Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
Libre circulation des marchandises - Restrictions quantitatives à l'exportation - Mesures d'effet équivalent - Réglementation nationale imposant pour les vins bénéficiant d'une appellation d'origine la mise en bouteilles dans la région de production - Justification - Protection de la propriété industrielle et commerciale - Condition - Mesure nécessaire et proportionnée de nature à préserver la grande réputation de l'appellation d'origine
(Traité CE, art. 34 et 36 (devenus, après modification, art. 29 CE et 30 CE); règlement du Conseil n_ 823/87, art. 18)
Sommaire
$$Une réglementation nationale applicable aux vins portant une appellation d'origine, qui subordonne l'utilisation du nom de la région de production comme appellation d'origine à la mise en bouteilles dans cette région, constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'exportation au sens de l'article 34 du traité (devenu, après modification, article 29 CE), car elle a pour effet de restreindre spécifiquement les courants d'exportation pour ce qui concerne le vin susceptible de porter l'appellation d'origine concernée et d'établir ainsi une différence de traitement entre le commerce intérieur d'un État membre et son commerce d'exportation.
Elle ne saurait être légitimée par l'article 18 du règlement n_ 823/87, qui autorise, pour ces types de vins, les États membres à imposer, en tenant compte des usages loyaux et constants, des conditions de circulation plus rigoureuses que celles qu'impose ledit règlement, car ledit article ne saurait être interprété comme autorisant les États membres à déroger aux règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises.
Cependant, cette obligation de mise en bouteilles dans la région de production, qui a pour objectif de préserver la grande réputation du vin portant l'appellation d'origine au moyen d'un renforcement de la maîtrise de ses caractéristiques particulières et de sa qualité, est justifiée en tant que mesure protégeant l'appellation d'origine dont bénéficie la collectivité des opérateurs du secteur vitivinicole de ladite région et qui revêt pour ceux-ci une importance déterminante, et doit être considérée comme conforme au droit communautaire, malgré ses effets restrictifs sur les échanges, car elle constitue un moyen nécessaire et proportionné à la réalisation de l'objectif poursuivi, en ce sens qu'il n'existe pas de mesures alternatives moins restrictives susceptibles de l'atteindre.
(voir points 41-43, 45, 59, 75-76)
Parties
Dans l'affaire C-388/95,
Royaume de Belgique, représenté par M. J. Devadder, conseiller général au service juridique du ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade de Belgique, 4, rue des Girondins,
partie requérante,
soutenu par
Royaume de Danemark, représenté par M. P. Biering, chef de division au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade du Danemark, 4, boulevard Royal,
par
Royaume des Pays-Bas, représenté par MM. M. Fierstra et J. van den Oosterkamp, conseillers juridiques adjoints au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade des Pays-Bas, 5, rue C. M. Spoo,
par
République de Finlande, représentée par M. H. Rotkirch, ambassadeur, chef du service des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, Mme T. Pynnä et M. K. Castrén, respectivement conseiller juridique et assistant au même ministère, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade de Finlande, 2, rue Heinrich Heine,
et par
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, représenté par Mme S. Ridley, du Treasury Solicitor's Department, en qualité d'agent, assistée de Mme E. Sharpston, barrister, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade du Royaume-Uni, 14, boulevard Roosevelt,
parties intervenantes,
contre
Royaume d'Espagne, représenté par Mme R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade d'Espagne, 4-6, boulevard E. Servais,
partie défenderesse,
soutenu par
République italienne, représentée par M. le professeur U. Leanza, chef du service du contentieux diplomatique du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, assisté de M. I. M. Braguglia, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade d'Italie, 5, rue Marie-Adélaïde,
par
République portugaise, représentée par MM. L. Fernandes, directeur du service juridique de la direction générale des Communautés européennes du ministère des Affaires étrangères, Â. Cortesão Seiça Neves, juriste au même service, et L. Bigotte Chorão, conseiller au centre d'études juridiques de la présidence du Conseil des ministres, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade du Portugal, 33, allée Scheffer,
et par
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. J. L. Iglesias Buhigues et H. van Lier, conseillers juridiques, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. C. Gómez de la Cruz, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,
parties intervenantes,
ayant pour objet de faire constater que, en maintenant le Real Decreto 157/1988, por el que se establece la normativa a que deben ajustarse las denominaciones de origen y las denominaciones de origen calificadas de vinos y sus respectivos Reglamentos (décret royal n_ 157/88, établissant les règles qui régissent les appellations d'origine, les appellations d'origine qualifiée et leurs règlements respectifs, BOE n_ 47, du 24 février 1988, p. 5864), et en particulier son article 19, paragraphe 1, sous b), le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 34 du traité CE (devenu, après modification, article 29 CE), tel qu'interprété par la Cour dans son arrêt du 9 juin 1992, Delhaize et Le Lion (C-47/90, Rec. p. I-3669), et 5 du traité CE (devenu article 10 CE),
LA COUR,
composée de MM. G. C. Rodríguez Iglesias, président, J. C. Moitinho de Almeida, D. A. O. Edward, L. Sevón et R. Schintgen, présidents de chambre, C. Gulmann (rapporteur), J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, H. Ragnemalm et M. Wathelet, juges,
avocat général: M. A. Saggio,
greffier: Mme D. Louterman-Hubeau, administrateur principal,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 21 octobre 1998, au cours de laquelle le royaume de Belgique a été représenté par M. J. Devadder, le royaume d'Espagne par Mme R. Silva de Lapuerta, le royaume de Danemark par M. J. Molde, chef de division au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, la République italienne par M. I. M. Braguglia, le royaume des Pays-Bas par M. M. Fierstra, la République portugaise par MM. L. Fernandes et L. Bigotte Chorão, la république de Finlande par Mme T. Pynnä, le Royaume-Uni par Mme E. Sharpston, assistée de M. P. Goodband, expert, et la Commission par MM. J. L. Iglesias Buhigues et H. van Lier, assistés de M. A. Bertrand, professeur à l'université de Bordeaux II,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 25 mars 1999,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 13 décembre 1995, le royaume de Belgique a, en application de l'article 170 du traité CE (devenu article 227 CE), introduit un recours visant à faire constater que, en maintenant le Real Decreto 157/1988, por el que se establece la normativa a que deben ajustarse las denominaciones de origen y las denominaciones de origen calificadas de vinos y sus respectivos Reglamentos (décret royal n_ 157/88, établissant les règles qui régissent les appellations d'origine, les appellations d'origine qualifiée et leurs règlements respectifs, BOE n_ 47, du 24 février 1988, p. 5864, ci-après le «décret n_ 157/88»), et en particulier son article 19, paragraphe 1, sous b), le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 34 du traité CE (devenu, après modification, article 29 CE), tel qu'interprété par la Cour dans son arrêt du 9 juin 1992, Delhaize et Le Lion (C-47/90, Rec. p. I-3669, ci-après l'«arrêt Delhaize»), et 5 du traité CE (devenu article 10 CE).
