist einleitend festzustellen, daß sich die Ausfuhrunternehmen nur unter der Bedingung, daß sie hinsichtlich der Übereinstimmung der Ware mit der von ihnen zur Erlangung der Erstattung eingereichten Erklärung guten Glaubens waren, gegen deren Rückforderung wenden können. Um festzustellen, ob dies der Fall ist, ist erstens zu prüfen, ob sich die Exportunternehmen, die die Erklärung mit einer Beschreibung der Ware zum Zweck der Erlangung von Erstattungen selbst abgefasst haben, trotz dieses Umstands auf ihren guten Glauben berufen können, und zweitens, ob sie, um gutgläubig zu sein, Untersuchungen der Ware oder des Herstellungsprozesses hätten vornehmen müssen.
22 Im vorliegenden Fall sieht, anders als in der Rechtssache Plange (a. a. O., vgl. insbesondere Randnr. 10), keine Gemeinschaftsbestimmung die Rückzahlung von Erstattungen für den Fall vor, daß diese auf der Grundlage von Dokumenten gezahlt wurden, die sich anschließend als nicht der Realität entsprechend erwiesen. Hierzu ist festzustellen, daß die von der Kommission zur Unterstützung ihres Standpunkts herangezogene Verordnung Nr. 2945/94 Ratione temporis nicht auf die in Rede stehenden Erstattungen anwendbar ist. Unter solchen Umständen kann, wenn ein Exporteur eine Erklärung zum Zweck der Erlangung von Ausfuhrerstattungen abfasst und einreicht, die blosse Tatsache der Abfassung ihm nicht die Möglichkeit nehmen, sich auf seinen guten Glauben zu berufen, wenn die Erklärung ausschließlich auf Informationen beruht, die von einem Vertragspartner geliefert wurden und deren Richtigkeit er nicht nachprüfen konnte.
23 Weiter ist zu prüfen, ob nach Gemeinschaftsrecht ein Exporteur, der eine Ausfuhrerstattung erhalten hat, sich nur dann auf seinen guten Glauben berufen kann, wenn er zum Zweck der Überprüfung der Übereinstimmung der Ware mit deren Beschreibung in der Erklärung, die er bei den nationalen Kontrollbehörden eingereicht hat, die Zusammensetzung der Waren und den Herstellungsprozeß sowie die verwendeten Rohstoffe untersucht hat.
24 Die Exportunternehmen haben in diesem Zusammenhang ausgeführt, sie hätten keine praktischen Möglichkeiten, die betrügerische Zusammensetzung des ihnen vom Schlachthof gelieferten Fleisches festzustellen, ausser sie würden die Herstellungsvorgänge überwachen. Diese Kontrolle, ob ihre Vertragspartner ihre vertraglichen Pflichten erfuellten, komme jedoch aufgrund der technischen Schwierigkeiten ihrer Durchführung und des Umstands, daß ein solches - sehr teures - Kontrollverfahren in dem betroffenen Sektor nicht üblich sei, nicht in Betracht.
25 Würden diese Umstände vorliegen, so wäre die Durchführung einer solchen Kontrolle teuer und technisch schwer durchzuführen und würde deshalb eine im Verhältnis zu dem verfolgten Zweck unverhältnismässige Verpflichtung darstellen. Unter solchen Umständen darf das Gemeinschaftsrecht daher die Möglichkeit für einen Ausführer, sich hinsichtlich der Übereinstimmung der Ware mit deren Beschreibung in der zum Zweck der Erlangung einer Ausfuhrerstattung eingereichten Erklärung auf seinen guten Glauben zu berufen, nicht von der Durchführung einer Kontrolle des Herstellungsprozesses oder der von seinem Drittlieferanten verwendeten Rohstoffe zur Qualitätsprüfung dieser Ware abhängig machen, ausser es bestuenden besondere Gründe für Zweifel daran, daß der Inhalt der Erklärung der Wirklichkeit entspricht, oder aber besondere Umstände, wie anomal niedrige Preise oder der Umfang der Gewinnspanne der Exportunternehmen.