Le cadre juridique national
2 La Ley 25/1970, Estatuto de la Viña, del Vino y los Alcoholes (loi espagnole n_ 25/1970, établissant le statut de la vigne, du vin et des alcools, ci-après la «loi n_ 25/70»), et le décret n_ 157/88 fixent les conditions auxquelles un vin peut se voir conférer une «denominación de origen» (appellation d'origine) ou, moyennant certaines conditions supplémentaires, une «denominación de origen calificada» (appellation d'origine qualifiée).
3 En vertu des articles 84 et 85 de la loi n_ 25/70, le ministre de l'Agriculture, à la demande des viticulteurs et des producteurs de vins ou d'office, peut instaurer une «denominación de origen». Un «Consejo Regulador de la denominación de origen» (conseil régulateur de l'appellation d'origine) est alors créé. Aux termes des articles 87 et suivants de la loi n_ 25/70, le «Consejo Regulador», composé majoritairement de représentants du secteur vitivinicole, est compétent pour réglementer, sous réserve de l'approbation du ministre de l'Agriculture, les vins portant la «denominación de origen» et a par ailleurs pour mission d'orienter, de surveiller et de contrôler la production, l'élaboration et la qualité de ces vins, de veiller au prestige de l'appellation sur le marché national et sur les marchés étrangers et de poursuivre toute utilisation illégitime de celle-ci.
4 L'article 86 de la loi n_ 25/70 autorise le ministre de l'Agriculture, à la demande d'un «Consejo Regulador», à octroyer le qualificatif «calificada» à des vins bénéficiant déjà d'une «denominación de origen», si certaines conditions sont remplies.
5 Ces conditions sont énoncées aux articles 17 à 21 du décret n_ 157/88. L'article 19, paragraphe 1, sous b), de ce décret subordonne l'attribution du qualificatif «calificada» à, notamment, une obligation de mise en bouteilles dans les caves d'origine, c'est-à-dire dans les caves situées à l'intérieur de la région de production; cette obligation n'a été déclarée applicable aux vins destinés à l'exportation qu'à l'expiration d'un délai de cinq ans à compter de la publication du décret n_ 157/88, intervenue le 24 février 1988. L'article 19, paragraphe 1, sous c), du décret n_ 157/88 exige en outre que le «Consejo Regulador» institue, dans les limites de ses compétences, une procédure de contrôle, depuis la production jusqu'à la commercialisation, de la quantité et de la qualité des produits protégés.
6 En vertu des articles 84 et suivants de la loi n_ 25/70, il a été attribué à des vins produits dans la région de La Rioja une «denominación de origen». À cette occasion, il a été créé un «Consejo Regulador de la denominación de origen Rioja» (conseil régulateur de l'appellation d'origine Rioja, ci-après le «conseil régulateur du Rioja»).
7 Par arrêté du ministre de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation, du 3 avril 1991 (BOE n_ 85, du 9 avril 1991, p. 10675), le qualificatif «calificada» a été attribué à la «denominación de origen» Rioja.
8 Cet arrêté a également approuvé le règlement relatif à cette appellation et au conseil régulateur du Rioja (ci-après le «règlement Rioja»), qui y est annexé.
9 L'article 39 du règlement Rioja énonce que:
- le conseil régulateur du Rioja est composé de 22 représentants du secteur vitivinicole, d'un représentant de chacune des trois communautés autonomes sur le territoire desquelles s'étend la zone de production ainsi que d'un représentant du ministère de l'Agriculture, les quatre représentants des autorités publiques ne disposant cependant pas d'un droit de vote;
- il est présidé par un président nommé par le ministre de l'Agriculture sur proposition d'une majorité qualifiée de ses membres.
10 L'article 32 du règlement Rioja est rédigé dans les termes suivants:
«1. L'embouteillage du vin protégé par la `denominación de origen calificada' Rioja est effectué exclusivement dans les caves inscrites autorisées par le conseil régulateur, à défaut de quoi le vin ne peut pas porter l'appellation.
2. Les vins protégés par la `denominación de origen calificada' Rioja peuvent circuler et être expédiés uniquement à partir des caves inscrites, dans des bouteilles spécifiques qui ne compromettent pas leur qualité ou leur prestige et qui ont été approuvées par le conseil régulateur. Les bouteilles doivent être en verre et d'une contenance autorisée par la Communauté économique européenne à l'exception de celles d'un litre.»
11 En application du décret n_ 157/88, le conseil régulateur du Rioja a édicté les mesures propres à étendre graduellement au vin destiné à l'exportation l'obligation de mise en bouteilles dans la région de production. Ces mesures consistaient en l'octroi, à chaque entreprise exportatrice de vin en vrac, de quotas d'exportation annuels dégressifs fixés par pays de destination.
Le cadre juridique communautaire
Les dispositions pertinentes du traité
12 L'article 5 du traité dispose:
«Les États membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l'exécution des obligations découlant du présent traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté. Ils facilitent à celle-ci l'accomplissement de sa mission.
Ils s'abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du présent traité.»
13 En vertu de l'article 34, paragraphe 1, du traité, les restrictions quantitatives à l'exportation et les mesures d'effet équivalent sont interdites entre les États membres. L'article 36 du traité CE (devenu, après modification, article 30 CE) dispose que l'article 34 du traité ne fait pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit, justifiées, notamment, par des raisons de protection de la propriété industrielle et commerciale.
Les dispositions de droit communautaire dérivé applicables à la date d'introduction du recours
14 Le règlement (CEE) n_ 823/87 du Conseil, du 16 mars 1987, établissant des dispositions particulières relatives aux vins de qualité produits dans des régions déterminées (JO L 84, p. 59), tel que modifié en dernier lieu par l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (JO 1994, C 241, p. 21, et JO 1995, L 1, p. 1, ci-après le «règlement n_ 823/87»), fixe un cadre de règles communautaires régissant la production et le contrôle des vins de qualité produits dans des régions déterminées (ci-après les «v.q.p.r.d.»). Son quatrième considérant souligne qu'il s'inscrit dans le cadre du développement d'une politique de qualité dans le domaine agricole et tout spécialement dans le domaine vinicole.
15 En vertu de l'article 15 du règlement n_ 823/87, seuls les vins régis par ce règlement, par d'autres règlements spécifiques ou d'application et répondant aux prescriptions définies par les réglementations nationales peuvent porter l'une des mentions communautaires établies par le règlement n_ 823/87, telles que la mention «v.q.p.r.d.», ou une mention spécifique traditionnelle utilisée dans les États membres producteurs pour désigner certains vins, telle que, pour l'Espagne, la mention «denominación de origen» ou la mention «denominación de origen calificada».
16 L'article 18, premier alinéa, du règlement n_ 823/87 dispose:
«Les États membres producteurs peuvent définir, compte tenu des usages loyaux et constants:
- ...
- outre les autres dispositions prévues par le présent règlement, toutes les caractéristiques ou conditions de production, d'élaboration et de circulation complémentaires ou plus rigoureuses pour les v.q.p.r.d. élaborés sur leur territoire.»
17 Le vingt-deuxième considérant du règlement n_ 823/87 précise que cette dernière disposition vise à conserver le caractère qualitatif particulier des v.q.p.r.d.
18 L'article 15 bis du règlement n_ 823/87 prévoit une procédure de déclassement d'un v.q.p.r.d., lorsque le vin a subi une altération au cours du stockage ou du transport, qui a atténué ou modifié ses caractéristiques, ou lorsqu'il a fait l'objet de manipulations non admises ou n'est pas désigné licitement en tant que v.q.p.r.d.
19 Par ailleurs, le secteur vitivinicole est régi, notamment, par:
- le règlement (CEE) n_ 2048/89 du Conseil, du 19 juin 1989, portant règles générales relatives aux contrôles dans le secteur vitivinicole (JO L 202, p. 32);
- le règlement (CEE) n_ 2238/93 de la Commission, du 26 juillet 1993, relatif aux documents accompagnant les transports des produits vitivinicoles et aux registres à tenir dans le secteur vitivinicole (JO L 200, p. 10), qui a abrogé et remplacé le règlement (CEE) n_ 986/89 de la Commission, du 10 avril 1989, relatif aux documents accompagnant les transports des produits vitivinicoles et aux registres à tenir dans le secteur vitivinicole (JO L 106, p. 1);
- le règlement (CEE) n_ 2392/89 du Conseil, du 24 juillet 1989, établissant les règles générales pour la désignation et la présentation des vins et des moûts de raisins (JO L 232, p. 13), tel que modifié en dernier lieu par l'acte d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède (ci-après le «règlement n_ 2392/89»);
- le règlement (CEE) n_ 3201/90 de la Commission, du 16 octobre 1990, portant modalités d'application pour la désignation et la présentation des vins et des moûts de raisins (JO L 309, p. 1), tel que modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n_ 2603/95 de la Commission, du 8 novembre 1995 (JO L 267, p. 16).
L'arrêt Delhaize
20 Dans l'arrêt Delhaize, la Cour, interrogée par le Tribunal de commerce de Bruxelles sur la compatibilité avec l'article 34 du traité d'une réglementation nationale telle que celle contenue dans le décret n_ 157/88 et dans le règlement Rioja, pris en application de ce décret, a dit pour droit qu'une réglementation nationale applicable aux vins portant une appellation d'origine, qui limite la quantité de vin susceptible d'être exportée en vrac et qui, par ailleurs, autorise les ventes de vin en vrac à l'intérieur de la région de production, constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'exportation, prohibée par l'article 34 du traité.