Zum Verschulden eines Dritten
26 Das nationale Gericht führt aus, die von den Exportunternehmen abgegebenen Erklärungen über den Anteil von erstattungsfähigem Fleisch in den ausgeführten Waren hätten sich später als aufgrund von schwerwiegenden strafbaren Handlungen eines Dritten, nämlich des Herstellers, durch die Vorschriften des Landwirtschaftsministeriums umgangen werden sollten, als unzutreffend herausgestellt. Das nationale Gericht fragt sich, ob dieser Umstand berücksichtigt werden kann und gegebenenfalls in welchem Umfang.
27 Das Ministerium und die Kommission machen geltend, gemäß dem Urteil vom 9. August 1994 in der Rechtssache C-347/93 (Boterlux, Slg. 1994, I-3933) müsse das betrügerische Verhalten eines Dritten für den Empfänger der Beihilfe als ein normales Geschäftsrisiko angesehen werden mit der Folge, daß die Rückerstattung aus diesem Grund nicht ausgeschlossen sei.
28 Der Gerichtshof hat in dem genannten Urteil Boterlux (Randnr. 35) festgestellt, daß das betrügerische Verhalten eines Dritten im Rahmen eines Antrags auf Ausfuhrerstattung nach Gemeinschaftsrecht keinen Fall höherer Gewalt, sondern ein normales Geschäftsrisiko darstellt. Auch wenn dieses Urteil nicht wie im vorliegenden Fall im Rahmen einer Rückerstattung nach nationalem Recht erging, so hat das nationale Gericht doch, wenn es um eine Abwägung zwischen den Interessen der Gemeinschaft und denen des Wirtschaftsteilnehmers geht, zu berücksichtigen, daß das Verschulden eines Dritten, mit dem der Beihilfeempfänger in Vertragsbeziehungen steht, eher in den Bereich des Beihilfeempfängers fällt als in den der Gemeinschaft.
Zu den Versäumnissen der nationalen Behörden
29 Nach den Angaben des nationalen Gerichts unterließen es die für die Kontrollen zuständigen nationalen Behörden, eine angemessene Kontrolle aufgrund der in den Rezepten oder in den Abrechnungen des Herstellers über den Einkauf der Rohstoffe enthaltenen Informationen vorzunehmen und konkrete Maßnahmen gegenüber dem Schlachthof zu treffen, obwohl ein gewisser Verdacht vorlag.
30 Nach dänischem Recht sind anscheinend Umstände wie die des Ausgangsverfahrens, nämlich Unvorsichtigkeit und/oder Passivität der für die Kontrollen zuständigen nationalen Behörden als ein Kriterium für den Ausschluß der Rückforderung vom Begünstigten zu berücksichtigen. Das nationale Gericht fragt, ob das Gemeinschaftsrecht einer solchen Berücksichtigung entgegensteht.
31 Der Gerichtshof hat in diesem Zusammenhang in Randnummer 31 des Urteils Deutsche Milchkontor bereits festgestellt, daß es nicht gegen das Gemeinschaftsrecht verstösst, wenn bei der Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge Gründe für den Ausschluß der Rückforderung berücksichtigt werden, die an ein Verhalten der Verwaltung selbst anknüpfen und von dieser somit vermieden werden können.
32 Schon aus dem in Artikel 5 EG-Vertrag niedergelegten Grundsatz der Zusammenarbeit, jedoch auch aus Bestimmungen wie Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 ergibt sich nämlich, daß die nationalen Behörden durch geeignete Kontrollen nachzuprüfen haben, ob die Erzeugnisse, für die Gemeinschaftsbeihilfen beantragt wurden, der einschlägigen Regelung entsprechen, um zu verhindern, daß Gemeinschaftsbeihilfen für nicht beihilfefähige Erzeugnisse gezahlt werden (Urteil Deutsche Milchkontor, Randnr. 43). Das nationale Gericht hat zu beurteilen, welche Kontrollen hierzu unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls und der im Zeitpunkt der Ereignisse für das betreffende Erzeugnis verfügbaren technischen Methoden erforderlich waren, ob Versäumnisse vorlagen und wie schwerwiegend diese waren. Wenn die vom nationalen Gericht dargestellten Umstände erwiesen wären, spricht prima facie nichts dagegen, das Verhalten der nationalen Behörde als Versäumnis zu betrachten, das eine Rückerstattung ausschließen kann. Auch der Umstand, daß ein Gemeinschaftsorgan wie der Rechnungshof ein sorgfaltswidriges Verhalten der nationalen Behörden aufgezeigt hat, ist in diesem Zusammenhang ein besonderer Hinweis.