21 La Cour a d'abord constaté (points 12 à 14 de l'arrêt) qu'une réglementation nationale qui, d'une part, limite la quantité de vin susceptible d'être exportée en vrac vers d'autres États membres et qui, d'autre part, ne soumet à aucune restriction quantitative les ventes de vin en vrac entre les entreprises situées à l'intérieur de la région de production a pour effet de restreindre spécifiquement les courants d'exportation du vin en vrac et, notamment, de procurer ainsi un avantage particulier aux entreprises d'embouteillage situées dans la région de production.
22 S'agissant de l'argument du gouvernement espagnol selon lequel faire de l'obligation d'embouteiller le vin dans la région de production une condition d'attribution à ce vin d'une «denominación de origen calificada» relevait de la protection de la propriété industrielle et commerciale au sens de l'article 36 du traité, la Cour a rappelé (point 16) que, en l'état actuel du droit communautaire, il appartient à chaque État membre de définir, dans le cadre tracé par le règlement n_ 823/87, les conditions auxquelles est soumise l'utilisation du nom d'une zone géographique de son territoire en tant qu'appellation d'origine permettant de désigner un vin provenant de cette zone. Elle a toutefois souligné que, dans la mesure où ces conditions constituent des mesures visées par l'article 34 du traité, elles ne sont justifiées par des raisons tenant à la protection de la propriété industrielle et commerciale, au sens de l'article 36 du traité, que si elles sont nécessaires afin de garantir que l'appellation d'origine remplisse sa fonction spécifique.
23 La Cour a relevé (points 17 et 18) que la fonction spécifique de l'appellation d'origine est de garantir que le produit qui en est revêtu provient d'une zone géographique déterminée et présente certains caractères particuliers, et que, dès lors, une obligation comme celle en cause ne serait justifiée par des raisons visant à garantir que l'appellation d'origine remplisse sa fonction spécifique que si l'embouteillage dans la région de production imprimait au vin originaire de cette région des caractères particuliers, de nature à l'individualiser, ou si la mise en bouteilles dans la région de production était indispensable à la conservation des caractères spécifiques que ce vin a acquis. La Cour a ensuite constaté (point 19) qu'il n'avait pas été démontré que la mise en bouteilles du vin en cause dans la région de production fût une opération conférant à ce vin des caractères particuliers ou une opération indispensable au maintien des caractères spécifiques qu'il avait acquis.
24 S'agissant de l'argument du gouvernement espagnol selon lequel les pouvoirs de contrôle conférés au conseil régulateur du Rioja étaient limités à la région de production, de sorte qu'il était nécessaire de procéder à l'embouteillage du vin dans la région de production, il a été rejeté par la Cour, au motif que le règlement n_ 986/89 avait établi un système de surveillance visant à assurer que l'authenticité du vin n'était pas affectée au cours du transport (point 21).
25 La Cour a par ailleurs constaté (points 22 et 23) que la justification tirée par le gouvernement espagnol de ce que la réglementation en cause s'inscrivait dans le cadre d'une politique visant à promouvoir la qualité du vin ne pouvait être admise, dès lors qu'il n'avait pas été établi que la localisation des activités d'embouteillage fût, en tant que telle, susceptible d'affecter la qualité du vin.
26 Enfin, elle a jugé (points 25 et 26) que, même si l'article 18 du règlement n_ 823/87 permet aux États membres producteurs, en tenant compte des usages loyaux et constants, d'imposer des conditions de circulation additionnelles ou plus rigoureuses que celles posées par le règlement n_ 823/87, cet article ne saurait être interprété comme autorisant les États membres à imposer des conditions contraires aux règles du traité relatives à la circulation des marchandises.
Le présent litige
27 En 1994, le gouvernement belge a attiré l'attention de la Commission sur le fait que la réglementation espagnole en cause dans l'arrêt Delhaize était toujours en vigueur, malgré l'interprétation de l'article 34 du traité donnée par la Cour dans cet arrêt, et lui a demandé d'agir. Le 14 novembre 1994, le membre compétent de la Commission a répondu que celle-ci jugeait «inopportun d'insister sur les dossiers d'infraction».
28 Le 8 mars 1995, le gouvernement belge a adressé à la Commission une lettre dans laquelle il exprimait son intention d'ouvrir, au titre de l'article 170 du traité, une procédure en manquement à l'encontre du royaume d'Espagne, pour violation de l'article 34 du traité.
29 Le 12 avril 1995, la Commission a communiqué cette lettre au royaume d'Espagne, lequel a présenté des observations écrites le 5 mai 1995.
30 Le 31 mai 1995, les deux États membres ont présenté contradictoirement leurs observations orales devant la Commission, conformément à l'article 170 du traité. La Commission n'ayant pas émis d'avis motivé, le royaume de Belgique a introduit le présent recours en manquement.
31 Par ordonnances du président de la Cour du 21 juin 1996, le royaume de Danemark, le royaume des Pays-Bas, la République de Finlande et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord ont été admis à intervenir au soutien des conclusions du royaume de Belgique, et la République italienne, la République portugaise et la Commission ont été admises à intervenir au soutien des conclusions du royaume d'Espagne.
Sur le fond
32 Le gouvernement belge et les gouvernements danois, néerlandais, finlandais et du Royaume-Uni qui interviennent à son soutien font valoir que, en ne modifiant pas le décret n_ 157/88 pour se conformer à l'arrêt Delhaize, le royaume d'Espagne a violé les obligations qui lui incombent en vertu de l'article 5 du traité.
33 Dans son mémoire en défense, le gouvernement espagnol soutient que, dans l'arrêt Delhaize, la Cour ne s'est pas prononcée sur la conformité des dispositions espagnoles avec le droit communautaire. Il affirme qu'il existe dans le droit de presque tous les États membres producteurs de vin des dispositions analogues à celles examinées par la Cour. Selon lui, la législation espagnole en vigueur est conforme à l'interprétation que la Cour a donnée de l'article 34 du traité dans l'arrêt Delhaize et respecte intégralement la réglementation communautaire.
34 Dans ces conditions, s'agissant d'un recours en manquement, il y a lieu d'examiner les moyens ainsi soulevés afin de vérifier si le royaume d'Espagne a effectivement manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 34 du traité.
35 En ce qui concerne cette dernière disposition, il y a lieu d'apprécier successivement, au regard des moyens et arguments des parties, si, dans les circonstances de l'espèce, l'obligation de mettre le vin en bouteilles dans sa région de production pour pouvoir utiliser l'appellation d'origine (ci-après la «condition litigieuse») constitue une restriction à la libre circulation des marchandises et, le cas échéant, si elle est autorisée par la réglementation communautaire en matière de v.q.p.r.d., ou si elle est justifiée par un but d'intérêt général de nature à primer les exigences de la libre circulation des marchandises.
Sur l'existence d'une restriction à la libre circulation des marchandises
36 Le gouvernement belge et les gouvernements intervenant à son soutien font valoir que la condition litigieuse se traduit par une limitation quantitative des exportations de vin de Rioja en vrac au sens de l'article 34 du traité, ainsi que l'aurait déjà jugé la Cour dans l'arrêt Delhaize.
37 Le gouvernement espagnol, soutenu par les gouvernements italien et portugais, affirme que la réglementation espagnole en cause ne limite aucunement la quantité de vin produit dans la région de La Rioja susceptible d'être exportée en vrac. Elle aurait pour seul objectif et pour seul effet d'interdire tout usage indu et non contrôlé de la «denominación de origen calificada» Rioja. Le gouvernement espagnol souligne que la vente de vin en vrac à l'intérieur de la région n'est d'une manière générale pas autorisée, dans la mesure où toute expédition de vin à l'intérieur de la région doit être préalablement autorisée par le conseil régulateur du Rioja et être exclusivement à destination des entreprises de mise en bouteilles qui sont autorisées par ledit conseil régulateur. Il existerait en effet, dans la région, des entreprises qui ne sont pas autorisées et qui ont choisi de se consacrer à la commercialisation de vins produits dans la région, mais non protégés par la «denominación de origen calificada». Ainsi, en l'espèce, la réglementation espagnole ne relèverait pas de l'hypothèse traitée par la Cour dans l'arrêt Delhaize. Cette hypothèse aurait été constituée par une réglementation nationale applicable à des vins d'appellation d'origine qui limite la quantité de vin susceptible d'être exportée en vrac et qui, par ailleurs, autorise les ventes de vin en vrac à l'intérieur de la région de production.
38 Il importe de rappeler que la condition litigieuse emporte comme conséquence que du vin produit dans la région, qui remplit les autres conditions exigées pour pouvoir bénéficier de la «denominación de origen calificada» Rioja, ne peut plus être mis en bouteilles en dehors de la région, sous peine d'être privé de cette appellation.
39 Si la circonstance que le transport en vrac du vin susceptible de porter ladite appellation est, dans une certaine mesure, également limité à l'intérieur même de la région de production peut être un élément à prendre en considération dans le cadre de l'examen de la justification de la condition litigieuse, elle ne peut être invoquée pour nier les effets restrictifs de ladite condition.
40 En effet, celle-ci implique, en tout état de cause, qu'un vin transporté en vrac dans la région conserve son droit à la «denominación de origen calificada» lorsqu'il est mis en bouteilles dans des caves autorisées.
41 Il s'agit donc d'une mesure nationale qui a pour effet de restreindre spécifiquement les courants d'exportation pour ce qui concerne le vin susceptible de porter la «denominación de origen calificada» et d'établir ainsi une différence de traitement entre le commerce intérieur d'un État membre et son commerce d'exportation, au sens de l'article 34 du traité.
42 Dès lors, la réglementation espagnole en cause constitue une mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'exportation au sens de l'article 34 du traité.
Sur la portée de l'article 18 du règlement n_ 823/87
43 Le gouvernement espagnol, soutenu par les gouvernements italien et portugais, rappelle que la réglementation communautaire concernant les v.q.p.r.d. n'a pas un caractère exhaustif et qu'elle permet aux États membres d'édicter des règles nationales plus rigoureuses. À cet égard, il cite l'article 18 du règlement n_ 823/87, qui autorise les États membres producteurs à définir des conditions de production et de circulation complémentaires ou plus rigoureuses à l'intérieur de leur territoire. L'utilisation, dans cette disposition, du terme «circulation» serait particulièrement significative, puisque la condition litigieuse ferait indéniablement partie des dispositions relatives à la circulation des v.q.p.r.d.
44 Le gouvernement belge souligne que la Cour a déjà écarté, dans l'arrêt Delhaize, l'argument tiré de l'article 18 du règlement n_ 823/87. Il soutient par ailleurs que la condition litigieuse est contraire à un usage loyal et traditionnel de mise en bouteilles dans les États membres importateurs de vin.