Zum Motiv der Billigkeit
33 Das nationale Gericht fragt schließlich, ob der Umstand, daß seit der Zahlung der Beihilfen fünf bis zehn Jahre vergangen sind, weswegen es für die Beihilfeempfänger eine besondere Belastung darstellen würde, die Beihilfebeträge jetzt zurückzahlen zu müssen, bei der Rückforderung berücksichtigt werden kann.
34 In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof in Randnummer 33 des Urteils Deutsche Milchkontor festgestellt, daß das Gemeinschaftsrecht nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die für den Ausschluß einer Rückforderung von zu Unrecht gezahlten Beihilfen auf Kriterien wie den Ablauf einer Frist abstellen. In diesem Urteil ging es um eine nationale Regelung, wonach die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts nur innerhalb eines Jahres nach dem Zeitpunkt zulässig war, in dem die Behörde von bestimmten Tatsachen Kenntnis erlangt hatte, was nach dem einschlägigen nationalen Recht, um das es in diesem Urteil ging, ein berechtigtes Vertrauen des Empfängers begründete.
35 Im Ausgangsverfahren ergibt sich aus den Angaben des nationalen Gerichts, daß die nationalen Behörden nach dänischem Recht die Möglichkeit haben, die Rückforderung einer zu Unrecht gezahlten Beihilfe unter Berücksichtigung der seit der Zahlung der Erstattungen abgelaufenen Zeit abzulehnen oder aber vorzunehmen. Das Gemeinschaftsrecht steht der Berücksichtigung dieses Billigkeitsmotivs nicht entgegen, sofern es allerdings den im Urteil Deutsche Milchkontor aufgestellten Voraussetzungen entspricht.
36 Aufgrund der vorstehenden Überlegungen ist zu antworten, daß das Gemeinschaftsrecht grundsätzlich einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die für den Ausschluß der Rückforderung zu Unrecht gezahlter Gemeinschaftsbeihilfen, sofern der gute Glaube des Beihilfeempfängers nachgewiesen ist, auf Kriterien wie das sorgfaltswidrige Verhalten der nationalen Behörden und den Ablauf eines erheblichen Zeitraums seit der Zahlung der betreffenden Beihilfen abstellt, jedoch unter dem Vorbehalt, daß dafür die gleichen Voraussetzungen gelten wie für die Wiedereinziehung rein nationaler Geldleistungen und daß das Interesse der Gemeinschaft voll berücksichtigt wird.
Kostenentscheidung
Kosten
37 Die Auslagen der deutschen und der französischen Regierung und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Fünfte Kammer)
auf die ihm vom Höjesteret mit Beschluß vom 22. November 1995 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
Das Gemeinschaftsrecht steht grundsätzlich einer nationalen Regelung nicht entgegen, die für den Ausschluß der Rückforderung zu Unrecht gezahlter Gemeinschaftsbeihilfen, sofern der gute Glaube des Beihilfeempfängers nachgewiesen ist, auf Kriterien wie das sorgfaltswidrige Verhalten der nationalen Behörden und den Ablauf eines erheblichen Zeitraums seit der Zahlung der betreffenden Beihilfen abstellt, jedoch unter dem Vorbehalt, daß dafür die gleichen Voraussetzungen gelten wie für die Wiedereinziehung rein nationaler Geldleistungen und daß das Interesse der Gemeinschaft voll berücksichtigt wird.
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