45 Il y a lieu de rappeler que, dans l'arrêt Delhaize, la Cour a jugé (point 26) que l'article 18 du règlement n_ 823/87 ne saurait être interprété comme autorisant les États membres à imposer des conditions qui seraient contraires aux règles du traité relatives à la circulation des marchandises. Cette disposition ne saurait donc en soi légitimer la condition litigieuse.
46 À l'inverse, et contrairement à ce que fait valoir le gouvernement belge, elle ne prohibe pas en elle-même une obligation d'embouteillage dans la région de production au seul motif qu'elle autorise des prescriptions nationales complémentaires «compte tenu des usages loyaux et constants». En effet, la locution «compte tenu de» n'a pas le sens plus restrictif d'une expression à connotation d'exigence positive comme «à condition qu'il existe», ou d'une expression à connotation de prohibition comme «sans porter atteinte à». Dans une situation comme celle de l'espèce, caractérisée à la date de l'adoption du décret n_ 157/88 par la coexistence, non contestée par les parties, à la fois d'un usage d'embouteillage dans la région de production et d'un usage d'exportation de vin en vrac, le libellé de l'article 18 du règlement n_ 823/87 implique simplement une prise en considération desdits usages. Celle-ci peut donner lieu à une mise en balance des intérêts en cause, au terme de laquelle préférence peut être donnée, au regard de certains objectifs, à un usage plutôt qu'à l'autre.
Sur la justification de la condition litigieuse
47 Les gouvernements espagnol, italien et portugais ainsi que la Commission considèrent que la mise en bouteilles fait partie intégrante du processus de fabrication du vin. Elle serait une étape de l'élaboration du produit, de sorte que seul un vin mis en bouteilles dans la région pourrait véritablement être considéré comme ayant son origine dans cette région.
48 Il en découlerait qu'un vin mis en bouteilles en dehors de la région de La Rioja qui porterait la «denominación de origen calificada» Rioja enfreindrait le droit exclusif d'utiliser cette appellation, lequel appartient à la collectivité des producteurs de la région dont le vin remplit les conditions pour en bénéficier, y compris celle de la mise en bouteilles dans la région. Ainsi, les effets restrictifs de la condition litigieuse seraient justifiés par des raisons tenant à la protection de la propriété industrielle et commerciale visée à l'article 36 du traité. En effet, la condition serait nécessaire afin de garantir que la «denominación de origen calificada» remplisse sa fonction spécifique, qui est notamment de garantir l'origine du produit.
49 Aux fins de la solution du présent litige, plutôt que de déterminer si la mise en bouteilles, dans sa région de production, d'un vin susceptible de bénéficier d'une «denominación de origen calificada» doit ou non être qualifiée d'étape du processus d'élaboration d'un tel vin, il importe d'apprécier les motifs pour lesquels, selon le gouvernement espagnol, cette opération doit être effectuée dans la région de production. En effet, ce n'est que dans l'hypothèse où ces motifs sont en eux-mêmes de nature à justifier la condition litigieuse que celle-ci, malgré ses effets restrictifs sur la libre circulation des marchandises, peut être considérée comme conforme au traité.
50 Pour ce qui concerne ces motifs, le gouvernement espagnol souligne la spécificité du produit et la nécessité de protéger la renommée liée à la «denominación de origen calificada» Rioja en préservant, au moyen de la condition litigieuse, les caractéristiques particulières, la qualité et la garantie d'origine du vin de Rioja. La condition litigieuse serait ainsi justifiée au titre de la protection de la propriété industrielle et commerciale visée par l'article 36 du traité.
51 Il est vrai, ainsi que le gouvernement belge et les gouvernements intervenant à son soutien l'ont rappelé, que la Cour a considéré, dans l'arrêt Delhaize, qu'il n'était pas démontré que la mise en bouteilles dans la région de production fût une opération indispensable à la conservation des caractères spécifiques du vin (point 19) ou à la garantie de l'origine du produit (point 21) ni que la localisation des activités d'embouteillage fût, en tant que telle, susceptible d'affecter la qualité du vin (point 23).
52 Toutefois, dans la présente procédure, les gouvernements espagnol, italien et portugais ainsi que la Commission ont présenté des éléments nouveaux destinés à démontrer que les motifs sous-jacents à la condition litigieuse sont de nature à justifier celle-ci. Il y a lieu de procéder à un examen de l'affaire à la lumière de ces éléments.
53 La législation communautaire manifeste une tendance générale à la mise en valeur de la qualité des produits dans le cadre de la politique agricole commune, afin de favoriser la réputation desdits produits, grâce, notamment, à l'emploi d'appellations d'origine qui font l'objet d'une protection particulière. Cette tendance générale s'est concrétisée dans le secteur des vins de qualité, ainsi que cela a été rappelé aux points 14 et 17 du présent arrêt. Elle s'est également manifestée à l'égard d'autres produits agricoles, pour lesquels le Conseil a adopté le règlement (CEE) n_ 2081/92, du 14 juillet 1992, relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires (JO L 208, p. 1). À cet égard, le huitième considérant de ce règlement précise que celui-ci s'applique sans préjudice de la législation existante relative aux vins et spiritueux «qui vise à établir un niveau de protection plus élevé».
54 Les appellations d'origine relèvent des droits de propriété industrielle et commerciale. La réglementation applicable protège leurs bénéficiaires contre une utilisation abusive desdites appellations par des tiers désirant tirer profit de la réputation qu'elles ont acquise. Elles visent à garantir que le produit qui en est revêtu provient d'une zone géographique déterminée et présente certains caractères particuliers (arrêt Delhaize, point 17).
55 Elles sont susceptibles de jouir d'une grande réputation auprès des consommateurs et de constituer pour les producteurs remplissant les conditions pour les utiliser un moyen essentiel de s'attacher une clientèle (voir, dans le même sens, à propos des indications de provenance, arrêt du 10 novembre 1992, Exportur, C-3/91, Rec. p. I-5529, point 28).
56 La réputation des appellations d'origine est fonction de l'image dont celles-ci jouissent auprès des consommateurs. Cette image dépend elle-même, essentiellement, des caractéristiques particulières, et plus généralement de la qualité du produit. C'est cette dernière qui fonde, en définitive, la réputation du produit.
57 Il importe d'observer qu'un vin de qualité est un produit empreint d'une grande spécificité, ce qui n'est en tout cas pas contesté s'agissant du vin de Rioja. Ses qualités et caractéristiques particulières, qui sont le résultat de la conjonction de facteurs naturels et humains, sont liées à sa zone géographique d'origine et nécessitent vigilance et efforts pour être maintenues.
58 La réglementation de la «denominación de origen calificada» Rioja vise à garantir le maintien de ces qualités et caractéristiques. En assurant aux opérateurs du secteur vitivinicole de la région de La Rioja, à la demande desquels l'appellation d'origine a été attribuée, la maîtrise, également, de l'embouteillage, elle a pour but de mieux sauvegarder la qualité du produit et, par suite, la réputation de l'appellation, dont ils assument désormais, pleinement et collectivement, la responsabilité.
59 Dans ce contexte, la condition litigieuse doit être considérée comme conforme au droit communautaire, malgré ses effets restrictifs sur les échanges, s'il est démontré qu'elle constitue un moyen nécessaire et proportionné de nature à préserver la grande réputation dont jouit incontestablement la «denominación de origen calificada» Rioja.
60 À cet égard, le gouvernement espagnol, soutenu par les gouvernements italien et portugais ainsi que par la Commission, fait valoir que, sans la condition litigieuse, la réputation de la «denominación de origen calificada» Rioja pourrait effectivement être compromise. En effet, le transport et la mise en bouteilles en dehors de la région de production constitueraient des risques pour la qualité du vin. La condition litigieuse contribuerait de façon décisive à la sauvegarde des caractéristiques particulières et de la qualité du produit, en ce qu'elle reviendrait à confier aux producteurs et au conseil régulateur du Rioja, c'est-à-dire à ceux qui ont les connaissances et le savoir-faire nécessaires ainsi qu'un intérêt primordial à la conservation de la réputation acquise, la mise en oeuvre et le contrôle du respect de toutes les règles relatives au transport et à la mise en bouteilles.
61 Dans la présente affaire, il n'est pas contesté que la mise en bouteilles du vin constitue une opération importante qui, si elle n'est pas effectuée dans le respect d'exigences strictes, peut nuire gravement à la qualité du produit. En effet, l'opération d'embouteillage ne se réduit pas à un simple remplissage de récipients vides, mais comporte normalement, avant le transvasement, une série d'interventions oenologiques complexes (filtration, clarification, traitement à froid, etc.) qui, si elles ne sont pas exécutées conformément aux règles de l'art, peuvent compromettre la qualité et modifier les caractères du vin.
62 Il n'est pas non plus contesté que le transport en vrac du vin peut nuire sérieusement à sa qualité s'il n'est pas effectué dans des conditions optimales. En effet, si les conditions de transport ne sont pas parfaites, le vin sera exposé à un phénomène d'oxydoréduction d'autant plus important que la distance parcourue sera plus grande et qui pourra nuire à la qualité du produit. Il sera également soumis à un risque d'écarts de température.
63 Le gouvernement belge et les gouvernements intervenant à son soutien affirment que ces risques existent, que le vin soit transporté et mis en bouteilles dans la région de production ou en dehors de celle-ci. Selon eux, le transport du vin en vrac et sa mise en bouteilles en dehors de la région peuvent être réalisés dans des conditions permettant de sauvegarder sa qualité et sa réputation. En toute hypothèse, la réglementation communautaire existante contiendrait des règles suffisantes de contrôle de la qualité et de l'authenticité des vins, notamment de ceux bénéficiant d'une «denominación de origen calificada».
64 Sur la base des éléments soumis à la Cour dans la présente affaire, il y a lieu d'admettre que, dans des conditions optimales, les caractéristiques et la qualité du produit peuvent effectivement être maintenues lorsque le vin a été transporté en vrac et mis en bouteilles en dehors de la région de production.
65 Cependant, s'agissant des opérations d'embouteillage, des conditions optimales seront plus sûrement réunies si elles sont réalisées par des entreprises établies dans la région des bénéficiaires de l'appellation et opérant sous leur contrôle direct, dans la mesure où elles disposent d'une expérience spécialisée et, plus encore, d'une connaissance approfondie des caractères spécifiques du vin en cause qu'il convient de ne pas dénaturer ou faire disparaître au moment de la mise en bouteilles.
66 En ce qui concerne le transport du vin en vrac, s'il est vrai qu'un phénomène d'oxydoréduction peut se produire également lors d'un transport en vrac dans la région de production, bien que la distance parcourue soit normalement plus courte, il convient de constater que, dans cette hypothèse, le rétablissement des caractéristiques initiales du produit sera confié à des entreprises offrant à cet effet toutes les garanties de savoir-faire et, là encore, la meilleure connaissance du vin.
67 De surcroît, comme le souligne par ailleurs M. l'avocat général aux points 28 à 31 de ses conclusions, les contrôles effectués en dehors de la région de production, conformément aux règles communautaires, donnent moins de garanties pour la qualité et l'authenticité du vin que ceux effectués dans la région dans le respect de la procédure de contrôle visée au point 5 du présent arrêt.
68 À cet égard, il y a lieu d'observer que, dans le cadre du règlement n_ 2048/89, les contrôles de la qualité et de l'authenticité du vin ne sont pas obligatoirement systématiques dans tous les États membres. En effet, l'article 3, paragraphe 2, de ce règlement dispose que les contrôles «sont exécutés soit systématiquement, soit par sondage».
69 S'agissant du règlement n_ 2238/93, il ne garantit, ainsi que le relève la Commission, ni l'origine ou l'état originaire du vin transporté en vrac ni la préservation de sa qualité pendant le transport, puisqu'il établit un contrôle essentiellement documentaire des quantités transportées.
70 Quant au règlement n_ 2392/89, son article 42 prévoit la possibilité, pour l'instance compétente d'un État membre, d'inviter l'instance compétente d'un autre État membre à exiger d'un embouteilleur qu'il fournisse la preuve de l'exactitude des mentions utilisées pour la désignation ou la présentation du produit et concernant la nature, l'identité, la qualité, la composition, l'origine ou la provenance dudit produit. Cependant, ce dispositif, qui s'inscrit dans le cadre d'une collaboration directe, ne revêt pas un caractère systématique, en ce que, par hypothèse, il suppose des demandes de l'instance compétente concernée.
71 Par contraste, la réglementation espagnole en cause prévoit que les vins susceptibles de porter une «denominación de origen calificada» doivent être soumis lot par lot à des examens organoleptiques et analytiques (article 20, paragraphe 4, du décret n_ 157/88 et, pour le vin de Rioja, article 15 du règlement Rioja).
72 En outre, conformément au règlement Rioja:
- toute expédition de vin de Rioja en vrac à l'intérieur de la région doit être préalablement autorisée par le conseil régulateur du Rioja (article 31);
- la mise en bouteilles ne peut être effectuée que par des entreprises d'embouteillage autorisées par le conseil régulateur du Rioja (article 32);
- les installations de ces entreprises doivent être nettement séparées de celles où sont produits et stockés des vins ne donnant pas droit à l'utilisation de la «denominación de origen calificada» (article 24).
73 Il apparaît ainsi que, pour les vins de Rioja transportés et embouteillés dans la région de production, les contrôles sont approfondis et systématiques, qu'ils relèvent de la responsabilité de la collectivité des producteurs eux-mêmes, qui ont un intérêt primordial à la conservation de la réputation acquise, et que seuls les lots ayant subi lesdits contrôles peuvent porter la «denominación de origen calificada».
74 Il se déduit de ces constatations que le risque pour la qualité du produit finalement offert à la consommation est plus important lorsqu'il a été transporté et mis en bouteilles en dehors de la région de production que lorsqu'il l'a été à l'intérieur de celle-ci.
75 Dès lors, il y a lieu d'admettre que la condition litigieuse, qui a pour objectif de préserver la grande réputation du vin de Rioja au moyen d'un renforcement de la maîtrise de ses caractéristiques particulières et de sa qualité est justifiée en tant que mesure protégeant la «denominación de origen calificada» dont bénéficie la collectivité des producteurs concernés et qui revêt pour ceux-ci une importance déterminante.
76 Il doit enfin être admis que la mesure est nécessaire à la réalisation de l'objectif poursuivi, en ce sens qu'il n'existe pas de mesures alternatives moins restrictives susceptibles de l'atteindre.
77 À cet égard, la «denominación de origen calificada» ne serait pas protégée d'une manière comparable par une obligation, imposée aux opérateurs établis en dehors de la région de production, d'informer les consommateurs, au moyen d'un étiquetage approprié, que l'embouteillage a eu lieu en dehors de cette région. En effet, une atteinte à la qualité d'un vin embouteillé en dehors de la région de production, qui résulterait de la réalisation des risques liés au transport en vrac et/ou à l'opération d'embouteillage consécutive, pourrait nuire à la réputation de l'ensemble des vins commercialisés sous la «denominación de origen calificada» Rioja, y compris ceux embouteillés dans la région de production sous le contrôle de la collectivité bénéficiaire de l'appellation. Plus généralement, la simple coexistence de deux processus différents d'embouteillage, dans ou en dehors de la région de production, avec ou sans le contrôle systématique opéré par cette collectivité, pourrait réduire le crédit de confiance dont l'appellation jouit auprès des consommateurs attachés à l'idée que toutes les étapes de la production d'un v.q.p.r.d. réputé doivent être effectuées sous le contrôle et la responsabilité de la collectivité intéressée.
78 Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que la condition litigieuse n'est pas contraire à l'article 34 du traité. Par suite, le recours doit être rejeté.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
79 Aux termes de l'article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure, la Cour peut, pour des motifs exceptionnels, décider que chaque partie supporte ses propres dépens. Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
80 Les parties intervenantes supporteront leurs propres dépens, en application de l'article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) Le royaume de Belgique et le royaume d'Espagne supportent leurs propres dépens.
3) Le royaume de Danemark, la République italienne, le royaume des Pays-Bas, la République portugaise, la République de Finlande, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord et la Commission des Communautés européennes supportent leurs propres dépens.
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